社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟:發(fā)展、問題及完善

鄧華暉,劉田原

(中共中央黨校 政治和法律部,北京 100091)

工業(yè)技術(shù)和科技水平不斷進(jìn)步所產(chǎn)生的環(huán)境污染問題給世界各國帶來了極大困擾。[1]我國自改革開放以來經(jīng)歷了長時(shí)間的粗放型發(fā)展,同樣也面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題。環(huán)境問題涉及領(lǐng)域多、影響范圍大、持續(xù)時(shí)間長,除了政府要加大治理力度以外,公民和社會(huì)組織的力量也是不能被忽視的。發(fā)達(dá)國家有效治理環(huán)境污染的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,激發(fā)社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)工作的積極性,發(fā)揮社會(huì)組織的能動(dòng)作用,可以更好地解決環(huán)境治理的難題。提起環(huán)境公益訴訟,是社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)的有效方式之一,并且由于社會(huì)組織具有公益性、中立性、群眾性等特點(diǎn),其必然會(huì)成為環(huán)境公益訴訟的主力軍。[2]新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條①對社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟作出了明確規(guī)定,使其具有了合法的原告主體資格,這在法律上對社會(huì)組織進(jìn)行以環(huán)境保護(hù)為目的的訴訟活動(dòng)給予了有力支持。但事實(shí)上,我國社會(huì)組織并未由此而在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮出預(yù)期的積極作用,這當(dāng)中仍然存在著一些現(xiàn)實(shí)問題。所以,分析社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的發(fā)展歷程以及現(xiàn)實(shí)問題,有針對性地采取相關(guān)措施來打破這些困境,以進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)組織在我國環(huán)境保護(hù)工作中的積極作用,是一項(xiàng)非常有理論研究價(jià)值的課題。

一、社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的發(fā)展?fàn)顩r

早在20世紀(jì)70年代,我國就已經(jīng)建立了從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的社會(huì)組織。經(jīng)過40多年的發(fā)展,我國現(xiàn)有的各類社會(huì)組織中從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的就有數(shù)千家,多分布于湖南、湖北、四川、云南等生態(tài)資源豐富的省份和地區(qū)。這些從事環(huán)境保護(hù)的社會(huì)組織主要分為以下三類:(1)由政府發(fā)起、為解決行政管理覆蓋空白問題而建立的社會(huì)組織。這類組織與政府機(jī)構(gòu)關(guān)系密切,運(yùn)作資金來源于政府撥款,相對而言比較有保障;在技術(shù)和人才的儲(chǔ)備上也有一定的優(yōu)勢,可以為政府提供相關(guān)的有償服務(wù);在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中覆蓋面較廣,涉及各類環(huán)境保護(hù)問題。主要代表組織有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、中華環(huán)?；饡?huì)等。(2)由民間自發(fā)建立的社會(huì)組織。這類組織一般由能力較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)起,其資金來源并不固定,多為社會(huì)各界的捐款以及組織內(nèi)部人員以會(huì)費(fèi)的方式進(jìn)行籌集;一般來說覆蓋面較窄,其關(guān)注的問題往往集中在某一地區(qū)或者某一領(lǐng)域。如自然之友、北京地球村、遼寧盤錦的黑嘴鷗保護(hù)協(xié)會(huì)等。(3)世界環(huán)境保護(hù)組織設(shè)在國內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)。這些社會(huì)組織大多歷史悠久,具有豐富的環(huán)境保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn),在各個(gè)領(lǐng)域往往都各有專長;長期的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)使這些組織都具有很好的信譽(yù),因此贊助者很多,其還可以向各國政府出售相關(guān)的環(huán)境保護(hù)服務(wù),如環(huán)保方案設(shè)計(jì)、相關(guān)環(huán)保問題的解決建議等,一些著名的世界性環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)還會(huì)對一些著名的旅游景點(diǎn)進(jìn)行評級以此來實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收;這些組織一般都擁有由優(yōu)秀專家組成的專業(yè)團(tuán)隊(duì)和先進(jìn)的環(huán)保領(lǐng)域技術(shù),可以為一些面臨嚴(yán)重環(huán)境問題的國家提供指導(dǎo)。如國際愛護(hù)動(dòng)物基金會(huì)、大自然保護(hù)協(xié)會(huì)、國際鳥盟(中國的分支機(jī)構(gòu)名稱為中華鳥會(huì))、世界農(nóng)場動(dòng)物福利組織等。

