論水環(huán)境治理中的河長制困境及出路

彭玉熙

北京市京密引水管理處 北京 101400

1 落實河長制工作存在的問題

1.1 考核問責(zé)機制不完善

目前，河長制的考核指標(biāo)主要為體制機制建設(shè)、整治工作和整治成效3 種。指標(biāo)主要圍繞水質(zhì)目標(biāo)展開，但是水環(huán)境整治是一個區(qū)域性、系統(tǒng)性、長期性的工作，改善水質(zhì)難以在短期內(nèi)實現(xiàn)，且水質(zhì)檢測結(jié)果具有一定的隨機性，易被水文、天氣影響。這一考核機制可能無法達到考核目的，還可能會打擊基層河長履職的積極性。在考核內(nèi)容中，體制機制建設(shè)情況等考核分?jǐn)?shù)所占比例較大，黑臭水體消除率、管網(wǎng)建設(shè)完成情況、農(nóng)業(yè)面源污染消除情況、節(jié)水城市建設(shè)情況等直接影響水環(huán)境的考核內(nèi)容在考核分?jǐn)?shù)中所占的比例較少[1]。

1.2 部門聯(lián)動協(xié)同機制不完善

治水是一項具有綜合性和復(fù)雜性的工作。目前負(fù)責(zé)建設(shè)污水處理廠的主管部門是住建部門，監(jiān)管企業(yè)污水處理和城市污水處理的是生態(tài)環(huán)境部門，監(jiān)管農(nóng)田面源污染物（施用化肥、農(nóng)藥）的主管部門是農(nóng)業(yè)部門，河道清淤及河道管理工作的主管部門是水利部門。河長制工作涉及眾多單位，雖然河長制的創(chuàng)立是為了破解“九龍治水”的困境，但從工作推進情況來看有些地方仍然認(rèn)為“河長制”是水利部門一家之事或河長辦是水利部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。存在各自為營、各司其職現(xiàn)象，導(dǎo)致職責(zé)不清，個案久拖不決。

1.3 公眾、社會組織參與較少

河長制雖然充分調(diào)動了行政系統(tǒng)內(nèi)部人員，但對公眾、社會力量調(diào)動不積極。高校、研究所等民間組織的技術(shù)研究成果對水環(huán)境保護、水污染治理等工作有積極作用，但仍然以非主流的角色參與水環(huán)境保護、水污染治理等工作。同時，相關(guān)部門對保護水環(huán)境的宣傳教育不夠，社會公眾的參與和保護意識仍然比較低。例如地方政府投入大量資金清理水面漂浮物，但是由于垃圾收集設(shè)施不完善，垃圾仍然會入河，導(dǎo)致水面漂浮物清理工作收效甚微[2]。

2 水環(huán)境治理中的河長制完善建議

2.1 對河長制進行專項立法

在河湖的實際管理過程中，關(guān)于河長制的專項立法，通常在法律文件中含有“河長制”字樣，以表明專法專用。通常來說，對河長制進行專項立法就是指，立法主體制定一部關(guān)于河長制度及其配套制度規(guī)范的創(chuàng)建法律的活動。專項立法帶來的優(yōu)勢，具體來說有以下幾方面：一是規(guī)制各地方立法亂象，形成全面統(tǒng)一的河長制度體系。自2017 年10 月1 日我國第一部河長制專項立法《浙江省河長制規(guī)定》通過施行，各地方關(guān)于河長制的法律規(guī)范如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，地區(qū)間對于河長制的相關(guān)法律責(zé)任設(shè)定不一，通過專項立法，規(guī)范河長職權(quán)配置及責(zé)任設(shè)定，細(xì)化專項法律規(guī)定，包括具體每條河流和河長崗位，提升該制度的實際操作價值。二是明確河長制有法可依，杜絕傳統(tǒng)依賴人治現(xiàn)象，提高地方水環(huán)境治理法制化程度。通過將與河長制相應(yīng)的主要制度進行專項立法，把權(quán)力放進制度的籠子里，在法治的框架下充分發(fā)揮人的積極作用。三是由于河流具有跨區(qū)域性，同一條河流的不同河段，河長針對該段流域采取的不同治理措施，必然帶來相關(guān)規(guī)定沖突，需要統(tǒng)一立法化解跨流域間的水資源利益糾紛[3]。

2.2 建立社會公眾參與機制

構(gòu)建多元化社會公眾參與機制，破除傳統(tǒng)一元化治理結(jié)構(gòu)模式，不斷深化公眾參與和第三方服務(wù)，彌補政府治水方面部分職能缺失，建立社會公共參與體系，關(guān)鍵在于在成員間建立組成相互合作和信任的積極的組織間關(guān)系，因此，政府要想推動社會參與，就必須與公眾間彼此理解與認(rèn)同，構(gòu)建信任機制。

2.2.1 以公眾需求為出發(fā)點，樹立并宣傳共同利益觀

河長制應(yīng)以保護河流湖泊生態(tài)、創(chuàng)建美麗和諧社會環(huán)境為價值導(dǎo)向，政府應(yīng)充分考慮民之所需、民心所向，加強對河長制的普法宣傳教育，利用媒體和輿論來促進公眾對河流系統(tǒng)的認(rèn)識，破除公民參與河流管理的概念性障礙。

2.2.2 充分放權(quán)并擴寬溝通渠道

政府應(yīng)賦予公眾更多權(quán)力，以接管河流行政管理中的水環(huán)境生態(tài)治理，并闡明其權(quán)利和義務(wù)。政府可采用多元化信息溝通渠道與公眾互動，如定期會議、視頻電話、網(wǎng)絡(luò)留言等，實現(xiàn)二者間實時有效溝通，克服公眾參與河流治理的權(quán)力障礙。

2.2.3 開放社會公眾參與路徑

公民不僅應(yīng)研究和監(jiān)測河流政府的影響，還應(yīng)充分參與制定和實施有關(guān)河流系統(tǒng)的決策以及評估河流行為。政府應(yīng)提供各種公眾參與方法，例如座談會，聽證會和民意調(diào)查，并在河流系統(tǒng)評估中納入公眾滿意度指標(biāo)，以打破公眾參與河長制的路徑壁壘[4]。

2.3 加強區(qū)域間利益協(xié)調(diào)，減少上、中、下游利益沖突

流域內(nèi)不同區(qū)域間通過協(xié)議方式，自主協(xié)商利益分配和資源配置，以公平分配水環(huán)境保護的權(quán)利與義務(wù)，利用污染治理的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，實現(xiàn)流域內(nèi)整體福利的改善。同時在協(xié)議中設(shè)置相應(yīng)的獎懲措施，以保障各區(qū)域通過自主平等的環(huán)境治理協(xié)議互相監(jiān)督、相互激勵，實現(xiàn)上、中、下游的合作與利益均衡。

3 結(jié)語

現(xiàn)階段水環(huán)境治理中出現(xiàn)一項新型行政管理機制— —河長制，具備明確化責(zé)任、針對性治理、剛性化考核的特點，是實現(xiàn)我國水環(huán)境治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然舉措。然而，由于河長制尚處于初期探索階段，對此，通過對河長制專項立法，構(gòu)建多元化參與機制，協(xié)調(diào)區(qū)域間水環(huán)境協(xié)調(diào)治理等方式，使得河長制更加合理化與規(guī)范化運行。