湖北省外商投資促進(jìn)與便利化政策的現(xiàn)狀、問題與對策

張曉京

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院，湖北 武漢430205）

2020年1月1日施行的《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》）設(shè)立專章確立外商投資促進(jìn)制度，并在第18條明確“縣級以上地方人民政府可以在法定權(quán)限內(nèi)制定外商投資促進(jìn)和便利化政策措施”，該法為地方政府制定完善投資促進(jìn)和便利化政策提供了明確的制度指引。湖北省屬于外資利用大省，實(shí)際使用外資量居中部地區(qū)首位。為保障外資的有效利用，加快開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，湖北省各級地方政府出臺了一系列利用外資的相關(guān)政策。這些政策對擴(kuò)大招商引資、優(yōu)化營商環(huán)境具有積極意義，但在實(shí)施推廣過程中出現(xiàn)了諸多問題?！锻馍掏顿Y法》實(shí)施后，亟待對現(xiàn)行政策進(jìn)行梳理和調(diào)整，并結(jié)合湖北省特殊省情，進(jìn)一步加強(qiáng)完善與該法相配套的投資促進(jìn)與便利化政策措施。基于此，本文通過問卷調(diào)查和深度訪談，考察了湖北省外商投資促進(jìn)與便利化政策的現(xiàn)狀、問題及其成因，提出了完善湖北省外商投資促進(jìn)與便利化政策的建議。

一、湖北省外商投資促進(jìn)與便利化政策現(xiàn)狀

（一）政策基本情況

近年來，為了承接國際和沿海地區(qū)的外資轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)外資的有效利用，湖北省不斷優(yōu)化和調(diào)整外商投資促進(jìn)與便利化政策，形成了國家、省、市以及自貿(mào)區(qū)等層級的系列政策措施，如表1～表3所示。

表1 2017—2019年國家層面的外商投資促進(jìn)和便利化政策

表2 2017—2019年湖北省市層面的外商投資促進(jìn)和便利化政策

表3 2017—2019年湖北省市自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)及開發(fā)區(qū)外商投資促進(jìn)和便利化政策

（二）政策主要內(nèi)容與特點(diǎn)

1. 減少外資準(zhǔn)入限制，擴(kuò)大對外開放

湖北省貫徹實(shí)施國家《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》以及國務(wù)院關(guān)于外資利用方面的政策法規(guī)，為減少外資準(zhǔn)入的各項(xiàng)限制，采取的主要政策有：（1）鼓勵(lì)外商投資先進(jìn)制造業(yè)。積極引導(dǎo)外資投向高端制造、智能制造、綠色制造等，外資企業(yè)同等適用《中國制造2025》戰(zhàn)略和《中國制造2025湖北行動綱要》政策措施。（2）擴(kuò)大服務(wù)業(yè)利用外資領(lǐng)域。鼓勵(lì)外商向湖北省科技研發(fā)、信息技術(shù)、現(xiàn)代物流、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、節(jié)能環(huán)保、服務(wù)外包、商務(wù)咨詢等生產(chǎn)性服務(wù)項(xiàng)目投資①。支持外資金融機(jī)構(gòu)到武漢投資，擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍、拓寬合作領(lǐng)域。鼓勵(lì)外商投資醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生服務(wù)項(xiàng)目。（3）支持外資參與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國企“混改”，包括鼓勵(lì)以PPP模式參與能源、交通、水利、環(huán)保、市政公用工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)②，支持參與武漢市屬國有企業(yè)重組改造、混合所有制改革等。

2. 優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)公平競爭

為把湖北省打造成為內(nèi)陸開放的“新高地”，營造有利于集聚先進(jìn)生產(chǎn)力、生產(chǎn)要素的營商環(huán)境，湖北省先后頒布《省人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的若干意見》（鄂政發(fā)〔2018〕26號）、《武漢市進(jìn)一步擴(kuò)大利用外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》（武政規(guī)〔2019〕6號）等相關(guān)政策，從制度上保障內(nèi)外資實(shí)現(xiàn)公平的競爭。采取的主要政策有：（1）對外商投資適用準(zhǔn)入前國民待遇，根據(jù)相關(guān)負(fù)面清單進(jìn)行針對性的管理。負(fù)面清單之外涉及的領(lǐng)域，按照內(nèi)資與外資相一致的原則進(jìn)行管理，武漢市屬各區(qū)、相關(guān)部門不得對外商投資的市場準(zhǔn)入實(shí)施限制。（2）準(zhǔn)入后外資和內(nèi)資企業(yè)享有平等待遇。對于誠實(shí)守信的外資企業(yè)，在招投標(biāo)、國有土地轉(zhuǎn)讓、政府采購等領(lǐng)域內(nèi)給予其與內(nèi)資企業(yè)相同的“綠色通道”待遇。

