于 蕾

(1.廣東開(kāi)放大學(xué) 教育研究院；2.廣東省學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心，廣州 510091)

我國(guó)人口老齡化程度持續(xù)加深，“通過(guò)老年教育的杠桿聯(lián)動(dòng)作用促進(jìn)老齡化問(wèn)題解決”已成為普遍共識(shí)。[1]近幾年，從國(guó)家至地方較為密集地出臺(tái)了多項(xiàng)推進(jìn)老年教育的專門(mén)或相關(guān)的政策，然而執(zhí)行過(guò)程中卻遭遇不同程度阻滯，執(zhí)行效果不甚理想。政策執(zhí)行是推進(jìn)老年教育工作開(kāi)展的重要環(huán)節(jié)，是落實(shí)政策目標(biāo)、檢驗(yàn)政策質(zhì)量以及實(shí)現(xiàn)對(duì)老年教育資源權(quán)威性分配的關(guān)鍵途徑。

一、馬薩模式視角下的老年教育政策執(zhí)行變量界定

美國(guó)政策學(xué)家馬茲曼尼安(D.Mazmanian)和薩巴蒂爾(P.Sabatier)提出政策執(zhí)行綜合模式(簡(jiǎn)稱“馬薩模式”)。馬薩模式將政策執(zhí)行中起較大作用的主要變量劃分為政策問(wèn)題的可處理程度、政策本身的規(guī)制能力以及政策以外的因素三大類(lèi)。政策執(zhí)行是一個(gè)受多重變量影響的復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程，[2]與政策系統(tǒng)內(nèi)外部諸多因素密切相關(guān)，老年教育政策執(zhí)行亦是如此。本文從馬薩模式的研究視角，結(jié)合我國(guó)老年教育實(shí)踐，對(duì)原有影響因素進(jìn)行本土化的歸納整合：老年教育政策本身和老年教育政策執(zhí)行主體作為政策系統(tǒng)內(nèi)部的兩大核心影響因素是可控且能夠予以改進(jìn)的，而目標(biāo)群體行為的多樣性、復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境等政策系統(tǒng)外部因素是較難控制且在短期內(nèi)難以發(fā)生明顯改變的。本文重點(diǎn)對(duì)老年教育政策系統(tǒng)內(nèi)部的阻滯因素進(jìn)行分析，提出緩解政策執(zhí)行阻滯的思路和對(duì)策。

二、阻滯因素分析

影響老年教育政策有效執(zhí)行的政策系統(tǒng)內(nèi)部的核心阻滯因素主要產(chǎn)生于老年教育政策本身和政策執(zhí)行主體兩個(gè)層面。

(一)老年教育政策層面存在的問(wèn)題

老年教育政策執(zhí)行遭遇阻滯是政策在制定之時(shí)未能明晰闡釋的難題延遲至政策實(shí)施階段的后遺癥。主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.缺少充足的法律依據(jù)

老年教育政策執(zhí)行中出現(xiàn)的隨意性、短期性、艱難性等共性現(xiàn)象皆因在邏輯起點(diǎn)上沒(méi)有充足的法律依據(jù)所致。[3]現(xiàn)行老年教育政策只能從《憲法》《教育法》和《老年人權(quán)益保障法》的相關(guān)條款中尋求法律依據(jù)和支撐?！稇椃ā贰督逃ā芬?guī)定公民有受教育權(quán)利，但都沒(méi)有明確提及老年教育，只是人們遵循“老年人屬于公民范疇，因此享有受教育權(quán)利”這一推理，默認(rèn)接受教育是老年人不可剝奪的權(quán)利這一不爭(zhēng)事實(shí)。1996年頒布的《老年人權(quán)益保障法》明確賦予了老年人享有繼續(xù)受教育的權(quán)利，2015年修訂后明確規(guī)定“國(guó)家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵(lì)社會(huì)辦好各類(lèi)老年學(xué)?！?。至此，“老年教育”才算真正意義上被寫(xiě)進(jìn)法律條款中。通過(guò)以上梳理不難發(fā)現(xiàn)，涉及老年教育的法律條款數(shù)量少、內(nèi)容粗、原則性強(qiáng)、可操作性弱，客觀上給老年教育政策制定帶來(lái)一定的難度和挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響老年教育政策的有效執(zhí)行。

