張文君

(1.江西行政學(xué)院，江西 南昌 330018；2.廈門(mén)大學(xué) 管理學(xué)院，福建 廈門(mén) 361005)

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)制度在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)中具有十分重要的作用。眾多的經(jīng)濟(jì)制度當(dāng)中，財(cái)政相對(duì)分權(quán)的經(jīng)濟(jì)制度和政府相對(duì)集權(quán)的治理制度是最有代表性的兩種制度。這兩種制度的交互作用由此產(chǎn)生了一系列中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。“地方政府債務(wù)悖論”就是其中之一。什么是“地方政府債務(wù)悖論”？這主要針對(duì)的是我國(guó)地方政府舉債“說(shuō)一套，做一套”的現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)外學(xué)界發(fā)現(xiàn)，在世界主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)國(guó)家中，通過(guò)法律禁止地方政府自行借債的極少，中國(guó)卻是其中之一(這一現(xiàn)象直到2014年《預(yù)算法修正案草案》實(shí)施后告一段落)。與此形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)也是唯一的地方政府債務(wù)規(guī)模超過(guò)中央政府的國(guó)家(姜子葉和胡育蓉，2016)[1]。

我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模主要來(lái)自于隱性債務(wù)。即使是保守的估計(jì)，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了顯性債務(wù)。加上隱性債務(wù)后，我國(guó)政府債務(wù)已接近國(guó)際通用的警戒線(吉富星，2018)[2]。地方政府隱性債務(wù)迅速增長(zhǎng)，引起了國(guó)家的高度重視。標(biāo)志性事件是2018年中辦發(fā)布了27號(hào)文《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，以及隨后發(fā)布的《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》。這兩個(gè)文件將地方債務(wù)治理的對(duì)象確定為“地方政府隱性債務(wù)”，而非原來(lái)的“地方政府性債務(wù)”。雖然只增加了一個(gè)字“隱”，但意味著我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)的管理更具有針對(duì)性，目標(biāo)更明確。

為什么我國(guó)的地方政府隱性債務(wù)“越禁越多”？地方政府官員，尤其是地方“一把手”在其中的作用不可或缺。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行財(cái)政體制導(dǎo)致的“財(cái)政激勵(lì)弱化”與現(xiàn)行政績(jī)考核導(dǎo)致的針對(duì)地方政府官員的“政治激勵(lì)強(qiáng)化”兩種并行的治理制度是當(dāng)前我國(guó)地方政府隱性債務(wù)膨脹的主要原因。所謂財(cái)政激勵(lì)弱化指的是在我國(guó)的財(cái)政體制發(fā)展過(guò)程中，因?yàn)樨?cái)政分權(quán)導(dǎo)致的縱向財(cái)政失衡，使得地方政府的財(cái)政赤字可以通過(guò)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。與此形成鮮明對(duì)比的是“政治激勵(lì)強(qiáng)化”，即地方官員過(guò)度關(guān)注任期內(nèi)的短期政績(jī)，具有強(qiáng)烈的主觀投資意愿，并突破了本級(jí)財(cái)政支付能力的邊界。上述兩種并行的治理制度大致刻畫(huà)了我國(guó)地方政府隱性債務(wù)形成的邏輯主線。

財(cái)政能力是國(guó)家能力的基礎(chǔ)，也是刻畫(huà)國(guó)家能力的首要指標(biāo)。從十八屆三中全會(huì)提出的“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)”到十九屆四中全會(huì)提出的“形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”等，健全和完善財(cái)政體制一直是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。城投債作為地方政府隱性債務(wù)的主要組成部分之一，以此為研究對(duì)象，分析我國(guó)財(cái)政分權(quán)下的地方官員行為選擇，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。與以往文獻(xiàn)比較，本文的主要貢獻(xiàn)在于：一是在理論上將財(cái)政分權(quán)理論與公共選擇理論結(jié)合起來(lái)，從而使得運(yùn)用財(cái)政分權(quán)理論分析我國(guó)地方政府城投債的形成原因具有了微觀基礎(chǔ)。二是分析了財(cái)政分權(quán)、晉升壓力、政績(jī)壓力對(duì)我國(guó)地方政府城投債形成的聯(lián)合作用，有利于更加立體、多元地認(rèn)識(shí)我國(guó)地方政府城投債形成原因。本文的研究有助于深入理解財(cái)政分權(quán)背景下，不同壓力對(duì)地方政府城投債的影響機(jī)理變化，從而為防范和化解地方政府城投債風(fēng)險(xiǎn)提供參考。