3.“引資引技引智”相結(jié)合，完善投資促進(jìn)優(yōu)惠政策

為了吸引和鼓勵(lì)外國直接投資，湖北省近年出臺一系列招商引資、招才引智（簡稱“雙招雙引”）的投資促進(jìn)政策，采取的主要政策有：（1）財(cái)政支持。充分發(fā)揮省級促進(jìn)外貿(mào)及引資專項(xiàng)資金引導(dǎo)作用，加大對招商引資的支持力度。鼓勵(lì)各地設(shè)立招商引資專項(xiàng)資金，對符合條件的招商引資項(xiàng)目及對招商突出貢獻(xiàn)者予以不同等次的獎(jiǎng)勵(lì)。（2）稅收支持。貫徹實(shí)施國家企業(yè)所得稅優(yōu)惠以及先進(jìn)技術(shù)性服務(wù)企業(yè)稅收減免的相關(guān)政策，支持地方在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，用活用足稅收優(yōu)惠政策，對外商投資企業(yè)發(fā)展提供政策支持。（3）土地供給保障。對列入《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的鼓勵(lì)類外商投資工業(yè)項(xiàng)目、《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》中屬于湖北省優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的外商投資工業(yè)項(xiàng)目、《湖北省招商引資重大項(xiàng)目庫》中的項(xiàng)目，使其依法享受土地價(jià)格優(yōu)惠，優(yōu)先保障其土地供給③。（4）金融支持。注冊地在湖北省的外商投資企業(yè)在境內(nèi)外上市享受與內(nèi)資企業(yè)同樣的上市支持政策；發(fā)揮長江產(chǎn)業(yè)基金、省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金等投資基金作用，鼓勵(lì)重大外商投資項(xiàng)目融資；提高對鼓勵(lì)類外商投資重大項(xiàng)目的信貸支持力度。（5）人才及用工保障。結(jié)合湖北省“百人計(jì)劃”科技創(chuàng)新項(xiàng)目、“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人”項(xiàng)目、“長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”青年長江學(xué)者及“楚天學(xué)者計(jì)劃”特聘教授等重點(diǎn)人才工程項(xiàng)目，招攬并支持海外高層次人才在鄂創(chuàng)業(yè)發(fā)展，落實(shí)人才補(bǔ)助資金和有關(guān)待遇。

4. 創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)揮載體平臺利用外資優(yōu)勢

湖北省圍繞高效高新產(chǎn)業(yè)聚焦，鼓勵(lì)和支持外商在3個(gè)自貿(mào)區(qū)片區(qū)、19個(gè)國家級開發(fā)區(qū)、84個(gè)省級開發(fā)區(qū)投資。采取的主要政策有：（1）充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)招商引資示范作用，打造內(nèi)陸對外開放“新高地”。一是最大限度減少或取消外商投資準(zhǔn)入限制，對外資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。二是出臺“新外資十條”，鼓勵(lì)落戶發(fā)展、促進(jìn)固定資產(chǎn)投資、給予場地補(bǔ)貼、提供貸款貼息、人才獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)總部落戶、支持服務(wù)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)研發(fā)等。（2）深化自貿(mào)區(qū)“放管服”改革，提升外商投資便利化水平。一是簡化外商投資管理程序，開展相對集中的行政許可改革，如：推行商務(wù)備案與工商登記“一口辦理”“四個(gè)一”集成辦理；行政審批服務(wù)“一次辦，馬上辦，網(wǎng)上辦”；創(chuàng)新行政審批模式，實(shí)行“一窗口通辦、一辦到底”，做到不同審批部門間的高效協(xié)同。二是優(yōu)化外匯管理流程，開展“銀行輔助名錄管理改革”，將企業(yè)名錄登記、開戶、辦理外匯收支等業(yè)務(wù)全部合并至商業(yè)銀行，變金融、行政“兩窗口”為“一窗口”。三是設(shè)立外籍服務(wù)“單一窗口”。加強(qiáng)跨部門信息的集約運(yùn)用，打通商務(wù)、外專、外事、公安等信息管理系統(tǒng)雙向信息交互的技術(shù)壁壘，簡化外籍人才辦事流程。

