王靜 段茂堯

2018年9月中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），是我國(guó)深化財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的綱領(lǐng)性文件，對(duì)加速推進(jìn)各級(jí)政府的預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)新具有重大的指導(dǎo)意義。以會(huì)計(jì)師事務(wù)所為代表的第三方機(jī)構(gòu)，近年來(lái)通過(guò)受托方式積極參與財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目（整體支出、項(xiàng)目支出）的績(jī)效評(píng)審、評(píng)價(jià)等咨詢業(yè)務(wù)，逐步加深了對(duì)政府機(jī)構(gòu)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施進(jìn)程的了解。本文擬通過(guò)對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施路徑和效果的系統(tǒng)分析和評(píng)估，從外部觀察者的角度提出改善財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的政策思路和工作建議，供各級(jí)政府及財(cái)政部門作為決策參考，同時(shí)為第三方機(jī)構(gòu)提供績(jī)效管理咨詢工作思路。

一、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)設(shè)置

中發(fā)34號(hào)文對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的總體思路和具體目標(biāo)進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，現(xiàn)歸納如下：

1.總體思路是：以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，緊扣我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。 2.具體目標(biāo)包括：健全科學(xué)規(guī)范的績(jī)效管理制度和流程；建立預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系；強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理；建立專家咨詢機(jī)制；創(chuàng)新評(píng)估評(píng)價(jià)方法；建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制；做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控；開展績(jī)效評(píng)價(jià)，推動(dòng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用；強(qiáng)化績(jī)效管理激勵(lì)約束；明確績(jī)效管理責(zé)任約束；加強(qiáng)績(jī)效管理工作考核；推進(jìn)績(jī)效信息公開制度。

以上總體思路和具體目標(biāo)傳遞的關(guān)鍵信息包括：對(duì)未來(lái)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的總體要求做出了框架性描述，今后的工作方向已經(jīng)明確；各項(xiàng)具體目標(biāo)涉及預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)環(huán)節(jié)，具有很強(qiáng)的改善針對(duì)性；財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理新框架的核心有2點(diǎn)：一是整合“預(yù)算管理”和“績(jī)效管理”兩種管理工具，即：預(yù)算和績(jī)效管理一體化；二是圍繞績(jī)效管理激勵(lì)約束進(jìn)行制度調(diào)整，以此保證財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、第三方機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施效果的評(píng)估

本文依據(jù)筆者自2016年以來(lái)以第三方機(jī)構(gòu)身份參與實(shí)施的地方政府機(jī)構(gòu)數(shù)十個(gè)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目取得的信息和通過(guò)網(wǎng)站查詢等方式取得的評(píng)估樣本（績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告）的分析結(jié)論，對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施效果進(jìn)行了專項(xiàng)評(píng)估?？偟脑u(píng)估結(jié)論是：財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)有改進(jìn)，但還沒(méi)有取得突破性進(jìn)展。在管理控制措施的落實(shí)方面略顯不足；目前已經(jīng)達(dá)到的境界對(duì)于把實(shí)際支出控制在批復(fù)的預(yù)算內(nèi)有幫助，對(duì)于提高資金使用效率的幫助則有限（僅從通過(guò)了評(píng)審并實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行觀察，但不掌握財(cái)政部門在初評(píng)中刪除了的項(xiàng)目數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)有助于說(shuō)明控制無(wú)效或低效項(xiàng)目的情況）；財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的具體方式仍然存在較多的改善空間。

1.預(yù)算績(jī)效管理制度與流程設(shè)計(jì)滯后

規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理程序與方法的制度與流程，不僅是績(jī)效管理考核、檢查時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的文檔，更是單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。制度不存在，則規(guī)范化的績(jī)效管理必然不存在。從接觸到的資料和實(shí)操案例看，80%左右的單位沒(méi)有結(jié)合具體情況建立預(yù)算績(jī)效管理制度（部分承擔(dān)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的國(guó)企建立了績(jī)效管理制度），其所做的工作僅限于——編制預(yù)算、提交自評(píng)報(bào)告。而且，自評(píng)價(jià)工作主要在單位的財(cái)務(wù)部門完成，其他部門參與度有限。

2.預(yù)算編制環(huán)節(jié)控制不足

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財(cái)政部門對(duì)基本支出預(yù)算的控制較好，編制依據(jù)基本清晰。但對(duì)項(xiàng)目支出的控制狀況并不理想，存在的主要問(wèn)題是：