二、理論分析與研究假設(shè)

財(cái)政分權(quán)理論可以認(rèn)為是公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論在財(cái)政領(lǐng)域的運(yùn)用。所謂財(cái)政分權(quán)(Fiscal Decentralization)指的是地方政府被中央政府賦予一定的稅收權(quán)力與支出范圍，并被允許自主決定預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)和規(guī)模。財(cái)政分權(quán)的根本目的在于通過(guò)建立有效的激勵(lì)相容機(jī)制，提高地方政府積極參與社會(huì)管理，更有效率地提供當(dāng)?shù)鼐用袼枰牡胤叫怨伯a(chǎn)品。財(cái)政分權(quán)理論經(jīng)歷了第一代財(cái)政分權(quán)和第二代財(cái)政分權(quán)理論。

第一代財(cái)政分權(quán)理論的背景是公共產(chǎn)品理論。代表人物有Tiebout(1956)[3]、Musgrave(1959)[4]、Oates(1972)[5]等。他們的研究指出：一方面，轄區(qū)內(nèi)居民“用腳投票”的選擇機(jī)制有效激勵(lì)了地方政府提高公共產(chǎn)品的供給效率。另一方面，因?yàn)榈胤秸戎醒胝咏谳爡^(qū)內(nèi)居民，更了解他們的偏好。由中央政府提供公共產(chǎn)品容易造成對(duì)需求的誤判，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足或供給過(guò)剩，由地方政府提供公共產(chǎn)品可以使社會(huì)福利達(dá)到最大化。第一代財(cái)政分權(quán)理論對(duì)于當(dāng)下我國(guó)的地方政府的經(jīng)濟(jì)行為有很強(qiáng)的解釋力。例如，在2017年全國(guó)有35座城市，包括西安、武漢、成都、長(zhǎng)沙、濟(jì)南、鄭州等省會(huì)城市先后發(fā)起了“搶人大戰(zhàn)”。各大城市出臺(tái)了包括居民享用公共服務(wù)優(yōu)惠資質(zhì)、零門(mén)檻落戶、住房?jī)?yōu)惠等各項(xiàng)吸引人才的政策。這一輪歷史上罕見(jiàn)的“搶人大戰(zhàn)”就是各城市通過(guò)提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品來(lái)吸引“用腳投票”的居民。對(duì)此，王曉軒(2019)[6]運(yùn)用面板門(mén)檻模型實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府提高公共支出可以吸引人口，降低公共支出則可以限制人口流入，從而證明了第一代財(cái)政分權(quán)理論“用腳投票”的選擇機(jī)制。正是基于滿足轄區(qū)內(nèi)居民公共服務(wù)需求而導(dǎo)致的公共支出水平的提高，地方政府具有債務(wù)擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)。

第二代財(cái)政分權(quán)理論的背景是公共選擇理論。代表人物有Brennan和Buchanan(1980)[7]、Qian和Weingast(1997)[8]等。他們的研究指出：一方面，政府追求的目標(biāo)是自身利益最大化，而不是像第一代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為的那樣，政府是無(wú)條件地追求社會(huì)福利最大化。這實(shí)際上是改變了第一代財(cái)政分權(quán)理論的前提假設(shè)。另一方面，財(cái)政分權(quán)存在一定的弊端。這是因?yàn)檎賳T基于自身的物質(zhì)與政治利益，容易產(chǎn)生尋租行為。這實(shí)際上是對(duì)第一代財(cái)政分權(quán)理論只注意到地方政府相較于中央政府具有信息優(yōu)勢(shì)，沒(méi)有注意到地方官員利益和居民福利之間的激勵(lì)相容不足問(wèn)題的糾偏。第二代財(cái)政分權(quán)理論對(duì)于當(dāng)下我國(guó)的地方政府的經(jīng)濟(jì)行為同樣具有很強(qiáng)的解釋力。例如，1994年分稅制改革后地方政府土地收益的擴(kuò)張，就是地方政府基于自身利益最大化的行為選擇的結(jié)果。分稅制改革后，地方政府加大了對(duì)土地的出讓和獲取更多的土地出讓收益這種預(yù)算外融資的力度。正是因?yàn)榈胤秸念A(yù)算外融資能力得到了顯著提升，從而保證了地方政府能夠向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，進(jìn)而推動(dòng)了地方政府城投債務(wù)擴(kuò)張。因此，提出假設(shè)1：

