□ 民航華北地區(qū)管理局 商憲文/文

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，各國(guó)間的溝通和連接日益緊密，幾乎所有國(guó)家和地區(qū)都在加開(kāi)國(guó)際航線。作為商務(wù)活動(dòng)和休閑旅游最為熱門(mén)的國(guó)家，中國(guó)自然成為各國(guó)航空公司新增國(guó)際航班的首選目的地。近十年來(lái)，飛入中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)航空公司新增國(guó)際航班每年都以超過(guò)10%的速度增長(zhǎng)，截至2019年底，由外航承載的國(guó)際航班旅客人數(shù)已經(jīng)破億。然而，高速發(fā)展的背后卻有著不小的隱憂，飛入中國(guó)境內(nèi)的外航航班不安全事件數(shù)量逐年升高，其安全形勢(shì)已不容樂(lè)觀。面對(duì)這種情況，加強(qiáng)外航監(jiān)管已勢(shì)在必行，而如何在外航運(yùn)行“點(diǎn)多量大”，監(jiān)察資源卻“稀缺有限”的現(xiàn)狀下提升監(jiān)管效能，從而改善外航運(yùn)行安全狀況，才是我們急需思考和解決的核心問(wèn)題。

解決這個(gè)核心問(wèn)題的關(guān)鍵在抓主要矛盾。主要矛盾是什么？主要矛盾存在于客觀事物內(nèi)部，是制約客觀事物發(fā)展的根本因素。對(duì)于外航監(jiān)管工作而言，就是旁枝細(xì)葉太多，觀點(diǎn)想法太雜，容易多點(diǎn)開(kāi)花，卻又偏離主題。因此，我們需始終保有“分清主次、聚焦主線，避免力量分散使用”的思維方法，以指導(dǎo)工作實(shí)踐。下面，我們?cè)囍褂眠@個(gè)思維方法來(lái)分析外航監(jiān)管工作的幾個(gè)重要問(wèn)題。

監(jiān)察與審定的關(guān)系

外航監(jiān)管工作主要包括運(yùn)行合格審定（以下簡(jiǎn)稱“審定”）和持續(xù)安全監(jiān)察（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)察”）。其中，審定屬于事前審批，采用文件符合性審查的方式實(shí)施；監(jiān)察屬于事后監(jiān)管，主要采取機(jī)坪檢查的方式實(shí)施。兩者只是形式不同，針對(duì)的內(nèi)容是一致的。目前，在我國(guó)運(yùn)行的外國(guó)公共運(yùn)輸航空公司已達(dá)187家，且每年都以約10%的速度增加，而專職外航監(jiān)察員僅30名。初始合格審定數(shù)量與新增飛機(jī)及航點(diǎn)的補(bǔ)充審定數(shù)量居高不下，監(jiān)察員需要將大量的時(shí)間和精力投入到文件符合性審查的工作中，但是僅僅做到文件符合并不能說(shuō)明外航實(shí)際運(yùn)行的情況符合法規(guī)要求，而對(duì)于外航安全監(jiān)管責(zé)任和自身監(jiān)察資源的雙重有限性又使得我們無(wú)需也無(wú)法對(duì)外航實(shí)施和國(guó)內(nèi)航空公司相同數(shù)量和規(guī)模的演示驗(yàn)證，所以合格審定的效果可想而知。當(dāng)前的狀況是，一方面，我們把大量的監(jiān)察資源投入到了形式大于內(nèi)容的合格審定中；另一方面，逐年增長(zhǎng)的外航航班數(shù)量及不安全事件發(fā)生率又使得我們有必要加大對(duì)外航的安全監(jiān)察頻次。這就造成了監(jiān)察資源與外航監(jiān)管工作的存量及增量不相匹配的矛盾。