2.政策體系間缺乏關(guān)聯(lián)性

我國(guó)老年教育政策體系尚處于構(gòu)建初期，政策體系間缺乏關(guān)聯(lián)性，主要表現(xiàn)為縱向缺乏支撐性和橫向缺乏協(xié)同性?？v向看，《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)這一綱領(lǐng)性政策頒布后，教育部及相關(guān)部委并沒(méi)有緊跟出臺(tái)旨在推動(dòng)老年教育發(fā)展、促進(jìn)綱領(lǐng)性政策有效執(zhí)行的專項(xiàng)實(shí)施配套政策。為數(shù)不多的老年教育實(shí)施層面的政策內(nèi)容散見(jiàn)于教育部相繼頒布的社區(qū)教育政策文件中，且篇幅短、指標(biāo)少，無(wú)法充分發(fā)揮政策指導(dǎo)和保障功能，造成大量老年教育實(shí)踐問(wèn)題得不到及時(shí)有效解決。而地方在制定和執(zhí)行老年教育政策時(shí)，也因缺少國(guó)家層面或教育部的各項(xiàng)實(shí)施配套政策內(nèi)容作為依據(jù)和參照，普遍采取對(duì)綱領(lǐng)性政策內(nèi)容進(jìn)行“依葫蘆畫(huà)瓢”式機(jī)械性改編。橫向看，老年教育與其他類(lèi)型教育相比，其社會(huì)性特點(diǎn)更為鮮明，決定了老年教育政策與其他社會(huì)性政策之間存在天然的關(guān)聯(lián)性?；陂L(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)老年教育被視作老齡工作的重要內(nèi)容，因此，主要考察老年教育政策與其他老齡政策之間的關(guān)聯(lián)性。現(xiàn)有老年教育專項(xiàng)政策在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于老齡政策，且大部分有關(guān)老年教育內(nèi)容散見(jiàn)于各類(lèi)老齡政策文件中，使得政策執(zhí)行受制于教育領(lǐng)域以外其他部門(mén)的主觀意愿、資源供給等因素。此外，老年教育專項(xiàng)政策與其他老齡政策之間在受眾對(duì)象、實(shí)施路徑、具體內(nèi)容和方式等方面缺乏有效對(duì)接，未能很好地發(fā)揮不同政策在執(zhí)行過(guò)程中的協(xié)同效應(yīng)，在一定程度上削弱政策執(zhí)行效力。[4]

3.政策價(jià)值負(fù)載“增能”不足

教育政策面對(duì)的是現(xiàn)象背后的利益關(guān)系、價(jià)值沖突和價(jià)值選擇，具有“價(jià)值負(fù)載”的特質(zhì)，[5]從“賦權(quán)”和“增能”兩方面審視現(xiàn)有老年教育政策價(jià)值彰顯程度，發(fā)現(xiàn)存在“賦權(quán)有改善而增能尚不足”問(wèn)題。在積極老齡觀與構(gòu)筑積極老齡化社會(huì)的戰(zhàn)略背景的雙重影響之下，需深刻反思以往老年教育政策倡導(dǎo)福利式老年教育和休閑式老年教育、強(qiáng)調(diào)“養(yǎng)老權(quán)”保障的狹隘價(jià)值取向，多關(guān)注老年人終身受教育權(quán)、終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障?！兑?guī)劃》明確提出：“保障老年人受教育權(quán)利，努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機(jī)會(huì)”。老年教育是提升老年人生存發(fā)展能力的有效工具。國(guó)家層面已在相關(guān)法律及政策文本中以目標(biāo)和原則的形式予以相應(yīng)體現(xiàn)，承諾為老年人參與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造條件，肯定了老年群體的主體性。然而，在政策的可操作性規(guī)定中，仍多將老年教育定位為豐富生活、促進(jìn)健康、陶冶情操的精神文化活動(dòng)，背后的邏輯仍是將老年人更多地界定為被照顧者，忽視了他們提升素質(zhì)、參與社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的主觀能動(dòng)，老年教育政策 “增能”價(jià)值體現(xiàn)不足，[6]影響老年教育實(shí)踐推展的深度。

