文/拜泉縣長(zhǎng)春鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院 李艷輝

隨著改革開放的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人才市場(chǎng)的需求量增大，人才流動(dòng)活躍，流動(dòng)人員規(guī)模逐漸擴(kuò)大，流動(dòng)人員人事檔案管理問題頻發(fā)，導(dǎo)致出現(xiàn)“死檔”“棄檔”“滯流”“扣留”等諸多問題產(chǎn)生，極易因民生問題而引發(fā)相應(yīng)的社會(huì)矛盾。正確面對(duì)流動(dòng)人員人事檔案管理現(xiàn)實(shí)問題，加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理研究是新時(shí)代人事制度改革和促進(jìn)人才合理流動(dòng)的迫切要求。

一、流動(dòng)人員人事檔案所有權(quán)歸國家所有的依據(jù)

黃宵羽、裴佳勇在《關(guān)于流動(dòng)人員人事檔案所有權(quán)的思考》一文中，關(guān)于流動(dòng)人員人事檔案所有權(quán)問題歸納為四種觀點(diǎn)：國家所有、單位所有、個(gè)人所有、檔案形成者所有。杜鋒峰的《人事檔案所有權(quán)到底該歸誰》，李海、楊紅衛(wèi)的《也說人事檔案的所有權(quán)》，蔣思佳《人事檔案“三權(quán)”問題探討》等都認(rèn)為歸國家所有；劉彤昕、李廣都在《人事檔案在企業(yè)改制后的所有權(quán)及管理分析》一文中認(rèn)為歸國家和單位所有；馬樹芬在《人事檔案形成者所有權(quán)研究》一文中認(rèn)為歸檔案形成者所有；魏勤政在《關(guān)于人事檔案所有權(quán)的思考》一文中認(rèn)為共同所有；許長(zhǎng)在《論流動(dòng)人員人事檔案管理——以個(gè)人信息保護(hù)法原理為研究視角》一文中認(rèn)為歸個(gè)人所有?！稒n案法》對(duì)檔案的所有權(quán)做了明確界定：國家所有、集體所有、個(gè)人所有，因此，國家和單位所有、檔案形成者所有、共同所有的觀點(diǎn)都是錯(cuò)誤的，所以流動(dòng)人員人事檔案只能存在三種情況：國家所有、集體所有、個(gè)人所有。

《干部人事檔案工作條例》明確了干部人事檔案的所有權(quán)屬于黨和國家所有，確定了人事檔案的形成主體是組織人事部門或用人單位。人事檔案是我國人事制度構(gòu)建的重要一環(huán)，它關(guān)系到每個(gè)人的政治生命、事業(yè)前途、生活保障，與個(gè)人利益息息相關(guān)，具有法律效用和重要憑證作用，是記載人生軌跡和從事社會(huì)活動(dòng)的重要依據(jù)。人事檔案的前身是學(xué)籍檔案，學(xué)籍檔案是人事檔案的根基，我國所有干部職工、專業(yè)技術(shù)人員和管理人員等人事檔案都是以學(xué)籍檔案為基礎(chǔ)而建立起來的，學(xué)生一經(jīng)畢業(yè)，步入社會(huì)參加工作，學(xué)籍檔案轉(zhuǎn)入用人單位或人才市場(chǎng)就轉(zhuǎn)變?yōu)槿耸聶n案。尤其是高校學(xué)籍檔案，不僅是人事檔案的起點(diǎn)，還是學(xué)籍檔案的終點(diǎn)，更是人事檔案的重要來源，同時(shí)是流動(dòng)人員人事檔案的主要來源，高校學(xué)籍檔案作為國家人事檔案的組成部分，有效地加強(qiáng)高校學(xué)籍檔案的管理和合理流動(dòng)，是對(duì)流動(dòng)人員人事檔案進(jìn)行有效管理的重要保障。學(xué)籍檔案的形成主體是國家教育機(jī)構(gòu)或教育行政主管部門，建立學(xué)籍檔案是教育機(jī)構(gòu)和教育行政主管部門的責(zé)任，學(xué)籍檔案主要是由各級(jí)國家教育機(jī)構(gòu)或主管部門，以及國家許可的教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建立的。學(xué)籍檔案的建立、管理、利用屬于國家行為，不屬于集體和個(gè)人行為，學(xué)籍檔案具有明顯的國家屬性，應(yīng)歸國家所有。