提起環(huán)境公益訴訟,是這些社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)工作中的一項(xiàng)重要活動(dòng),也是環(huán)保部門維護(hù)環(huán)境公共利益的一種有效監(jiān)督和補(bǔ)充。[3]查詢中國裁判文書網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),自2012年《民事訴訟法》修訂中增設(shè)了環(huán)境公益訴訟條款②之后,全國范圍內(nèi)提起的環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量并不多,而且其中大部分案件都是由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(以下簡稱“綠發(fā)會(huì)”)作為原告提起的。在《環(huán)境保護(hù)法》修改之前,有相當(dāng)數(shù)量的環(huán)境公益訴訟案件被法院以主體不適格為由拒絕立案,其中僅2013年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)就有8起環(huán)境公益訴訟被拒絕立案。原告主體資格不適格,這在當(dāng)時(shí)是環(huán)境公益訴訟難以進(jìn)行的一個(gè)主要原因,直到2015年《環(huán)境保護(hù)法》修改之后,這種情況才有所改觀。

2013年以前,從事環(huán)境保護(hù)的各個(gè)社會(huì)組織還是比較熱衷于以公益訴訟的方式來參與環(huán)境保護(hù)工作的。2009年我國首例由社會(huì)組織發(fā)起的環(huán)境污染訴訟案在江蘇省被受理,2010年社會(huì)組織代表民眾把制造污染的貴陽造紙廠告上了法庭,面對生存環(huán)境被破壞,土地和水源被污染,民眾開始關(guān)注并支持這些社會(huì)組織的活動(dòng),希望他們能夠真實(shí)地反映自己的意愿和呼聲。當(dāng)年振奮人心的“怒江環(huán)衛(wèi)戰(zhàn)”也證明了社會(huì)組織是有能力為中國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮重要作用的。但事實(shí)上,該事件以后大量的社會(huì)組織并沒有如民眾所期望的那樣,在環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中發(fā)揮更大更積極的作用。在這期間,《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修改,賦予了符合法定條件的社會(huì)組織可以向法院提起訴訟的原告主體資格,給社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟創(chuàng)造了一定的條件,但社會(huì)組織真正發(fā)揮積極作用參與環(huán)境公益訴訟還存在著許多現(xiàn)實(shí)問題,需要我們認(rèn)真面對和解決。

二、社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)問題

(一)訴訟提起時(shí)資格限制較多

為了使社會(huì)組織能夠更好地參與到我國環(huán)境保護(hù)和治理的工作中來,《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了相應(yīng)修改,對社會(huì)組織取得環(huán)境公益訴訟的原告主體資格作出了規(guī)定,從而使社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的地位得到了法律的認(rèn)可和保護(hù)。但是在實(shí)踐中也暴露出了一些問題,其中比較突出的就是《環(huán)境保護(hù)法》中取得環(huán)境公益訴訟原告資格的門檻過高,以及相關(guān)條件認(rèn)定上的不明確。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了社會(huì)組織取得公益訴訟原告資格所應(yīng)具備的條件:(1)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社會(huì)組織,而且訴訟要與其業(yè)務(wù)相關(guān);(2)5年內(nèi)沒有受到過與其業(yè)務(wù)相關(guān)的行政和刑事處罰;(3)連續(xù)5年沒有違法紀(jì)錄。要同時(shí)滿足這一系列條件,現(xiàn)有的許多社會(huì)組織被排除在外。我國最早成立的從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的社會(huì)組織是中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì),但是直到1991年,它才真正取得民政部門頒發(fā)的中國社會(huì)團(tuán)體登記證,標(biāo)志著其注冊完成。[4]而環(huán)境問題真正引發(fā)全社會(huì)的廣泛關(guān)注也不過是近十年左右的事情,相當(dāng)多從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的社會(huì)組織的建立和運(yùn)行也不過是近幾年才興起的。所以5年的時(shí)間設(shè)定顯然對于大部分社會(huì)組織而言是要求過高的?，F(xiàn)實(shí)中一些有針對性的、為了某一地方或某一區(qū)域日益嚴(yán)重的污染問題而建立的新興社會(huì)組織,由于建立時(shí)間過短而被排除在外,從而使這些地方或區(qū)域的環(huán)境污染問題難以得到關(guān)注和解決,這顯然是我國環(huán)境保護(hù)工作中的一個(gè)漏洞。同時(shí)現(xiàn)實(shí)中也有不少按照法律規(guī)定已經(jīng)取得了環(huán)境公益訴訟原告資格的社會(huì)組織,但由于自身?xiàng)l件的限制而不具備應(yīng)訴的能力,這就形成了一個(gè)“有能力沒資格的望洋興嘆,有資格沒能力的卻無所作為”的尷尬局面。根據(jù)民政部民間組織管理局的統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示:我國從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的社會(huì)組織共有7 000多家,其中確定具備環(huán)境公益訴訟起訴資格的社會(huì)組織僅有700多家,而這700多家符合條件的社會(huì)組織中并沒有幾家真正在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮過積極作用。[5]近年來,絕大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件都是由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友以及綠發(fā)會(huì)等幾家社會(huì)組織作為共同原告起訴,而其他700多家社會(huì)組織以原告身份提起的環(huán)境保護(hù)公益訴訟只占案件總數(shù)的20%左右。另外,根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判2017—2018》白皮書顯示,2018年全國法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件65件,審結(jié)16件。