(1)立項(xiàng)審核缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部門面對(duì)眾多立項(xiàng)申請(qǐng)，如何判斷必要性、合理性？從項(xiàng)目實(shí)施情況看，實(shí)施效益不明顯的項(xiàng)目、不具有合理性的項(xiàng)目、受益群體小的“濟(jì)富”型項(xiàng)目、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度無(wú)法評(píng)估的政府公益活動(dòng)型項(xiàng)目等仍然存在。在個(gè)別領(lǐng)域，面向企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼類項(xiàng)目中，補(bǔ)助對(duì)象的確定方式?jīng)]有表現(xiàn)出財(cái)政政策公正性、公平性的特征。

(2)預(yù)算資金確定的量化標(biāo)準(zhǔn)不完整。工程類項(xiàng)目的預(yù)算資金一般根據(jù)可研報(bào)告、工程概算和上級(jí)部門的批復(fù)確定。費(fèi)用類項(xiàng)目中，管理較好的預(yù)算單位可以提供單項(xiàng)支出的控制標(biāo)準(zhǔn)，包括支出內(nèi)容和對(duì)應(yīng)的費(fèi)用價(jià)格，如：某市的法律援助項(xiàng)目按照案件數(shù)量確定支出，服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是3000元/件（費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)調(diào)研和決策審批程序）。但項(xiàng)目支出的內(nèi)容和對(duì)應(yīng)的費(fèi)用價(jià)格均不明確的項(xiàng)目也大量存在。

3.單位的績(jī)效指標(biāo)設(shè)定未建立規(guī)范的程序

目前，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定程序是單位申報(bào)，財(cái)政部門審核、批復(fù)。從對(duì)所選擇樣本（單位的預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)表）的統(tǒng)計(jì)分析看，績(jī)效指標(biāo)不需要調(diào)整或只需要個(gè)別調(diào)整的項(xiàng)目占比不足10%。較多項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)設(shè)定無(wú)體系性可言，最典型的例子是某單位的一個(gè)項(xiàng)目申報(bào)資料上竟然只設(shè)定了2個(gè)指標(biāo)，且都是定性指標(biāo)（一個(gè)與產(chǎn)出相關(guān)、一個(gè)與效益相關(guān)）。從績(jī)效指標(biāo)的實(shí)際編制程序看，單位對(duì)績(jī)效指標(biāo)編制重視程度不夠——項(xiàng)目實(shí)施部門在項(xiàng)目申報(bào)前未對(duì)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)進(jìn)行研究分析、單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)部門缺乏指標(biāo)設(shè)計(jì)和指標(biāo)審核的基礎(chǔ)能力、單位的管理層也未將績(jī)效管理列入工作程序。這種情形不是偶發(fā)或個(gè)別現(xiàn)象，說(shuō)明預(yù)算管理與績(jī)效管理的一體化構(gòu)想在一些單位仍然不被理解和接受。

4.制度設(shè)計(jì)忽視了成本控制需求

績(jī)效管理涉及的效率和效益問(wèn)題，都與成本控制密切相關(guān)，但在制度設(shè)計(jì)上對(duì)成本控制的思路與對(duì)預(yù)算執(zhí)行的要求相互抵觸。財(cái)政部門一方面通過(guò)完善政府采購(gòu)程序降低單位的投資或運(yùn)行成本，另一方面又特別強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)的控制。有的地方財(cái)政部門要求的預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)是95%-100%之間（有的直接就是100%）。在這種情況下，如果有效降低了成本（比如，5%以上），就意味著預(yù)算執(zhí)行率不達(dá)標(biāo)。普遍存在的情形是，預(yù)算單位不傾向于節(jié)約預(yù)算資金，而是盡可能把預(yù)算用盡，導(dǎo)致財(cái)政資金的不合理運(yùn)用（預(yù)算資金高估的情形較普遍），而整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理的制度體系和評(píng)價(jià)框架，對(duì)成本管理的要求或不存在或嚴(yán)重忽視。對(duì)成本節(jié)約沒(méi)有鼓勵(lì)，對(duì)無(wú)效支出沒(méi)有處罰是普遍存在的問(wèn)題。

