蛻變，檢察建議這兩年

方圓記者 張羽

這是一場深入靈魂、刻入機制的變革，檢察建議制度在更新理念后，發(fā)現(xiàn)了更為廣闊的空間和領(lǐng)域

2018年，戊戌年。

這一年，北河沿大街147號迎來了新一任最高人民檢察院“掌門人”張軍。

這一年，最高人民檢察院重塑性內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革風起云涌，卷動四方。

這一年，最高人民檢察院首次向國務(wù)院部門提出社會治理類檢察建議，揮動檢察建議這柄法律之刃。

這一年，無疑是中國檢察史的重要一頁，檢察建議適逢其會，正可大展拳腳。

這一年，為適應(yīng)修改后的人民檢察院組織法賦予檢察建議的新功能和新要求，最高檢黨組對加強和改進檢察建議工作作出一系列謀劃部署。

“此后，各級檢察機關(guān)深刻把握新時代檢察工作的新定位，大力更新法律監(jiān)督理念，不斷加強和規(guī)范檢察建議工作，取得了積極的成效。其中，社會治理類檢察建議在推動改進社會治理工作，提升社會治理水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了積極作用?！弊罡邫z法律政策研究室主任高景峰如是說。

內(nèi)源性撬動+外源性公眾期待

2018年10月，《人民檢察院組織法》正式將檢察建議確立為檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的方式之一。相較于傳統(tǒng)理念中，檢察建議被視為檢察機關(guān)辦案職能的延伸或者補充，這無疑是檢察建議性質(zhì)的一次重要更新。

隨后，兩份有關(guān)檢察建議的重要文件出臺——《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》和《人民檢察院檢察建議督促落實統(tǒng)管工作辦法》，其中前者將檢察建議明確劃分為五種類型，包括再審檢察建議;糾正違法檢察建議;公益訴訟檢察建議;社會治理檢察建議和其他檢察建議。

從綜合運行的實際情況來看，再審檢察建議和糾正違法檢察建議，主要針對個案，被運用在民事、行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域;公益訴訟檢察建議和社會治理檢察建議則更注重通過對個案或類案的分析，維護社會公共利益。

其中，公益訴訟檢察建議多聚焦于生態(tài)環(huán)境與資源保護、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓、國有財產(chǎn)保護與英雄烈士保護、未成年人保護等領(lǐng)域;而社會治理檢察建議則著眼于幫助被建議單位堵漏建制，提升社會治理水平，例如最高檢評選的“2019年優(yōu)秀檢察建議”就涉及藝術(shù)品評獎、交通客運管理、互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護、金融機構(gòu)風險等問題，這些問題的解決有助于提升百姓日常生活的安全感、幸福感。

最高檢對檢察建議工作的大力推進不是沒有爭議。

在系統(tǒng)內(nèi)部，有人認為再審檢察建議與抗訴職能重合，沒有意義;也有人認為基層檢察院本來就辦案力量不足，發(fā)檢察建議是多此一舉，增加工作負擔;還有人認為發(fā)檢察建議是個“吃力不討好”、還容易得罪行政機關(guān)、大型企業(yè)的苦活累活……

在系統(tǒng)外部，則有人認為公益訴訟和社會治理檢察建議管得太多，檢察機關(guān)手伸得太長、管得閑事太多，不愿意配合落實……

在吉林大學法學院教授侯學賓看來，檢察機關(guān)廣泛運用檢察建議這種方式，既是由于內(nèi)源性的改革機制撬動，也是滿足外源性的社會公眾期待。

“內(nèi)源性方面，檢察機關(guān)先是面臨反貪轉(zhuǎn)隸，再是進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，急于改變‘四大檢察不均衡發(fā)展的現(xiàn)狀、重新定位檢察機關(guān)在國家治理體系中的地位。檢察建議的磋商性、探索性等都更能適應(yīng)這種迫在眉睫的重塑性改革，并靈活地解決一些問題?！?/p>

“外源性方面，改革開放滿足了人們的生存需求之后，人們對生活品質(zhì)的要求高了起來，目光所及要綠水青山，出行娛樂要舒適安全，遇到意外必須有公平正義。這時候就需要有大眾信任、法律專業(yè)知識豐富的公共利益代言人，來解決這些問題。檢察機關(guān)客觀中立的立場、作為司法機關(guān)的社會公信力，都使得其非常合適充當這個角色。”侯學賓評價。