在監(jiān)察資源狀況在短期內(nèi)難以得到根本性改善的情況下，要想解決這個(gè)難題，我們只能從現(xiàn)有的條件出發(fā)，理清主次關(guān)系，聚焦重點(diǎn)工作。筆者以為，既然審定本身缺少驗(yàn)證環(huán)節(jié)，其文件審核部分又與安全監(jiān)察涉及的內(nèi)容基本一致，而事前審批逐漸被事后檢查所取代已經(jīng)是當(dāng)前社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中的普遍做法，那么，我們是否可以逐步采取分類管理的措施？對(duì)那些在其他國(guó)家和地區(qū)有良好安全記錄的外航采取事后監(jiān)管替代事前審批的做法，逐步建立誠(chéng)信體系，讓越來(lái)越多的外航企業(yè)進(jìn)入到誠(chéng)信運(yùn)營(yíng)的大名單，這樣既符合國(guó)際慣例，又可解放監(jiān)察資源，同時(shí)還能騰出精力對(duì)那些運(yùn)行安全水平較低的公司實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。

因此，在審定與監(jiān)察關(guān)系的處理上，我們應(yīng)該把主要精力投入到日常監(jiān)察中，用持續(xù)安全監(jiān)督檢查逐步替代運(yùn)行許可的前置審批。讓外航在接受檢查時(shí)展現(xiàn)其實(shí)際運(yùn)行情況比文件上的“表面符合性”來(lái)得更為真實(shí)、可靠。適當(dāng)?shù)胤诺蜏?zhǔn)入門(mén)檻并不意味著降低要求，反之，我們可以把節(jié)省下的資源和精力集中起來(lái)，對(duì)重點(diǎn)對(duì)象和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大監(jiān)管力度，對(duì)查出的重大安全隱患采取零容忍態(tài)度，對(duì)提供虛假材料和誠(chéng)信缺失的外國(guó)航企加大懲戒力度。這樣做將會(huì)更有力地震懾那些抱有僥幸心理的不法公司和人員，自然起到優(yōu)勝劣汰的效果，從而在根本上提高外國(guó)航空公司在我國(guó)境內(nèi)運(yùn)行的安全水平。

安全監(jiān)察重點(diǎn)要素的分析

僅僅認(rèn)識(shí)到安全監(jiān)察的相對(duì)重要性是不夠的，我們還應(yīng)該細(xì)化監(jiān)察過(guò)程本身，尤其要對(duì)監(jiān)察對(duì)象、內(nèi)容和形式做一個(gè)系統(tǒng)的剖析，找出其中的重點(diǎn)要素，把聚焦主線的理念落實(shí)到底。

（一）監(jiān)察對(duì)象

對(duì)于監(jiān)察對(duì)象而言，重點(diǎn)與否主要體現(xiàn)在監(jiān)察頻次上，因此我們就以監(jiān)察頻次作為討論監(jiān)察對(duì)象的切入點(diǎn)。目前，全國(guó)各個(gè)地區(qū)對(duì)外航的監(jiān)察頻次主要根據(jù)外航飛入該地區(qū)內(nèi)的頻次來(lái)確定。通俗地講，就是飛入的越多，接受檢查的次數(shù)就越多。其結(jié)果是，重點(diǎn)對(duì)象的選擇很大程度上取決于計(jì)劃航班量。然而，計(jì)劃航班量較大的外航通常是一些規(guī)模較大且運(yùn)行安全水平較高的公司，與之相反，計(jì)劃航班量較小的外航通常規(guī)模不大，運(yùn)行安全水平有待提高。因此，監(jiān)察數(shù)據(jù)所反映出的情況與外航在我國(guó)境內(nèi)實(shí)際運(yùn)行安全狀況是不相符合的，而本就有限的監(jiān)察資源被分散使用了，也難以達(dá)到預(yù)期的監(jiān)察效果。那么，如何客觀務(wù)實(shí)地區(qū)分監(jiān)察對(duì)象，制定監(jiān)察計(jì)劃呢？筆者認(rèn)為，前期可以利用過(guò)去幾年外航飛入我國(guó)境內(nèi)的安全記錄及其在全世界范圍內(nèi)的運(yùn)行情況作為參考，把外航按照運(yùn)行安全裕度的高低進(jìn)行初步的分類；在后續(xù)階段，我們可以逐步利用近幾年的監(jiān)察數(shù)據(jù)作為參考，把外航在中國(guó)境內(nèi)接受檢查的情況納入到分類管理的指標(biāo)中。值得強(qiáng)調(diào)的是，這一過(guò)程切忌求快，而應(yīng)該把關(guān)注點(diǎn)放在監(jiān)察數(shù)據(jù)的科學(xué)性和客觀性上，不能為了追求數(shù)量而犧牲質(zhì)量。只有這樣，才能使外航安全監(jiān)察工作有的放矢，做到重點(diǎn)監(jiān)察、精準(zhǔn)施策、防微杜漸。

