量化“改正違法行為”所需付出的成本，提升環(huán)境行政處罰威懾力

■文 / 嚴(yán)厚福

一、為什么環(huán)境行政處罰給人“違法成本低”的印象？

自從2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂以來(lái)，中國(guó)的環(huán)境行政處罰力度不斷加強(qiáng)。2018年全國(guó)環(huán)境行政處罰罰款152.8億元，同比增長(zhǎng)32%，是新環(huán)保法實(shí)施前2014年的4.8倍。實(shí)踐中，也經(jīng)常出現(xiàn)上千萬(wàn)元甚至上億元的“天價(jià)罰款”。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的2015-2019年每年環(huán)境行政處罰案件數(shù)量和罰款金額的數(shù)據(jù)（圖1）， 2015-2018年，每個(gè)環(huán)境行政處罰案件的平均處罰數(shù)額由4.38萬(wàn)元上升至8.22萬(wàn)元，2019年每個(gè)環(huán)境行政處罰案件的平均處罰數(shù)額有所下降，為7.32萬(wàn)元，但也遠(yuǎn)高于2015年的數(shù)據(jù)。

圖1 2015-2019年全國(guó)每年的環(huán)境行政處罰案件數(shù)量和每個(gè)案件平均處罰數(shù)額

不過，根據(jù)北京大學(xué)法學(xué)院與美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)課題組的一項(xiàng)研究報(bào)告，在課題組收集的2015-2018年京津冀地區(qū)20929份環(huán)境行政處罰決定書中，罰款數(shù)額在2萬(wàn)元以下的14115份，占67.44%；罰款數(shù)額2萬(wàn)-5萬(wàn)的4510份，占21.55% （ 圖2）。也就是說，2015-2018年，京津冀地區(qū)接近90%的環(huán)境行政處罰案件，處罰數(shù)額低于5萬(wàn)元。在某種程度上，確實(shí)會(huì)給公眾一種環(huán)境違法行為的違法成本仍然較低的印象。

本文認(rèn)為，目前中國(guó)環(huán)境法律中規(guī)定的罰款數(shù)額已經(jīng)較高，但之所以仍然給人“違法成本低”的印象，一個(gè)重要原因在于目前的處罰以及宣傳中，環(huán)保部門更加關(guān)注罰款數(shù)額本身，而對(duì)“責(zé)令改正違法行為”所需付出的費(fèi)用關(guān)注不夠，宣傳更不夠。

圖2 2015-2018年京津冀20929份環(huán)境行政處罰決定書的罰款數(shù)額分布

二、環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中企業(yè)“改正違法行為”的成本

《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！痹诟鞑凯h(huán)境法律的行政處罰條款中，也普遍規(guī)定了“責(zé)令改正”或者“責(zé)令限期改正”，同時(shí)并處罰款或者其他類型的行政處罰。

對(duì)于非專業(yè)人士而言，很難理解“責(zé)令改正違法行為”這種行政命令背后意味著違法者將要付出什么樣的代價(jià)。在很多公眾看來(lái)，“改正違法行為”似乎是不需要付出額外成本的，很難算得上是一種“懲罰”。因此，很多公眾看到一些環(huán)境違法行為被處以較低數(shù)額的罰款之后，就會(huì)產(chǎn)生一種“違法成本低”或者環(huán)保部門執(zhí)法不嚴(yán)的印象。但事實(shí)并非總是如此。在很多情況下，“改正違法行為”本身，就需要付出很高的成本，這個(gè)成本甚至可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰款數(shù)額。

例如，2014年10月，江西省環(huán)保廳公布了三季度國(guó)控重點(diǎn)污染源監(jiān)督性環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果，景德鎮(zhèn)市焦化工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“景焦集團(tuán)”）被發(fā)現(xiàn)廢水總排口排放氨氮、總氮、氰化物（總氰化合物）均超標(biāo)。2016年2月25日以來(lái)，景焦集團(tuán)的全資子公司景德鎮(zhèn)開門子陶瓷化工集團(tuán)有限公司因違法排放大氣及水污染物等環(huán)境違法行為，至少受到11次環(huán)境行政處罰，其中罰款數(shù)額最高的一次為500萬(wàn)元。此后，“景焦集團(tuán)以中央環(huán)保督察為契機(jī)，深入開展環(huán)保整改，實(shí)現(xiàn)了廢水、廢氣、揚(yáng)塵治理的全面達(dá)標(biāo)。在廢水治理方面，投資約1000萬(wàn)元增加的生化車間污水處理站廢水預(yù)曝裝置，能有效降低酚、氰以及COD濃度，實(shí)現(xiàn)污水處理的全面升級(jí)。同時(shí)，景焦集團(tuán)投資近2100多萬(wàn)元在主要化工產(chǎn)業(yè)廠區(qū)建造完善雨水或污水收集系統(tǒng)，防止廢水超標(biāo)排放；在廢氣治理方面，投資7000余萬(wàn)元。為解決‘味兒難聞’問題，景焦集團(tuán)投資500萬(wàn)元新增一套廢氣收集處理裝置，投資480萬(wàn)元對(duì)生化廢水處理站敞開式揮發(fā)的有機(jī)物進(jìn)行加蓋密封處理，最終實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放?！贝致杂?jì)算，為了“改正違法行為”，實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，景焦集團(tuán)投入了超過1億元。