社會對于檢察建議的需求，不是一句空話。

譬如2019年全國和上海兩會期間，部分人大代表、政協(xié)委員熱議公民個人信息保護問題。上海市兩會上，23名市政協(xié)委員聯(lián)名提出《關(guān)于發(fā)揮檢察機關(guān)在消費者數(shù)據(jù)隱私保護中作用的建議》提案，建議檢察機關(guān)加強公民個人信息保護工作。為此，上海市檢察院組織浦東、楊浦、靜安等區(qū)檢察院開展調(diào)查，查明涉及留學、育兒、就業(yè)招聘、理財、網(wǎng)購等與民生密切相關(guān)的10余款手機APP存在違規(guī)獲取用戶授權(quán)、隱私政策文本不規(guī)范、信息保護機制不完善等問題，侵害公眾合法利益，并向有關(guān)APP運營企業(yè)和應(yīng)用商店運營商制發(fā)檢察建議書。

歷史猶如一輛滾滾向前的火車，不戀來路，只看前方。

“理念不同，天地就不同”

“沒有辦法時，就想想檢察建議能不能用。”這是記者采訪多位一線辦案檢察官時得到的答案，他們涉及刑事、知識產(chǎn)權(quán)檢察、未成年人檢察等多個領(lǐng)域。時至今日，“能不能通過檢察建議解決問題”已經(jīng)成為很多檢察官的“習慣思維”。

這種“習慣思維”，是怎樣在兩年間養(yǎng)成的呢？

答案只有一個字：變！

一變：從自下而上到自上而下

2018年6月12日，最高人民法院審委會會議室。這是張軍過去工作熟悉的地方，這一次他卻是作為首席大檢察官，為一起關(guān)于小學教師性侵未成年學生的抗訴案件而來。張軍在列席會議上，條分縷析地明確指出原審判決存在的錯誤，并從情節(jié)認定、法律適用、量刑建議等多個方面闡述了檢方觀點。最終，最高人民法院經(jīng)審理采納了最高人民檢察院的全部抗訴意見，依法改判齊某無期徒刑。

個案結(jié)束，張軍的內(nèi)心卻波瀾不平。如何把未成年人檢察工作做到起訴之前、延展到裁判之后，為每個家庭、每一所幼兒園和中小學校帶來更實在的獲得感、幸福感和安全感？

2018年10月19日最高檢向教育部發(fā)送了《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》，認真分析辦理的性侵幼兒園兒童、中小學生犯罪案件，針對校園安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴格、教職員工隊伍管理不到位，以及兒童和學生法治教育、預(yù)防性侵害教育缺位等問題，提出三項具體建議。即我們通常所說的“一號檢察建議”。

在此后的兩年里，全國檢察機關(guān)都以史無前例的熱情投入到“一號檢察建議”的落實工作中去。他們走進學校，把生動的案例和慘痛的教訓(xùn)一遍遍掰開了揉碎了地講述，他們甚至“笨拙”地錄起了抖音視頻、畫起了公眾號普法漫畫，以一種接地氣兒的姿態(tài)走近孩子、老師和家長。

以“一號檢察建議”為起點，最高檢三年來連發(fā)四份檢察建議：

2018年11月，最高檢向最高法發(fā)出“二號檢察建議”，建議法院進一步落實司法責任制，嚴格落實公告送達的相關(guān)規(guī)定。

2019年6月，最高檢圍繞及時發(fā)現(xiàn)查處金融違法犯罪活動向中央有關(guān)部門制發(fā)了“三號檢察建議”，推動相關(guān)部門進一步加強行政監(jiān)管，強化源頭治理，把違法犯罪風險和危害消除在萌芽狀態(tài)或者初始階段。

2020年4月針對“窨井蓋吃人”向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)提出的“四號檢察建議”，則是以特殊的方式守護了老百姓“腳下安全”。

“檢察建議以前都是基層發(fā)得多，通過個案體現(xiàn)對社會治理個別問題的推動?，F(xiàn)在最高檢制發(fā)檢察建議，是從上至下的對法律制度、國家社會治理系統(tǒng)的促進?！弊罡邫z第八檢察廳檢察官邱景輝告訴記者他觀察后得出的答案。

