曾靈

（吉安市自然資源局廬陵新區(qū)分局，江西 吉安 343000）

地方政府在開展土地融資期間，土地市場較為樂觀時，土地容易增值，此時土地融資風(fēng)險也較為隱蔽。因此有必要加強對風(fēng)險的重視，并在此基礎(chǔ)上研究可行的防范對策。

一、地方政府土地融資風(fēng)險分析

土地融資作為復(fù)雜的金融活動，土地融資會加劇地方債務(wù)，在融資過程中存在一系列風(fēng)險，本文圍繞以下幾個方面來分析土地融資風(fēng)險：

（一）地方政府土地融資風(fēng)險會導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險

地方政府的適度舉債，將資金用于政府的地方建設(shè)，能夠提高居民幸福感。但是如果過度負(fù)債會使地方債務(wù)加劇，使地方債務(wù)持續(xù)走高。土地出讓受到房地產(chǎn)市場影響，土地價格的波動會影響到地方風(fēng)險[1]。同時，土地財政產(chǎn)生風(fēng)險。目前，我國很多地方政府用土地大量舉債，導(dǎo)致土地價格虛高。地方政府的融資平臺依托政府成立，土地是否能夠健康運轉(zhuǎn)取決于房地產(chǎn)的價格，一旦房地產(chǎn)市場不景氣，地方融資平臺將受到極大的沖擊，甚至引發(fā)財務(wù)風(fēng)險。

（二）地方政府融資平臺土地融資風(fēng)險

第一，融資平臺包括城投、城建公司等主體，其主要作用是為地方政府籌集資金，在公共事業(yè)發(fā)展中起著重要的作用。平臺的貸款往往和土地相關(guān)，這也加大了銀行貸款的風(fēng)險。銀行一類金融機構(gòu)向平臺發(fā)放大量貸款，地方政府將當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施整體作為抵押，銀行風(fēng)險加大。同時地方政府融資平臺通過土地使用權(quán)向銀行擔(dān)保貸款，地方政府利用自身職權(quán)對金融機構(gòu)干涉。融資平臺只代替部分政府職權(quán)，抵押的土地在辦理抵押貸款時，由于土地的用途和規(guī)劃等指標(biāo)還不明確，存在較大的價值波動風(fēng)險，導(dǎo)致抵押風(fēng)險較大。很多土地是從非常規(guī)渠道獲得的，土地抵押的手續(xù)不健全，抵押擔(dān)保方式有效性不足，抵押土地的使用期限和貸款期限不匹配等一系列因素導(dǎo)致了風(fēng)險的提高，再加上房地產(chǎn)市場不景氣時土地價格下降，土地出讓收入減少，導(dǎo)致還款能力削弱。

第二，在融資平臺融資時，地方政府作為出資人，融資平臺籌集的資金歸由政府其統(tǒng)一調(diào)度。地方政府應(yīng)該對融資平臺加強監(jiān)督，但存在政府片面重視融資的金額，而不對融資渠道及融資資源定期考核，甚至部分融資平臺的借款規(guī)模遠(yuǎn)超償債能力，給地方政府帶來巨大的負(fù)擔(dān)，容易出現(xiàn)平臺發(fā)生風(fēng)險時難以問責(zé)的現(xiàn)象。

第三，當(dāng)前我國的融資平臺數(shù)量快速發(fā)展，部分融資平臺將資金用于其他領(lǐng)域，存在一種資金多套主體、多種用途的現(xiàn)象，引發(fā)較高的風(fēng)險。

第四，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，越來越多的地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加強，將土地融資作為財政資金的主要來源。在資金運作方面，財政資金和信貸資金應(yīng)分開，但是存在銀行信貸資金被財政化的現(xiàn)象，在土地財政的上升期，政府收入來源穩(wěn)定。但是土地市場下行時，沒有足夠資金償還銀行的貸款，導(dǎo)致銀行不良貸款的金額增加，容易引發(fā)較大的金融風(fēng)險。

第五，土地出讓金收支管理風(fēng)險。土地出讓金收支存在以下問題：首先，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，部分地方政府未將土地收入納入預(yù)算。其次，未按照上級政府相關(guān)規(guī)定從土地出讓金中計提專項基金，專項基金包括九項基金：農(nóng)業(yè)土地開發(fā)基金；保障性住房建設(shè)基金；被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險風(fēng)險基金；國有土地收益基金；水利建設(shè)基金；鐵路建設(shè)基金；失地人員養(yǎng)老保險；軌道交通土地專項資金；教育基金等，各地執(zhí)行科目及標(biāo)準(zhǔn)不完全相同。再次，存在不按要求對土地出讓金進(jìn)行管理的問題。

二、健全土地融資風(fēng)險管理機制的對策建議

（一）健全風(fēng)險防范機制土地融資風(fēng)險的管控要求在土地融資過程中的各方共同努力，形成防范風(fēng)險的運作機制，這一機制主要包括以下幾個階段：