4.政策文本表述不明晰，缺乏可操作性

現(xiàn)行老年教育政策文本表述多集中在目標(biāo)、意義、實(shí)施原則等宏觀層面，而在由誰(shuí)解決、怎樣解決、如何評(píng)價(jià)等微觀執(zhí)行層面描述模糊、遺漏，甚至刻意回避執(zhí)行過(guò)程中迫切需要予以明晰和解決的重要問(wèn)題，老年教育實(shí)踐工作因缺乏清晰具體的可操作性指引而收效甚微。試以目前國(guó)家層面最具權(quán)威性的老年教育綱領(lǐng)性專門(mén)政策《規(guī)劃》為例進(jìn)行簡(jiǎn)要分析：(1)管理體制問(wèn)題。雖確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)—政府統(tǒng)籌—主要部門(mén)配合—其他部門(mén)參與的四層權(quán)責(zé)關(guān)系，但對(duì)上述四類(lèi)政策執(zhí)行主體的具體職責(zé)沒(méi)有作出明確規(guī)定，特別是在多個(gè)主要部門(mén)中沒(méi)有指定相對(duì)主導(dǎo)的部門(mén)，“誰(shuí)擔(dān)主責(zé)，誰(shuí)擔(dān)次責(zé)”不明確，導(dǎo)致政策執(zhí)行主體間推諉扯皮。(2)經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題。沒(méi)有突出強(qiáng)調(diào)政府在財(cái)政投入中的主導(dǎo)作用，對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入方式、標(biāo)準(zhǔn)、管理等缺少可操作性具體規(guī)定，造成政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入行為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行動(dòng)力雙向缺失。(3)社會(huì)力量參與問(wèn)題。倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與老年教育，但對(duì)于財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、辦學(xué)場(chǎng)地支持等激勵(lì)措施沒(méi)有明確規(guī)定；在如何兼顧和平衡老年教育社會(huì)辦學(xué)的公益性和營(yíng)利性，如何有效推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方面也沒(méi)有提出相對(duì)具體化的建議和措施。(4)老年教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)規(guī)范問(wèn)題。缺少對(duì)各級(jí)老年教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)任務(wù)、教育服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)等推進(jìn)老年教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)規(guī)范化發(fā)展的核心指標(biāo)的確立標(biāo)準(zhǔn)。

(二)老年教育政策執(zhí)行主體層面出現(xiàn)問(wèn)題

政策執(zhí)行主體是溝通政策與受眾的橋梁，是決定政策能否有效執(zhí)行的核心要素。老年教育政策執(zhí)行主體主要包括各級(jí)政府，教育、老齡、文化、民政等部門(mén)，以及被賦予老年教育政策執(zhí)行權(quán)責(zé)的教育機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織等。當(dāng)前，我國(guó)老年教育存在執(zhí)行主體出現(xiàn)偏差行為、管理體制模糊、監(jiān)督機(jī)制欠缺等典型問(wèn)題，掣肘老年教育政策的有效執(zhí)行和推進(jìn)，未能較好地實(shí)現(xiàn)老年教育政策的既定理想目標(biāo)。

1.執(zhí)行主體出現(xiàn)偏差行為

執(zhí)行主體在實(shí)施政策的過(guò)程中，由于受主客觀因素制約，其行為效果偏離目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果，這一政策失真現(xiàn)象被稱之為政策執(zhí)行主體偏差。當(dāng)下我國(guó)老年教育政策執(zhí)行存在較為明顯的“自上而下式”行政化路徑依賴。政策執(zhí)行行為往往由“任務(wù)”而非執(zhí)行主體內(nèi)在主觀能動(dòng)性和政策受眾群體與社會(huì)的雙重需求所驅(qū)動(dòng)，產(chǎn)生頗具代表性的觀望式執(zhí)行和選擇式執(zhí)行兩種偏差行為。

