進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益保護(hù)
——以《農(nóng)村土地承包法》第27條為解釋對象

吳昭軍

一、問題的提出

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動加速，農(nóng)民進(jìn)城落戶已十分普遍，與此同時，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在試點、探索，戶籍制度、社會保障制度等亦在改革和完善。人口的城鄉(xiāng)流動必然擾動城鄉(xiāng)二元體制下的土地制度，進(jìn)城落戶農(nóng)民是否依然享有土地承包權(quán)益，享有何種程度的土地承包權(quán)益，成為億萬農(nóng)民所關(guān)注的焦點，也是司法實踐面臨的難題。其中，進(jìn)城落戶農(nóng)民可以保留土地承包經(jīng)營權(quán)，已經(jīng)由《農(nóng)村土地承包法》明確認(rèn)可。2018年《農(nóng)村土地承包法》修正，取消了舊法關(guān)于農(nóng)民進(jìn)城遷入小城鎮(zhèn)和設(shè)區(qū)的市落戶的兩種不同后果的類型化區(qū)分；完善了進(jìn)城農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)措施。一是補(bǔ)充、明確了在農(nóng)戶進(jìn)城以前，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件；二是刪除了要求進(jìn)城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定，修改為由進(jìn)城農(nóng)戶自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營權(quán)，法律予以引導(dǎo)支持，既可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶，也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方，還可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；三是不再對耕地、草地、林地進(jìn)行區(qū)別處理，而是對土地承包經(jīng)營權(quán)做統(tǒng)一規(guī)定，均可由進(jìn)城落戶農(nóng)民保留。a參見吳昭軍、黃忠：《土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定與保障》，載《光明日報》2019年2月12日，第11版。

但是，《農(nóng)村土地承包法》第27條在進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)戶利益的同時，也產(chǎn)生了理論上的新問題，亦留下未盡的問題：第一，農(nóng)民進(jìn)城落戶后是否喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，意即，進(jìn)城落戶的農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的享有，究竟屬于法律對其保留權(quán)利的特別規(guī)定，抑或是基于繼續(xù)擁有成員身份而對土地承包經(jīng)營權(quán)的自然享有；第二，進(jìn)城落戶農(nóng)民是否享有其他的土地承包權(quán)益，例如承包地征收后的補(bǔ)償款分配權(quán)益。本文擬立足裁判案例，就進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行分析，以期對司法實踐有所助益。

二、進(jìn)城農(nóng)戶保留土地承包經(jīng)營權(quán)：特別規(guī)定還是依身份享有

2018年《農(nóng)村土地承包法》第27條的修正，直接影響了法院對于進(jìn)城農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)益糾紛案件的審判思路。例如在《農(nóng)村土地承包法》本次修正之前，最高人民法院在“王某某與何某某等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案”中認(rèn)為，根據(jù)原《農(nóng)村土地承包法》第26條，“遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，是喪失農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的條件”，王某某“戶口已經(jīng)遷入設(shè)區(qū)的市，成為城市居民，因此不應(yīng)再享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)?！眀最高人民法院（2013）民提字第210號民事判決書，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2015年第3期。意即，法院是從物權(quán)消滅的角度理解原《農(nóng)村土地承包法》第26條，將戶口遷入設(shè)區(qū)的市作為土地承包經(jīng)營權(quán)消滅的情形，在裁判中重點審查農(nóng)民遷入地是否屬于設(shè)區(qū)的市。