可以發(fā)現(xiàn),即便法律已經(jīng)確認(rèn)了社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟的原告主體資格,但并不意味著社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的“春天”就來臨了。2015年,“綠發(fā)會(huì)”對寧夏的八家污染企業(yè)違規(guī)排放行為提起訴訟,認(rèn)為寧夏這八家企業(yè)違規(guī)排放的污染物已經(jīng)對該地區(qū)的沙漠造成了嚴(yán)重污染,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任以及履行相關(guān)賠償、修復(fù)的義務(wù)。負(fù)責(zé)該案的寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院卻認(rèn)為此案的原告“綠發(fā)會(huì)”提起訴訟的主體不適格,給出的理由是不能確定“綠發(fā)會(huì)”是“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的社會(huì)組織,因此其不符合《環(huán)境保護(hù)法》中對于社會(huì)組織提起公益訴訟的規(guī)定?！熬G發(fā)會(huì)”是我國最早成立的綠色環(huán)保組織之一,多年來一直致力于各類環(huán)境保護(hù)活動(dòng),而寧夏中衛(wèi)市中級人民法院讓一家環(huán)境保護(hù)組織證明自己是環(huán)境保護(hù)組織的做法,顯然是不符合法理的。無奈之下“綠發(fā)會(huì)”向最高人民法院提出申請?jiān)賹?最高人民法院經(jīng)過核查之后確定了綠發(fā)會(huì)的原告主體資格。最終寧夏中衛(wèi)市中級人民法院受理了此案并出面進(jìn)行了調(diào)解,被告的八家污染企業(yè)共承擔(dān)了約為5.7億的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。③在這個(gè)案例中,“綠發(fā)會(huì)”這樣的中國老牌社會(huì)組織以原告身份提起環(huán)境公益訴訟都極其困難,更遑論一些普通的、影響力一般的社會(huì)組織了,但從這個(gè)案例中也可以看到,最高人民法院以實(shí)際行動(dòng)支持了“綠發(fā)會(huì)”的訴訟請求,這無疑給社會(huì)組織傳遞了一個(gè)積極的信號(hào),鼓勵(lì)社會(huì)組織積極地參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中來,為扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染局面貢獻(xiàn)自己的力量。