首先，加強對風(fēng)險的分析。運用風(fēng)險管理的技術(shù)，識別各階段存在的風(fēng)險與風(fēng)險誘因及風(fēng)險等級，并預(yù)測風(fēng)險的性質(zhì)與可能產(chǎn)生的后果，在融資風(fēng)險基礎(chǔ)上分析規(guī)避風(fēng)險的對策，并制定可操作的方案。

其次，完善風(fēng)險評估。風(fēng)險評估是對產(chǎn)生的風(fēng)險及發(fā)生的概率進(jìn)行分析，并根據(jù)風(fēng)險的進(jìn)行判斷的一種管理方式要評估土地融資是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展水平相吻合；土地發(fā)展水平是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟匹配；土地融資是否與銀行貸款規(guī)模、當(dāng)?shù)刎斦杖?、融資主體的資金需求相匹配等。針對土地融資中的各類風(fēng)險評判，分析是否有足夠能力對風(fēng)險化解。對于風(fēng)險超過防范能力的項目要及時叫停，對于風(fēng)險相對較小的項目要明確預(yù)警措施和解決方案。

再次，加強風(fēng)險控制。對已發(fā)生的風(fēng)險將損失降至最低，對于未發(fā)生的風(fēng)險加強防范。土地融資過程中的部分風(fēng)險可以通過合理的方式進(jìn)行規(guī)避，地方政府要制定合理的政策，并通過合理的方式將風(fēng)險危害程度減小甚至化解。

最后，要加強對風(fēng)險的監(jiān)控，從實際出發(fā)判斷地方政府、銀行的各類操作是否合規(guī)，并針對各類融資平臺加強監(jiān)控，及時解決可能存在的融資風(fēng)險，加強對土地融資的審查和控制。

（二）創(chuàng)新土地融資機制

目前越來越多的地方已經(jīng)重視并通過合理的方法規(guī)避土地融資風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，首先地方政府要健全管理體系，避免土地融資盲目的現(xiàn)象。其次要對土地融資實行差別管理，根據(jù)地方政府的發(fā)展水平、財政收入水平等，在對土地市場分層的基礎(chǔ)上采取差別化的對策。對于新增土地要采取謹(jǐn)慎性原則，嚴(yán)格控制融資風(fēng)險，對于存量土地要加強審批。再次要對土地融資實行階段化管理，土地融資在不同階段的管理特點也有所差異，當(dāng)風(fēng)險經(jīng)過不斷聚集到爆發(fā)需要一定的過程，這就要求對融資風(fēng)險分階段管理，需要根據(jù)各階段的特點進(jìn)行管理。

（三）加強對地方融資平臺的管理

地方融資平臺作為土地融資的重要載體，在地方債務(wù)和土地風(fēng)險管理中有著重要的作用，對此政府要加強對地方融資平臺的監(jiān)管[2]。目前部分地方的融資平臺管理較為混錄，對此要實行土地融資的規(guī)范化申報，避免管理混亂的現(xiàn)象。

（四）加強銀行的風(fēng)險控制水平

首先要加強銀行的風(fēng)險控制水平，對于土地融資，國土資源部門可以和銀行以及銀保監(jiān)會合作，促進(jìn)銀行土地融資管理規(guī)范化，要求對地方政府的融資額度控制的同時，對資金的供給方實行額度限定，督促銀行針對土地融資的風(fēng)險自查，避免可能存在的各類風(fēng)險。其次要健全外部監(jiān)督，國土資源管理部門要和銀保監(jiān)會聯(lián)合，督促銀行加強對各類風(fēng)險的管控，通過信息公開制度，結(jié)合土地融資狀況定期上報土地融資情況，從而加強對風(fēng)險的有效管控。

（五）加強土地出讓金收支管理

土地出讓金收支需要加強以下工作：首先，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，要求地方政府將土地收入納入預(yù)算進(jìn)行管理。其次，要求各地政府按照上級政府相關(guān)規(guī)定從土地出讓金中計提專項基金，明確各地專項基金執(zhí)行科目及標(biāo)準(zhǔn)。再次，對土地出讓金進(jìn)行減免、返還、少征的規(guī)定要嚴(yán)格落實。最后，堅決杜絕拖欠、少付征地補償款的情況。

三、結(jié)束語

隨著房地產(chǎn)市場的高速發(fā)展，土地出讓金成為政府的重要收入部分，通過融資平臺替政府行使投融資功能，實現(xiàn)土地資源與資產(chǎn)的整合，能夠有效改善政府的融資水平，推動了城市化進(jìn)程的發(fā)展。但是當(dāng)前部分地方政府對土地融資過于依賴，這也導(dǎo)致地方政府在發(fā)展中面臨著巨大的風(fēng)險，這些風(fēng)險加劇了地方的債務(wù)風(fēng)險，甚至可能引發(fā)宏觀經(jīng)濟的波動。對此地方政府要加強對土地融資風(fēng)險的研究，并加強對風(fēng)險的管控。