假設(shè)1：財(cái)政分權(quán)與地方政府城投債務(wù)擴(kuò)張正相關(guān)，即財(cái)政分權(quán)程度提高會(huì)促進(jìn)地方政府舉債的動(dòng)機(jī)。

在財(cái)政分權(quán)的第一代理論向第二代理論發(fā)展的過(guò)程中，關(guān)于財(cái)政分權(quán)實(shí)踐的研究也逐漸豐富了起來(lái)。關(guān)于財(cái)政分權(quán)意義的判斷，現(xiàn)有的研究認(rèn)為主要有積極意義和消極意義兩種。Lin & Liu(2000)[9]基于中國(guó)大陸28個(gè)省市共24年的截面數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)人均GDP顯著正相關(guān)，即財(cái)政分權(quán)有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。朱文蔚(2020)[10]的研究也有相似的結(jié)論。然而，消極的意義更值得引起重視。與第一代財(cái)政分權(quán)理論最大的不同在于，第二代財(cái)政分權(quán)的理論基礎(chǔ)是政府官員具有私人利益動(dòng)機(jī)。因此，關(guān)于財(cái)政分權(quán)消極意義的研究主要集中于基于政府官員的私人利益動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的行為異化。

已有的大量文獻(xiàn)認(rèn)為因?yàn)榉侄愔聘母锖笪覈?guó)的財(cái)權(quán)重心上移、事權(quán)重心下壓導(dǎo)致地方政府不得不“被動(dòng)負(fù)債”維持運(yùn)轉(zhuǎn)，即地方政府面臨“財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等”的尖銳矛盾(財(cái)政部財(cái)科所，2009)[11]。這種觀點(diǎn)常見(jiàn)于2005年之前，主要是對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制弊端和地方政府被動(dòng)負(fù)債的原因進(jìn)行解釋。時(shí)紅秀(2010)[12]對(duì)此提出了質(zhì)疑。他認(rèn)為，如果財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等能夠成為當(dāng)下地方政府債務(wù)形成的一種系統(tǒng)性解釋，那么至少要在兩方面找到現(xiàn)實(shí)依據(jù)：一是地方政府舉債的資金必須集中使用于當(dāng)?shù)刎?cái)政的經(jīng)常性支出和行政性事務(wù)開(kāi)支；二是越是貧窮的地方，政府負(fù)債應(yīng)該越多。然而，他隨后的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)與上述推論完全相反。劉煜輝(2010)[13]也持有相似的觀點(diǎn)。他通過(guò)數(shù)據(jù)觀察發(fā)現(xiàn)4萬(wàn)億元刺激計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中，地方的保障性住房開(kāi)工率仍然很低。綜上所述，地方政府的債務(wù)擴(kuò)張并不是因?yàn)椤柏?cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等”導(dǎo)致的“被動(dòng)負(fù)債”，而是另有它因。

這個(gè)原因就是當(dāng)前地方官員考核體制下的“政治激勵(lì)強(qiáng)化”。與財(cái)政激勵(lì)弱化這一“被動(dòng)負(fù)債”因素不同，政治激勵(lì)強(qiáng)化是“主動(dòng)負(fù)債”。當(dāng)前我國(guó)的國(guó)家行政治理體系所依賴的最基本結(jié)構(gòu)就是分權(quán)下的中央與地方的分工結(jié)構(gòu)。它不僅決定了中央與地方之間的諸多關(guān)系，而且也影響了地方官員的行為選擇(魯建坤和李永友，2018)[14]。從政治維度看，中央政府對(duì)地方官員的政績(jī)考核，形成了地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的主要政治動(dòng)因。地方官員通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行主動(dòng)負(fù)債，獲得對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、基礎(chǔ)施設(shè)建設(shè)、新區(qū)開(kāi)發(fā)等政績(jī)顯示性公共領(lǐng)域的資金支持，從而有利于政治晉升。因此，提出假設(shè)2：

假設(shè)2：對(duì)于承受較大晉升壓力的地方官員，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府城投債擴(kuò)張的刺激效應(yīng)更為明顯。