(二)訴訟過程中資金壓力較大

社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)阻礙是資金上的壓力,許多社會(huì)組織的積極性不高,是由于提起環(huán)境公益訴訟需要承擔(dān)高額的費(fèi)用。社會(huì)組織有兩大基本特性——“非政府性”與“非營利性”,許多社會(huì)組織的資金來源都是不固定的,日常活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)都比較緊張,只有少數(shù)由政府發(fā)起建立的社會(huì)組織能夠通過政府劃拔資金以及由政府向其購買相關(guān)服務(wù)的方式來解決經(jīng)費(fèi)不足的問題。對于絕大多數(shù)的社會(huì)組織而言,活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的問題只能通過社會(huì)捐助以及內(nèi)部人員交納會(huì)費(fèi)的方式來解決,這種情況下其資金儲(chǔ)備僅僅用于維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)就已經(jīng)捉襟見肘,更何況是承擔(dān)高昂的訴訟費(fèi)用。[6]

社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟的過程中需要承擔(dān)的費(fèi)用包括:案件的訴訟費(fèi)用、律師的代理費(fèi)、取證費(fèi)以及各項(xiàng)相關(guān)的雜費(fèi),如食宿、差旅、通信費(fèi)用等。高昂的費(fèi)用讓許多社會(huì)組織對提起環(huán)境公益訴訟望而卻步,雖然我國也通過補(bǔ)充和修改相關(guān)的法律規(guī)定來幫助這些社會(huì)組織緩解在環(huán)境公益訴訟過程中的資金壓力,但是效果并不明顯。根據(jù)相關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定,案件的受理費(fèi)用、申請費(fèi)用、鑒定費(fèi)以及各項(xiàng)雜費(fèi)都由原告先行交納,如果原告勝訴,則律師費(fèi)用、調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)用可以由被告承擔(dān)。這雖然在一定程度上緩解了社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的資金壓力,但實(shí)際上這其中仍存在著不確定性。在原告勝訴的情況下,原告支出的各項(xiàng)相關(guān)費(fèi)用是“可以”由被告承擔(dān)的,“可以”顯然是增加了不確定性,而并不是用“應(yīng)當(dāng)”這樣的確定性表述,更何況社會(huì)組織還要承擔(dān)在訴訟中敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。[7]所以,通過讓被訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用的方式來解決社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的資金壓力問題,這種做法的實(shí)際效果是十分有限的。

同時(shí),由于環(huán)境問題涉及領(lǐng)域的復(fù)雜性和專業(yè)性,環(huán)境公益訴訟的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通的民事案件。[8]往往一個(gè)案件的鑒定費(fèi)用就高達(dá)百萬,甚至超過千萬,許多社會(huì)組織根本無法承受這樣巨大的資金壓力。2017年,“自然之友”與“綠發(fā)會(huì)”聯(lián)合將常州的三家化工企業(yè)告上法庭,認(rèn)為這三家企業(yè)污染土壤,對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境造成了嚴(yán)重破壞,并導(dǎo)致常州外國語學(xué)院數(shù)百名師生患病,要求三家企業(yè)對破壞的環(huán)境進(jìn)行修復(fù)并對其造成的損失進(jìn)行賠償。法院一審過后,社會(huì)組織敗訴,被要求承擔(dān)189.18萬元的訴訟費(fèi)用。2011年,“自然之友”對云南鉻污染事件進(jìn)行調(diào)查的過程中,關(guān)于環(huán)境損害的鑒定費(fèi)用就高達(dá)700萬元,即便是“自然之友”這樣在社會(huì)上具有廣泛影響力的社會(huì)組織也難以承受,最后無奈只能停止相關(guān)調(diào)查,這樣高昂的費(fèi)用嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織能夠參與到環(huán)保公益訴訟中來。[9]

(三)訴訟勝利后判決執(zhí)行較難

社會(huì)組織在提起環(huán)境公益訴訟的過程中不僅要克服種種困難,而且還面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn),在權(quán)衡之后相當(dāng)多的社會(huì)組織已經(jīng)不得不放棄通過環(huán)境公益訴訟來實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。事實(shí)上,即便是社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中最后勝訴了,判決也未必能夠得到順利和及時(shí)的執(zhí)行。[10]導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行困難的原因主要有兩方面:一是污染企業(yè)的排污行為大多得到當(dāng)?shù)卣哪S,在執(zhí)行的過程中往往會(huì)受到各方面的壓力、干擾;二是對判決的執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督,污染企業(yè)多有敷衍的行為。