（二）監(jiān)察內(nèi)容

為便于實(shí)施更具針對(duì)性的安全監(jiān)察，可以把監(jiān)察內(nèi)容由過(guò)去按專業(yè)分類的方式改為按運(yùn)行實(shí)際所需分類，具體可分為運(yùn)行資質(zhì)、運(yùn)行保障和應(yīng)急管理三個(gè)方面。這樣做可以有效地打破專業(yè)壁壘，按運(yùn)行實(shí)際開(kāi)展監(jiān)察。開(kāi)展監(jiān)察前，預(yù)先匯總近年來(lái)發(fā)生的不安全事件和在監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并將其按照上述方式分類。實(shí)施監(jiān)察時(shí)，可以有針對(duì)性地對(duì)某一類集中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行檢查。對(duì)于安全記錄良好的公司，實(shí)行多年監(jiān)察內(nèi)容全覆蓋的辦法，而對(duì)那些有過(guò)誠(chéng)信問(wèn)題或是近期發(fā)生過(guò)不安全事件的公司就其問(wèn)題所屬類別進(jìn)行高頻次的專項(xiàng)監(jiān)察。這樣做有兩個(gè)好處，一是當(dāng)某一個(gè)安全問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，說(shuō)明這一問(wèn)題所對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)或程序存在瑕疵，那么與這一問(wèn)題同屬一類的其他問(wèn)題也可能存在安全隱患，按類別實(shí)施重點(diǎn)檢查能夠檢驗(yàn)出已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是否得到系統(tǒng)的徹底整改；二是對(duì)于一些受到諸如過(guò)站時(shí)間短等因素影響的監(jiān)察，完成內(nèi)容全覆蓋的檢查往往無(wú)法做到具體而深入，每次監(jiān)察選取一個(gè)主要類別可以有效地提高監(jiān)察效能。