觀望式執(zhí)行。觀望，置身事外靜觀事態(tài)發(fā)展之意。在當(dāng)前積極推進(jìn)和發(fā)展老年教育已成為國(guó)家重要戰(zhàn)略的時(shí)代背景下，任何老年教育政策執(zhí)行主體都不可能全然置身事外，這里所指的“觀望”實(shí)則意蘊(yùn)執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中因主觀能動(dòng)性缺乏而表現(xiàn)出上級(jí)不推不動(dòng)、推一步走一步、走一步歇幾步的現(xiàn)象。地方老年教育政策執(zhí)行主體主要依據(jù)三個(gè)前提條件來(lái)決定是否執(zhí)行、以何種力度執(zhí)行：[7]其一，國(guó)家執(zhí)行老年教育政策的決心。國(guó)家大力發(fā)展老年教育、推進(jìn)老年教育政策落地落實(shí)的態(tài)度和決心清晰堅(jiān)定。《規(guī)劃》已明確指出，“解決我國(guó)老年教育目前存在的資源供給不足，城鄉(xiāng)、區(qū)域間發(fā)展不平衡，保障機(jī)制不夠健全，社會(huì)力量參與的深度和廣度需進(jìn)一步拓展等問(wèn)題，必須推動(dòng)老年教育健康持續(xù)發(fā)展”。因此，地方老年教育政策執(zhí)行主體無(wú)論主觀意愿如何，都必須執(zhí)行。其二，國(guó)家是否有新的配套政策或其他延續(xù)性政策出臺(tái)。如前文所述，《規(guī)劃》頒布實(shí)施后國(guó)家層面未能及時(shí)出臺(tái)與之相適的專門(mén)性、可操作性的實(shí)施配套政策，只有為數(shù)不多的有關(guān)老年教育政策實(shí)施的內(nèi)容散見(jiàn)于社區(qū)教育政策文件中。地方老年教育政策執(zhí)行主體以缺少國(guó)家層面的實(shí)施意見(jiàn)作為有效參照為由，為老年教育政策執(zhí)行不力進(jìn)行“偽合理化”歸因。其三，國(guó)內(nèi)其他區(qū)域老年教育政策執(zhí)行情況。絕大多數(shù)地方執(zhí)行主體往往通過(guò)比較其他地方老年教育政策執(zhí)行情況與效果來(lái)決定本地區(qū)老年教育政策執(zhí)行的內(nèi)容與程度。這種比較屬于“同梯隊(duì)比較”，即地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)成效等方面實(shí)力相當(dāng)。老年教育是一項(xiàng)社會(huì)性公益事業(yè)，周期長(zhǎng)、投入大，且效果顯現(xiàn)具有滯后性，地方執(zhí)行主體囿于眼前而忽視其長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)價(jià)值，對(duì)老年教育政策缺乏正確認(rèn)知，造成老年教育政策被動(dòng)觀望執(zhí)行。

選擇式執(zhí)行。選擇，挑選、選取之意。地方執(zhí)行主體在執(zhí)行國(guó)家層面老年教育政策時(shí)往往奉行“趨利避害”原則，選取對(duì)自身有利的政策條款予以貫徹執(zhí)行，拋棄、推遲或是變通執(zhí)行對(duì)自身“不利”的政策內(nèi)容，嚴(yán)重影響政策執(zhí)行的完整度。“量”和“亮”成為最受地方執(zhí)行主體喜愛(ài)并予以貫徹的兩個(gè)選擇標(biāo)準(zhǔn)?！傲俊敝笖?shù)量，選擇完成國(guó)家政策明確規(guī)定的可量化且容易完成的任務(wù)作為主攻方向，比如：以各種形式經(jīng)常性參與教育活動(dòng)的老年人占老年人口總數(shù)的比例達(dá)到20%以上，縣級(jí)以上城市原則上至少應(yīng)有1所老年大學(xué)。絕大多數(shù)地方老年教育實(shí)踐已為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)提供了較好的基礎(chǔ)，個(gè)別區(qū)域甚至已達(dá)到提前完成目標(biāo)的水平。而對(duì)于參與的教育活動(dòng)是否滿足老年群體與社會(huì)的需求，老年大學(xué)是否符合老年教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)以及是否服務(wù)地方老年教育的發(fā)展等“質(zhì)”性標(biāo)準(zhǔn)則予以選擇性忽視?！傲痢敝噶咙c(diǎn)，追求地方老年教育形象工程打造，試圖“以點(diǎn)遮面”，巧妙地避開(kāi)那些不容易被看見(jiàn)卻能夠有效提升老年人整體素養(yǎng)、扎實(shí)推進(jìn)老年教育工作的關(guān)鍵點(diǎn)和硬骨頭。現(xiàn)階段我國(guó)老年教育在人力、物力、財(cái)力等方面尚不充裕，老年教育資源短缺影響老年教育政策執(zhí)行主體需求滿足與利益實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致政策執(zhí)行主體理性經(jīng)濟(jì)人身份凸顯，客觀上助推老年教育政策的選擇執(zhí)行。