我國長期以來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)都是圍繞著GDP增長來進(jìn)行的,各級地方政府的政績評定也直接與GDP的增長相掛鉤,[11]地方政府為了GDP的增長往往樂于吸引外部資金來本地投資,尤其是一些礦產(chǎn)資源豐富的省份和地區(qū),更容易吸引到外部資金來拉動(dòng)GDP增長,但礦產(chǎn)企業(yè)正是污染環(huán)境的“大戶”,所以生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟(jì)增長的過程中確實(shí)付出了很大的代價(jià)。一方面是地方財(cái)政支柱企業(yè)的發(fā)展和地方政府的政績,另一方面是地方生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和人民的身體健康,在這二者的權(quán)衡之中,地方政府往往會(huì)選擇前者而犧牲后者。同時(shí),環(huán)境污染所造成的破壞性后果的賠償或者修復(fù)往往需要投入巨額資金,這對于本就以犧牲環(huán)境來謀求經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)而言,顯然是不愿意接受的,加之當(dāng)?shù)卣疄榱司S護(hù)地方財(cái)源和政績,往往也會(huì)以手中的權(quán)力對司法機(jī)關(guān)施壓,這也使得環(huán)境公益訴訟的勝訴判決難以得到順利執(zhí)行。[12]另外,在判決執(zhí)行上缺乏有效監(jiān)督也是執(zhí)行難的一個(gè)重要原因,由于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的特殊性,環(huán)境公益訴訟的判決執(zhí)行往往需要一定的時(shí)間和過程才能達(dá)到效果,但是由于缺乏嚴(yán)密的監(jiān)督體系,導(dǎo)致很多判決并沒有得到很好的執(zhí)行,使環(huán)境公益訴訟浪費(fèi)了大量的資金與司法資源,卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境保護(hù)作用。

三、社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的完善路徑

(一)降低原告主體資格的條件限制

上文所述,目前我國有大量從事環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的社會(huì)組織,但能夠取得環(huán)境公益訴訟原告主體資格的僅有700多家,而真正能夠順利參與環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織寥寥可數(shù),“非政府性”和“非營利性”使得社會(huì)組織參與到環(huán)境公益訴訟中來的動(dòng)力不足,再加上各種條件的限制使得社會(huì)組織難以在環(huán)境污染治理和恢復(fù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以,降低社會(huì)組織取得環(huán)境公益訴訟原告主體資格的條件限制,對解決目前“提起少”的難題具有非常積極的作用。

較之于發(fā)達(dá)國家的情況,我國的社會(huì)組織發(fā)展起步較晚,而且環(huán)境污染問題引起社會(huì)廣泛關(guān)注的時(shí)間也并不久遠(yuǎn),這就在客觀上決定了我國社會(huì)組織的建立時(shí)間比較集中,而且成立時(shí)間較短。所以,“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”的規(guī)定對于大多數(shù)的社會(huì)組織而言,顯然是要求過高的,使得許多社會(huì)組織無法短時(shí)間內(nèi)投入到以環(huán)境公益訴訟的方式來保護(hù)和修復(fù)環(huán)境的工作中來,這顯然是不利于我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。[13]所以,建議將社會(huì)組織取得環(huán)境公益訴訟原告主體資格的年限標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)下調(diào)④,這樣既可以給社會(huì)組織以相對充足的時(shí)間來成長發(fā)展,又能夠使這些社會(huì)組織盡早地發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的作用。再者,要求社會(huì)組織必須連續(xù)五年“無違法記錄”是過于嚴(yán)苛和籠統(tǒng)的,可以在相關(guān)法律或者司法解釋中添加一些補(bǔ)充規(guī)定,對于違法的程度、違法的事由、造成的具體影響等進(jìn)行解釋和說明,以此來保護(hù)社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟權(quán)利。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織所面臨的壓力是來自多方面的,而一些地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益,比較容易通過相關(guān)法律規(guī)定來借機(jī)處罰社會(huì)組織,使其失去提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

(二)拓寬解決資金壓力的渠道

社會(huì)組織由于其“非營利性”的特點(diǎn),導(dǎo)致大部分社會(huì)組織面對參與環(huán)境公益訴訟的巨額費(fèi)用望而卻步。解決社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟過程中的資金壓力問題,可以從多個(gè)渠道來著手。