2016年1-2月，江門華灃玻璃有限責(zé)任公司因?yàn)槌瑯?biāo)排放氮氧化物，被江門市環(huán)保局按日計(jì)罰48萬(wàn)元。為了實(shí)現(xiàn)大氣污染物達(dá)標(biāo)排放，該公司投入2200萬(wàn)元資金加裝兩套脫硝設(shè)施。2019年8月，上海競(jìng)盛集裝箱制造有限公司因?yàn)閺U氣超標(biāo)排放，被嘉定區(qū)生態(tài)環(huán)境局罰款50萬(wàn)元，并責(zé)令其立即改正。為改正違法行為，該公司投入320萬(wàn)元更換污染防治設(shè)施。改正違法行為所付出的成本，從性質(zhì)上而言，屬于違法者“應(yīng)當(dāng)支出而未支出的環(huán)境保護(hù)費(fèi)用”，是“違法收益”的一部分。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的環(huán)境法律之所以給人一種“違法成本低”的印象，一個(gè)重要的原因在于公眾關(guān)注的焦點(diǎn)都在罰款數(shù)額上面，而忽視了“改正違法行為”所需付出的成本。在法律規(guī)定“按日計(jì)罰”之前，由于罰款數(shù)額較低，以及部分負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保部門”）存在只注重罰款，而不注重監(jiān)督違法者是否已經(jīng)執(zhí)行了“改正違法行為”的問題，使得許多違法者根本就沒有認(rèn)真“改正違法行為”，或者寧愿繼續(xù)被罰款也不愿意改正違法行為。但是，在有了“按日計(jì)罰”之后，“拒不改正”違法行為將面臨著按日計(jì)罰的后果，這在很大程度上提升了違法者“改正違法行為”的積極性。但由于“按日計(jì)罰”只適用于“違法排污行為”，對(duì)于其他種類的違法行為，還需要環(huán)保部門加大監(jiān)管力度，督促違法者及時(shí)改正違法行為。

三、美國(guó)環(huán)保局（EPA）的執(zhí)法和宣傳實(shí)踐

在美國(guó)EPA作出數(shù)額較大的處罰后，不但會(huì)公開通報(bào)罰款的數(shù)額，還會(huì)通報(bào)違法者為了改正違法行為需要付出的成本。例如，2000年6月，EPA通報(bào)，對(duì)Willamette Industries公司違反 《清潔空氣法》的行為罰款1120萬(wàn)美元，同時(shí)宣布Willamette Industries公司為了達(dá)到法定要求，將花費(fèi)7400萬(wàn)美元安裝新的污染防治設(shè)施。2007年10月，EPA通報(bào)，對(duì)美國(guó)電力公司（American Electric Power）違反《清潔空氣法》的行為罰款1600萬(wàn)美元，同時(shí)宣布美國(guó)電力公司將花費(fèi)46億美元安裝新的污染防治設(shè)施。這是迄今為止EPA的執(zhí)法行動(dòng)中，違法者“改正違法行為”所需成本最高的一個(gè)案例。2009年12月，EPA通報(bào)，對(duì)杜克能源公司（Duke Energy）位于印第安納州的一個(gè)發(fā)電廠違反 《清潔空氣法》的違法行為罰款175萬(wàn)美元，同時(shí)宣布杜克能源公司將花費(fèi)8500萬(wàn)美元安裝新的污染防治設(shè)施。2012年4月，EPA通報(bào)，對(duì)Hess公司違反《清潔空氣法》的行為罰款85萬(wàn)美元，同時(shí)宣布Hess公司將花費(fèi)4500萬(wàn)美元安裝新的污染防治設(shè)施。2016年7月，EPA通報(bào)，對(duì)Enbridge公司違反《清潔水法》的行為罰款6200萬(wàn)美元，同時(shí)宣布Enbridge公司將花費(fèi)至少1.1億美元用于安裝最新的污染防治設(shè)施。在2016財(cái)政年度，EPA的執(zhí)法行動(dòng)總共要求違法者投入將近137億美元用于采取污染防治行動(dòng)或者安裝污染防治設(shè)備。2017年12月，EPA通報(bào)，對(duì)哥倫比亞化學(xué)公司（Columbian Chemicals Company）違反 《清潔空氣法》 的行為罰款65萬(wàn)美元，同時(shí)宣布哥倫比亞化學(xué)公司將花費(fèi)約9400萬(wàn)美元安裝新的污染防治設(shè)施。在2017、2018、2019財(cái)政年度中，EPA的執(zhí)法行動(dòng)總共要求違法者投入約200億美元、40億美元、44億美元用于采取污染防治行動(dòng)或者安裝污染防治設(shè)備。