二變：從個案到類案

綜觀檢察建議七十年發(fā)展史，多屬于一案一發(fā)、以個案為出發(fā)點。這種“單兵作戰(zhàn)”顯然限制了檢察建議的深刻性和影響力。

最高檢第六檢察廳工作人員就向記者毫不諱言地指出：“有的檢察建議僅停留于糾正表面問題和工作瑕疵，發(fā)現(xiàn)和糾正深層次違法問題不夠;依托個案檢察建議多，綜合性檢察建議少，檢察建議發(fā)揮的作用較為有限?！?/p>

“辦理一案，處理一片?！边@是張軍檢察長關(guān)于檢察建議最經(jīng)典的論述之一。

從“2019年優(yōu)秀社會治理類檢察建議”中我們可以看到：

在審查起訴某協(xié)會副秘書長行賄受賄案后，北京市檢察院就藝術(shù)品評獎和會員發(fā)展方面的管理漏洞向某聯(lián)合會制發(fā)檢察建議。

在辦理一起黑社會性質(zhì)組織霸占搶奪客運線路的案件后，遼寧省鞍山市檢察院就客運交通管理問題向交通運輸部門制發(fā)檢察建議。

審查萬某、鄒某某等人組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會性質(zhì)組織案件中，江西省南昌市新建區(qū)檢察院就賓館、租賃房屋治安管理問題向公安機關(guān)制發(fā)檢察建議。

……

上述遼寧鞍山檢察建議的辦案者之一、鞍山市臺縣檢察院檢察長劉忠告訴記者，他1990年參加工作，先后在反貪、監(jiān)所等部門工作，以前也制發(fā)過不少檢察建議。這兩年感受最深刻的變化就是這種“通過個案總結(jié)教訓(xùn)，然后通過檢察建議解決一類問題”的辦案方式。

這種類案問題的解決甚至不局限于一個地區(qū)，還能延伸至社會治理層面。

2018年，黑龍江省七臺河市檢察院在開展工作中發(fā)現(xiàn)，一家個體廢品收購部在沒有資質(zhì)的情況下非法收集、貯存、處置醫(yī)療機構(gòu)使用后的一次性輸液管、針頭、輸液瓶。而這樣的情況并非個案，為此，他們針對醫(yī)療廢物領(lǐng)域開展了專項活動，共辦理了醫(yī)療廢物公益訴訟案件12件，向衛(wèi)計部門、環(huán)保部門下發(fā)檢察建議12份。七臺河市檢察院還將相關(guān)內(nèi)容進行梳理后，以立法建議的形式提交給市人大常委會，推動了《七臺河市醫(yī)療廢物管理若干規(guī)定》的出臺。

檢察建議的步伐未止步于此。2020年9月1日，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》開始正式實施，其中最高檢提供的、被吸收的部分立法建議，就來源于七臺河市檢察院的檢察建議。

從個案中看到共性，勇于破圈，檢察人的無畏精神正深刻促進著國家社會治理體系的形成與完善。

三變：從柔性到剛性

“受到辦理程序、業(yè)績考評、整體監(jiān)督能力、督促落實措施不多等因素的影響，過去，檢察建議制度的剛性不足，導(dǎo)致檢察機關(guān)的法律監(jiān)督作用發(fā)揮不充分?！鄙轿魇√行〉陞^(qū)檢察院副檢察長劉麗娜告訴記者。

在記者的采訪中，來自基層的類似反饋有很多。

對于這一點，張軍檢察長最近兩年間，大會小會地強調(diào)要把檢察建議“做成剛性、做到剛性”。

那么，如何理解？

在民事領(lǐng)域，最高檢第六廳負責人指出：“做成剛性、做到剛性，關(guān)鍵是提升檢察建議的質(zhì)量。對內(nèi)要提升檢察建議的制發(fā)質(zhì)量，做到精準監(jiān)督;對外要加強跟蹤問效、跟進監(jiān)督?！?/p>

在行政公益訴訟領(lǐng)域，最高檢第八廳負責人則指出：“極少數(shù)檢察建議不能落實，必須提起訴訟的，則努力將案件辦成法治教育樣本，達到辦理一案、警示一片、教育社會面的效果?！?/p>