我國(guó)的地方治理中存在兩個(gè)顯著的不對(duì)稱，分別是權(quán)力不對(duì)稱性和信息不對(duì)稱性(姚金偉和韓海燕，2019)[15]。二者結(jié)合產(chǎn)生了對(duì)地方官員的政治激勵(lì)。一方面，權(quán)力不對(duì)稱使得晉升錦標(biāo)賽的標(biāo)尺由上級(jí)決定。地方官員圍繞上級(jí)政府制定的標(biāo)尺展開(kāi)晉升錦標(biāo)賽進(jìn)而獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。另一方面，信息不對(duì)稱使得上級(jí)政府大多數(shù)情況下，只能通過(guò)一些顯著的、量化的考核指標(biāo)觀察地方政府官員的政績(jī)。周黎安(2018)[16]發(fā)現(xiàn)地方官員在任期間良好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效能夠顯著提高其晉升和連任的概率，官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長(zhǎng)率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。劉文琦和何宜慶(2017)[17]通過(guò)仿真模擬發(fā)現(xiàn)，A地區(qū)投資增加帶來(lái)的政績(jī)提升對(duì)B地區(qū)官員造成威脅，使得B地區(qū)也開(kāi)始效仿A地區(qū)擴(kuò)大舉債規(guī)模，最終導(dǎo)致了地區(qū)間爭(zhēng)相舉債的惡性競(jìng)爭(zhēng)。地區(qū)政績(jī)壓力增加了地方官員債務(wù)擴(kuò)張動(dòng)機(jī)。因此，提出假設(shè)3。

假設(shè)3：對(duì)于承受較大政績(jī)壓力的地方官員，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府城投債擴(kuò)張的刺激效應(yīng)更為明顯。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)計(jì)

本文的研究目的是檢驗(yàn)地方政府城投債擴(kuò)張的原因，結(jié)合曹婧等(2019)[18]、劉柳和屈小娥(2019)[19]等的研究，重點(diǎn)檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)、晉升壓力與政績(jī)壓力對(duì)地方政府隱性債務(wù)的影響。根據(jù)前文的理論分析，首先，檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府城投債的影響，因此構(gòu)建模型(1)。其中，因變量是地方政府城投債，自變量是財(cái)政分權(quán)程度。其次，檢驗(yàn)在財(cái)政分權(quán)環(huán)境下，晉升壓力、政績(jī)壓力對(duì)地方政府隱性債務(wù)的影響差異。因此構(gòu)建模型(2)。與模型(1)的不同在于模型(2)分別引入了財(cái)政分權(quán)與晉升壓力交互項(xiàng)、財(cái)政分權(quán)與政績(jī)壓力交互項(xiàng)作為自變量。

debtc，t=β0+β1fiscc，t+φXc，t-1+yeart+yeart×provp+λc+εc，t

(1)

debtc，t=β0+β1fiscc，t+β2stressc，t+β3fiscc，t×stressc，t+φXc，t-1+yeart+yeart×provp+λc+εc，t

(2)

在上述模型中，各變量的下角標(biāo)c，p，t分別表示所在的地級(jí)市、省份和年份。debt是因變量，代表所在地級(jí)市的政府城投債。fisc是主要的自變量，代表所在地級(jí)市的財(cái)政分權(quán)程度。stress分別代表地級(jí)市的一把手(市委書(shū)記)面臨的晉升壓力和政績(jī)壓力。交互項(xiàng)fiscc，t×stressc，t指的是晉升壓力、政績(jī)壓力在不同財(cái)政分權(quán)程度下對(duì)地方政府城投債的影響。Xc，t-1是一組包含地級(jí)市經(jīng)濟(jì)特征的控制變量。λc、yeart、yeart×provp分別表示地級(jí)市固定效應(yīng)、年份效應(yīng)以及省份與年份固定效應(yīng)，εc，t是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