（三）監(jiān)察方式

機(jī)坪和航站監(jiān)察是目前主要的監(jiān)察方式，其中以機(jī)坪監(jiān)察為多。此外，規(guī)章規(guī)定可以實(shí)施基地和航路監(jiān)察。這四種方式的監(jiān)察因其監(jiān)察場(chǎng)所不同而各有側(cè)重。從其監(jiān)察內(nèi)容的特異性上看，這四種方式應(yīng)該互相配合，對(duì)情況不同的公司采取有針對(duì)性的監(jiān)察方式。機(jī)坪監(jiān)察對(duì)應(yīng)的是飛行組織與實(shí)施四個(gè)環(huán)節(jié)中的直接準(zhǔn)備階段，重點(diǎn)檢查的是公司為航班運(yùn)行所做的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。航路監(jiān)察對(duì)應(yīng)的是運(yùn)行實(shí)施階段，重點(diǎn)檢查公司在航班運(yùn)行過(guò)程中的各個(gè)程序是否滿足規(guī)章及民航公約附件內(nèi)容的有關(guān)要求?；乇O(jiān)察和航站監(jiān)察對(duì)應(yīng)的是預(yù)先準(zhǔn)備和講評(píng)階段，重點(diǎn)檢查的是公司為生產(chǎn)運(yùn)行所搭建的運(yùn)行管理和安全管理系統(tǒng)是否起到了應(yīng)有的作用?；乇O(jiān)察是全面評(píng)估，航站監(jiān)察是局部評(píng)估?？梢赃@樣說(shuō)，上述四種方式所對(duì)應(yīng)的監(jiān)察內(nèi)容從實(shí)質(zhì)上共同構(gòu)成了對(duì)外國(guó)航空公司運(yùn)行安全體系的整體排查。因此，實(shí)施初始摸底監(jiān)察時(shí)，選擇哪種監(jiān)察方式應(yīng)取決于局方選取哪類監(jiān)察內(nèi)容，而實(shí)施復(fù)查時(shí)，選擇何種監(jiān)察方式則應(yīng)在很大程度上取決于已發(fā)現(xiàn)安全隱患的屬性。講到這里，有必要將前面提到的監(jiān)察內(nèi)容和現(xiàn)在討論的監(jiān)察方式聯(lián)系在一起，舉個(gè)案例來(lái)統(tǒng)一說(shuō)明一下。例如，局方針對(duì)近期某家外航發(fā)生的有關(guān)載重平衡的不安全事件，就載重平衡問(wèn)題對(duì)這家外航進(jìn)行監(jiān)察。監(jiān)察項(xiàng)目是載重平衡，屬運(yùn)行保障類，檢查內(nèi)容應(yīng)包括公司載重平衡政策、程序、職責(zé)劃分以及保障流程的細(xì)節(jié)。由內(nèi)容反推方式，則應(yīng)首先實(shí)施航站監(jiān)察，了解該航站掌握的公司載重平衡政策、程序、職責(zé)劃分以及實(shí)際工作流程，翻閱工作記錄，從中檢查有無(wú)安全隱患或不符合規(guī)章要求的環(huán)節(jié)。根據(jù)實(shí)際情況，載重平衡工作通常由與外航公司簽訂代理協(xié)議的機(jī)場(chǎng)或其他航空公司的配載部門(mén)來(lái)完成，所以應(yīng)在航站監(jiān)察時(shí)調(diào)閱代理協(xié)議，從職責(zé)劃分的角度查找有無(wú)不明確或不合理的地方。如果在航站監(jiān)察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不安全事件的發(fā)生是因?yàn)楣局贫ǖ妮d重平衡政策或程序存在問(wèn)題，則應(yīng)通過(guò)有效手段與公司總部管理層取得直接聯(lián)系，并就公司政策和程序問(wèn)題進(jìn)行充分溝通，在必要時(shí)對(duì)公司所在國(guó)的主運(yùn)行基地進(jìn)行監(jiān)察，以全面核實(shí)其載重平衡政策的規(guī)章符合性。

由此看出，四種監(jiān)察方式缺一不可，不可偏廢。監(jiān)察方式的選擇應(yīng)以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)橹骶€，并結(jié)合少量的基于經(jīng)驗(yàn)的主觀篩選。鑒于監(jiān)察方式的選擇對(duì)監(jiān)察效果具有相當(dāng)重要的影響，且近期就該問(wèn)題出現(xiàn)了一些新觀點(diǎn)，所以下文將從另外的角度對(duì)其進(jìn)行深入探討。

（四）過(guò)程管控

對(duì)實(shí)施過(guò)程的有效管控是順利完成監(jiān)察工作的關(guān)鍵。在實(shí)際監(jiān)察中，航班過(guò)站時(shí)間、監(jiān)察對(duì)象的配合度、物理環(huán)境和政策背景等因素始終影響著監(jiān)察工作的實(shí)施效果。監(jiān)察員需要快速適應(yīng)各種外界因素的新變化，并抓住主要矛盾，而后尋求處理方案。這就是監(jiān)察實(shí)施的過(guò)程管控。感知外界因素的變化、抓住主要矛盾和尋求處理方案這三點(diǎn)是核心，其中感知變化和尋求方案需要大量的執(zhí)法實(shí)踐和業(yè)務(wù)知識(shí)的積累，不是一朝一夕的事，但抓主要矛盾這個(gè)點(diǎn)卻是可以通過(guò)不斷強(qiáng)化主線意識(shí)而短期提高的。只有緊緊抓住主要矛盾，才能克服外界干擾因素的影響，使得監(jiān)察員在應(yīng)對(duì)較為復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境時(shí)仍舊可以分清主次、理順關(guān)系，并以相對(duì)宏觀的視角把控整個(gè)監(jiān)察過(guò)程的走勢(shì)，以達(dá)到較好的監(jiān)察效果。