在《農(nóng)村土地承包法》2018年修正之后，對于進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益保護(hù)案件，法院在裁判中不再審查農(nóng)民落戶究竟是遷入小城鎮(zhèn)還是設(shè)區(qū)的市，而是從進(jìn)城落戶農(nóng)民是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格這一問題入手，進(jìn)而分析是否享有土地承包權(quán)益。例如在“帥某某、張某某農(nóng)村土地承包合同糾紛案”中，法院認(rèn)為張某某“戶口遷入金口河城區(qū)成為非農(nóng)業(yè)戶口，之后即在城區(qū)居住生活，生活來源于城區(qū)經(jīng)商……不再依賴解放村五組的土地作為其基本生活的保障”，“作為城市居民已喪失解放村五組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”。在這一身份界定基礎(chǔ)上，法院認(rèn)為張某某不具有承包資格，沒有取得二輪承包的土地承包經(jīng)營權(quán)，則發(fā)包方可以收回承包地。a參見帥某某、張某某農(nóng)村土地承包合同糾紛案，樂山市中級人民法院（2020）川11民終278號民事判決書。這一裁判思路具體表現(xiàn)為：首先，法律保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，這一土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)是合法取得的，意即法院要審查進(jìn)城農(nóng)戶在二輪承包時是否符合取得土地承包經(jīng)營權(quán)的要件（例如當(dāng)時是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格）；其次，若進(jìn)城農(nóng)戶在二輪承包時不符合取得土地承包經(jīng)營權(quán)的要件，那么在法律上便不享有土地承包經(jīng)營權(quán)，即便發(fā)包方一直未收回其承包地，也不代表其擁有合法權(quán)源；若進(jìn)城農(nóng)戶符合取得土地承包經(jīng)營權(quán)的要件，則依照《農(nóng)村土地承包法》第27條，其土地承包經(jīng)營權(quán)繼續(xù)受法律保護(hù)。

由此可見，《農(nóng)村土地承包法》2018年修正后加強(qiáng)了進(jìn)城農(nóng)戶的權(quán)益保障，同時因刪去遷入小城鎮(zhèn)和設(shè)區(qū)的市的區(qū)分規(guī)定，使土地承包經(jīng)營權(quán)能否保留失去了直觀判斷標(biāo)準(zhǔn)。在具體司法實踐上，根據(jù)進(jìn)城落戶、享受城鎮(zhèn)社保等因素判斷當(dāng)事人是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，成為裁判的重點，對于進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益保護(hù)至關(guān)重要。由此產(chǎn)生法律解釋上的問題，《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，存在兩種可能的解釋：其一，農(nóng)民因為進(jìn)城落戶而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，只不過法律為保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的利益，特別規(guī)定其可以保留土地承包經(jīng)營權(quán)；其二，農(nóng)民進(jìn)城落戶未喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，憑借其成員資格自然可以繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得收回、侵害。

對于第一種解釋路徑，需要解決土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性與進(jìn)城落戶農(nóng)民喪失成員資格之間的矛盾問題。對此，有學(xué)者指出，雖然取得土地承包經(jīng)營權(quán)需要特定的身份，但是這不代表土地承包經(jīng)營權(quán)本身具有身份屬性，“將土地承包經(jīng)營權(quán)解讀為不具有身份屬性的純粹財產(chǎn)權(quán)，方能夠使之與現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)進(jìn)城落戶農(nóng)戶保留原享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)則相契合?！眀高飛：《進(jìn)城落戶農(nóng)戶承包地處理之困境與出路》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期。以土地制度改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)審視，去除土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性限制，使其成為市場化流通和資源配置的土地利用權(quán)利，將是未來的改革趨勢與發(fā)展方向。但是，我國農(nóng)村土地制度改革具有漸進(jìn)性的特點，土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化不是一蹴而就的，仍需立足我國當(dāng)下國情選擇階段性改革目標(biāo)。在現(xiàn)階段，堅持土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)益是維系農(nóng)村穩(wěn)定、加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的重要基石。c參見高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，載《法學(xué)研究》2019年第5期?！掇r(nóng)村土地承包法》的條文表述也反映了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性。第一，《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”，這一規(guī)定的適用范圍不限于土地承包經(jīng)營權(quán)的承包取得環(huán)節(jié)，也覆蓋至土地承包經(jīng)營權(quán)的持有環(huán)節(jié)。換言之，在土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)設(shè)立之后，承包方即權(quán)利人仍須為由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的家庭?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財產(chǎn)性權(quán)利，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份又是獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提條件?！盿劉振偉：《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說明》，2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上的報告。第二，《農(nóng)村土地承包法》2018年修正時修改了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，將受讓人限縮為本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，并在第44條明確，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，反映出此次修正對土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的強(qiáng)化。b參見高圣平：《承包地三權(quán)分置的法律表達(dá)》，載《中國法學(xué)》2018年第4期?！稗r(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭?！眂中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2016年版，第156頁。故而，在土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份屬性的定性下，若認(rèn)為農(nóng)民因進(jìn)城落戶而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，卻可以繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)，將在邏輯上難以自洽。