（三）政策實(shí)施成效

1. 外資利用規(guī)模和質(zhì)量不斷提升

從20 世紀(jì)80 年代初每年引資幾十萬美元，到20 世紀(jì)90 年代年均引資10 億美元，再到2019 年引資129.07億美元，湖北省利用外資規(guī)模不斷擴(kuò)大。一是2010－2018年新設(shè)外資項(xiàng)目年均300項(xiàng)左右，2019年實(shí)現(xiàn)較大突破，超過平均水平，達(dá)到446項(xiàng)④。二是2010－2019年實(shí)際使用外資一直保持持續(xù)增長趨勢，每年度利用外資同比增長幅度平均保持在15%左右⑤。引進(jìn)外資的質(zhì)量穩(wěn)步提升。2013－2019年，湖北省每年新增世界500強(qiáng)數(shù)量區(qū)間在13～18家。截至2019年12月底，來鄂投資的世界500強(qiáng)企業(yè)突破300家，居中部地區(qū)首位⑥。

2. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化調(diào)整

根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中西部產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移需求，湖北省逐步調(diào)整外資促進(jìn)政策，整體優(yōu)化了利用外資的三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2011－2017年湖北省利用外資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直處于“二三一”狀態(tài)，第一產(chǎn)業(yè)比重總體呈逐漸減小趨勢；第二產(chǎn)業(yè)雖實(shí)際利用外資量逐年增加，但比重卻逐漸遞減；第三產(chǎn)業(yè)比重快速上升⑦。2018年開始，湖北省三大產(chǎn)業(yè)利用外資的結(jié)構(gòu)調(diào)整為10.3∶44.5∶45.2⑧，首次實(shí)現(xiàn)向“三二一”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。此外，在科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘探業(yè)、金融業(yè)以及信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)等行業(yè)，近幾年外資利用數(shù)量和比重逐年上升。

3.產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)初顯

湖北省在承接國際資本轉(zhuǎn)移以及沿海地區(qū)外資產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，把產(chǎn)業(yè)集群化作為對接模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)活動向武漢市及其周邊城市集聚，同時(shí)積極在開發(fā)區(qū)和自貿(mào)區(qū)興建、發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將其作為產(chǎn)業(yè)集群化和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體。武漢片區(qū)光電子產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模約占全國的50%，包括國家存儲器基地、華潤微電子、京東華中總部、華為海思光工廠等在內(nèi)的“芯屏端網(wǎng)”全產(chǎn)業(yè)鏈的布局當(dāng)前正在形成，擬打造成萬億產(chǎn)值的國際產(chǎn)業(yè)集群；襄陽片區(qū)建成亞洲最大試車場，擁有國家級智能網(wǎng)聯(lián)汽車檢測中心、國家首批自動駕駛測試基地和國內(nèi)首個(gè)氫燃料電池試驗(yàn)室，正奔向新能源汽車之都；宜昌片區(qū)圍繞精細(xì)化工、食品生物醫(yī)藥和先進(jìn)裝備制造三個(gè)千億產(chǎn)業(yè)靶向招商。

二、湖北省外商投資促進(jìn)與便利化政策存在的問題與成因

（一）存在的問題

1. 外商投資促進(jìn)政策導(dǎo)向作用不強(qiáng)

第一，促進(jìn)政策方向定位與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級契合度不高。一方面，第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，制造業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位且層次不高。根據(jù)2011－2018年外商實(shí)際投資行業(yè)分布，制造業(yè)依舊是投資重點(diǎn)行業(yè)，不僅在第二產(chǎn)業(yè)中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，平均占比91%，而且在三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占據(jù)“半壁江山”，平均占比53.7%⑨，建筑業(yè)、采礦業(yè)和電力燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)等行業(yè)在第二產(chǎn)業(yè)中占比不足10%。另一方面，房地產(chǎn)業(yè)利用外資比重過高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011－2018年，房地產(chǎn)業(yè)投資總額持續(xù)增加，在第三產(chǎn)業(yè)的比重平均維持在50%以上⑩。過多外資集中于傳統(tǒng)制造業(yè)和房地產(chǎn)，如2018年制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重就高達(dá)72%[11]，這嚴(yán)重稀釋了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等需要大量資金支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的外商投資支持。

第二，外資區(qū)域分布不平衡，利用外資城市首位度高。湖北省外商投資主要集中在以武漢為中心的城市圈內(nèi)，形成武漢“一市獨(dú)大”的格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年湖北省實(shí)際利用外資129.07億美元，武漢市實(shí)際利用外資達(dá)123.09 億美元，占湖北省實(shí)際利用外資的95.4%[12]。相對其他的地市州，武漢市在配套產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)模、地理位置等方面的強(qiáng)大優(yōu)勢吸引外商投資扎堆。而其他地市州規(guī)模較大的外商投資企業(yè)不僅設(shè)立數(shù)量少，而且實(shí)際上也未能對圈帶經(jīng)濟(jì)起到明顯的支撐和帶動作用。久而久之，湖北省利用外資的差距將會越來越大，形成馬太效應(yīng)，不利于總體外資利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2. 外商投資優(yōu)惠政策促進(jìn)效果不顯著