5.預(yù)算執(zhí)行控制過(guò)于粗放

預(yù)算執(zhí)行控制的核心指標(biāo)是預(yù)算執(zhí)行率，從預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)值設(shè)置可以看出財(cái)政部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行控制的重視程度。從自身利益的角度分析，較好的預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)，既是財(cái)政部門的訴求，也是預(yù)算單位的訴求。但通過(guò)對(duì)各類樣本的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行控制的情況并未達(dá)到理想的狀態(tài)。預(yù)算執(zhí)行控制的3個(gè)核心要素是資金使用、項(xiàng)目?jī)?nèi)容符合性和項(xiàng)目進(jìn)度。資金使用控制一直都是各類檢查、審計(jì)和評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，項(xiàng)目進(jìn)度滯后也會(huì)被考核（如：評(píng)價(jià)框架中的“計(jì)劃完成率”）或問(wèn)責(zé)，但有的項(xiàng)目（主要是費(fèi)用類項(xiàng)目）對(duì)實(shí)施內(nèi)容與預(yù)算內(nèi)容的符合性差異基本不予追究。于是，在這些領(lǐng)域預(yù)算執(zhí)行控制的現(xiàn)狀就成了“問(wèn)題在于花了多少錢（是否超預(yù)算），而不在于他是否隨意花錢（對(duì)錢的用途約束薄弱）”。控制資金使用和項(xiàng)目進(jìn)度、不控制項(xiàng)目?jī)?nèi)容的情形在工程類項(xiàng)目中較少發(fā)現(xiàn)，而在費(fèi)用類中則比較常見。這也反映了部分單位預(yù)算編制的隨意性和對(duì)預(yù)算執(zhí)行控制的理解偏差。

6.對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理還需加強(qiáng)

采購(gòu)業(yè)務(wù)（政府采購(gòu)和非政府采購(gòu)）發(fā)生的費(fèi)用在預(yù)算支出中的占比很大，在項(xiàng)目支出中更是如此。問(wèn)題包括：刻意回避制度規(guī)定的招標(biāo)采購(gòu)方式；在招標(biāo)采購(gòu)中操控招標(biāo)結(jié)果；機(jī)關(guān)食堂采購(gòu)的內(nèi)部控制薄弱；對(duì)零星采購(gòu)的控制重視不夠等。

7.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開未現(xiàn)預(yù)期效果

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開曾經(jīng)被認(rèn)為是一種“殺手锏”武器，能夠?qū)ω?cái)政部門、預(yù)算單位和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的履職心態(tài)產(chǎn)生較大影響。三方機(jī)構(gòu)（財(cái)政部門、預(yù)算單位和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)）共同擔(dān)心的問(wèn)題集中在履職能力與結(jié)果、工作質(zhì)量是否被社會(huì)所認(rèn)可。有部分地區(qū)、部分項(xiàng)目已經(jīng)通過(guò)機(jī)構(gòu)的官網(wǎng)等方式公開了績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，但其產(chǎn)生的效果不如預(yù)期。主要由以下原因?qū)е拢?/p>

（1）政府機(jī)構(gòu)的官網(wǎng)不是“流量明星”，社會(huì)知曉度比較低，關(guān)注度自然不會(huì)高。

（2）即使有人關(guān)注，能夠方便發(fā)表正式意見的渠道也不被大眾所知。

（3）績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告在披露前，經(jīng)過(guò)多方溝通協(xié)調(diào)，基本不會(huì)披露敏感信息。績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告所提供的信息基本不具備“可讀性”。

8.預(yù)算單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不足

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果一般包括：評(píng)價(jià)結(jié)論性意見、評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制問(wèn)題和改善建議3個(gè)方面的內(nèi)容?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用包括2個(gè)方向：一是財(cái)政部門的運(yùn)用，這會(huì)涉及到預(yù)算評(píng)審和預(yù)算調(diào)整；二是預(yù)算單位的運(yùn)用，主要涉及對(duì)內(nèi)部管理缺陷（包括但不限于績(jī)效管理）的整改。