無論有多少種辦法，在記者采訪中，全國檢察系統(tǒng)上下達成一致的觀點是：檢察建議本身要足夠?qū)I(yè)、質(zhì)量過硬。

不夠“專業(yè)”的后果是相當嚴重的。在記者對一線辦案檢察官的采訪中，有語氣激烈者甚至認為，個別人為了完成考核任務(wù)而敷衍制發(fā)檢察建議，“如果非常膚淺地就案論案去制作檢察建議，內(nèi)容不夠嚴謹，容易讓制發(fā)對象對檢察建議形成“外行指導(dǎo)點評內(nèi)行”的錯誤認知，相應(yīng)的也不會有整改和落實。很容易形成‘劣幣驅(qū)逐良幣的惡性后果，損害檢察建議工作整體形象?！?/p>

“專業(yè)”二字說起來容易，做起來難。

“寫一個檢察建議，我要看幾百個案子，總結(jié)出幾十個機構(gòu)都有這個嚴重疏漏，相關(guān)部門機構(gòu)才會覺得，哇，真的好有道理。”一位不愿意透露姓名的上海檢察官告訴記者，她在日常辦案中一直接觸的是知識產(chǎn)權(quán)、金融案件的檢察建議?！斑@類建議的專業(yè)性、針對性、實效性是取得制發(fā)對象的認可和采納的根本。僅對少數(shù)量案件當中呈現(xiàn)的淺層原因去分析，是難以形成有質(zhì)地、權(quán)威性的檢察建議的，還需要對相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的管理現(xiàn)狀、行業(yè)發(fā)展動態(tài)包括行業(yè)潛規(guī)則做一個全面深度學習和提煉，才能真正慎重地挖掘出一類知識產(chǎn)權(quán)、或者金融犯罪的案發(fā)根源。”

四變：從一發(fā)了之到落實反饋

過去，檢察建議剛性不足的后果，是落實反饋不夠。

“檢察建議數(shù)量不是目標，關(guān)鍵是質(zhì)量、是落實?！睆堒姍z察長如是說。

從數(shù)據(jù)上看，2019年1月至2020年6月，全國檢察機關(guān)共制發(fā)各類檢察建議277482份，已收到回復(fù)192939份，占69.53%;已收到的回復(fù)中被采納186544份，采納率為96.69%;另有10754份雖未按期回復(fù)，但經(jīng)督查，被建議單位實際工作中已采納檢察建議。

事實上，最高檢此次評選“2019年優(yōu)秀社會治理類檢察建議”的基本要求之就是有反饋落實。每一個案子的評選文件，都包含基本情況、制發(fā)過程、被建議單位回復(fù)和采納情況、跟蹤督促和落實情況、效果和意義以及檢察建議書全文。

落實中，最重要的是什么呢？

“秉持‘雙贏多贏共贏的工作理念?！苯K省灌南縣檢察院檢察長張立在“灌南縣檢察院就貨運APP監(jiān)管問題向某科技有限公司制發(fā)檢察建議”獲得2019年優(yōu)秀檢察建議后，答記者問時總結(jié)。

2019年，灌南縣檢察院在辦理張某某等污染環(huán)境案件中發(fā)現(xiàn)，物流運輸中存在無資質(zhì)貨車車主利用貨運APP下單運輸危險廢物的違法情形，反映了作為運營主體的某科技有限公司對貨運APP監(jiān)管存在問題，存在違法犯罪隱患，有必要制發(fā)檢察建議。

在辦案過程中，他們與貨車司機談話、與該貨運APP的托運人聊天，與交通部門、公司老板溝通，最后提出的安全隱患排除機制、事故及時處理機制以及對貨運APP使用人的安全培訓(xùn)，符合企業(yè)經(jīng)營實際，具有較強的操作性。檢察建議發(fā)出后，承辦檢察官多次登錄該公司開發(fā)的貨運APP查看整改情況和典型案例更新情況，還對該公司進行回訪，發(fā)現(xiàn)該公司完成了入駐貨運平臺的客戶審核系統(tǒng)與第三方誠信系統(tǒng)對接，對有歷史不良記錄的用戶拒絕進入平臺，扎緊了貨物運輸安全的“籬笆”。

