李明
摘 要:科學發(fā)展觀要求政府必須最大限度地促進人與自然的和諧,進行生態(tài)建設(shè),履行政府的生態(tài)責任,在生態(tài)責任和環(huán)境責任方面有所作為。然而,政府生態(tài)責任在履行過程中,仍存在主體地位重視不足、追責機制不徹底的法律障礙。對此,筆者認為,應該健全政府生態(tài)責任問責制,完善和加強政府對生態(tài)侵害者責任追究。
關(guān)鍵詞:生態(tài)責任;公益訴訟;賠償機制;生態(tài)補償
一、引言
“高生產(chǎn)、高消費、高污染”這種以破壞自然為代價的經(jīng)濟發(fā)展方式,打破了代內(nèi)、代際利益的平衡,必將導致經(jīng)濟社會與自然環(huán)境的不協(xié)調(diào)發(fā)展。當前,我國日益惡化的生態(tài)環(huán)境迫使政府必須采取強有力措施加強環(huán)境保護,改善生態(tài)環(huán)境,否則嚴峻的環(huán)境問題必將阻礙我國經(jīng)濟建設(shè)的健康、高速、持續(xù)發(fā)展,以及全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)。政府在應對現(xiàn)今的環(huán)境狀況中負有不可推卸的生態(tài)責任,身
二、影響政府生態(tài)責任履行的主要法律障礙
(一)政府在生態(tài)責任中的主體地位重視不足
當前立法在環(huán)境保護責任承擔上存在“重污染企業(yè)職責,輕政府職責”這一問題。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱“《環(huán)保法》”)第6條對地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責的義務雖然做了明確規(guī)定,第28條也規(guī)定了地方各級人民政府具有采取有效措施、改善環(huán)境質(zhì)量之責,但是這些義務性規(guī)定的政策性、倡導性較強,缺乏對政府生態(tài)責任的具體履行方式和違反這些規(guī)定應當承擔的法律責任的界定。第24條、第25條有關(guān)環(huán)境保護責任制度的進一步規(guī)定也并非針對政府,而是對制造環(huán)境污染和其他公害單位的企業(yè)責任追究制度。因此,當前環(huán)境法律責任規(guī)定呈現(xiàn)以“規(guī)制污染源企業(yè)為核心”的特點,即關(guān)于排污主體的法律責任條款較多,而關(guān)于政府的法律責任的條款相對較少,關(guān)于其他主體法律責任的規(guī)定更是少之又少。長期以來,政府在生態(tài)環(huán)境問題中的主體地位被忽視了。政府的生態(tài)責任側(cè)重于監(jiān)管責任,不過是在出現(xiàn)問題時采取一些監(jiān)管措施給予解決,是生態(tài)環(huán)境問題中的監(jiān)管方,而不被認為是責任方。這種對各方主體歸責嚴重失衡的立法結(jié)構(gòu)無法與生態(tài)文明建設(shè)所要求的整體性和體系性的模式轉(zhuǎn)型相適應。立法上政府生態(tài)責任的缺失,會直接導致政府工作人員對生態(tài)問題的不重視,進而影響生態(tài)環(huán)境保護。實際上,政府也許可以對一家企業(yè)的污染問題推卸責任,但絕對不能對一個地區(qū)、一個國家的生態(tài)環(huán)境惡化推卸責任,政府應是生態(tài)責任的第一責任主體。
(二)政府對生態(tài)破壞者追責機制不徹底
當前立法在環(huán)境污染責任追究的訴訟制度上也存在缺失與局限,普遍存在著“重環(huán)境污染防治,輕生態(tài)破壞懲治”的問題。盡管在民事法律責任追究上,《環(huán)保法》第64條規(guī)定,以《中華人民共和國侵權(quán)責任法》(以下簡稱“《侵權(quán)責任法》”)的相關(guān)規(guī)定對行為人超越生態(tài)保護紅線并發(fā)生損害的行為追究侵權(quán)責任。但實際上,《侵權(quán)責任法》并沒有體現(xiàn)關(guān)于侵害者對越線實施的生態(tài)破壞行為承擔民事侵權(quán)責任的表述。當前民事制裁的固有模式,對生態(tài)環(huán)境違法行為難以起到有效制裁作用。有關(guān)行政責任,《環(huán)保法》第59條、第60條規(guī)定,對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為可以采取罰款行政處罰甚至處以限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等,甚至是停產(chǎn)停業(yè)的法律責任等。這些規(guī)定主要采取的是補償性原則,這種追責方式也存在不足,如罰款處罰的計算方式上就存在缺陷。當前處罰的數(shù)額往往只是計算已經(jīng)發(fā)生的直接損失,但對有可能暫時沒有出現(xiàn)的間接損失根本沒有涉及。實際上,間接損失在環(huán)境違法所造成的損失里面的比重有可能更大,不過是顯現(xiàn)得晚些,這就導致受害人在真正起訴時很難主張損失的數(shù)額,甚至因超過訴訟時效而失去勝訴權(quán)?!