現(xiàn)在財(cái)政部門比較強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算調(diào)整方面的運(yùn)用，但操作空間有限。因?yàn)榇蟛糠猪?xiàng)目都是由政府的某個(gè)管理部門主導(dǎo)的，項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)和資金需求得到高層認(rèn)可。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算單位的運(yùn)用也存在不小的障礙。首先，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果描述的“存在問(wèn)題”一般可概況為兩類：一類是“財(cái)務(wù)問(wèn)題”（責(zé)任主體是財(cái)務(wù)部門），一類是“管理問(wèn)題”（責(zé)任主體是項(xiàng)目實(shí)施部門）。對(duì)財(cái)務(wù)問(wèn)題財(cái)務(wù)部門比較容易解決，而對(duì)管理問(wèn)題財(cái)務(wù)部門能夠做的就是問(wèn)題反饋和情況匯報(bào)。至于項(xiàng)目實(shí)施部門是否有整改意愿及如何整改，財(cái)務(wù)部門的干預(yù)能力均較弱。其次，預(yù)算單位的整改意愿及單位內(nèi)部項(xiàng)目實(shí)施部門的整改意愿均與政府機(jī)構(gòu)整體的績(jī)效管理方式相關(guān)，在績(jī)效管理制度普遍不完善的情況下，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用主要依賴于當(dāng)事人（單位或部門）的個(gè)體覺悟和素質(zhì)。

三、財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的挑戰(zhàn)

如果把預(yù)算績(jī)效管理作為一個(gè)財(cái)政管理問(wèn)題或把完善預(yù)算績(jī)效管理的路徑設(shè)計(jì)限制在財(cái)政領(lǐng)域，預(yù)算績(jī)效管理體制的改善目標(biāo)可能無(wú)法達(dá)成預(yù)期愿景。從財(cái)政部門的角度考慮，還有一些問(wèn)題的解決需要長(zhǎng)期規(guī)劃或依賴于政府行政體系的大力支持。

（一）財(cái)政部門與預(yù)算單位的利益博弈的性質(zhì)將長(zhǎng)期存在

財(cái)政部門的管理目標(biāo)是資源合理配置、通過(guò)預(yù)算控制支出（費(fèi)用和項(xiàng)目）、支出規(guī)模（總額）不突破。預(yù)算單位在預(yù)算領(lǐng)域的根本利益是保障供給，多多益善。兩者之間具有利益博弈的性質(zhì)。財(cái)政部門的優(yōu)勢(shì)是具有給或不給的權(quán)力安排；預(yù)算單位的優(yōu)勢(shì)是代表政府履行某一方面的職能，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。在與申報(bào)項(xiàng)目相關(guān)的信息獲取上，預(yù)算單位占據(jù)優(yōu)勢(shì)，財(cái)政部門可以利用的信息和資源都相對(duì)有限。雙方的立場(chǎng)是獨(dú)立的，而且勢(shì)均力敵。財(cái)政部門目前具備的主導(dǎo)能力和權(quán)力與實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)目標(biāo)所需要的控制能力不匹配。在預(yù)算資金的分配上，則表現(xiàn)為預(yù)算批復(fù)的結(jié)果經(jīng)常不是基于實(shí)際需求，而是取決于博弈的結(jié)果。

這種博弈狀態(tài)，雖然在大多數(shù)情況下只能隱晦表達(dá)，卻是掀開一切漂亮外衣后的深刻現(xiàn)實(shí)。財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效管理在一定程度上，不是一個(gè)財(cái)政工具問(wèn)題，而是一個(gè)必然涉及政府整個(gè)行政體系的全局性問(wèn)題。

（二）對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理方式的路徑依賴不易迅速根除

一個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管理水平如何，既取決于管理者的施政能力，也與被管理對(duì)象自身的管理基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。從觀察到的情況看，許多預(yù)算單位的思維模式仍然停留在過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)施的項(xiàng)目預(yù)算的階段，對(duì)預(yù)算績(jī)效一體化管理的制度設(shè)計(jì)缺乏了解和理解。從責(zé)任推定的角度看，在克服路徑依賴方面財(cái)政部門可以發(fā)揮作用，但主要的改進(jìn)難點(diǎn)是預(yù)算單位。預(yù)算單位的思維模式和配套管理問(wèn)題不解決，預(yù)算績(jī)效管理的預(yù)期效果就不會(huì)顯現(xiàn)。

（三）財(cái)政部門預(yù)算評(píng)審的能力建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期瓶頸