第一，優(yōu)惠政策認(rèn)知程度偏低。湖北省制定了系列招商引資優(yōu)惠政策，涉及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、財(cái)政支持、稅收支持、金融支持、土地供給保障、人才及用工保障等方面。通過隨機(jī)抽樣調(diào)查湖北省85家外商投資企業(yè)“對湖北省利用外資的相關(guān)政策法規(guī)及措施的了解程度”，“非常了解”的占3.5%，“比較了解”的占28.2%，“了解”的占21.2%，“不太了解”的占41.2%，“完全不了解”的占5.9%。根據(jù)李克特量表對上述選項(xiàng)進(jìn)行賦值處理，結(jié)果顯示受訪者對相關(guān)政策法規(guī)及措施的了解程度偏低，如表4所示。

表4 對湖北省利用外資的相關(guān)政策法規(guī)及措施的了解程度

第二，優(yōu)惠政策實(shí)施效果較差。一是優(yōu)惠政策支持對象有限?，F(xiàn)行外資促進(jìn)政策注重“引大、引新、引優(yōu)、引強(qiáng)”，實(shí)際執(zhí)行中往往與支持世界500強(qiáng)掛鉤，很多在技術(shù)和管理方面先進(jìn)的中小微外商投資企業(yè)不符合享受優(yōu)惠政策的條件。本次問卷對“外商投資企業(yè)是否享受優(yōu)惠政策和待遇”進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，55.3%的受訪者享有優(yōu)惠政策和待遇，42.4%的未享有優(yōu)惠政策和待遇。二是嚴(yán)格的優(yōu)惠政策實(shí)施條件限制了外商投資優(yōu)惠享用。大多數(shù)受訪者在問卷調(diào)查的開放性問題中提出，省級外商投資補(bǔ)貼資金門檻過高，且現(xiàn)行優(yōu)惠政策開放性條款過多，政策執(zhí)行條件不明確，實(shí)踐操作中難以享受優(yōu)惠政策。

第三，人才及保障政策力度不足。湖北省近年來在招商引資的同時(shí)，日益注重“引智”，出臺了人才及用工保障的優(yōu)惠政策，但實(shí)踐中外商投資企業(yè)普遍面臨人才短缺等問題。一是留不住人。受訪企業(yè)表示，因有資質(zhì)的專業(yè)人才對薪水的期望值較高，與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的城市相比，湖北省薪金水平較低，近年來留在湖北省的高素質(zhì)人才逐年減少。二是招不到人。受訪企業(yè)普遍反映，在傳統(tǒng)人力資源方面，企業(yè)招聘基層操作工和中高層男性困難，如施耐德、富士康、聯(lián)想、圣戈班安全玻璃有限公司等規(guī)模較大的外商投資企業(yè)普遍面臨該問題。三是招不起人。隨著勞動力成本上升，受訪企業(yè)普遍反映招聘技術(shù)工人或操作工困難，嚴(yán)重影響了企業(yè)的發(fā)展。

3. 外商投資便利化程度有待提升

第一，政策信息公開化、透明度有待提升。透明度原則是投資便利化中最為重要的具有針對性的原則，它要求政府制定與投資有關(guān)的政策時(shí)應(yīng)提供全面、清晰和及時(shí)的通知；確保信息的有效獲取，包括提供“一站式”咨詢點(diǎn)或特別咨詢點(diǎn)，以及適當(dāng)?shù)脑诰€服務(wù)；對投資機(jī)制周期性審議結(jié)果的及時(shí)公布等[1]。根據(jù)透明度要求，本次問卷進(jìn)行以下調(diào)查：（1）在政府信息公開化方面，問卷對“政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的可獲得性”“政府為外國投資者和外商投資企業(yè)提供政策措施等信息的咨詢與服務(wù)評價(jià)”進(jìn)行了調(diào)查。對于前者，68.2%的受訪者能獲取，4.7%的受訪者不能獲取，27.1%的受訪者對此不了解。對于后者，14.1%的受訪者評價(jià)為“很好”，55.3%的受訪者評價(jià)為“較好”，27.1%的受訪者評價(jià)為“一般”，評價(jià)為差、非常差的均占比1.2%。根據(jù)李克特量表對上述選項(xiàng)進(jìn)行賦值處理，受訪者評價(jià)介于“一般”和“較好”之間，如表5所示。調(diào)查結(jié)果顯示，企業(yè)能夠公開獲得政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但政府提供政策咨詢與服務(wù)的水平方面有待進(jìn)一步提升。（2）在確保信息獲取有效性方面，問卷調(diào)查了“外商投資有關(guān)的政策法規(guī)信息的獲取渠道”。71.8%的受訪者表示從政府部門官網(wǎng)獲取，通過“一站式”咨詢點(diǎn)或特別咨詢點(diǎn)獲取的僅占12.9%，從電視和新聞廣播獲取的分別占4.7%、3.5%?？梢?，外商投資企業(yè)獲取信息的渠道單一，“一站式”服務(wù)比重較低，表明政府在確保信息獲取的有效性方面需進(jìn)一步加強(qiáng)。（3）在獲取適當(dāng)?shù)脑诰€服務(wù)方面，本次問卷調(diào)查了“獲取市場準(zhǔn)入程序和清單的途徑”“登記所需文件列表以及政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的獲取方式”。對于前者，40%的受訪者通過當(dāng)面的方式獲取，37.6%的受訪者通過網(wǎng)絡(luò)獲取，18.8%的受訪者通過不公開的方式獲取。對于后者，23.5%的受訪者通過網(wǎng)絡(luò)獲取，64.7%的受訪者當(dāng)面獲取，11.8%的受訪者以不公開的方式獲取。表明政府服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化水平較低，透明度不高。