相較之下，第二種解釋路徑能夠秉承《農(nóng)村土地承包法》和現(xiàn)階段農(nóng)村土地政策對土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的定位，只需在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定上進(jìn)行設(shè)計，更具可行性。農(nóng)民進(jìn)城落戶主要發(fā)生戶籍上的變更，綜合目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點地區(qū)實踐和近年各地司法裁判，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)采單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)已較為鮮見，d如《山東省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》規(guī)定了以戶籍為單一標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定模式，但在《山東省昌樂縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作指導(dǎo)意見（試行）》中，表述道“以是否具有本村戶籍為基礎(chǔ)”，但“雖戶口未遷出，但已經(jīng)人力資源和社會保障部門辦理正式招錄手續(xù)且享受財政供養(yǎng)，具有穩(wěn)定生活保障的”，不確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員?？梢娨褜艏畼?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行突破，綜合考慮了生活保障因素。呈現(xiàn)出以復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)為主，即綜合考量多種因素，各地側(cè)重有所不同的樣態(tài)，戶籍登記不再是確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)或關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。例如天津市高級人民法院和重慶市高級人民法院指出成員資格界定應(yīng)考慮戶籍、是否形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系、集體土地是否為基本生活保障等因素進(jìn)行判斷e參見天津市高級人民法院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題的意見》、重慶市高級人民法院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題的會議紀(jì)要》。；廣東省在司法實踐中采取以戶籍為主要標(biāo)準(zhǔn)，兼顧法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的履行和集體表決，來確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，浙江則主要采取“戶籍+血緣親屬關(guān)系”的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)f2020年《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第17條規(guī)定：“戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員：（一）開始實行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時原生產(chǎn)大隊成員；（二）父母雙方或者一方為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員的；（三）與本社社員有合法婚姻關(guān)系落戶的；（四）因社員依法收養(yǎng)落戶的；（五）政策性移民落戶的；（六）符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國家、省有關(guān)規(guī)定的其他人員?！?；四川省在集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中采取綜合考量戶籍、土地承包、享受權(quán)利、履行義務(wù)及居住等情況認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份a參見《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》。。所以在實踐中，部分地方在確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時，即便自然人將戶籍已遷出本社區(qū)，也不必然意味著喪失成員身份。

在法理上，戶籍登記不宜作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的主要標(biāo)準(zhǔn)，尤其是農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，更不宜用來決定成員資格的有無。戶籍是公安機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的方式，屬于公法層面；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格則關(guān)系農(nóng)民的集體財產(chǎn)權(quán)益，屬于私法層面，二者性質(zhì)不同，在法無明文規(guī)定時，不宜將行政管理措施作為民事財產(chǎn)權(quán)利變動的直接依據(jù)。而且，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人口流動加劇，戶籍制度出現(xiàn)松動，人口與勞動力的流動使戶籍遷入遷出變得頻繁。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》指出，“深化戶籍制度改革”“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”“引導(dǎo)勞動力要素合理暢通有序流動”。部分地區(qū)已經(jīng)試點探索統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍，若繼續(xù)以戶籍作為集體成員身份界定標(biāo)準(zhǔn)必然與實踐脫軌，也不符合我國深化制度改革的方向。b參見鄭鵬程、于升：《對解決農(nóng)村土地征收補(bǔ)償收益分配糾紛的法律思考》，載《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第3期。有學(xué)者便指出，“在進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出集體土地‘三權(quán)’政策提出的前后，呈現(xiàn)了農(nóng)民由進(jìn)城落戶喪失集體成員資格向進(jìn)城落戶暫不喪失集體成員資格的嬗變?！眂高海：《論農(nóng)民進(jìn)城落戶后集體土地“三權(quán)”退出》，載《中國法學(xué)》2020年第2期。