對(duì)項(xiàng)目支出而言，一旦取得了預(yù)算批復(fù)，花錢就名正言順了——不管項(xiàng)目在實(shí)際上是否具有實(shí)施價(jià)值，此后采取的任何補(bǔ)救措施都只能降低而無(wú)法避免資金損失。所以，財(cái)政部門的預(yù)算評(píng)審能力和態(tài)度對(duì)保證資金使用效率非常關(guān)鍵。從實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果看，對(duì)項(xiàng)目和項(xiàng)目資金的安排并非是無(wú)懈可擊的。

項(xiàng)目評(píng)審的難度主要在于對(duì)項(xiàng)目專業(yè)性的了解以及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)（必要性、合理性、合法性等）的定性化表達(dá)。在短期內(nèi)，財(cái)政部門的內(nèi)部評(píng)審或?qū)＜以u(píng)審，都只能緩解這個(gè)問(wèn)題而無(wú)法徹底解決這個(gè)問(wèn)題。但如果績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的好，項(xiàng)目評(píng)審出現(xiàn)的問(wèn)題可以反向調(diào)整。

（四）預(yù)算編制基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的建立缺乏前瞻性安排

在企業(yè)中，成本預(yù)算的編制依據(jù)是生產(chǎn)預(yù)測(cè)和標(biāo)準(zhǔn)定額（材料定額、輔助材料定額、費(fèi)用分配標(biāo)準(zhǔn)、工時(shí)定額、人工成本基數(shù)等）。在一定的產(chǎn)量規(guī)模下，成本計(jì)劃發(fā)生額是確定的（標(biāo)準(zhǔn)成本）。在財(cái)政預(yù)算中，基本支出的大部分內(nèi)容是有控制標(biāo)準(zhǔn)的，而項(xiàng)目支出的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)則不完整。工程類、服務(wù)類、貨品類等項(xiàng)目支出的成本控制方式已經(jīng)基本確定，目前比較欠缺的主要是費(fèi)用類項(xiàng)目的成本預(yù)算方法，如：政府機(jī)構(gòu)舉辦的展覽會(huì)、經(jīng)濟(jì)論壇、就業(yè)孵化器、公益活動(dòng)、辦公系統(tǒng)維護(hù)、對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼和紀(jì)檢部門的辦案經(jīng)費(fèi)等。

制定此類項(xiàng)目支出的成本控制標(biāo)準(zhǔn)，需要財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位提出管理要求，通過(guò)決策程序固化測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。

（五）對(duì)具有政治目標(biāo)的項(xiàng)目預(yù)算財(cái)政部門話語(yǔ)權(quán)薄弱

由地方黨委系統(tǒng)（省、市、縣及部門）安排的項(xiàng)目支出，通常為特定的政治目標(biāo)服務(wù)，財(cái)政部門對(duì)其預(yù)算編制的限定標(biāo)準(zhǔn)更不成熟，即使是金額較大的項(xiàng)目，也不會(huì)象像一般預(yù)算項(xiàng)目那樣編制可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目建議書。

（六）預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)制的建立需要多部門協(xié)調(diào)

問(wèn)責(zé)制不僅是績(jī)效管理制度的一種工具，在其他管理領(lǐng)域也廣泛采用?？?jī)效問(wèn)責(zé)程序應(yīng)當(dāng)解決的5個(gè)基本問(wèn)題是：誰(shuí)問(wèn)誰(shuí)？問(wèn)什么？在哪問(wèn)？評(píng)判依據(jù)是什么？如何處理？我們由此得出的結(jié)論是，財(cái)政部門沒(méi)有能力單獨(dú)完成問(wèn)責(zé)程序。

除了涉及政治程序和干部管理程序外，財(cái)政部門還面臨一些“技術(shù)問(wèn)題”。

作為一種政治程序，人大代表的問(wèn)責(zé)任具有隨機(jī)性，主要基于代表們個(gè)人掌握的信息和認(rèn)知能力，由于沒(méi)有建立基于調(diào)查研究進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估的機(jī)制，事實(shí)上形成了“選擇性問(wèn)責(zé)”，無(wú)法有效落實(shí)“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”政策設(shè)計(jì)目標(biāo)。

在績(jī)效問(wèn)責(zé)程序中，財(cái)政部門既是問(wèn)責(zé)的主體，也是被問(wèn)責(zé)的對(duì)象。無(wú)論處于哪種角色，一個(gè)必須定義的“技術(shù)問(wèn)題”是——什么是“無(wú)效”？沒(méi)有定義，就沒(méi)有“量刑標(biāo)準(zhǔn)”。