表5 政府為外國投資者和外商投資企業(yè)提供政策措施等信息的咨詢與服務(wù)評價(jià)

第二，簡化流程有很大政策空間。根據(jù)國際投資協(xié)定對投資的一般界定，投資流程包括設(shè)立、擴(kuò)大、獲取、管理、運(yùn)營、經(jīng)營、出售等一系列連續(xù)性的行為。投資便利化的簡化流程覆蓋投資的全生命周期，是投資便利化追求的最終目標(biāo)，通常采取的措施有：減少登記、審批、注冊、稅收、貿(mào)易、專利申請、商標(biāo)注冊、不動產(chǎn)交易等環(huán)節(jié)的時(shí)間；避免一事多議；減少外商投資需要填寫的表格，并鼓勵(lì)其電子化等[1]。例如：在證照分離改革方面，問卷對設(shè)立外商投資企業(yè)是通過“先照后證”還是“先證后照”辦理的進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示，36.5%的受訪者實(shí)現(xiàn)了“先照后證”，32.9%的受訪者仍然是“先證后照”，28.2%的受訪者表示不了解，這表明湖北省外商投資企業(yè)市場準(zhǔn)入管理的簡政放權(quán)并不徹底，超過1/3以上的外商投資企業(yè)仍然面臨辦證難的問題。在單一窗口服務(wù)方面，問卷對“開辦企業(yè)過程中是否接受一個(gè)窗口服務(wù)”進(jìn)行了調(diào)查，僅有36.5%的受訪者接受過“一個(gè)窗口”綜合服務(wù)，34.1%的受訪者沒有接受過，29.4%的受訪者不了解。調(diào)查結(jié)果表明，湖北省在建設(shè)企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”上進(jìn)展緩慢，開辦企業(yè)的流程需要進(jìn)一步簡化。此外，針對外商投資企業(yè)全生命周期涉及的投資便利化問題進(jìn)行問卷調(diào)查，在企業(yè)開辦、稅費(fèi)繳納、跨境貿(mào)易、商標(biāo)注冊、專利申請、公共設(shè)施接入、建設(shè)投資項(xiàng)目行政審批、不動產(chǎn)交易、企業(yè)注銷等環(huán)節(jié)中，企業(yè)開辦環(huán)節(jié)存在的投資便利化問題最多，主要涉及企業(yè)開辦、部門協(xié)同性、申請材料、電子化程度、信息透明度、手續(xù)費(fèi)用等方面，尤其以時(shí)間問題最為突出，占比約為50%。

（二）問題的成因

1. 政策制定缺乏科學(xué)理念

第一，盲目追求短期經(jīng)濟(jì)效益，政策缺乏長期規(guī)劃和導(dǎo)向。一是湖北省內(nèi)各地方政府制定政策時(shí)往往過分注重引資快速見效，通常以讓利為手段激勵(lì)外商投資。這在短期內(nèi)易迅速見效，但因各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)各異，區(qū)域戰(zhàn)略定位不同，長遠(yuǎn)來看未必有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是每一屆政府具有不同的招商理念，外資促進(jìn)政策會伴隨政府領(lǐng)導(dǎo)觀念的改變而變化，不具有穩(wěn)定性和連貫性。加之不同主體對政策的理解和操作各異，易導(dǎo)致執(zhí)行偏差。

