文/黃凱斌 編輯/王亞亞

隨著中企國際業(yè)務(wù)持續(xù)深入地開展，越來越多“走出去”的中企面臨全球化監(jiān)管的要求，其中世界銀行的合規(guī)要求給中企帶來了深遠(yuǎn)影響。截至9月25日，世界銀行官方網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，尚在其制裁名單上的企業(yè)和個(gè)人達(dá)到1219個(gè)，其中，中資企業(yè)和個(gè)人達(dá)到219個(gè)（不含中國港澳臺(tái)地區(qū)）。鑒此，有必要深入了解世行的制裁體系與規(guī)則，以使中企更好地規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

制裁體系及其歷史沿革

根據(jù)《國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定條款》（下稱《條款》）的規(guī)定，世界銀行的宗旨之一是通過對(duì)生產(chǎn)事業(yè)的投資，協(xié)助成員國經(jīng)濟(jì)的復(fù)興與建設(shè)，鼓勵(lì)不發(fā)達(dá)國家對(duì)資源的開發(fā)。根據(jù)《條款》§III5（a），世界銀行有義務(wù)確保任何貸款符合貸款使用目的。在此基礎(chǔ)上，世界銀行制定了《采購指導(dǎo)方針》以及《咨詢顧問指導(dǎo)方針》（下統(tǒng)稱《方針》）?！稐l款》以及《方針》等規(guī)范文件是世界銀行采取制裁手段的法律依據(jù)。為了避免欺詐和腐敗侵蝕用于扶貧建設(shè)的資源，世界銀行對(duì)其制裁體系不斷改革并加以完善。

主要改革如下：（1）2001年設(shè)立了廉政部（Department of Institutional Integrity，DII）并在2007年升格為廉政局（the Integrity Vice Presidency,IVP）；（2）至2006年年末，完成雙層制裁裁決系統(tǒng)建設(shè)。其第一級(jí)制裁機(jī)構(gòu)是“資格暫停與取消辦公室”（下稱“辦公室”），內(nèi)設(shè)評(píng)估與資格暫停主管（后更名為資格暫停與取消主管），主要職責(zé)是裁定廉政局及其他部門提交的制裁案件的證據(jù)是否充足。第二級(jí)制裁機(jī)構(gòu)是由7名外部法官組成的制裁委員會(huì)。（3）拓展制裁系統(tǒng)范圍至國際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及世界銀行擔(dān)保及碳金融運(yùn)作。（4）2009年在廉政局任命廉政合規(guī)主管（下稱“ICO”或“合規(guī)主管”）。該主管除了監(jiān)督受制裁公司的廉政合規(guī)情況或個(gè)人遵守行為準(zhǔn)則的情況外，還負(fù)責(zé)判定合規(guī)條件或由制裁委員會(huì)或者評(píng)估主管確定的其他條件是否得到了滿足。目前，世界銀行已形成以合規(guī)主管領(lǐng)導(dǎo)的廉政局、以資格主管領(lǐng)導(dǎo)的辦公室以及由7名外部法官組成的制裁委員會(huì)的制裁體系。

可制裁行為

世界銀行對(duì)可制裁行為的定義一直在不斷擴(kuò)展。1999年，《方針》只提到腐敗、欺詐和共謀；2004年，《方針》在不可接受的行為清單中增加了脅迫性行為，如威脅投標(biāo)人或政府官員等；2006年《方針》增加了阻礙行為，即妨礙調(diào)查的行為，如銷毀證據(jù)或威脅證人。目前，《采購指導(dǎo)方針》§1.16（a）對(duì)以下五種行為進(jìn)行了定義：（1）“腐敗”，指直接,或間接地提供、給予、收受或索要任何財(cái)物，從而不適當(dāng)?shù)赜绊懥硪环降男袨?；?）“欺詐”，指為了獲得經(jīng)濟(jì)利益或者其他利益或者逃避某種合同義務(wù)，有意或不計(jì)后果地以包括虛假陳述方式、誤導(dǎo)或企圖誤導(dǎo)一方的的任何行為或隱瞞；（3）“共謀行為 ”，指由雙方或多方設(shè)計(jì)的一種為達(dá)到不當(dāng)目的的安排，包括不適當(dāng)?shù)赜绊懥硪环降男袨?；?）“脅迫”，指直接或間接地削弱或傷害、或威脅削弱或傷害任何一方或其財(cái)產(chǎn)，以不適當(dāng)?shù)赜绊懺摲降男袨?；?）“阻礙”，指故意破壞、偽造、篡改或隱瞞調(diào)查所需的證據(jù)材料或向調(diào)查官提供虛假材料，嚴(yán)重妨礙世行對(duì)被指控的腐敗、欺詐、施加壓力或串通行為進(jìn)行調(diào)查，和/或威脅、騷擾或脅迫任何一方使其不得透露與調(diào)查相關(guān)的所知信息或參與調(diào)查，或企圖嚴(yán)重妨礙世行行使審計(jì)合同權(quán)利或獲取信息。