從字面含義看，“無(wú)效”就是沒(méi)有效果。但這顯然不能成為“量刑標(biāo)準(zhǔn)”。此外，從目前的制度設(shè)計(jì)方案中，把一個(gè)單位整體被定義為“無(wú)效”的概率極小；而如果一個(gè)具體項(xiàng)目被定義為“無(wú)效”又該如何問(wèn)責(zé)？一個(gè)工程類項(xiàng)目一般會(huì)經(jīng)過(guò)立項(xiàng)申報(bào)、可行性研究、預(yù)算單位決策審核、財(cái)政部門評(píng)審、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、工程監(jiān)理和竣工驗(yàn)收等。該問(wèn)誰(shuí)的責(zé)？這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)中明確規(guī)定并與相關(guān)的管理部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通。

以上問(wèn)題從表面看都是財(cái)政部門的問(wèn)題或與財(cái)政相關(guān)，從本質(zhì)看卻是政府整體的行政管理問(wèn)題。財(cái)政部門可以發(fā)揮作用，但無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)解決問(wèn)題的全部責(zé)任。

四、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和管理改善的政策建議（以市級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理為例）

（一）預(yù)算績(jī)效管理的企業(yè)化路徑

企業(yè)的績(jī)效管理與政府機(jī)構(gòu)相比要成熟許多，也積累了許多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以成為政府機(jī)構(gòu)的有益借鑒。

1.預(yù)算績(jī)效管理制度的建立是預(yù)算績(jī)效管理有效實(shí)施和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件。政府機(jī)構(gòu)可分別制定或修訂市級(jí)及預(yù)算單位（獨(dú)立單元）的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的管理制度，作為指導(dǎo)各自責(zé)任范圍內(nèi)績(jī)效管理的規(guī)范性文件。明確管理主體、管理職責(zé)、目標(biāo)設(shè)定、實(shí)施控制、考核程序和掛鉤辦法等關(guān)鍵事項(xiàng)。

2.從預(yù)算單位的關(guān)鍵職能中提煉關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI），利用第三方資源評(píng)估其符合性和考核價(jià)值。

3.建立考核基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的編制、統(tǒng)計(jì)和報(bào)告系統(tǒng)。不設(shè)置無(wú)法取數(shù)的績(jī)效指標(biāo)，已經(jīng)設(shè)置的績(jī)效指標(biāo)如果沒(méi)有按規(guī)定建立數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)則評(píng)定為未完成狀態(tài)（財(cái)政部門可委托第三方機(jī)構(gòu)提前檢查、評(píng)估數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)的有效性）。

4.如果不涉及瀆職或重大失職行為，不宜賦予績(jī)效管理和考核過(guò)多使命，績(jī)效管理僅與預(yù)算單位的預(yù)算調(diào)整和薪酬掛鉤就可以了（當(dāng)然，相關(guān)部門可以利用績(jī)效評(píng)價(jià)或考核數(shù)據(jù)）。

5.績(jī)效管理制度的實(shí)施需要專業(yè)人員的支持。在企業(yè)中，負(fù)責(zé)薪酬和績(jī)效的管理人員一般都業(yè)務(wù)素質(zhì)較好、經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn)。政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)履行績(jī)效管理職能的部分財(cái)政干部或財(cái)務(wù)干部對(duì)績(jī)效管理知識(shí)的了解不夠系統(tǒng)并缺少必要的訓(xùn)練。財(cái)政部門可考慮對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的模式、落地方法、實(shí)施要點(diǎn)等進(jìn)行概括，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，并為預(yù)算單位績(jī)效管理制度的建立提供專業(yè)輔導(dǎo)。

（二）在制度設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)成本節(jié)約

對(duì)資金價(jià)值的追求是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理的重要考量。從實(shí)際情況看，基本支出的節(jié)約空間較小，基本屬于剛性預(yù)算，而項(xiàng)目支出節(jié)約的可操作性較大。已經(jīng)有越來(lái)越多的預(yù)算單位將成本節(jié)約指標(biāo)列入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架中，但該指標(biāo)與另一指標(biāo)“預(yù)算執(zhí)行率”具有不同的價(jià)值取向——預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)追求的是“完成”（越接近100%越好），而成本節(jié)約指標(biāo)追求的是“降低”（在性價(jià)比一定的情況下越低越好）。建議在項(xiàng)目申報(bào)及進(jìn)行項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)把成本節(jié)約指標(biāo)定義為必設(shè)指標(biāo)，考核預(yù)算單位在資金控制和成本節(jié)約方面所做的努力。