第二，重視項(xiàng)目招商，輕視投資服務(wù)。湖北省的投資促進(jìn)與便利化工作尚停留在投資促進(jìn)的前期階段，即通過財(cái)政支持、稅收支持、要素保障、人才激勵(lì)機(jī)制等優(yōu)惠政策來吸引外資。政府投資促進(jìn)的實(shí)際工作更多停留在引進(jìn)項(xiàng)目，忽略引資后的持續(xù)服務(wù)，不利于留住現(xiàn)有投資、吸引潛在投資。

2. 投資促進(jìn)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

第一，缺乏多部門政策執(zhí)行協(xié)同機(jī)制。一項(xiàng)外商投資促進(jìn)政策往往需要安排不同的職能部門協(xié)同執(zhí)行，如：財(cái)政支持政策需要湖北省財(cái)政廳、發(fā)展改革委、商務(wù)廳、經(jīng)信委、科技廳等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)。實(shí)踐中，因各部門分工各異，且對職能范圍事項(xiàng)垂直管理，多部門在協(xié)同執(zhí)行政策過程中極易出現(xiàn)職責(zé)沖突、推諉拖拉，影響政策實(shí)效。

第二，不同政策難以有效銜接。近年來，國務(wù)院、湖北省以及縣級以上的地方政府出臺的外資利用政策內(nèi)容既存在交叉，也存在沖突，不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，而且影響政策執(zhí)行，如：國家一方面極力推進(jìn)外商投資備案制改革，另一方面部分外商投資項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營仍需得到行業(yè)主管部門的許可，而這些行業(yè)管理細(xì)則跟不上商事登記制度改革的步伐，從而導(dǎo)致外商投資企業(yè)在適用政策時(shí)無所適從。

第三，投資促進(jìn)基層機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，工作人員能力需進(jìn)一步提升。一是多頭設(shè)置投資促進(jìn)基層機(jī)構(gòu)，使其職責(zé)不清。湖北省投資促進(jìn)由商務(wù)廳下設(shè)的投資促進(jìn)處負(fù)責(zé)，屬于處級單位，層級較低，與全國其他省級行政區(qū)設(shè)立的副廳級以上的投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)形成鮮明對比。湖北省內(nèi)各市縣基層的投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)，除孝感市商務(wù)、招商部門合一外，其他行政區(qū)域的招商和商務(wù)分離，成立單獨(dú)的事業(yè)型招商引資部門。因此，湖北省外商投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)除了商務(wù)職能部門外，還有政府下設(shè)的事業(yè)單位，加上湖北省利用外資管理委員會、外商投資企業(yè)協(xié)會等政府管理部門、行業(yè)協(xié)會組織，多頭復(fù)雜的部門設(shè)置影響業(yè)務(wù)開展。二是投資促進(jìn)基層組織間沒有行政或產(chǎn)權(quán)的隸屬關(guān)系，機(jī)構(gòu)形式、職能和監(jiān)管方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范，極易導(dǎo)致各自為政、惡性競爭，信息不能共享，工作缺乏協(xié)調(diào)，難以形成一個(gè)高效運(yùn)行的投資促進(jìn)體系。三是工作人員能力有待提升。在對“外商投資促進(jìn)基層機(jī)構(gòu)的工作人員能否適應(yīng)貴企業(yè)的管理與服務(wù)需求”進(jìn)行調(diào)查時(shí)，41.2%的受訪者認(rèn)為“基本能適應(yīng)，但希望進(jìn)一步提升”，27.1%的受訪者認(rèn)為“能適應(yīng)，能力、水平足夠”，31.7%的受訪者認(rèn)為“不能適應(yīng)”或“無法判斷”。

3. 未建立科學(xué)的投資促進(jìn)與便利化評價(jià)體系

為保障公共政策體系的完整性、科學(xué)性，政策實(shí)施后必然經(jīng)歷政策評價(jià)階段，以考察和判斷政策執(zhí)行后的效果，決定政策的延續(xù)、修正或終止。因此，科學(xué)合理的政策評價(jià)體系是政策實(shí)施效果的重要保障機(jī)制。目前，湖北省對投資促進(jìn)與便利化政策的評價(jià)范疇認(rèn)識模糊，對政策績效考核僅限于幾項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，缺乏全方位的考核，尚未形成一套科學(xué)的投資促進(jìn)與便利化評價(jià)體系?；鶎诱畬用娓嗟貜?qiáng)調(diào)引資數(shù)量，甚至單純地把投資促進(jìn)理解為招商引資，以引資量作為衡量投資促進(jìn)工作的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致過分關(guān)注新投資，而忽視通過提升服務(wù)和便利化水平來“留資”或“再投資”。雖然近幾年出臺的招商引資政策要求強(qiáng)化項(xiàng)目跟蹤督辦，但是僅針對重大招商項(xiàng)目；利用外資政策要求加強(qiáng)督促檢查，但也僅限于對政策的落實(shí)、項(xiàng)目的落地開展一年一度的督查。由于缺乏科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)、方法和主體，很難對投資促進(jìn)工作的有效性進(jìn)行量化分析。