2.管理體制尚未理順

《規(guī)劃》要求“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門(mén)密切配合，其他相關(guān)部門(mén)共同參與的老年教育管理體制”。老年教育管理體制順暢主要取決于兩方面：其一，建立負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)老年教育工作的組織機(jī)構(gòu)并發(fā)揮作用；其二，參與老年教育工作的多部門(mén)職責(zé)分工清晰、聯(lián)動(dòng)性好。老年教育工作具有鮮明的系統(tǒng)性和社會(huì)性特征，目前大多數(shù)地方政府主要通過(guò)建立老年教育領(lǐng)導(dǎo)小組的形式來(lái)統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本區(qū)域老年教育工作，但有少部分地區(qū)尚未建立明確的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。從已成立老年教育領(lǐng)導(dǎo)小組的區(qū)域推進(jìn)老年教育的實(shí)踐看，領(lǐng)導(dǎo)小組所起的實(shí)質(zhì)作用遠(yuǎn)沒(méi)有預(yù)想中理想。至于那些尚未成立老年教育領(lǐng)導(dǎo)小組或老年教育聯(lián)席會(huì)議制度等組織機(jī)構(gòu)的地區(qū)，老年教育政策執(zhí)行有力更是無(wú)從談起。教育、組織、民政、文化、老齡等部門(mén)均被要求參與老年教育工作，卻沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行明確賦權(quán)，職責(zé)分工不清、主次不明、聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制缺失，各執(zhí)行主體對(duì)政策執(zhí)行缺乏一致認(rèn)知和有效溝通，使得多頭管理下的地方老年教育工作陷入各自為政、資源浪費(fèi)的執(zhí)行困境。當(dāng)下，教育部門(mén)逐漸被賦予更多的職責(zé)以推進(jìn)老年教育工作并發(fā)揮作用，這本是順應(yīng)老年教育發(fā)展趨勢(shì)、凸顯其“教育”本質(zhì)屬性的正確之舉。然而實(shí)際情況卻是另一番景象：相當(dāng)一部分地方教育行政部門(mén)把老年教育工作直接打包下放給區(qū)域開(kāi)放大學(xué)或廣播電視大學(xué)承擔(dān)，從區(qū)域老年教育政策的代擬、老年開(kāi)放大學(xué)的建設(shè)，到老年教育資源庫(kù)及信息平臺(tái)建設(shè)、老年教育機(jī)構(gòu)的考核與評(píng)估等。開(kāi)放大學(xué)的功能定位客觀上要求其比其他教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多的任務(wù)，但作為一個(gè)辦學(xué)實(shí)體機(jī)構(gòu)，其在老年教育政策執(zhí)行方面缺乏權(quán)威性，不能代替地方教育行政部門(mén)發(fā)揮管理與協(xié)調(diào)作用。

3.監(jiān)督機(jī)制不健全

老年教育政策執(zhí)行中監(jiān)督機(jī)制不健全主要表現(xiàn)為執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督制度缺失、執(zhí)行主體責(zé)任追究制度缺失以及執(zhí)行成效評(píng)價(jià)考核制度缺失三個(gè)方面。各地政府更多關(guān)注是否完成了上級(jí)布置的“規(guī)定動(dòng)作”和“下限指標(biāo)”。對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程是否符合規(guī)范、政策任務(wù)是否科學(xué)分解并予以按階段、分步驟、有序推進(jìn)等過(guò)程監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不予重視。執(zhí)行主體因缺少問(wèn)責(zé)制度的有效約束，責(zé)任心缺失、懈怠應(yīng)付，執(zhí)行主體間推諉扯皮、不作為，很大程度上造成老年教育政策執(zhí)行長(zhǎng)時(shí)期處于被動(dòng)局面，無(wú)法深入推進(jìn)。目前老年教育政策執(zhí)行成效通常以區(qū)域內(nèi)經(jīng)常性參與教育活動(dòng)的老年人占老年人口比例、示范性老年教育機(jī)構(gòu)數(shù)量、老年教育資源庫(kù)藏量、老年教育經(jīng)費(fèi)投入金額等量化指標(biāo)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而鮮少以政策受眾群體的需求滿足作為主要考量依據(jù)，功利性有余而人性化不足。同時(shí)，對(duì)執(zhí)行成效考核缺乏后續(xù)的獎(jiǎng)懲措施，評(píng)價(jià)考核很大程度上淪為“走過(guò)場(chǎng)”，未能對(duì)執(zhí)行主體不當(dāng)行為真正起到約束與糾偏作用，進(jìn)而無(wú)法保障老年教育政策在制度的框架下有效執(zhí)行。