值得探討的兩個(gè)新問(wèn)題

發(fā)展必然帶來(lái)變化，監(jiān)管工作也不例外。一些新問(wèn)題、新想法值得我們深入思考。其中，有兩個(gè)問(wèn)題更是涉及外航監(jiān)管工作的主線，需要我們進(jìn)一步探討。

（一）航站監(jiān)察和基地監(jiān)察的地位問(wèn)題

現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為航站和基地監(jiān)察可以取消。其理由是，接受航站監(jiān)察的是中方代辦或航站經(jīng)理，他們對(duì)運(yùn)行業(yè)務(wù)并不了解，且又是中國(guó)人，起不到監(jiān)察外航的目的；而基地監(jiān)察呢，則是因?yàn)橥夂竭\(yùn)行合格證管理方是其所在國(guó)的民航當(dāng)局，中國(guó)民航主管部門(mén)的職責(zé)是確保中國(guó)境內(nèi)的運(yùn)行安全，沒(méi)必要實(shí)施境外監(jiān)察。我們有必要對(duì)上述觀點(diǎn)及理由進(jìn)行討論。第一，中國(guó)民航主管部門(mén)行使安全監(jiān)察權(quán)力的作用對(duì)象是外國(guó)航空公司。不能因?yàn)榻邮鼙O(jiān)察的是持中國(guó)國(guó)籍的人員，我們就認(rèn)為沒(méi)有監(jiān)察到外航。相反，只要他是外航駐我國(guó)的代表或航站負(fù)責(zé)人，就可以代表外航接受監(jiān)察，這是符合法規(guī)要求和國(guó)際慣例的；第二，對(duì)運(yùn)行業(yè)務(wù)不熟悉，只關(guān)注商務(wù)運(yùn)營(yíng)。這一狀況正是需要通過(guò)監(jiān)察來(lái)逐步改善的。這類人員的從業(yè)背景大多是銷售或地服，不了解民航運(yùn)行體系和規(guī)章，導(dǎo)致其在接受監(jiān)察時(shí)的配合度大打折扣。一旦發(fā)生不安全事件，溝通起來(lái)更是困難。在這種情況下，我們非但不能取消航站監(jiān)察，反而應(yīng)加大航站監(jiān)察力度，從結(jié)果倒逼源頭整改，以逐步扭轉(zhuǎn)這一尷尬局面；第三，航站監(jiān)察和基地監(jiān)察有其各自側(cè)重點(diǎn)，有些內(nèi)容是機(jī)坪監(jiān)察覆蓋不到的，例如前文所述的載重平衡問(wèn)題，不對(duì)航站運(yùn)行保障流程進(jìn)行檢查，不核查工作記錄，不檢查代理協(xié)議，不對(duì)公司載重平衡政策進(jìn)行核實(shí)，是不能弄清癥結(jié)所在的。此外，基地監(jiān)察是與外航管理層建立直接溝通渠道的有效手段。當(dāng)前，局方與外航之間的溝通多是靠代辦或航站傳達(dá)，最直接的也只是與外航總部郵件往來(lái)，而代辦和航站情況良莠不齊，有些人甚至對(duì)局方與外航總部之間的溝通起了負(fù)面作用。這個(gè)現(xiàn)狀不改變，即使在行政監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)再多的問(wèn)題，這些問(wèn)題也不會(huì)被高效地轉(zhuǎn)化為公司對(duì)問(wèn)題環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性整改。同時(shí)，與外航總部建立雙向溝通機(jī)制有助于從客觀上凈化和提升代辦和航站的人員隊(duì)伍，將航空知識(shí)背景和運(yùn)行保障經(jīng)歷納入這類人員的受雇標(biāo)準(zhǔn)之中。