董h(huán)保法》第69條對于生態(tài)保護越線者的刑事責任也做了規(guī)定,卻僅有“違反本法規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任”這樣籠統(tǒng)的規(guī)定。如此不具體的規(guī)定極易導致嚴重污染肇事者難以得到應有的懲罰,對重大環(huán)境污染事件的行為人,刑罰手段只是充當了行政處罰的輔助手段。除此之外,當前污染者的環(huán)境修復法律責任存在缺失。我國污染環(huán)境的損害賠償責任主要是依據(jù)《侵權(quán)責任法》賠償相關(guān)受害人的人身及財產(chǎn)權(quán)益的損害,而對環(huán)境本身的損害的污染治理和生態(tài)恢復的責任一直由政府承擔,這對政府而言是一種既不公平也不合理的現(xiàn)象。因此,《環(huán)保法》這些條文并沒有為生態(tài)保護責任追究制度的落實提供更多的內(nèi)容,生態(tài)保護責任追究制度的不完善是顯而易見的。
三、完善政府生態(tài)責任承擔的法律保障措施
(一)健全政府生態(tài)責任問責制
環(huán)境保護事關(guān)公共利益,政府理應成為環(huán)境保護的第一責任主體。要改善當前政府在生態(tài)責任承擔方面失職的局面,建立健全政府環(huán)境責任的體系和制度是當前立法過程中的當務之急,而其中建立健全生態(tài)問責制,又是保證和強化政府生態(tài)責任的重中之重。因此,必須在《環(huán)保法》中明確政府作為環(huán)境保護的第一責任主體的地位,并明確其責任承擔方式。徹底完成政府從監(jiān)管者到責任人角色的轉(zhuǎn)變,提高政府環(huán)境保護意識,除了加大對政府主管部門的環(huán)境保護責任的規(guī)定,還要積極促進相關(guān)實施細則的通過。比如,進一步完善《環(huán)保法》第26條中確定的環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。建立環(huán)境保護政績考核機制和環(huán)境保護工作問責制,細化政府責任、領(lǐng)導責任和管理責任,對于因怠于履行生態(tài)責任而損害公眾生態(tài)利益或者造成生態(tài)環(huán)境嚴重危害的政府,還應啟動國家賠償,甚至追究主要負責人的刑事責任等。在問責政府生態(tài)責任過程中,應首先明確問責對象到底是地方政府還是相關(guān)責任人,這是落實環(huán)保問責制的基礎(chǔ)。在問責階段,政府機關(guān)在落實責任追究和問責制時,要切實做到以事實為依據(jù),以法律規(guī)定為準繩,堅持遵循權(quán)責統(tǒng)一、有錯必究、過錯與責任相對應、教育與懲戒相結(jié)合的原則,采取逐級問責的辦法進行。程序上的嚴格必將對督促政府在生態(tài)環(huán)保方面有效作為,規(guī)范各自行政行為起到重要作用。
(二)完善和加強政府對生態(tài)侵害者責任追究
當前立法除了應當強化生產(chǎn)企業(yè)與有關(guān)的行政機關(guān)本身的生態(tài)保護義務與責任外,還要對違反保護義務,造成生態(tài)破壞的責任人在民事、行政與刑事等法律責任的規(guī)定上進一步嚴格化。具體說來,首先,嚴格越線生態(tài)侵害者的民事責任追究。建議在《環(huán)保法》明確要求越線生態(tài)侵害者承擔的民事責任,如要其承擔“停止侵害”與“恢復原狀”的民事責任,以改善當前《環(huán)保法》和《侵權(quán)責任法》中對“生態(tài)破壞行為”不予懲治的現(xiàn)狀,因為立即停止侵害,不致侵害進一步擴大是生態(tài)環(huán)境遭遇損害時,最直接和有效的方法;待侵害狀況得到控制,侵害者就應當承擔“恢復原狀”的法律責任。其次,對生態(tài)侵害者實施并加強行政處罰。一方面,應綜合考慮實施生態(tài)破壞行為的責任人的侵害結(jié)果、危害程度以及侵害者違法所得等情況,在實施行政處罰時加強對行政處罰方式的探索,結(jié)合具體情況采取最適宜的處罰方式。另一方面,加大對生態(tài)侵害行政處罰之力度,擴大行政執(zhí)法權(quán)。糾正當前立法過于偏重對污染處罰的現(xiàn)象,在確保環(huán)境保護主管部門職權(quán)的前提下,將生態(tài)行政執(zhí)法上的執(zhí)行權(quán)擴大至其他環(huán)境執(zhí)法機關(guān),從而促進行政處罰能夠得到更好的落實。再次,對生態(tài)侵害者嚴格刑事責任。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性與不可逆轉(zhuǎn)性,筆者建議對超越生態(tài)保護的生態(tài)侵害行為適當降低其處罰標準,對嚴重違反生態(tài)保護行為的侵害者施以嚴厲的刑事責任,以發(fā)揮環(huán)境刑事責任追究機制在環(huán)境問題上的最后一道防線的價值,避免類似嚴重的生態(tài)破壞問題的再次發(fā)生。
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