論行政裁判中證據(jù)排除規(guī)則的完善

馮月朋

摘要：行政裁判領(lǐng)域的證據(jù)規(guī)則是一個(gè)相對(duì)沒(méi)有關(guān)注度的領(lǐng)域，社會(huì)的焦點(diǎn)往往在程序的正當(dāng)性和結(jié)果的合法性上。但是這個(gè)領(lǐng)域的規(guī)則的完善對(duì)于程序和結(jié)果的正義與正當(dāng)，有非常重要的意義。完善行政裁判中的證據(jù)排除規(guī)則，已成為我國(guó)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)司法公正、執(zhí)法公正的必然要求。解決該問(wèn)題，需要我國(guó)結(jié)合實(shí)體與程序，有選擇的排除不法證據(jù)，強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)程的公開(kāi)性，提高行政相對(duì)人的法律地位，同時(shí)應(yīng)完善其配套制度。

關(guān)鍵詞：行政裁判;證據(jù)規(guī)則;非法排除;行政相對(duì)人

行政裁判指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)賦予的職權(quán)和程序，為實(shí)現(xiàn)行政管理職能，對(duì)公民、法人及其他組織實(shí)施的具體行政行為。隨著我國(guó)行政管理相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度的日益完善，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的合法化程度逐漸提升，但在具體行政行為中，對(duì)于證據(jù)的取得方式及證據(jù)的合法性真實(shí)性等決定行政行為合法性合理性的認(rèn)定，我國(guó)《行政訴訟法》中沒(méi)有相關(guān)界定，現(xiàn)行的行政裁判的證據(jù)排除規(guī)則僅可見(jiàn)于幾部具體法律文件中。

盡管我國(guó)證據(jù)排除規(guī)則的發(fā)展從刑事訴訟領(lǐng)域到行政訴訟領(lǐng)域不斷加以完善，但在具體行政行為中，以非法手段收集證據(jù)、偽造證據(jù)等現(xiàn)象依然頻頻出現(xiàn)，在行政裁判過(guò)程中對(duì)非法證據(jù)的排除規(guī)則存在不少漏洞，仍需我們不斷完善和補(bǔ)足，對(duì)在行政裁判中證據(jù)排除規(guī)則具體策略是重點(diǎn)。

目前該領(lǐng)域出現(xiàn)的困境可以作如下總結(jié)：

相對(duì)人對(duì)證據(jù)的質(zhì)證難以開(kāi)展。在行政裁判中，證據(jù)的收集與審查均由執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政部門(mén)一手把控，同時(shí)扮演監(jiān)督者和被監(jiān)督者的角色，導(dǎo)致相對(duì)人的質(zhì)證意見(jiàn)往往被忽略，非法證據(jù)不能有效排除。行政裁判人員在收集證據(jù)的同時(shí)，也擔(dān)負(fù)保管證物和拘留相對(duì)人的工作，這一過(guò)程中沒(méi)有其他組織機(jī)構(gòu)有監(jiān)督的權(quán)利，也就很難保證證據(jù)不被篡改和偽造，導(dǎo)致證據(jù)的真實(shí)性存疑[i]。相對(duì)人在這一過(guò)程中，往往處于相當(dāng)弱勢(shì)的地位，既沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，也無(wú)具體的法律法規(guī)可依靠，對(duì)非法證據(jù)的質(zhì)證難以開(kāi)展，行政相對(duì)人想以合法手段公開(kāi)的排除非法證據(jù)始終是難題。

行政裁判過(guò)程中證據(jù)審查欠缺。根據(jù)我國(guó)2017《行政處罰法》第37條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)時(shí)，在證據(jù)以后難以取得或可能滅失的情況下，經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可先行保存登記?！痹谶@一過(guò)程中，證據(jù)一經(jīng)登記保存，基本上就成為行政程序適用的證據(jù)，而在行政裁判過(guò)程里對(duì)證據(jù)的審查十分欠缺，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，但凡是證據(jù)，與案件有一定的關(guān)聯(lián)性，即可成為執(zhí)法的依據(jù)，而對(duì)證據(jù)的客觀真實(shí)性和合法性的判斷較少，造成了非法證據(jù)在行政裁判中的濫用。行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者，同時(shí)負(fù)有證據(jù)審查的權(quán)力與義務(wù)，如果在行政裁判過(guò)程中忽略證據(jù)審查這一重要環(huán)節(jié)，不但可能造成冤案錯(cuò)案等，也會(huì)影響自身公信力。