(二)變量定義

1.地方政府城投債

當(dāng)前，地方政府隱性債務(wù)的主要承擔(dān)者是地方融資平臺(tái)公司。地方融資平臺(tái)公司一般由地方政府設(shè)立，主要包括城市建設(shè)投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)公司等，對(duì)城市投資和保障民生等進(jìn)行融資。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司主要從事三種隱性債務(wù)融資：一是銀行項(xiàng)目貸款，二是發(fā)行城投債，三是融資租賃、項(xiàng)目融資、信托私募等資本市場(chǎng)融資(何楊和滿燕云，2012)[20]。一方面，地方融資平臺(tái)的城投債發(fā)行數(shù)據(jù)是當(dāng)前我們唯一能獲得地級(jí)市層面的公開(kāi)數(shù)據(jù)，其余兩項(xiàng)數(shù)據(jù)一般是不公開(kāi)的。另一方面，現(xiàn)行體制下中央對(duì)地方政府隱性債務(wù)“最后償還人”的責(zé)任，使得地方隱性債務(wù)擴(kuò)張成為我國(guó)財(cái)政金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。城投債作為地方政府隱性債務(wù)的一個(gè)市場(chǎng)化窗口具有較高的研究?jī)r(jià)值(牛霖琳等，2016)[21]。因此學(xué)術(shù)界一般以城投債作為地方政府隱性債務(wù)的代理變量進(jìn)行實(shí)證研究。本文在充分借鑒張莉等(2018)[22]、曹婧等(2019)[18]、劉柳和屈小娥(2019)[19]的方法，從兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)明地方城投債的發(fā)行情況：(1)發(fā)行概率(debt1)0 和 1 兩值變量，若某年度該地級(jí)市發(fā)行了至少一次城投債，則該取值為 1，否則為 0；(2)城投債總規(guī)模(debt2)，鑒于不同地級(jí)市城投債規(guī)模差異較大，城投債總規(guī)模計(jì)算方法為地級(jí)市某年度城投債總金額加 1 后取對(duì)數(shù)，以避免出現(xiàn)負(fù)數(shù)的情形。

2.財(cái)政分權(quán)

中央、地方兩級(jí)財(cái)政收支來(lái)構(gòu)造財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，一般有三種方法：一是財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)，即人均地方政府財(cái)政支出占人均中央政府財(cái)政支出比；二是財(cái)政收入分權(quán)指標(biāo)，即人均地方政府財(cái)政收入占人均中央政府財(cái)政收入比；三是考慮轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，即在前述兩種指標(biāo)的分子或分母上加減轉(zhuǎn)移支付?？偟膩?lái)說(shuō)，因?yàn)榈胤秸呢?cái)政支出最直觀地反應(yīng)了其擁有的財(cái)權(quán)大小，因此國(guó)內(nèi)的大多數(shù)文獻(xiàn)都采用財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)來(lái)反映地方財(cái)政分權(quán)程度。因此，本文借鑒肖鵬和劉炳辰(2017)[23]、張慶君和劉曉瑩(2019)[24]的方法，計(jì)算財(cái)政分權(quán)程度：

3.晉升壓力

在我國(guó)，市級(jí)政府的“一把手”為市委書(shū)記，對(duì)于市級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的作用具有最終決定權(quán)，因此國(guó)內(nèi)學(xué)者均以市委書(shū)記，而非市長(zhǎng)的晉升壓力作為主要研究對(duì)象。干春暉等(2015)[25]分析我國(guó)的地方官員晉升規(guī)律后發(fā)現(xiàn)廳局級(jí)干部晉升為副省部級(jí)官員的年齡門(mén)檻為58歲。張莉等(2018)[22]則發(fā)現(xiàn)年齡在55歲及以上的市委書(shū)記面臨較大的晉升壓力。因此，年齡段在55歲至58歲之間的市委書(shū)記面臨較大的晉升壓力?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，再借鑒曹婧等(2019)[18]、劉柳和屈小娥(2019)[19]的方法，本文使用“一把手”，即市委書(shū)記的年齡虛擬變量(0-1兩值變量，市委書(shū)記年齡介于55-58歲取1，否則為0)來(lái)反映官員晉升體制造成的晉升壓力。

4.政績(jī)壓力

參考繆小林等(2017)[26]的做法，本文使用工業(yè)化率趕超壓力來(lái)反映地方主官的政績(jī)壓力。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方官員的考核晉升標(biāo)準(zhǔn)由過(guò)去的政治表現(xiàn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)績(jī)效為主，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接左右著地方官員的升遷，而工業(yè)化是地方政府最關(guān)注的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)之一。這是因?yàn)榧涌旃I(yè)發(fā)展能夠最直接的帶來(lái)地方稅收收入和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，所以工業(yè)化率成為地方政府官員追求的主要信號(hào)顯示指標(biāo)之一。

5.控制變量

依據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，選擇以下三個(gè)指標(biāo)作為控制變量引入實(shí)證模型：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以人均 GDP的對(duì)數(shù)值(lngdppc)進(jìn)行衡量；(2)土地出讓規(guī)模，以土地出讓收入占GDP比重(land)進(jìn)行衡量；(3)人口規(guī)模，以人口密度(轄區(qū)總?cè)丝诔钥偯娣e)的對(duì)數(shù)值(lnpopu)來(lái)衡量。

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源

城投債規(guī)模的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來(lái)自于wind數(shù)據(jù)庫(kù)，本文選擇的樣本期間為2008年至2015年。選擇這個(gè)時(shí)間段進(jìn)行研究主要基于以下認(rèn)識(shí)：