根據(jù)《世界銀行暫停及取消資格報(bào)告（2007—2015）》，在世界銀行制裁的案件中，83%涉及欺詐指控，18%涉及腐敗，8%涉及共謀，4%涉及阻撓，1%涉及脅迫。很明顯，欺詐是主要的法律風(fēng)控環(huán)節(jié)。在針對(duì)中國被調(diào)查的案件中，則90%以上都涉及欺詐指控。在中國，關(guān)于民事及商事欺詐的法律規(guī)定主要有《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第六十八條。其規(guī)定一方當(dāng)事人故意告知對(duì)方虛假情況，或者故意隱瞞真實(shí)情況，誘使對(duì)方當(dāng)事人作出錯(cuò)誤意思表示的，可以認(rèn)定為欺詐行為。由此可知，我國和世界銀行對(duì)欺詐的定義相近，只是世界銀行更強(qiáng)調(diào)從獲益或逃避合同義務(wù)來解釋欺詐。因此，欺詐對(duì)于被調(diào)查的中國企業(yè)/個(gè)人并非是一個(gè)陌生的法律概念，而導(dǎo)致中國有較高涉及欺詐指控的原因之一是中企不夠重視合規(guī)文化。

制裁程序

世界銀行的制裁程序始于廉政局啟動(dòng)的調(diào)查。廉政局一般采用證人面談、收集文件以及訪問項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)等多種方法收集證據(jù)。調(diào)查完成后，證據(jù)將提交辦公室評(píng)估主管。如證據(jù)充分，辦公室將向答辯人發(fā)出《制裁審理通知》（下稱《通知》），并列明考慮給予的制裁，同時(shí)有權(quán)暫停被調(diào)查人獲得世界銀行資助項(xiàng)目合同的資格。調(diào)查對(duì)象在此階段有兩個(gè)選擇，一是不提出異議，則列明的制裁將成為終局決定, 辦公室將會(huì)對(duì)其執(zhí)行最終制裁措施。二是在接到《通知》后90天內(nèi)，提出解釋并上訴至制裁委員會(huì)。制裁委員會(huì)是世界銀行集團(tuán)資助的發(fā)展項(xiàng)目中所有存在爭(zhēng)議案件的最終裁決者。一旦制裁委員會(huì)做出裁決，則立即生效且是終局，任何主體都不能對(duì)該裁決進(jìn)行申訴。兩級(jí)程序旨在確保每一項(xiàng)制裁決定都以充分的證據(jù)為基礎(chǔ)，并以獨(dú)立裁決為核心，同時(shí)兼顧了迅速解決無爭(zhēng)議案件的需要。

根據(jù)世界銀行集團(tuán)2016年度披露的《世界銀行資格暫停與取消辦公室關(guān)于職能、數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的報(bào)告（2007—2015）第二版》，辦公室除發(fā)回部分調(diào)查案件至廉政局重新調(diào)查外，絕大部分由廉政局提交的案件都進(jìn)入了制裁程序。所以被調(diào)查人應(yīng)對(duì)調(diào)查環(huán)節(jié)予以足夠的重視。同時(shí)，根據(jù)《世界銀行集團(tuán)制裁制度回顧（2011—2014）》，2011—2014年期間，大部分案件解決在第一層級(jí)，大約只有1/3的被調(diào)查人提出異議；但在無異議案件中，大約有92%的案件屬于缺席制裁，而大部分這類案件涉及的都是中小企業(yè)。

對(duì)于中國企業(yè)來說，參與調(diào)查、制裁程序要注意以下三個(gè)方面：一是配合廉政局查明事實(shí)，系世界銀行減輕制裁的考量之一。但同時(shí)廉政局不具有司法刑事調(diào)查的權(quán)限，世行也無法給予刑事或民事的直接處罰。廉政局調(diào)查本質(zhì)是行政調(diào)查與審計(jì)，其權(quán)利更多是源自于被調(diào)查人與世界銀行簽署的合同義務(wù)，并且調(diào)查僅限于與世界銀行借貸有關(guān)的項(xiàng)目。