四、在針對(duì)重大環(huán)境違法案件的執(zhí)法中量化“改正違法行為”所需的成本

為了在現(xiàn)有的環(huán)境行政處罰制度下充分發(fā)揮制度的威懾力，建議環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)更加注重督促違法者及時(shí)改正違法行為。對(duì)于持續(xù)性的違法行為，如果違法者拒不改正的，可以適用“按日計(jì)罰”來(lái)督促違法者改正，也可以適用限產(chǎn)停產(chǎn)、查封扣押等手段，迫使違法者盡快改正。

與此同時(shí)，建議為了提升公眾對(duì)于環(huán)境執(zhí)法力度的認(rèn)同感，環(huán)保部門在對(duì)外宣傳時(shí)，除了明確對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行了哪些處罰之外，在一些重大案件中，例如處罰數(shù)額超過20萬(wàn)元或者預(yù)估違法者改正違法行為所需付出的成本超過20萬(wàn)元的案件中，還應(yīng)當(dāng)通過各種媒體告知公眾，違法者為了改正違法行為大約需要投入多少成本。讓公眾和其他企業(yè)知道這些成本也是“違法成本”的一部分。

這種“宣傳”本身并沒有加大對(duì)于違法者的處罰，但是可能會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)和環(huán)境效益。一方面，通過這種宣傳，越來(lái)越多的企業(yè)會(huì)認(rèn)識(shí)到，“改正違法行為”不再是處罰決定書中的一句空話，而是必須付出真金白銀履行的義務(wù)。一旦企業(yè)意識(shí)到改正違法行為將成為不可逃避且代價(jià)高昂的法律義務(wù)，一些潛在的違法者可能會(huì)打消違法的念頭。另一方面，通過這種宣傳，可以讓《行政處罰法》和環(huán)境法律中規(guī)定的“責(zé)令改正違法行為”變得“生動(dòng)”起來(lái)。越來(lái)越多的公眾會(huì)意識(shí)到，原來(lái)“改正違法行為”并非輕而易舉，而是要付出代價(jià)的，環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法是非常嚴(yán)格的。潛移默化中，環(huán)境法律和環(huán)保部門在公眾心目中的威信會(huì)越來(lái)越高。

如何計(jì)算違法者“改正違法行為”的成本可能是一個(gè)問題，但解決這個(gè)技術(shù)問題應(yīng)該不存在太大的障礙。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，某一個(gè)行業(yè)、某一種規(guī)模的企業(yè)需要投入多少成本來(lái)安裝和運(yùn)行污染防治設(shè)施才能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放或者實(shí)現(xiàn)其他守法目標(biāo)，基本上有一個(gè)公開的市場(chǎng)價(jià)，與可能獲得的巨大收益相比，這種時(shí)間和人力成本的付出，應(yīng)該是比較劃算的。

當(dāng)然，量化改正違法行為所需的成本，只是“看起來(lái)”加大了處罰力度，實(shí)際上并未增加違法者的違法成本。理想狀態(tài)下的環(huán)境行政處罰，不但應(yīng)當(dāng)責(zé)令違法者改正違法行為并對(duì)其處以罰款或者其他類型的行政處罰，還應(yīng)當(dāng)剝奪此前通過違法行為獲得的所有收益，包括積極的“違法所得”，也包括消極的“應(yīng)當(dāng)支出而未支出的環(huán)境保護(hù)費(fèi)用”（例如通過各種違法排污行為而“節(jié)省”的污染物處理費(fèi)用）。構(gòu)建一個(gè)具備較高威懾力的環(huán)境行政處罰責(zé)任體系，需要從多個(gè)途徑進(jìn)行完善，量化改正違法行為所需的成本作為其中的一種進(jìn)路，也可以在此過程中發(fā)揮積極的作用。