中組部、人事部印發(fā)《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》（人發(fā)〔1996〕118號(hào)）明確界定了流動(dòng)人員人事檔案管理范圍：辭職或被辭退的機(jī)關(guān)工作人員及辭職、被辭退或與用人單位解除勞動(dòng)合同或聘用合同的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的人事檔案；待業(yè)的大中專畢業(yè)生、出國留學(xué)人員的人事檔案；非國有單位聘用的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的人事檔案；外國企業(yè)或機(jī)構(gòu)的中方工作人員的人事檔案；其他流動(dòng)人員的人事檔案。第四條又明確規(guī)定了：流動(dòng)人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)為縣以上（含縣）黨委組織部門和政府人事行政部門所屬的人才流動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，其他任何單位不得擅自管理流動(dòng)人員人事檔案；嚴(yán)禁個(gè)人保管他人或本人的人事檔案。我國流動(dòng)人員人事檔案管理工作遵循“集中統(tǒng)一、歸口管理”的原則，因此，各級(jí)人才服務(wù)中心只具有保存和管理權(quán)限，無處置權(quán)和所有權(quán)。流動(dòng)人員人事檔案所有權(quán)不能依據(jù)從業(yè)單位的性質(zhì)來確定，更不能因?yàn)橛涊d個(gè)人事項(xiàng)就確定為個(gè)人檔案，個(gè)人檔案（私人所有）和人事檔案（國家所有）不能混為一談。人事檔案形成、保管、利用和所發(fā)揮的作用都具有鮮明的行政性和國家屬性，人才無論如何流動(dòng)，都改變不了人事檔案固有屬性，同時(shí)流動(dòng)人員人事檔案具有國家保密屬性，屬于國家保密范疇，不能私自保管和攜帶，流動(dòng)人員人事檔案應(yīng)屬于國家檔案范疇，作為國家專業(yè)檔案的門類，是國家檔案不可缺少的重要部分。

二、理性認(rèn)識(shí)檔案管理問題及產(chǎn)生原因

黃宵羽、裴佳勇在《關(guān)于流動(dòng)人員人事檔案所有權(quán)的思考》一文中提出：我國現(xiàn)行的行政規(guī)章尚未明確規(guī)定流動(dòng)人員人事檔案的所有權(quán)歸屬，直接或間接導(dǎo)致實(shí)踐工作中出現(xiàn)“棄檔”“死檔”“自留檔案”“單位扣留檔案”等諸多問題。筆者認(rèn)為流動(dòng)人員人事檔案還存在檔案接續(xù)困難、檔案管理不規(guī)范、個(gè)人信息易泄露、檔案利用不暢等問題。出現(xiàn)上述問題的原因，有個(gè)人原因、政策原因、社會(huì)原因、還有人事檔案載體原因等。

（一）個(gè)人原因。個(gè)人對(duì)本人的人事檔案思想上認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，頻繁變換工作單位，居無定所，求職時(shí)用人單位僅注重學(xué)歷證書、專業(yè)資格證書和工作經(jīng)歷，僅簽訂用工合同或聘用合同，就業(yè)單位又不需要調(diào)轉(zhuǎn)人事檔案，還有人員長(zhǎng)期定居國外，人為忽略人事檔案的存在，必然導(dǎo)致“棄檔”或“死檔”問題的發(fā)生。

（二）政策原因。國家對(duì)畢業(yè)后尚未就業(yè)的大學(xué)生的檔案，一般采用三種管理法：一是把檔案轉(zhuǎn)至生源地人才交流中心。二是經(jīng)學(xué)生申請(qǐng)檔案保留學(xué)校2年，期間就業(yè)的將戶籍和檔案遷至工作單位所在地，2年后仍未有具體工作單位的，學(xué)校將檔案和戶口派送回生源所在地人才服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是把檔案轉(zhuǎn)至就業(yè)代理或人才交流中心。我國戶籍政策因素，流動(dòng)人員在臨時(shí)就業(yè)地很難解決戶籍問題，根據(jù)流動(dòng)人員人事檔案戶籍地政策，形成人檔長(zhǎng)期分離局面，還有與用人單位合同和經(jīng)濟(jì)糾紛，必然導(dǎo)致“扣留”和檔案接續(xù)和利用困難的問題。

（三）社會(huì)原因。從上世紀(jì)90年代初期開始，大批企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，新的用工制度逐漸建立，近幾年高校逐年擴(kuò)招，高校畢業(yè)生就業(yè)壓力增大，畢業(yè)就失業(yè)人數(shù)增大，這導(dǎo)致人員流動(dòng)性增加，人檔分離。干部、職工、高校畢業(yè)生開始由單位、學(xué)校轉(zhuǎn)向社會(huì)，傳統(tǒng)人事檔案的功能正在大大減弱和退化，檔案的社會(huì)地位和作用也相應(yīng)弱化。