（二）如何看待SAFA 檢查

外國(guó)航空器安全評(píng)估計(jì)劃（SAFA），主要負(fù)責(zé)對(duì)歐盟境內(nèi)第三國(guó)的航空器進(jìn)行檢查。檢查涉及的內(nèi)容非常具體，幾乎囊括了航班運(yùn)行的所有細(xì)節(jié)。對(duì)細(xì)節(jié)的探究以及對(duì)大量數(shù)據(jù)的積累、分析和使用是其亮點(diǎn)，值得我們借鑒。然而，每個(gè)國(guó)家都有本國(guó)特有的國(guó)情。如果一味照搬國(guó)外的做法，就難免在效果上大打折扣甚至適得其反。從SAFA檢查單的內(nèi)容及其檢查出的問(wèn)題上看，他們檢查的內(nèi)容過(guò)于具體，有時(shí)甚至具體到飛機(jī)客艙中某個(gè)蓋板上的某個(gè)部位的接縫是否齊整?？陀^上講，任何細(xì)小的問(wèn)題都可能在一定條件下轉(zhuǎn)化為影響運(yùn)行安全的隱患，即便這些細(xì)小的問(wèn)題與運(yùn)行并無(wú)直接關(guān)系。但是，如果為了刻意去關(guān)注這些與運(yùn)行安全不直接相關(guān)的細(xì)小問(wèn)題，而花費(fèi)了過(guò)多精力，甚至影響了去發(fā)現(xiàn)那些與運(yùn)行安全直接相關(guān)的重大問(wèn)題，那就得不償失了。

運(yùn)行安全遵循一定的客觀規(guī)律，并不完全取決于人的主觀能動(dòng)性。同時(shí)，運(yùn)行安全也是講究績(jī)效管理的。從科學(xué)的角度上講，把非重大問(wèn)題的發(fā)生頻次控制在一定合理區(qū)間內(nèi)就能保證安全，過(guò)分強(qiáng)調(diào)絕對(duì)化并不現(xiàn)實(shí)。我國(guó)民航主管部門(mén)對(duì)于各項(xiàng)檢查的一貫態(tài)度是安全隱患零容忍，對(duì)違章現(xiàn)象堅(jiān)決嚴(yán)厲打擊，而對(duì)一些屬于企業(yè)自行管理或是法規(guī)上不涉及的細(xì)節(jié)問(wèn)題采取的是一種“抓大放小”的態(tài)度，這在一定程度上保證了我們能夠把主要精力投放到與運(yùn)行安全有關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域。事實(shí)表明，我們的民航安全監(jiān)管體系及其釋放的監(jiān)管效能是值得我們充滿信心的，我國(guó)公共航空運(yùn)輸保持著世界第一的安全記錄，而且這個(gè)記錄是在行業(yè)體量巨大且高速發(fā)展的背景下獲得的。對(duì)外來(lái)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)選擇性地學(xué)習(xí)和借鑒。例如，在SAFA模式中，對(duì)于檢查數(shù)據(jù)的積累、分析和使用，對(duì)于同一問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)而未整改的處理方法，對(duì)于與外國(guó)航空公司及其所在國(guó)民航部門(mén)的溝通和交流方式都是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。至于其他，筆者認(rèn)為不可一律實(shí)行“拿來(lái)主義”。

主線的相對(duì)性

前面我們討論了常態(tài)下外航監(jiān)管的工作主線，是計(jì)劃屬性。和其他事物一樣，外航監(jiān)管工作也具有變化性，而且一直處于發(fā)展變化之中。這就需要我們制定周密計(jì)劃的同時(shí)，關(guān)注其變化屬性，在變化的過(guò)程中不斷修正主線。