二是爭(zhēng)取在調(diào)查及制裁階段，提出合理的和解訴求。從2015到2019財(cái)年，總共有205名被調(diào)查人是通過制裁決定結(jié)案，118名被調(diào)查人是通過和解結(jié)案。從效果看，后者對(duì)獲取確定結(jié)果、避免損失擴(kuò)大有積極意義。

三是委員會(huì)的聽證程序是保密的。聽證可以由被調(diào)查人、廉政局申請(qǐng)?zhí)岢龌蛘呶瘑T會(huì)依職權(quán)提出。聽證由廉政局先提出指控并輔以證據(jù)，再由被調(diào)查人陳述觀點(diǎn)。廉政局可以回復(fù)被調(diào)查人陳述，雙方也可以反駁對(duì)方觀點(diǎn)，但雙方都沒有交叉質(zhì)證的權(quán)利。在此期間，委員會(huì)可以通過詢問廉政局及被調(diào)查人查明事實(shí)，也可傳召廉政局提供的證人，但該證據(jù)不需經(jīng)被調(diào)查人質(zhì)證。

合規(guī)建議

中資企業(yè)建立完善的內(nèi)部合規(guī)體系對(duì)防控世界銀行制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、避免遭受巨大的經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)損失、實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)健發(fā)展，至關(guān)重要。中企可按照《世界銀行誠信合規(guī)指南》（下稱《合規(guī)指南》）和《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》的要求，搭建健全合規(guī)體系。這就需要企業(yè)要做到全面識(shí)別合規(guī)要求、健全合規(guī)管理架構(gòu)、制定合規(guī)管理制度、完善合規(guī)運(yùn)行機(jī)制、持續(xù)改進(jìn)合規(guī)管理體系以及重視合規(guī)文化建設(shè)。

《合規(guī)指南》可成為中國企業(yè)建立合規(guī)體系的參考，具體包括以下內(nèi)容：

一是企業(yè)需要對(duì)其業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動(dòng)發(fā)生欺詐、腐敗或其他不當(dāng)行為的可能性進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，考慮其規(guī)模、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、經(jīng)營地點(diǎn)及其他特有的環(huán)境，并定期或者在因?yàn)榄h(huán)境變化而有必要的情況下，重新審查和更新風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

二是企業(yè)應(yīng)制定內(nèi)部合規(guī)管理政策，范圍包括：對(duì)員工的盡職調(diào)查，特別是對(duì)公司高管、董事會(huì)成員的調(diào)查；對(duì)前公職官員的限制性安排，禮品、招待、宴請(qǐng)、旅行和支出；公開慈善捐贈(zèng)和贊助等。對(duì)于欺詐、串通舞弊和脅迫行為，《合規(guī)指南》要求企業(yè)采取特別防護(hù)措施、做法和程序來發(fā)現(xiàn)和防止腐敗，以及欺詐、串通舞弊和脅迫行為。

三是企業(yè)應(yīng)盡最大努力鼓勵(lì)所有與自己有重要業(yè)務(wù)關(guān)系或自己能施加影響的業(yè)務(wù)伙伴做出同樣承諾，防止、發(fā)現(xiàn)、調(diào)查不當(dāng)行為并進(jìn)行補(bǔ)救。方法包括：對(duì)業(yè)務(wù)伙伴的盡職調(diào)查；將廉政合規(guī)計(jì)劃告知伙伴；要求業(yè)務(wù)伙伴對(duì)自身采取對(duì)等的廉政合規(guī)計(jì)劃，以及對(duì)業(yè)務(wù)伙伴的關(guān)系作適當(dāng)?shù)挠涗浀取?/p>

四是企業(yè)應(yīng)采取合理的、實(shí)用的措施，定期傳播其計(jì)劃，針對(duì)相關(guān)的需求、環(huán)境、作用和責(zé)任，向所有內(nèi)部人員以及必要的業(yè)務(wù)伙伴提供有效培訓(xùn)，并對(duì)培訓(xùn)加以記錄。

五是建立內(nèi)部報(bào)告渠道，包括為不愿意在上級(jí)指使或壓迫下違反廉政合規(guī)計(jì)劃的人，還有為愿意報(bào)告內(nèi)部發(fā)生的違反廉政合規(guī)計(jì)劃行為的人提供溝通渠道和必要的保護(hù)機(jī)制。