（四）流動(dòng)人員人事檔案載體原因。目前我國人事檔案載體全部為紙質(zhì)，由于載體的單一性導(dǎo)致流動(dòng)和利用的單一性。各級(jí)人才服務(wù)中心所保管的流動(dòng)人員人事檔案具有較強(qiáng)的流動(dòng)性和不確定性，不具備進(jìn)行數(shù)字化的條件和基礎(chǔ)，存在人事檔案信息交流和利用不暢。

三、完善檔案治理體系和提升治理能力

國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，結(jié)合國家治理體系和治理能力的構(gòu)建，建立健全適應(yīng)人事制度改革需要的流動(dòng)人員人事檔案管理制度，理順符合人事治理體系流動(dòng)人員人事檔案管理體制，化解流動(dòng)人員人事檔案管理利用流動(dòng)各環(huán)節(jié)矛盾，提升流動(dòng)人員人事檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化水平，完善流動(dòng)人員人事檔案制度體系和執(zhí)行制度的自身保障能力。

（一）建立流動(dòng)人員人事檔案協(xié)調(diào)機(jī)制。《流動(dòng)人員檔案管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定流動(dòng)人員的檔案由人事部門下屬的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，目前我國流動(dòng)人員人事檔案管理與存放存在多部門管理與保管的現(xiàn)狀，包括各級(jí)組織部門、人事部門、勞動(dòng)部門、教育部門和綜合檔案部門等多個(gè)行政管理部門，流動(dòng)人員人事檔案在多個(gè)部門管理下，不可避免產(chǎn)生阻礙流動(dòng)人員人事檔案的合理流動(dòng)，存在推諉扯皮不擔(dān)責(zé)或滋生腐敗問題。隨著我國人事制度改革的深化，為確保流動(dòng)人員人事檔案的安全，確保流動(dòng)人員權(quán)益不受侵害，必須建立規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)的、順暢地流動(dòng)人員人事檔案管理體制，構(gòu)建各級(jí)組織部門、人事勞動(dòng)部門、教育主管部門、檔案行政管理部門以及相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工作的服務(wù)機(jī)制，規(guī)范各自管理權(quán)限；建立流動(dòng)人員人事檔案信息共享有效機(jī)制，樹立服務(wù)宗旨，提高服務(wù)效率；搭建流動(dòng)人員人事檔案轉(zhuǎn)遞暢通平臺(tái)，促進(jìn)人才合理有序流動(dòng)，加大流動(dòng)人員人事檔案轉(zhuǎn)遞的監(jiān)管力度，保障流動(dòng)人員人事檔案絕對(duì)安全轉(zhuǎn)遞。

（二）建立健全流動(dòng)人員人事檔案管理制度。為進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案的管理，維護(hù)人事檔案的真實(shí)性，維護(hù)流動(dòng)人才合法權(quán)益，促進(jìn)人才合理流動(dòng)，建立流動(dòng)人員人事檔案收集、鑒別、歸檔、整理、保管、安全保密、借閱利用、轉(zhuǎn)遞等制度。全面收集整理、嚴(yán)審細(xì)甄、規(guī)范管理、優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)流動(dòng)人員人事檔案管理規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（三）完善流動(dòng)人員人事檔案公共服務(wù)體系。建立發(fā)布適合本地區(qū)本部門的流動(dòng)人員人事檔案服務(wù)指南，明確流動(dòng)人員人事檔案查閱流程。構(gòu)建流動(dòng)人員人事檔案轉(zhuǎn)遞流程，利用政府政務(wù)平臺(tái)或部門網(wǎng)站開通網(wǎng)上查閱檔案服務(wù)，利用電話開展信息咨詢服務(wù)，利用服務(wù)平臺(tái)和微信公眾號(hào)提供在線服務(wù)或出具證明等。加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推進(jìn)人事檔案信息數(shù)字化，建立人事檔案信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)施數(shù)字化管理，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化平臺(tái)，完善流動(dòng)人員人事檔案信息采集、規(guī)范管理和有效利用數(shù)字化、電子化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化體系。

總之，各級(jí)組織、人事和檔案行政管理部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格履行對(duì)流動(dòng)人員人事檔案的形成、保管、利用、轉(zhuǎn)遞等環(huán)節(jié)監(jiān)督的法定職責(zé)，積極推進(jìn)流動(dòng)人員人事檔案依法監(jiān)管、規(guī)范利用、合理轉(zhuǎn)遞，充分發(fā)揮流動(dòng)人員人事檔案的社會(huì)作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值。