首先,提取敗訴企業(yè)賠償金的一部分作為社會(huì)組織勝訴的獎(jiǎng)勵(lì)⑤。這樣不但能夠幫助這些社會(huì)組織籌集到急需的運(yùn)轉(zhuǎn)資金,還可以極大地提高社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的積極性和能動(dòng)性,使更多的社會(huì)組織都能夠依法通過環(huán)境公益訴訟來解決自身發(fā)展急需的資金問題,從而吸引更多的專家和技術(shù)人員加入進(jìn)來。[14]美國的《反欺騙政府法》就規(guī)定在公益訴訟中原告能夠從敗訴方的罰金中提取最高30%的獎(jiǎng)勵(lì),同時(shí)美國公益訴訟的罰金往往都是非常高昂的,所以這對社會(huì)組織而言,是一個(gè)在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)解決資金問題的有效途徑。

其次,建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金。以專項(xiàng)基金的形式來幫助社會(huì)組織解決環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用問題,在許多發(fā)達(dá)國家都是比較常見的方式。一方面,專項(xiàng)基金可以用來對環(huán)保社會(huì)組織進(jìn)行相關(guān)法律援助、支付一些重大案件的巨額鑒定費(fèi)用等。另一方面,專項(xiàng)資金的設(shè)立有利于社會(huì)組織發(fā)展和吸納專業(yè)人才,解決社會(huì)組織因缺乏資金而難以發(fā)展和吸納人才的困境,進(jìn)而提高我國社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的應(yīng)訴能力。建立專項(xiàng)基金能幫助這些社會(huì)組織解決難題,其資金可以由國家財(cái)政支付,同時(shí)將違法企業(yè)的補(bǔ)償金、罰金以及社會(huì)各界的捐款補(bǔ)充進(jìn)來。[15]很多發(fā)達(dá)國家也正是采取這樣的方式來解決社會(huì)組織的資金缺口問題的,基金的資金有相當(dāng)?shù)谋壤莵碜杂谡呢?cái)政預(yù)算撥款,但社會(huì)組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和積極作用又給政府節(jié)省了大量的環(huán)境監(jiān)督、改善以及治理的成本投入。

最后,吸引社會(huì)公益捐助。發(fā)達(dá)國家中社會(huì)組織資金短缺的問題,主要是通過社會(huì)資金的公益捐助方式來解決的,這是因?yàn)閲庠S多社會(huì)組織建立的時(shí)間長、影響力大、信譽(yù)好、資金管理體系成熟嚴(yán)密,在保護(hù)公益權(quán)益方面貢獻(xiàn)良多,深得民眾的信任,所以很多樂于維護(hù)公共權(quán)益的人士和企業(yè)都愿意慷慨解囊。這些社會(huì)組織嚴(yán)格的管理體系、維護(hù)公眾權(quán)益的信念和原則都是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。環(huán)境公益訴訟就是以公共的力量來維護(hù)公共利益,所以要積極引導(dǎo)民眾參與支持社會(huì)組織的各項(xiàng)工作,并嚴(yán)格制定社會(huì)組織資金的使用和管理程序,從而建立起良好信譽(yù)并取得相應(yīng)的社會(huì)效益。吸引大量的社會(huì)公益捐助資金,非常有利于我國社會(huì)組織進(jìn)入良性的發(fā)展軌道,進(jìn)而順利地參與到環(huán)境公益訴訟中來,更好地發(fā)揮積極作用，維護(hù)公共利益。

(三)加大判決執(zhí)行監(jiān)督的力度

對于環(huán)境公益訴訟而言,判決的執(zhí)行既是維護(hù)司法的公信力,更是保障公共的環(huán)境權(quán)益。在投入了巨額的財(cái)力以及大量的人力物力之后,如果判決沒有得到及時(shí)準(zhǔn)確的執(zhí)行,判決的法律效力沒有實(shí)際生效,這樣既會(huì)浪費(fèi)大量社會(huì)資源,更會(huì)讓民眾和社會(huì)組織喪失保護(hù)環(huán)境的信心和動(dòng)力,從而失去維護(hù)和治理我國環(huán)境污染問題的最大助力,使政府治理陷入“孤軍作戰(zhàn)”的不利境地。因此,針對環(huán)境公益訴訟判決的執(zhí)行,要完善相關(guān)法律、明確法律責(zé)任,使每一件環(huán)境公益訴訟案件判決的執(zhí)行都有專人負(fù)責(zé),對于拒不執(zhí)行法院判決的相關(guān)人員,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制執(zhí)行并追究相應(yīng)法律責(zé)任。