1.2008年是城投債發(fā)行的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)(張莉等，2018)[22]。2008年四萬(wàn)億刺激計(jì)劃后，我國(guó)的城投債呈“井噴式”發(fā)展，這一時(shí)期，中央政府不僅沒(méi)有限制地方政府的大規(guī)模舉債行為，反而還有一定程度的鼓勵(lì)。而在2008年以前，全國(guó)的城投債發(fā)行規(guī)模和數(shù)量都很少。因此樣本時(shí)間的起點(diǎn)選擇2008年。

2.本文主要是考察地方政府城投債的形成原因。因?yàn)橹挥械胤秸鲃?dòng)舉債，其背后的影響因素才能被有效甄別，而只有在不受限制的環(huán)境中，地方政府舉債時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)才最真實(shí)(李永友和馬孝紅，2018)[27]。我國(guó)的地方政府債務(wù)的嚴(yán)監(jiān)管始于2014年。2014年頒布的 43 號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、2015 年年底頒布的《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，以及 2015 年1 月 1 日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，使得城投債由原來(lái)的無(wú)序發(fā)行變成后來(lái)的有序監(jiān)管。考慮到城投債發(fā)行從申請(qǐng)、審批到發(fā)行要近一年的周期，監(jiān)管政策對(duì)城投債的發(fā)行影響存在滯后效應(yīng)的，因此，我們選擇了樣本的終點(diǎn)為2015年。

3.我們進(jìn)一步梳理了上交所等金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方融資平臺(tái)發(fā)行城投債門(mén)檻的要求后發(fā)現(xiàn)，自2016年起，發(fā)行城投債的融資平臺(tái)公司被要求“來(lái)自所屬地方政府的收入占比不得超過(guò)50%”。這一標(biāo)準(zhǔn)的提高，實(shí)際上是對(duì)城投債發(fā)行主體向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提出了更高的要求，從而將不少此前發(fā)行過(guò)公司債的城投公司擠出了市場(chǎng)。因此2016年以后的城投債發(fā)行政策受到重大政策調(diào)整的影響也不宜進(jìn)入本文的研究樣本。

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府城投債的影響

以debt1(發(fā)債概率)為因變量，對(duì)模型(1)進(jìn)行回歸，結(jié)果見(jiàn)表1。debt1是二值選擇變量，即發(fā)行了城投債則概率為 1，反之則為 0，對(duì)此本文分別采用了混合效應(yīng)的Probit和Logit模型、控制固定效應(yīng)的Logit模型進(jìn)行回歸。回歸結(jié)果見(jiàn)表1的①、②和③。

表1 財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府城投債的影響

表1的回歸結(jié)果顯示，無(wú)論是以發(fā)債概率還是新增發(fā)債規(guī)模作被解釋變量，財(cái)政分權(quán)的回歸系數(shù)都十分顯著。其中，在混合效應(yīng)的Probit(回歸結(jié)果①)和Logit(回歸結(jié)果②)模型回歸結(jié)果中，財(cái)政分權(quán)程度的回歸系數(shù)在1%水平下顯著。在考慮了時(shí)間效應(yīng)后(回歸結(jié)果③)，財(cái)政分權(quán)程度的回歸系數(shù)顯著性有所下降，但也保證了在5%的顯著水平。綜上所述，財(cái)政分權(quán)程度的提高增強(qiáng)了地方政府城投債擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)，表現(xiàn)為城投債發(fā)行概率上升和發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大。假設(shè)1得到了證明。

(二)財(cái)政分權(quán)、晉升壓力對(duì)地方政府城投債的影響

以debt1(發(fā)債概率)為因變量，對(duì)模型(2)進(jìn)行回歸，結(jié)果見(jiàn)表2?；貧w結(jié)果見(jiàn)表2的①、②和③。回歸采用的方法如前文所述。