這些困境的出現(xiàn)，與現(xiàn)行法律與制度的不夠完善緊密相關(guān)，具體原因包括但不限于：

• 行政證據(jù)制度立法不完善及其滯后性

我國(guó)于2002年7月發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政證據(jù)規(guī)定》），并于同年10月1日起正式實(shí)施。該規(guī)定頒布以來(lái)，其較為松散、不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)審查制度導(dǎo)致行政裁判人員在收集證據(jù)時(shí)肆意采取非法手段收集證據(jù)，而絲毫不用擔(dān)心自己所收集的證據(jù)在后續(xù)行政程序中被認(rèn)定為非法證據(jù)。且該規(guī)定頒布時(shí)正值21世紀(jì)初期，僅為填補(bǔ)相關(guān)制度空白，十幾年過(guò)去社會(huì)發(fā)展程度已大不相同，該規(guī)定應(yīng)付現(xiàn)今狀況已不夠完善，具有相當(dāng)?shù)臏笮??！缎姓C據(jù)規(guī)定》第54條及第56條規(guī)定了庭審中關(guān)于證據(jù)的審查相關(guān)工作人員需依據(jù)不同案件的實(shí)際情形，堅(jiān)守職業(yè)操守，嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，對(duì)于證據(jù)的真實(shí)性、證據(jù)材料的由來(lái)、取證人員身份、取證方式及證據(jù)是否為原件或復(fù)印件從邏輯分析層面及現(xiàn)實(shí)狀況等進(jìn)行客觀公正的解讀與判斷，分辨其與案件的相關(guān)性的以及證明案件事實(shí)的效力關(guān)系，排除不相關(guān)證據(jù)。對(duì)于該規(guī)定中部分條款較為原則性的規(guī)定了行政訴訟中的證據(jù)排除，這些條款實(shí)際的可操作性并不強(qiáng)，十分限制證據(jù)排除規(guī)則在行政程序中的適用。[ii]

• 行政裁判行為規(guī)范適用范圍較窄

目前我國(guó)對(duì)行政裁判行為規(guī)范的立法完成程度并不高，對(duì)于具體行政裁判行為的規(guī)范各領(lǐng)域、各地區(qū)不盡相同，不同地區(qū)、不同部門(mén)之間存在一定差距。例如上海市早在2010年就出臺(tái)了《上海市行政裁判人員執(zhí)法行為規(guī)范》，及時(shí)的針對(duì)了當(dāng)時(shí)普遍存在的“釣魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象，予以明確禁止，而其他地區(qū)直到近些年才開(kāi)始制定相關(guān)行為規(guī)范，落后的同時(shí)也滋生了許多鉆法律空子的行政裁判行為。我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)行政程序中證據(jù)排除規(guī)則的適用有一定涉及，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對(duì)公安機(jī)關(guān)在行政裁判中的取證工作要求作了較為完善的規(guī)定，這些規(guī)定在一定程度上可以確保公安機(jī)關(guān)在具體行政裁判行為中收集的證據(jù)材料能為行政裁判行為的合法性提供證明，非法證據(jù)也被明確排除在外，有利于防止刑訊逼供等違法行為的發(fā)生。不同地區(qū)、不同領(lǐng)域間行政裁判行為規(guī)范的完善程度有一定差距，各規(guī)章、辦法在適用領(lǐng)域和地域上存在較大的局限性，由于各領(lǐng)域間行政裁判工作有差異性，相關(guān)的法律法規(guī)無(wú)法完全照顧到各領(lǐng)域的方方面面，也就不能作為行政裁判中證據(jù)排除規(guī)則強(qiáng)力的法律依據(jù)。

• 行政裁判人員非法取證責(zé)任承擔(dān)不明確

《行政證據(jù)規(guī)定》規(guī)定了非法證據(jù)的種類(lèi)和排除規(guī)則等，使得部分非法證據(jù)在行政訴訟程序中失去了證明力，體現(xiàn)出來(lái)的是行政裁判人員所收集的證據(jù)被行政訴訟程序排除在外，而搜集非法證據(jù)的行政裁判人員需要承擔(dān)的只是行政訴訟程序上的一些后果[iii]，在實(shí)際的處罰方面，據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定，其會(huì)受到“警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除”等六種處分，但非法證據(jù)和非法取證行為一旦進(jìn)入到行政程序中，勢(shì)必會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成較為嚴(yán)重的侵害，相對(duì)而言行政裁判人員所受的處罰要輕得多，這對(duì)于受損害的行政相對(duì)人是相當(dāng)不公平的。如果行政裁判人員因非法取證行為和取得的非法證據(jù)致使行政相對(duì)人遭受人身和財(cái)產(chǎn)損害，根據(jù)損害程度對(duì)應(yīng)不同的行政處罰，在一定程度上會(huì)讓行政裁判人員考慮到非法證據(jù)和非法取證行為會(huì)損害切身利益，從而減少非法證據(jù)數(shù)量和非法取證行為的發(fā)生。