綜上分析，《農(nóng)村土地承包法》第27條所規(guī)定的“國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)”，在解釋上，是指農(nóng)民進(jìn)城落戶，其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不因戶籍變動而喪失，可以根據(jù)成員身份繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)這一財產(chǎn)權(quán)。如此一來，既符合中央關(guān)于穩(wěn)定承包關(guān)系、保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的政策，也契合“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的深化改革趨勢。

三、不以土地作為生活保障是否導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民喪失成員資格

在我國城鄉(xiāng)二元體制下，“進(jìn)城落戶”在導(dǎo)致戶籍直接變更的同時，也引發(fā)公法或私法上的其他變動，例如經(jīng)常居住地的變更，公民所享受社會保障、公共服務(wù)的變化等。雖然戶籍變動不能直接導(dǎo)致農(nóng)民喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但是因進(jìn)城落戶所帶來的其他一系列變動因素，是否會導(dǎo)致成員資格喪失，尚需進(jìn)一步分析。其中，最具爭議的問題便是，農(nóng)民進(jìn)城不再以土地作為生活保障，是否會使其喪失成員資格。

是否以土地作為生活保障，一直以來都是法律政策調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)配置的關(guān)鍵性考量因素。原《農(nóng)村土地承包法》之所以區(qū)分進(jìn)城農(nóng)民遷入“設(shè)區(qū)的市”還是“小城鎮(zhèn)”，并規(guī)定遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可以保留土地承包經(jīng)營權(quán)，“主要是考慮土地是農(nóng)民的基本生活保障，在農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)后的基本生活保障尚未落實時，如果收回他們的承包地，可能使他們面臨生活困難?！盿參見“陳清棕訴亭洋村一組、亭洋村村委會征地補(bǔ)償款分配糾紛案”，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2005年第10期。2018年《農(nóng)村土地承包法》修正，刪去了遷入“設(shè)區(qū)的市”和“小城鎮(zhèn)”的區(qū)分規(guī)定，進(jìn)城農(nóng)民均可保留土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，這是否意味著基本生活保障或社會保障不再是農(nóng)民喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與土地承包經(jīng)營權(quán)的原因？

（一）納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系

在2018年《農(nóng)村土地承包法》修正過程中，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡稱“一審稿”）和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）（二次審議稿）》（以下簡稱“二審稿”）的第27條第3款均規(guī)定“承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)益”。其中所涉及的重大爭議問題便是農(nóng)民進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份喪失和承包地保留的關(guān)系。

有觀點認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，應(yīng)喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，不應(yīng)繼續(xù)保留承包地。理由主要為：土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民未經(jīng)支付對價而無償取得，具有身份性和保障性，若農(nóng)民進(jìn)城落戶則失去農(nóng)業(yè)戶籍，若農(nóng)民取得城鎮(zhèn)居民社會保障，則已不需承包地繼續(xù)作為其社會保障；如果允許進(jìn)城農(nóng)民保留其承包地，就會使其既享有土地承包經(jīng)營權(quán)，又享有城鎮(zhèn)居民社會保障，有悖社會公平；土地是稀缺資源，支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)，能夠保證從事農(nóng)業(yè)一線工作的人員享有更多的土地資源。b參見金勵：《城鄉(xiāng)一體化背景下進(jìn)城落戶農(nóng)民土地權(quán)益保障研究》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2017年第11期；陸劍：《我國農(nóng)村家庭承包地收回：實踐困境與出路》，載耿卓主編：《土地法制科學(xué)》（第2卷），法律出版社2018年版，第35頁；陳建蘭、顧靖燕：《土地?fù)Q保障：城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)保轉(zhuǎn)城保實踐——以蘇州市吳中區(qū)為例》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第5期。