另外,要積極利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái),及時(shí)把相關(guān)案件的判決和執(zhí)行情況向社會(huì)公開,請民眾和社會(huì)組織共同監(jiān)督。在信息平臺(tái)上要把執(zhí)行和監(jiān)督雙方的資料以及執(zhí)行的階段計(jì)劃和執(zhí)行進(jìn)展情況,都呈現(xiàn)在社會(huì)民眾面前,并在平臺(tái)上公開向社會(huì)民眾征集反饋信息,加強(qiáng)與民眾的互動(dòng)和溝通,促成全社會(huì)齊抓共管保護(hù)環(huán)境的氛圍。污染企業(yè)破壞環(huán)境的行為所侵害的是社會(huì)民眾的合法利益,因此必須在執(zhí)行監(jiān)督過程中重視民眾的參與和監(jiān)督。尊重廣大民眾的知情權(quán),使廣大民眾成為執(zhí)行監(jiān)督的一支重要力量,從而使整個(gè)監(jiān)督體系的構(gòu)建更加合理和嚴(yán)密,進(jìn)一步保障社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的努力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)成果。

最后,以省級為單位,成立由環(huán)保專家組成的執(zhí)行監(jiān)督委員會(huì)。⑥委員會(huì)的職責(zé)是追蹤監(jiān)督執(zhí)行的進(jìn)展?fàn)顩r,并以此評估執(zhí)行過程中是否存在拖延、敷衍、執(zhí)行不徹底、拒不執(zhí)行、監(jiān)督不力、包庇縱容的情形。各地的社會(huì)組織和社會(huì)各界民眾認(rèn)為執(zhí)行過程中明顯存在問題的情況下,可以向執(zhí)行監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行信息反饋,針對問題由執(zhí)行監(jiān)督委員會(huì)派出專家組實(shí)地調(diào)查,情況屬實(shí)的,向該地區(qū)的上級人民法院反映情況,由法院內(nèi)部來進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通,對執(zhí)行人員進(jìn)行問責(zé)處罰,對法院的監(jiān)督執(zhí)行人員追究相應(yīng)的責(zé)任,以此來促進(jìn)和推動(dòng)環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行體系的完善,從而使環(huán)境公益訴訟能夠真正為我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。

注釋:

① 參見《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定:“對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益的行為,符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！?/p>

② 參見《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”

③ 參見中華人民共和國最高人民法院(2015)民申字第3374號(hào)、3375號(hào)、3376號(hào)、3377號(hào)、3378號(hào)、3379號(hào)、3380號(hào)、3381號(hào)《民事裁定書》。

④ 年限的具體標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)非常復(fù)雜且值得深入探討的問題,有待我們進(jìn)一步的理論研究和實(shí)踐驗(yàn)證。

⑤ 對于這一問題,也有學(xué)者指出目前規(guī)定并不完全排斥環(huán)境公益訴訟案件收取勝訴酬金,但社會(huì)組織作為原告,自身無法從訴訟中獲得任何經(jīng)濟(jì)利益,而且勝訴酬金不在政府指導(dǎo)價(jià)體系內(nèi),應(yīng)該可以認(rèn)為勝訴酬金在環(huán)境公益訴訟中適用的可能性極小。參見高琪:《環(huán)境民事公益訴訟的律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)規(guī)則:美國藍(lán)本與中國借鑒》,載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期。

⑥ 環(huán)境公益訴訟判決的執(zhí)行監(jiān)督委員會(huì),也是一個(gè)值得繼續(xù)討論的議題。是否有必要設(shè)立?設(shè)立是否可行?如果可以設(shè)立,那么它的性質(zhì)歸屬、級別劃分以及人員組成等要如何界定?這些都是由之而來的一些問題,本文只是提出一個(gè)初步的建議,有待繼續(xù)深入論證。