司機安全、貨運人安心、老板省心、交管部門放心……心心相印，大概就是“雙贏多贏共贏”的文藝范兒表達。

助推社會治理：不看口號看療效

理念更新，僅僅是萬里長征第一步。特別是黨的十九大四中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。檢察建議作為司法助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，如何落實？怎樣“不看口號、看療效”？

宏大命題的切入口，恰恰是“小”;仰望天空的夢想實現(xiàn)，從來需要腳踏實地。

2019年5月，四川省崇州市檢察院辦結(jié)了某鎮(zhèn)村委會主任祝某以及羅某、陳某等十二人黑惡勢力團伙案。他們發(fā)現(xiàn)，“小小”村干部淪為黑惡勢力保護傘，對當?shù)厣鐣刃蛟斐蓸O為惡劣的影響。辦案人員先后2次深入案發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)走訪調(diào)研，并對2016年至2018年案發(fā)地鎮(zhèn)域其他刑事案件進行統(tǒng)計分析，結(jié)論發(fā)人深省：“隨著我國城市化進程持續(xù)提速、市域經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大，受虹吸效應(yīng)影響，農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出人口空心化、經(jīng)濟凋敝化、基層組織渙散化的特征，導(dǎo)致超大城市城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)基層政權(quán)效能減弱、經(jīng)濟發(fā)展“潛規(guī)則”“亞文化”盛行，并滋生出黑惡勢力犯罪，基層治理已經(jīng)成為國家治理現(xiàn)代化的突出問題之一?！?/p>

原因找到了，具體怎么辦？天天掛在嘴邊的“剛性”二字怎么在這樣一個具體而微小的村鎮(zhèn)社會治理中得以實現(xiàn)？

崇州市檢察院于2019年10月23日向該鎮(zhèn)政府宣告送達檢察建議書。為了保證建議書的“剛性”效果，檢察機關(guān)先后4次到該鎮(zhèn)政府回訪并深入村、社區(qū)開展調(diào)查，了解到該鎮(zhèn)優(yōu)化64個廉情觀察點，依規(guī)對6名基層組織干部作出組織處理，向2個“軟弱渙散”村級黨組織派駐第一書記，推動形成風清氣正的基層政治生態(tài);開展工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椪?，該?zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)逐一包干化解涉工程項目糾紛12個;加強社會治安防控力度，新增視頻監(jiān)控點位18處、“慧眼工程”設(shè)備19組及照明設(shè)備200余組，接入社會視頻資源10處;轄區(qū)內(nèi)治安和刑事案件同比減少38%，社會治安總體形勢明顯好轉(zhuǎn)。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，在落實檢察建議中，各級檢察院真是結(jié)合各地實際，想盡、用盡了各種“接地氣兒式”方法：對上，釋法說理，闡明要害，爭取當?shù)攸h委政府的支持;對被建議單位，哪怕吃了閉門羹也絕不放棄，與對方反復(fù)溝通，爭取對方的配合;對建議落實情況，走訪調(diào)查督促，寫萬字筆記行萬里路。

“我們始終強調(diào)一個理念就是‘雙贏多贏共贏?！弊罡邫z研究室負責人告訴記者，檢察建議不能只看一紙書面文件，要做到“不看口號看療效”。

尋找“幸?！钡臒o限可能

檢察建議這兩年，是變革的兩年，更是創(chuàng)新、是創(chuàng)造幸福的兩年。

特別是黨的十九屆四中全會明確提出：拓展公益訴訟案件范圍。最高檢及時將“等”外探索原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”。這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，旨在滿足新時代人民群眾美好生活需求。

譬如，吉林省松原市乾安縣檢察院針對外來侵入物種破壞草原生態(tài)問題制發(fā)檢察建議，旨在解決環(huán)境保護面臨的新問題;浙江省杭州市檢察院針對無障礙出行制發(fā)的檢察建議，旨在保障老年人、殘障人、兒童等特殊群體平等參與社會生活的權(quán)力。

邱景輝告訴記者，關(guān)于新領(lǐng)域的檢察建議方面的探索，出于審慎的態(tài)度，目前宣傳得比較少?！暗覀円恢痹谂Γ行Ы鉀Q人民群眾操心事、煩心事、揪心事，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。”

幸福，這就是檢察建議能帶來的“X”的無限可能。