也有觀點主張農(nóng)民進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，可以保留承包地。c參見2018年12月23日全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》審議結(jié)果的報告。一方面是穩(wěn)定土地承包關(guān)系長久不變的需要。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變是我國目前基本的農(nóng)村土地政策方針，是農(nóng)村土地承包法的基本原則。若進(jìn)城農(nóng)民的承包地須交回或被收回，或可導(dǎo)致村集體再次調(diào)整、分配承包地的問題，不利于土地承包關(guān)系和農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。另一方面是對進(jìn)城農(nóng)民意愿的尊重。全國人大常委會委員方新提出，無論農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的時間多久，地點為何，農(nóng)村依然是其家鄉(xiāng)，土地依然是農(nóng)民的根。是否保留承包地應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，實踐中大部分進(jìn)城落戶已經(jīng)享有城市社保的農(nóng)民，希望能保留承包地。a參見蒲曉磊：《全國人大常委會分組審議農(nóng)村土地承包法修正案草案 耕地承包期再延長30年，給農(nóng)民吃了“定心丸”》，載中國人大網(wǎng)2017年11月7日，http://www.npc.gov.cn/npc/c22342/201711/9b8bd1576d5446fcb4e2d0f850265319.shtml。對于自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。

修正后的第27條刪去了一審稿和二審稿中的“納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的”，意在表明：農(nóng)民不因進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，而導(dǎo)致喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。至于是否喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，本條雖未明確表述，但根據(jù)第5條和第16條，土地承包經(jīng)營權(quán)人為本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，唯具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，才可享有土地承包經(jīng)營權(quán)，故可推論，農(nóng)民不因進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，而導(dǎo)致喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得和喪失的具體情形，有待未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法和章程予以進(jìn)一步探索和明確。

在法理層面，社會保障和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份及承包地具有不同法律屬性。社會保障是國家或社會對社會成員依法提供基本生活保障的社會安全制度，其“本質(zhì)是一種政府的義務(wù)，公民的權(quán)利”，屬公法層面的公民權(quán)利。而土地承包經(jīng)營權(quán)則是私法上的一種民事權(quán)利，“本身沒有分散風(fēng)險的機(jī)制”，實際上發(fā)揮的是給農(nóng)民“就業(yè)機(jī)會”的“生活保障”，是農(nóng)民作為集體成員，以集體所有的土地進(jìn)行的自我保障，而非社會保障。b王勇、付時鳴：《我國農(nóng)地制度具有“社會保障”功能嗎》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2006年第1期。農(nóng)民之所以可以依據(jù)身份“無償”取得土地承包經(jīng)營權(quán)，是基于農(nóng)村土地集體所有制形成的歷史沿革、集體土地所有權(quán)之法權(quán)基礎(chǔ)：從歷史維度來看，土地承包經(jīng)營權(quán)的取得并非“無償”，而是源自生產(chǎn)資料的公有化；從法權(quán)維度來看，土地承包經(jīng)營權(quán)是對集體土地所有權(quán)設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，屬于民事法律行為。所以認(rèn)為農(nóng)民無償享有土地承包經(jīng)營權(quán)，同時享受城鎮(zhèn)社會保障，“超越”城鎮(zhèn)居民待遇而悖于社會公正的觀點是不成立的。c參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第135-136頁。