表2 財(cái)政分權(quán)、晉升壓力對(duì)地方政府城投債的影響

表2的回歸結(jié)果顯示，以城投債的發(fā)債概率作為因變量，財(cái)政分權(quán)與晉升壓力交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為正。在混合效應(yīng)的Probit(回歸結(jié)果①)和Logit(回歸結(jié)果②)模型回歸結(jié)果中，財(cái)政分權(quán)與晉升壓力交互項(xiàng)的回歸系數(shù)分別為0.2488和0.3968，表明財(cái)政分權(quán)與晉升壓力的聯(lián)合作用每上升一個(gè)單位，城投債發(fā)行的概率分別上升24.88%和39.68%?？赡艿慕忉屖牵绻?cái)政分權(quán)程度越高，那么該地方政府的預(yù)算外融資能力越強(qiáng)，如果此時(shí)地方政府官員面臨的更大的晉升壓力，那么他就有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)將預(yù)算外融資能力轉(zhuǎn)換成城投債發(fā)債行為，表現(xiàn)為發(fā)債概率顯著上升。這是因?yàn)榈胤秸賳T通過(guò)發(fā)行城投債來(lái)支持當(dāng)?shù)卣谫Y需求，可以在很短的時(shí)期內(nèi)形成如道路建設(shè)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等比較顯著的政績(jī)工程，從而為自己的政治晉升提供業(yè)績(jī)保障。因此，假設(shè)2得到了驗(yàn)證。

(三)財(cái)政分權(quán)、政績(jī)壓力對(duì)地方政府城投債的影響

分別以debt1(發(fā)債概率)為因變量對(duì)模型(2)進(jìn)行回歸，結(jié)果見(jiàn)表3。其中①、②為混合回歸，③為面板回歸，回歸采用的方法如前文所述。

表3 財(cái)政分權(quán)、政績(jī)壓力對(duì)地方政府城投債的影響

表3的回歸結(jié)果顯示，財(cái)政分權(quán)與政績(jī)壓力交互項(xiàng)的系數(shù)均為正，但顯著性略有差異。不考慮時(shí)間與個(gè)體效應(yīng)時(shí)，采用Probit和Logit模型，交互項(xiàng)的系數(shù)在1%的水平顯著。當(dāng)考慮時(shí)間與個(gè)體效應(yīng)時(shí)(回歸結(jié)果③)，交互項(xiàng)的系數(shù)的顯著性水平都下降。可能的原因是，地方政府的個(gè)體性質(zhì)和年度效應(yīng)稀釋了政績(jī)壓力的解釋力。本文采用工業(yè)化率趕超省內(nèi)前一位排名者作為政績(jī)壓力的代理變量，也是國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者采用的辦法(曹婧等，2019[18]；劉柳和屈小娥，2019[19])，但是是否地方政府官員超越的目標(biāo)僅是排名前一的城市呢？是否有的地方政府官員因?yàn)橛懈鼜?qiáng)的提拔壓力，基于“跨越式發(fā)展”的動(dòng)機(jī)，將超越目標(biāo)定位于全省排名更前的城市？以上這些推測(cè)都有可能，因此對(duì)于政績(jī)壓力的指標(biāo)設(shè)計(jì)還需要進(jìn)一步完善，但總的來(lái)說(shuō)，表3的解釋力還是比較符合預(yù)期，假設(shè)3得到了驗(yàn)證。

表2和表3的回歸結(jié)果說(shuō)明，財(cái)政分權(quán)程度越高，地方政府的預(yù)算外融資能力越強(qiáng)，發(fā)行城投債的能力也越強(qiáng)。當(dāng)?shù)胤秸賳T面臨晉升壓力或政績(jī)壓力時(shí)，地方政府運(yùn)用融資能力提高城投債發(fā)行的動(dòng)機(jī)進(jìn)一步增強(qiáng)。本文的實(shí)證結(jié)果應(yīng)證了前文的理論分析，即現(xiàn)行財(cái)政體制下的財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了“財(cái)政激勵(lì)弱化”，現(xiàn)行考核體制下的地方官員晉升壓力、政績(jī)壓力導(dǎo)致了“政治激勵(lì)強(qiáng)化”。上述兩大因素相互影響，導(dǎo)致了地方政府城投債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文以debt2(新增發(fā)債規(guī)模)作為城投債規(guī)模的代理變量，引入回歸模型(1)與(2)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。采用的方法均為固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)估計(jì)方法。模型(1)回歸結(jié)果見(jiàn)表4的①。結(jié)果顯示，在考慮了時(shí)間效應(yīng)后，表4的財(cái)政分權(quán)程度(fisc)的回歸系數(shù)與表1的財(cái)政分權(quán)的系數(shù)比較，顯著性有所下降，但也保證了在5%的顯著水平。財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府城投債的影響顯著為正，驗(yàn)證了假設(shè)1。