同時(shí)，財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)注意到，成本節(jié)約率指標(biāo)的設(shè)置可能會(huì)使預(yù)算單位出于自利性考慮而推高成本預(yù)算，以利于自身利益的獲得。

此外，調(diào)整預(yù)算執(zhí)行率的考核思路，把價(jià)值取向由“資金投入完成”調(diào)整為“資金投入完成”與“項(xiàng)目?jī)?nèi)容完成”并行考慮，如果預(yù)算執(zhí)行率較低是由成本節(jié)約造成的，則給予鼓勵(lì)。

（三）推廣運(yùn)用彈性預(yù)算方法

彈性預(yù)算方法具有廣泛的適用性。在財(cái)政預(yù)算編制領(lǐng)域特別適用于“紀(jì)檢辦案費(fèi)”這樣的必須安排、但又不知道是否會(huì)發(fā)生的“或有預(yù)算”。按照目前的預(yù)算管理方法——先批復(fù)預(yù)算、再根據(jù)使用情況調(diào)整預(yù)算，管理效率較低。

以“法律援助”項(xiàng)目為例，采用彈性預(yù)算的編制方法是：確定單件案件的費(fèi)用援助標(biāo)準(zhǔn)，年初編制預(yù)算時(shí)以標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用×計(jì)劃（預(yù)計(jì)）案件發(fā)生數(shù)。期末，以標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用×實(shí)際案件發(fā)生數(shù)，得出年度預(yù)算數(shù)，以減少預(yù)算調(diào)整的繁瑣程序。

（四）完善項(xiàng)目支出的預(yù)算編制的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)際上，基本支出的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本解決，現(xiàn)在需要的是分類建立項(xiàng)目支出的預(yù)算編制基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。試舉例如下：

1.政府機(jī)構(gòu)辦公系統(tǒng)的配置標(biāo)準(zhǔn)，包括：系統(tǒng)功能規(guī)范、設(shè)備選型標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)升級(jí)與更新條件等。

2.具有宏觀經(jīng)濟(jì)意義的活動(dòng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，如：政府機(jī)構(gòu)舉辦的展覽會(huì)、經(jīng)濟(jì)論壇、就業(yè)孵化器、公益活動(dòng)等，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法程序或行政審批程序確定最高限制額度或費(fèi)用比例，使此類費(fèi)用的預(yù)算編制和審批制度化。

3.對(duì)小微企業(yè)的補(bǔ)貼程序和標(biāo)準(zhǔn)，如：糧油補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)貼、貸款利息補(bǔ)貼等。目前缺少確定補(bǔ)貼對(duì)象的程序規(guī)范，實(shí)際操作有可能偏離公平、公正的制度要求；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在補(bǔ)貼金額的確定方面也不存在限制性程序安排，控制風(fēng)險(xiǎn)較大。財(cái)政部門或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施前制定相關(guān)程序和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定方法，以合理保證資金使用效益和社會(huì)公平性。

（五）完善預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)

中發(fā)34號(hào)文件明確要求建立“定量和定性相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)框架；分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享。”從實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的情況看，預(yù)算單位（整體支出、項(xiàng)目支出）的核心指標(biāo)體系基本沒(méi)有建立起來(lái)，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)也沒(méi)有看到啟動(dòng)的跡象，這將制約績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的改善和質(zhì)量提升。事實(shí)上實(shí)施的絕大部分項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)都是現(xiàn)場(chǎng)重新設(shè)計(jì)的。第三方機(jī)構(gòu)無(wú)論是實(shí)施財(cái)政部門委托的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目還是實(shí)施預(yù)算單位委托的自評(píng)價(jià)項(xiàng)目，在績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)都無(wú)法完全避免預(yù)算單位或項(xiàng)目實(shí)施單位的傾向性影響，從而使績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性在一開始就沒(méi)有建立在恰當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上。