在實踐層面，目前我國社會保障制度不斷發(fā)展、健全，農(nóng)村與城市的社會保障也在統(tǒng)籌、整合的過程之中。對此，有全國人大常委會委員指出，“因為過去的養(yǎng)老保險、醫(yī)務(wù)保險、社會救助是城鄉(xiāng)分割的，現(xiàn)在三個制度都是整合的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是一個制度，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度也即將全面完成整合。如果再以所謂的城鎮(zhèn)住房和社會保障體系為由，作為喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的依據(jù)，這個理由就完全不成立了。”a蒲曉磊：《全國人大常委會委員審議農(nóng)村土地承包法修正案草案二審稿修法對深化農(nóng)村土地制度改革有重大意義》，載中國人大網(wǎng)2018年10月24日，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/cwhhy/13jcwh/2018-10/30/content_2065466.htm。此外，根據(jù)《勞動合同法》，用人單位應(yīng)當(dāng)為勞動者辦理社會保險，那么進(jìn)城落戶農(nóng)民在勞動中享受用人單位辦理的社會保險，是法定的權(quán)利。若因此而取消農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，必然背離《勞動合同法》和社會保障的制度目的、價值，甚至可能導(dǎo)致部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民為了保留成員資格而選擇不享受社會保險，形成因制度齟齬導(dǎo)致的行為悖論。所以，“承包農(nóng)戶即使全家都進(jìn)城落戶，不管是否納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系”，其土地承包經(jīng)營權(quán)都受法律保護(hù)。b黃薇主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2019年版，第122頁。

（二）取得公務(wù)員、事業(yè)單位等工作編制

農(nóng)民進(jìn)城落戶是一種社會現(xiàn)象描述，現(xiàn)階段，農(nóng)民進(jìn)城落戶的原因多樣、形式和途徑各有不同，其中有一種情形是農(nóng)村居民通過考試、篩選等方式取得國家公務(wù)員、事業(yè)單位或者國有企業(yè)編制，從而進(jìn)城工作、落戶。這在實踐中引發(fā)一個爭議較大的問題，即公民是否因取得國家公務(wù)員、事業(yè)單位或者國有企業(yè)編制而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

很多地區(qū)在地方文件或集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中，采取國家公務(wù)員、事業(yè)單位或者國有企業(yè)編制與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不可兼得的方案。例如《常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村宅基地保障對象認(rèn)定辦法（試行）》規(guī)定“戶口仍在村委、村民小組原籍的行政機(jī)關(guān)和全民事業(yè)單位編制內(nèi)的職工及離退休人員”不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員?！稌x江市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見》規(guī)定：“取得非設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶籍且納入國家公務(wù)員序列、事業(yè)單位編制，自納入國家公務(wù)員序列、事業(yè)單位編制之日起其原有的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失?！边@一做法雖然具有一定的合理性，但也存在不公平之處。一方面，在我國目前公務(wù)員、事業(yè)單位或國有企業(yè)工作人員招錄制度下，對學(xué)歷、專業(yè)技能等綜合能力的考察較為嚴(yán)格，符合報名條件的公民須經(jīng)過刻苦的學(xué)習(xí)、訓(xùn)練方能通過人才選拔機(jī)制考核，所以考取公務(wù)員、事業(yè)單位或國有企業(yè)，離不開個人的先天稟賦和后天努力，不能因考取編制而取消其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，否則將形成個人的勤奮努力致使財產(chǎn)權(quán)遭受不利益的尷尬境地。另一方面，我國目前正在進(jìn)行事業(yè)單位、國有企業(yè)改革，很多地區(qū)已經(jīng)逐漸取消編制，強(qiáng)化績效考核，完善人事退出機(jī)制，公務(wù)員、事業(yè)單位、國有企業(yè)等不再是以前的“鐵飯碗”，而且也需要依靠職工自己繳納部分社會保險費用。所以不宜將公務(wù)員、事業(yè)單位或國有企業(yè)工作與其他工作進(jìn)行截然區(qū)分，差別對待。