以debt2(新增發(fā)債規(guī)模)為因變量，采用固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)估計(jì)方法對(duì)模型(2)進(jìn)行回歸后結(jié)果見(jiàn)表4的②和③?；貧w結(jié)果②顯示，財(cái)政分權(quán)與晉升壓力交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為正，驗(yàn)證了假設(shè)2?；貧w結(jié)果③顯示，財(cái)政分權(quán)與政績(jī)壓力交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為正，驗(yàn)證了假設(shè)3。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)：以新增發(fā)債規(guī)模作為因變量

五、結(jié)論與啟示

基于財(cái)政分權(quán)理論，對(duì)我國(guó)地方政府城投債擴(kuò)張的原因進(jìn)行分析，在運(yùn)用財(cái)政分權(quán)作為解釋變量的同時(shí)，還引入了晉升壓力、政績(jī)壓力作為調(diào)節(jié)變量，從而對(duì)財(cái)政體制如何影響我國(guó)地方政府城投債的形成建立了基于地方政府官員的微觀研究視角。與現(xiàn)有諸多文獻(xiàn)認(rèn)為的財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府“財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等”是城投債擴(kuò)張的主要原因不同，本文認(rèn)為地方政府城投債是地方官員的“主動(dòng)負(fù)債”行為，而不是因?yàn)椤笆聶?quán)超出財(cái)權(quán)”導(dǎo)致的“被動(dòng)負(fù)債”行為，表現(xiàn)為隨著地方官員晉升壓力、政績(jī)壓力的增強(qiáng)，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府城投債的擴(kuò)張有更大的刺激作用。

本文的研究結(jié)論有利于我們進(jìn)一步理解現(xiàn)行財(cái)政體制的微觀運(yùn)行機(jī)制，并可以據(jù)此對(duì)我國(guó)地方政府城投債的治理提出有針地性的政策建議。一直以來(lái)，財(cái)政分權(quán)都被認(rèn)為是我國(guó)地方政府城投債擴(kuò)張的主要原因。既然如此，那么杜絕地方政府城投債膨脹的最直接方法是不是就是不再實(shí)施財(cái)政分權(quán)制度呢？這顯然與我國(guó)的國(guó)情不相符。十八屆三中全會(huì)指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱”。我國(guó)是一個(gè)單一制多層級(jí)行政體制的國(guó)家，中央受人民的委托，并將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理職能委托給了地方。這就是當(dāng)前我國(guó)行政體制的三重委托關(guān)系。財(cái)政分權(quán)就是與該治理體系相適應(yīng)的財(cái)政制度安排之一。因此，地方政府城投債的有效治理路徑并不是要對(duì)我國(guó)財(cái)政制度進(jìn)行根本性變革，而是應(yīng)該就“財(cái)政激勵(lì)弱化”和“政治激勵(lì)強(qiáng)化”進(jìn)行針對(duì)性的體制機(jī)制的完善。

一是針對(duì)財(cái)政激勵(lì)弱化，完善地方政府融資約束機(jī)制[28]。首先，通過(guò)強(qiáng)有力的震懾來(lái)防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。中央政府可以通過(guò)高效的行政命令、嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制來(lái)約束地方政府官員的舉債行為。當(dāng)前的主要任務(wù)是把隱性債務(wù)顯性化，使得地方政府官員沒(méi)有“變通”舉借債務(wù)的操作空間。其次，通過(guò)強(qiáng)有力的震懾來(lái)防止金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化。在單一行政體制下，根本性杜絕金融機(jī)構(gòu)有“地方政府出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后有中央財(cái)政兜底”的幻想不太現(xiàn)實(shí)。既然如此，不如對(duì)金融機(jī)構(gòu)的地方政府隱性債務(wù)貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行事前和事中監(jiān)管。通過(guò)雙管齊下，構(gòu)建地方政府隱性債務(wù)有效治理之路。

二是針對(duì)政治激勵(lì)強(qiáng)化，完善地方官員晉升激勵(lì)機(jī)制。首先，結(jié)合國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，樹(shù)立地方官員正確的政績(jī)考核觀。完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)保、安全等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視科技、教育、就業(yè)、社保、衛(wèi)生的考核。通過(guò)政績(jī)考核指標(biāo)的多元化調(diào)整，降低地方政府官員債務(wù)擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)力。其次，中央既可以通過(guò)垂直管理機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)巡視等形式直接嵌入地方債務(wù)治理事務(wù)中，也可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)輿情、專家資政的信息反饋中監(jiān)督地方政府隱性債務(wù)。發(fā)揮市場(chǎng)、組織、職能部門(mén)等的積極性，建立起多元化的地方政府隱性債務(wù)治理體系。