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)只是一個(gè)工作量問(wèn)題，它不存在任何技術(shù)障礙或職能分配障礙。此事的延誤可能在于預(yù)算績(jī)效管理部門對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系的價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位。沒(méi)有建立公開的、經(jīng)過(guò)論證的、具有可比性的指標(biāo)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果或客觀性可能被操作而不易被發(fā)現(xiàn)。財(cái)政部門可考慮制定績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的編制計(jì)劃，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡可能覆蓋經(jīng)常性項(xiàng)目和政府機(jī)構(gòu)的基本職能。計(jì)劃的實(shí)施方式可考慮委托第三方機(jī)構(gòu)、政府專業(yè)機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并保證職能相關(guān)方、利益相關(guān)方有合理的參與程度。

（六）規(guī)劃預(yù)算單位預(yù)算績(jī)效管理自主權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑

從樣本分析結(jié)果看，在實(shí)際工作中無(wú)論是整體支出還是項(xiàng)目支出，預(yù)算執(zhí)行率達(dá)到或接近100%的情況占比極高（一般在95%-100%之間）。這是預(yù)算編制的高水平和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)性的結(jié)果。較為普遍的原因一是決算報(bào)表按預(yù)算數(shù)而不是實(shí)際支出數(shù)據(jù)反映；二是預(yù)算單位盡可能花掉最后一分錢。改善的路徑包括：

1.調(diào)整預(yù)算執(zhí)行率的考核思路（如本章第二款所述）。

2.賦予預(yù)算單位一定比例的預(yù)算調(diào)整權(quán)限（分為整體支出調(diào)整權(quán)限控制和項(xiàng)目支出調(diào)整權(quán)限控制），當(dāng)出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行數(shù)低于預(yù)算數(shù)時(shí)，允許預(yù)算單位在規(guī)定的控制比例內(nèi)（如：10%）調(diào)整或結(jié)轉(zhuǎn)（決算報(bào)表反映結(jié)轉(zhuǎn)情況）。其意義在于降低資金無(wú)效使用的程度并減少預(yù)算單位提供虛假財(cái)務(wù)信息的動(dòng)機(jī)。

（七）通過(guò)“問(wèn)”與“責(zé)”相結(jié)合完善績(jī)效問(wèn)責(zé)制度

績(jī)效問(wèn)責(zé)除了要解決監(jiān)督方式問(wèn)題，還有3個(gè)程序性問(wèn)題也比較重要：

1.如何定義“無(wú)效”。中發(fā)34號(hào)文件提出了“無(wú)效問(wèn)責(zé)”的概念，但在執(zhí)行層面，僅有概念是不夠的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)概念進(jìn)行定義。一般而言，不少財(cái)政預(yù)算支出都不同程度存在無(wú)效或低效的情形，到了什么程度應(yīng)當(dāng)追究或被追究責(zé)任？建議財(cái)政部門對(duì)“無(wú)效”做一個(gè)定義并列舉應(yīng)當(dāng)追責(zé)的范圍或類型。

2.避免選擇性問(wèn)責(zé)。現(xiàn)在人大代表的問(wèn)責(zé)受到較多關(guān)注，但人大代表由于信息來(lái)源的限制和個(gè)人關(guān)注點(diǎn)的不同，其問(wèn)責(zé)范圍或議題必然是選擇性的。但在制度設(shè)計(jì)上不能讓問(wèn)責(zé)事項(xiàng)成為偶然發(fā)生的程序，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)利用信息優(yōu)勢(shì)，系統(tǒng)梳理問(wèn)責(zé)清單，用于預(yù)算管理的改善、財(cái)政問(wèn)責(zé)并提交給對(duì)此類信息有需求的部門或機(jī)構(gòu)。

3.“問(wèn)”與“責(zé)”兩者不可偏廢?！皢?wèn)”與“責(zé)”是兩個(gè)程序，現(xiàn)在的狀況是“問(wèn)”沒(méi)有形成制度，對(duì)于在預(yù)算績(jī)效管理中發(fā)現(xiàn)的程序缺陷、內(nèi)部控制問(wèn)題和違紀(jì)違規(guī)行為等“問(wèn)”或“不問(wèn)”都屬于財(cái)政部門的自主性安排或人大會(huì)議的選擇性安排。此外，一問(wèn)了之也不是績(jī)效問(wèn)責(zé)制的本意，問(wèn)責(zé)的后續(xù)制度程序應(yīng)當(dāng)是追責(zé)。應(yīng)當(dāng)對(duì)追責(zé)的范圍、主體、程序、處理方式進(jìn)行具體的制度性安排。