三、完善湖北省外資促進(jìn)和便利化政策的建議

（一）轉(zhuǎn)變理念，合理制定外資促進(jìn)政策

1. 提倡定位招商、優(yōu)選資金

湖北省制定的“一芯兩帶三區(qū)”的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，要求依托四大國家級產(chǎn)業(yè)基地和十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，打造一批世界級先進(jìn)制造業(yè)集群；以長江、漢江為紐帶，打造長江綠色經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展帶、“漢孝隨襄十”制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展帶；圍繞區(qū)域協(xié)同與產(chǎn)業(yè)集聚，推動鄂西綠色發(fā)展示范區(qū)、江漢平原振興發(fā)展示范區(qū)、鄂東轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)競相發(fā)展[2]。地方政府應(yīng)將該戰(zhàn)略布局作為招商引資的定位依據(jù)，實(shí)行差別化的外商投資促進(jìn)政策。應(yīng)摒棄盲目引入資金的做法，加大對能源消耗低、環(huán)境污染小、產(chǎn)品附加值高的產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，減少對能源成本高、環(huán)境破壞大、產(chǎn)品競爭力差，且與當(dāng)?shù)貙?shí)際不符的產(chǎn)業(yè)的扶持。

2. 鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈招商

傳統(tǒng)外商投資促進(jìn)主要依賴單純的優(yōu)惠政策，即政策招商。伴隨供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，傳統(tǒng)的政策招商未能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效益。地方政府外資促進(jìn)的理念應(yīng)以產(chǎn)業(yè)招商為主，以政策招商為輔，即引資政策應(yīng)向產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群、園區(qū)聚群傾斜，通過對地方原有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模發(fā)展，吸引產(chǎn)業(yè)鏈上下游的更多投資，形成產(chǎn)業(yè)集群。

3. 注重科學(xué)合理招商

制定合理的外商投資促進(jìn)政策。一是要考慮重點(diǎn)扶持哪些產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)政策是否影響當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能為了增加招商引資的成功率而盲目實(shí)行優(yōu)惠政策。二是根據(jù)市場決定產(chǎn)業(yè)的配置政策，在招商引資過程中引入合理的競爭機(jī)制。三是建立多元主體決策機(jī)制，招商引資的根本目的就是服務(wù)于社會和公眾，因此地方政府制定政策時(shí)應(yīng)充分聽取民眾意見，推進(jìn)多元主體決策。

（二）完善機(jī)制，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境

1. 完善外商投資促進(jìn)機(jī)制

一方面，設(shè)立外資促進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。由地方政府組織設(shè)立專門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)職能部門參與，辦公室設(shè)在外商投資促進(jìn)部門。協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)定期召開會議，協(xié)調(diào)政策實(shí)施中的問題，解決項(xiàng)目執(zhí)行中的困難，負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目與政策實(shí)施的統(tǒng)一監(jiān)管。另一方面，建立科學(xué)的外資促進(jìn)運(yùn)作機(jī)制。一是實(shí)施項(xiàng)目統(tǒng)一交辦制，分類管理投資項(xiàng)目，統(tǒng)一歸口交辦。二是實(shí)施政策兌現(xiàn)會審制，相關(guān)職能部門按照優(yōu)惠政策的獲取條件進(jìn)行集中會審和統(tǒng)一報(bào)批，對于不符合條件或條件不成熟的項(xiàng)目不兌現(xiàn)優(yōu)惠政策。三是實(shí)施效能追責(zé)制，對項(xiàng)目的生產(chǎn)能力、投資額度和投資強(qiáng)度等要素進(jìn)行跟蹤考核，對于騙取投資優(yōu)惠政策的項(xiàng)目，取消其享受優(yōu)惠政策的資格并加以處罰，同時(shí)，對于承辦部門的工作績效進(jìn)行考核，追責(zé)弄虛作假、執(zhí)行不力的部門和經(jīng)辦人。四是設(shè)立兌現(xiàn)優(yōu)惠政策臺帳制，對項(xiàng)目的履約情況和優(yōu)惠政策兌現(xiàn)情況及時(shí)登帳和更新數(shù)據(jù)，并按月統(tǒng)一歸口報(bào)送到協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的政策兌現(xiàn)辦公室，以便實(shí)時(shí)了解優(yōu)惠政策的落實(shí)情況[3]。