綜上所述，本文建議采取以下方向的努力改善目前該領(lǐng)域的困境：

實(shí)體與程序結(jié)合的完善。我國(guó)現(xiàn)行法律實(shí)體法居多，對(duì)行政裁判中證據(jù)排除規(guī)則的規(guī)定僅存在于《行政處罰法》、《行政證據(jù)規(guī)定》等，相對(duì)而言行政機(jī)關(guān)占主導(dǎo)地位，行政裁判人員的職責(zé)并沒(méi)有明確規(guī)定，自由裁量額度較大，因此應(yīng)把規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)放在立法工作中，增加行政相對(duì)人在執(zhí)法程序中的質(zhì)證權(quán)，加強(qiáng)行政裁判過(guò)程的程序規(guī)范性，并明確規(guī)定行政裁判人員的非法取證責(zé)任和處罰方式方法。行政裁判過(guò)程中的證據(jù)搜集、質(zhì)證等環(huán)節(jié)長(zhǎng)期由行政機(jī)關(guān)把控，而要求其實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)在實(shí)體上設(shè)立引入第三方負(fù)責(zé)監(jiān)督取證等程序，第三方應(yīng)是具有法律相關(guān)性，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以外的專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)與組織，例如法律援助機(jī)構(gòu)。第三方作為代表社會(huì)監(jiān)督的一方，可以在一定程度上彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人在法律知識(shí)方面的缺失，以較客觀、專(zhuān)業(yè)的角度評(píng)判行政裁判行為的合法性與合理性，從而達(dá)到維護(hù)公平與正義的目的。

強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)程的公開(kāi)性。行政機(jī)關(guān)在行政裁判過(guò)程中，通常遵照先取證、后裁決的順序來(lái)處理案件，其中不同步驟公開(kāi)性差異較大，裁決需要進(jìn)行聽(tīng)證、公開(kāi)文書(shū)等活動(dòng)，在這一過(guò)程中會(huì)受到來(lái)自社會(huì)各方的監(jiān)督，而取證程序相對(duì)來(lái)說(shuō)公開(kāi)性較小，且沒(méi)有行政相對(duì)人參與質(zhì)證的機(jī)制，行政機(jī)關(guān)自由裁量度較高，也就存在非法取證、偽造變?cè)熳C據(jù)的可能性。為了讓這種可能性降到最低，應(yīng)當(dāng)把行政裁判取證程序全過(guò)程公開(kāi)，增加行政裁判的透明度，使行政相對(duì)人有機(jī)會(huì)對(duì)非法證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，減少冤案錯(cuò)案發(fā)生的同時(shí)，也能使社會(huì)公眾參與到對(duì)行政裁判過(guò)程的監(jiān)督，有利于提高行政機(jī)關(guān)的公信力。

提高行政相對(duì)人的法律地位。行政相對(duì)人在行政裁判中是被動(dòng)接受的一方，我國(guó)對(duì)其人身及財(cái)產(chǎn)的保障機(jī)制并不完善，即使行政相對(duì)人在執(zhí)法中遭受一定程度的非法侵害，也往往會(huì)被忽視。且后續(xù)的行政復(fù)議和訴訟程序?qū)τ谛姓鄬?duì)人來(lái)說(shuō)只是事后的彌補(bǔ)，并不能及時(shí)有效地為其提供援助，行政相對(duì)人通過(guò)這些程序?qū)で蠊劫M(fèi)時(shí)費(fèi)力，也常常得不到應(yīng)有的公平正義。對(duì)此，我國(guó)法律大都只在原則上規(guī)定了行政相對(duì)人所具有的權(quán)利，而沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)制來(lái)為其服務(wù)。所以應(yīng)當(dāng)在行政程序中提高行政相對(duì)人的法律地位，設(shè)置相關(guān)機(jī)制有效地強(qiáng)化其執(zhí)法過(guò)程中的主動(dòng)性，確保行政相對(duì)人在接受行政裁判的過(guò)程中免受非法侵害，受到非法侵害時(shí)可以通過(guò)行之有效的渠道來(lái)及時(shí)止損和獲得賠償。

注釋

[i]黃維瀚.論行政裁判中證據(jù)排除規(guī)則的構(gòu)建[N].長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)，2016.5：68.

[ii]靳鳳.行政證據(jù)排除規(guī)則研究[D].山西大學(xué)，2011：14.

[iii]尹婷婷.論非法行政證據(jù)的排除[D].西南政法大學(xué)，2014：20.