從《農(nóng)村土地承包法》第27條的文義來看，考取編制不是土地承包經(jīng)營權(quán)喪失的法定情形，農(nóng)村居民不因考入國家公務(wù)員或戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”而喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。例如在“梁某某與扶綏縣新寧鎮(zhèn)城廂居民委員會江西岸村民小組土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案”中，法院指出，考入國家公務(wù)員或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，不屬于法律規(guī)定可以收回承包地的情形，發(fā)包方不能收回承包地。根據(jù)原《農(nóng)村土地承包法》第26條，“發(fā)包方收回承包地的情形只有一種，即承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口；農(nóng)戶家庭成員中有考入國家公務(wù)員或‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’的，不屬于法律規(guī)定可以收回承包地的情形，發(fā)包方不能收回承包地”。a梁某某與扶綏縣新寧鎮(zhèn)城廂居民委員會江西岸村民小組土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案，扶綏縣人民法院（2018）桂1421民初470號民事判決書。

在此需要厘清的是，農(nóng)村居民考取編制或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，不是喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而依法律特別規(guī)定保留土地承包經(jīng)營權(quán)，而是未因考入國家公務(wù)員、事業(yè)單位或戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和土地承包經(jīng)營權(quán)，意即當(dāng)事人同時具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第5條和第16條，土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份性，唯有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得和享有土地承包經(jīng)營權(quán)。在2018年《農(nóng)村土地承包法》修正后，承包地“三權(quán)分置”和“兩權(quán)分離”并行之下的土地承包經(jīng)營權(quán)同樣具有身份屬性，是實現(xiàn)承包農(nóng)戶不因流轉(zhuǎn)而失去保障這一基本政策目標(biāo)的工具。b參見高圣平：《農(nóng)地三權(quán)分置改革與民法典物權(quán)編編纂——兼評〈民法典各分編（草案）〉物權(quán)編》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2019年第2期。在農(nóng)民考入國家公務(wù)員、事業(yè)單位或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的情形下，不會導(dǎo)致一方面喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而另一方面保留土地承包經(jīng)營權(quán)的矛盾結(jié)論。應(yīng)然的結(jié)論是，考入國家公務(wù)員、事業(yè)單位或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等工作狀態(tài)、戶籍狀態(tài)上的變動不是導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份喪失的原因，農(nóng)民既不因此喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，也不因此喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。

結(jié) 語

在現(xiàn)行法框架下，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項具有身份屬性的財產(chǎn)權(quán)，其主體須具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。這一權(quán)利性質(zhì)界定，不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與戶籍制度、社會保障制度相掛鉤。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作為成員權(quán)依據(jù)，均屬私法范疇，在民法上，財產(chǎn)權(quán)利不因戶籍狀態(tài)、享受社會保障、工作性質(zhì)（所處行業(yè)）等因素而受影響。故而，農(nóng)民進(jìn)城落戶所帶來的戶籍、社保、工作崗位、行業(yè)性質(zhì)等方面的改變，不是其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失、土地承包經(jīng)營權(quán)消滅的原因。

在司法實踐中，應(yīng)注意農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)與社會保障的區(qū)別，正視土地承包經(jīng)營權(quán)是一項財產(chǎn)權(quán)。a程雪陽：《重建財產(chǎn)權(quán)：我國土地制度改革的基本經(jīng)驗與方向》，載《學(xué)術(shù)月刊》2020年第4期。土地承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)行使的法律效果，不是國家或社會對農(nóng)民提供的社會保障。在特別法人的定性下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自然可以通過團(tuán)體自治，依法確定成員資格取得、喪失、變更的情形。戶籍變動、社保變動等情形不是導(dǎo)致成員資格喪失的法定情形，進(jìn)城落戶農(nóng)民依然享有成員資格，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在章程中限制其成員權(quán)利，例如限縮其集體收益分配請求權(quán)、表決權(quán)、被選舉權(quán)等權(quán)利的行使。在承包地征收補(bǔ)償中，征收補(bǔ)償款不僅包括集體土地所有權(quán)消滅的對價，也包括土地承包經(jīng)營權(quán)及地上附著物等消滅的對價，進(jìn)城落戶農(nóng)民可以依據(jù)自己享有的土地承包經(jīng)營權(quán)及地上附著物的所有權(quán)而獲得部分補(bǔ)償款，至于補(bǔ)償款中涉及集體土地所有權(quán)對價的部分，則由集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主確定分配方案。