2. 復(fù)制推廣自貿(mào)區(qū)行政審批便利化經(jīng)驗(yàn)

一是簡化審批手續(xù)。自貿(mào)區(qū)實(shí)行“先照后證”制度，即從事后置許可經(jīng)營項(xiàng)目的市場主體，先向工商部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照，再到許可審批部門辦理許可審批手續(xù)，負(fù)面清單之外的外商投資只需到工商部門領(lǐng)取一個(gè)營業(yè)執(zhí)照，就可以從事一般性的生產(chǎn)經(jīng)營活動，如果要從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，再向主管部門申請。二是推行政務(wù)公開。自貿(mào)區(qū)要求將行政許可項(xiàng)目、審批事項(xiàng)、收費(fèi)項(xiàng)目、年檢事項(xiàng)、審批流程圖、示范文本、答復(fù)形式、責(zé)任人、監(jiān)督辦法和申請人所需提供的材料等，通過電子政務(wù)信息系統(tǒng)，定期向社會披露，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上年檢等，提高行政效率。三是簡化流程。一是建立“一口受理”的服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)不同部門的協(xié)調(diào)管理。二是改變監(jiān)管方式，由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。三是縮短行政審批時(shí)間，實(shí)行“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”。

（三）健全政策績效評價(jià)體系

1. 確立科學(xué)的政策績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

外資促進(jìn)與便利化的根本目的是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，最終服務(wù)民眾。因此，政策績效考核除了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，還應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的定位和發(fā)展實(shí)際，根據(jù)政策作用的四類主體，合理確定其他的科學(xué)評價(jià)指標(biāo)。對于地方政府，除了考核GDP、CPI、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，還要體現(xiàn)出民生服務(wù)要求，即加上群眾滿意度和投資者滿意度兩個(gè)維度；對于外商投資者，除了考慮新增投資項(xiàng)目和投資金額，還要加上財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)情況；對于居民，應(yīng)按照有利于改善民生的目的出發(fā)，設(shè)置就業(yè)、收入和社會保障等指標(biāo)；對于環(huán)境要素，因?yàn)橥顿Y者在投資時(shí)考量的不僅有政策、資源和區(qū)位，還包括宜居環(huán)境，所以建議從環(huán)境改良、空氣質(zhì)量、廢污水處理等角度進(jìn)行評價(jià)[4]。

2. 選擇合適的評價(jià)方法

評價(jià)盡量使用定量指標(biāo)，可操作、可衡量。為保證引資的質(zhì)量，應(yīng)在評價(jià)體系里設(shè)置加分項(xiàng)、減分項(xiàng)和一票否決項(xiàng)，如：引進(jìn)的是世界500強(qiáng)企業(yè)而且恰好是對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)提升發(fā)展有較大幫助的項(xiàng)目，可額外加分。

3. 引入多元評價(jià)主體

多元主體進(jìn)行評價(jià)，有利于保證政策績效考核的公平公開，建議引入第三方評價(jià)機(jī)制，盡量做到評價(jià)主體多元化，使考核結(jié)果更客觀。

注 釋：

①參見《湖北省人民政府關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資的實(shí)施意見》，鄂政發(fā)〔2017〕13號。

②參見《武漢市進(jìn)一步擴(kuò)大利用外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，武政規(guī)〔2019〕6號。

③參見《湖北省人民政府關(guān)于新形勢下進(jìn)一步加大招商引資力度的若干意見》，鄂政發(fā)〔2017〕14號。

④數(shù)據(jù)來源：《2019年湖北省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

⑤數(shù)據(jù)來源：湖北省商務(wù)廳。

⑥數(shù)據(jù)來源：《湖北日報(bào)》，2019-12-23。

⑦數(shù)據(jù)來源：湖北省統(tǒng)計(jì)局，2011－2017年三大產(chǎn)業(yè)實(shí)際利用外資。

⑧數(shù)據(jù)來源：湖北省統(tǒng)計(jì)局，2018年三大產(chǎn)業(yè)實(shí)際利用外資。

⑨數(shù)據(jù)來源：湖北省統(tǒng)計(jì)局，2011－2018年湖北省制造業(yè)實(shí)際利用外資。

⑩數(shù)據(jù)來源：湖北省統(tǒng)計(jì)局，2011－2018年湖北省房地產(chǎn)業(yè)實(shí)際利用外資。

[11] 數(shù)據(jù)來源：湖北省統(tǒng)計(jì)局，2018年湖北省外商實(shí)際投資行業(yè)分布。

[12] 數(shù)據(jù)來源：湖北省統(tǒng)計(jì)局，湖北省各市州實(shí)際利用外資。