三、解決思路與對(duì)策

為有效緩解和消除阻滯，應(yīng)以“把握可控，主動(dòng)作為”為思路，著力改善并解決老年教育政策層面和政策執(zhí)行主體層面存在的短板與問(wèn)題，提升老年教育政策執(zhí)行效力。

(一)加快推進(jìn)老年教育政策法制化進(jìn)程

我國(guó)老年教育工作實(shí)踐迫切需要專門(mén)法律法規(guī)明確老年教育的合法地位、規(guī)范老年教育管理體制和執(zhí)行主體行為，保障人財(cái)物等老年教育發(fā)展必備資源落實(shí)到位，要求國(guó)家層面出臺(tái)專門(mén)法的呼聲日益強(qiáng)烈。國(guó)家對(duì)此已作出相應(yīng)安排和回應(yīng)：教育部已開(kāi)展終身學(xué)習(xí)立法前期研究工作，根據(jù)老年教育發(fā)展的新形勢(shì)新要求，組織專家進(jìn)一步開(kāi)展深入調(diào)研，將老年教育的法律保障與推進(jìn)終身教育、終身學(xué)習(xí)立法統(tǒng)籌考慮，加快推進(jìn)立法進(jìn)程。[8]國(guó)家層面短期頒布出臺(tái)專門(mén)法的難度較大，地方先行則被證明是一種行之有效、可被推廣的好做法。截至2019年底，國(guó)內(nèi)已有天津、福建、徐州、上海、太原、河北、寧波、成都、西安等地頒布了《老年人教育條例》《終身教育促進(jìn)條例》《社區(qū)教育促進(jìn)條例》等法規(guī)，將老年教育作為重要內(nèi)容。其他省市應(yīng)充分借鑒先行地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，深入調(diào)研、準(zhǔn)確研判、科學(xué)規(guī)劃，推進(jìn)地方性老年教育法規(guī)盡快制定、出臺(tái)。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善老年教育配套政策的制定。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦老年教育實(shí)踐中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)目標(biāo)任務(wù)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、支持服務(wù)、保障措施等內(nèi)容作出明確規(guī)定和清晰表述，使之能夠被政策執(zhí)行主體和政策受眾準(zhǔn)確理解、廣泛認(rèn)同，在政策執(zhí)行過(guò)程中能夠被精準(zhǔn)細(xì)化并予以貫徹執(zhí)行，提高老年教育政策執(zhí)行效力。

在積極老齡化與社會(huì)治理創(chuàng)新的時(shí)代背景下，無(wú)論老年教育立法還是老年教育其他配套政策的制定，其宗旨都是保障老年人終身學(xué)習(xí)權(quán)益，提高老年人參與社會(huì)的能力。因此，法規(guī)條款與政策文本應(yīng)著重體現(xiàn)老年教育的增能作用，弱化養(yǎng)老性，凸顯教育性。對(duì)如何促進(jìn)老年人生存發(fā)展能力提出具體可操作性的建議和相應(yīng)保障措施，使老年人在“老有所學(xué)”后實(shí)現(xiàn)“老有所為”，充分發(fā)揮老年群體參與社會(huì)發(fā)展的積極人力資源作用。

(二)理順老年教育管理體制，強(qiáng)化教育部門(mén)主導(dǎo)作用

貫徹《規(guī)劃》要求，理順“黨委領(lǐng)導(dǎo)—政府統(tǒng)籌—教育等主要部門(mén)配合—其他相關(guān)部門(mén)參與”的老年教育管理體制。各級(jí)地方政府在推進(jìn)老年教育政策執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)積極履責(zé)，切實(shí)發(fā)揮其在溝通協(xié)調(diào)各政策執(zhí)行主體間關(guān)系、突破老年教育實(shí)踐阻滯和壁壘、提升老年教育政策執(zhí)行效力中的領(lǐng)導(dǎo)作用。老年教育的有效開(kāi)展需教育、組織、民政、文化、老齡等多個(gè)主要行政部門(mén)通力協(xié)作，多元政策執(zhí)行主體間存在天然的權(quán)力制衡與相互作用，采取“高位推動(dòng)”模式是符合我國(guó)國(guó)情的可行之舉，即各地成立老年教育領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進(jìn)本區(qū)域老年教育工作。為了確保地方老年教育領(lǐng)導(dǎo)小組真正發(fā)揮作用，應(yīng)探索建立老年教育政策執(zhí)行的協(xié)同機(jī)制，即采取協(xié)商、合作、聯(lián)盟等制度性安排以促進(jìn)各政策執(zhí)行主體間協(xié)同合作。[9]老年教育政策執(zhí)行主體多元化而非“平均化”。各地應(yīng)盡快確立教育行政部門(mén)在推進(jìn)老年教育工作中的主導(dǎo)核心地位，明確權(quán)責(zé)任務(wù)與考核評(píng)價(jià)；建立教育部門(mén)以外的其他政府部門(mén)參與發(fā)展老年教育的任務(wù)清單。鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等非政府部門(mén)積極參與老年教育管理，明確其職責(zé)并著重制定激勵(lì)辦法。上述權(quán)責(zé)等若干規(guī)定可在條件成熟之時(shí)納入地方終身教育或老年教育立法條款予以保障。

針對(duì)當(dāng)前部分地方開(kāi)放大學(xué)(廣播電視大學(xué))承擔(dān)區(qū)域老年教育實(shí)際工作而無(wú)賦權(quán)的尷尬情況，可考慮在地方老年教育政策法規(guī)中明確其定位、權(quán)限與職能，以便其在推進(jìn)地方老年教育工作中成為中堅(jiān)力量。同時(shí)，積極發(fā)揮開(kāi)放大學(xué)(廣播電視大學(xué))在老年教育、終身教育領(lǐng)域的研究專長(zhǎng)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，組織挑選骨干人員，聯(lián)合組織、民政、老齡、文化等其他政府部門(mén)相關(guān)人員共同成立地方老年教育專家咨詢委員會(huì)，為教育行政部門(mén)提供理論指導(dǎo)和決策咨詢服務(wù)。

(三)健全老年教育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，提高政策執(zhí)行效力

開(kāi)展地方老年教育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)“高規(guī)格”設(shè)置的探索與實(shí)踐，賦予地方人大、教科文衛(wèi)委員會(huì)或相關(guān)委員會(huì)(依照老年教育工作歸屬)監(jiān)督區(qū)域內(nèi)老年教育政策執(zhí)行情況的權(quán)力，突出其在政策監(jiān)督體系中的重要地位和作用，綜合運(yùn)用調(diào)研、走訪、不定期審核評(píng)價(jià)等手段對(duì)老年教育政策執(zhí)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。盡快制定并實(shí)施老年教育政策執(zhí)行主體問(wèn)責(zé)制度。對(duì)老年教育政策目標(biāo)和任務(wù)予以分解細(xì)化，并明確主要牽頭部門(mén)、其他配合部門(mén)等執(zhí)行主體的職責(zé)，由地方教育行政部門(mén)代表政府與執(zhí)行主體簽訂責(zé)任書(shū)；對(duì)具體參與實(shí)施老年教育政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及工作人員實(shí)行責(zé)任公示制度，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)?？茖W(xué)合理設(shè)置老年教育政策執(zhí)行成效評(píng)價(jià)指標(biāo)。在兼顧經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)，增加對(duì)政策目標(biāo)群體、對(duì)老年教育政策的認(rèn)同支持、推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新、相關(guān)配套措施落實(shí)程度等反映政策執(zhí)行綜合社會(huì)效益的考核評(píng)價(jià)。上述監(jiān)督形式盡管可全面掌握老年教育政策執(zhí)行情況，但同時(shí)存在成本高、耗時(shí)長(zhǎng)等實(shí)際問(wèn)題，建議將社會(huì)監(jiān)督作為有力補(bǔ)充。動(dòng)員老年教育政策執(zhí)行的受眾群體、新聞媒介以及老年教育領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者等利益相關(guān)者參與對(duì)老年教育政策執(zhí)行的監(jiān)督，揭露和反映政策執(zhí)行中存在的薄弱環(huán)節(jié)和典型問(wèn)題，彌補(bǔ)和完善權(quán)力監(jiān)督與行政問(wèn)責(zé)等傳統(tǒng)監(jiān)督方式的不足。