（一）客觀環(huán)境的變化

主線的選取受客觀環(huán)境影響。當(dāng)時(shí)間、地點(diǎn)、宏觀背景、事件走向以及突發(fā)情況等客觀因素發(fā)生變化時(shí)，外航監(jiān)管的工作主線也應(yīng)隨之改變。前文講應(yīng)把主要精力放在對(duì)安全或誠(chéng)信記錄較差公司的監(jiān)管上，將監(jiān)察內(nèi)容聚焦到不安全事件對(duì)應(yīng)的檢查類別上。在常態(tài)下，這是一個(gè)聚焦主線，提高效能的工作方法。但是，當(dāng)諸如地區(qū)動(dòng)亂等客觀環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，就需要首先考慮該地區(qū)動(dòng)亂是否會(huì)對(duì)其飛入我國(guó)境內(nèi)的航班造成安全方面的不良影響，而后評(píng)估存在哪些具體的安全隱患，比如飛行人員心理和生理狀態(tài)、機(jī)組和旅客安防、貨物運(yùn)輸?shù)?。然后，在一段時(shí)間內(nèi)我們應(yīng)該將監(jiān)察資源優(yōu)先投放到對(duì)這一地區(qū)飛入我國(guó)境內(nèi)航班的安全監(jiān)察上，并且把監(jiān)察內(nèi)容調(diào)整為與安全隱患對(duì)應(yīng)的檢查類別上。因此，在客觀環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，如果仍舊按常規(guī)思路來(lái)確定工作主線，那么我們很可能會(huì)偏離帶有即時(shí)性的真正主線。

（二）思考視角的不同

主線不僅隨客觀環(huán)境的改變而變化，而且就其自身而言，主線實(shí)質(zhì)上是一種特定思維視角下的相對(duì)概念。當(dāng)視角改變了，主線會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。對(duì)于外航監(jiān)管工作，監(jiān)察是主線，審定從之。然而，如果思考視角從民航業(yè)轉(zhuǎn)換到外交層面來(lái)看一些具體問(wèn)題，那么我們對(duì)于這種主從關(guān)系也許會(huì)有不一樣的認(rèn)識(shí)。比如審定屬于前置審批，自然具有準(zhǔn)入控制功能。在維護(hù)國(guó)家利益的外交活動(dòng)中，在國(guó)際法的框架下合理運(yùn)用包括審定在內(nèi)的各種政策工具是我們對(duì)抗貿(mào)易霸權(quán)，維護(hù)世界秩序的有效手段。因此，思考視角的多元化能夠幫助我們?cè)诖_定工作主線時(shí)避免故步自封。

（三）主線以外的關(guān)鍵“從線”

有主必有從，工作主線的順利開(kāi)展離不開(kāi)“從線”的有力配合。當(dāng)主線推進(jìn)到一定階段后，若“從線”跟不上，同樣會(huì)遲滯總體進(jìn)程。這個(gè)時(shí)候，“從線”就應(yīng)該成為階段性的工作主線。在外航監(jiān)管領(lǐng)域也是如此。例如目前采用機(jī)坪監(jiān)察為主，航站、基地和航路監(jiān)察為輔的監(jiān)察方式。如前文所舉配載平衡的例子，僅靠機(jī)坪監(jiān)察是不夠的，因?yàn)闄C(jī)坪監(jiān)察只能查到當(dāng)次航班艙單內(nèi)容與實(shí)際是否相符以及送達(dá)的即時(shí)性，而不能延伸至航站對(duì)于艙單的保障流程、地面代理協(xié)議中的權(quán)責(zé)劃分、配載人員的培訓(xùn)情況以及公司載重平衡政策。因此，如果不能充分發(fā)揮監(jiān)察方式中處于從線地位的航站監(jiān)察和基地監(jiān)察的作用，就難以對(duì)載重平衡問(wèn)題進(jìn)行徹底檢查。這時(shí)，航站和基地監(jiān)察就會(huì)在載重平衡的檢查問(wèn)題上處于階段性的主線地位。

我們討論主線的相對(duì)性，并不是否認(rèn)主線的客觀存在性。任何事物都有其客觀規(guī)律，聚焦主線就是把握事物的客觀規(guī)律。不能因?yàn)橹骶€是相對(duì)的、變化的，我們就不去探索和認(rèn)知客觀規(guī)律，所以在“聚焦主線”的后面加上 “關(guān)注變化”，就是我們所討論的主旨意思了。

以上我們從監(jiān)察與審定的主從關(guān)系、監(jiān)察過(guò)程分析、新問(wèn)題和新觀點(diǎn)以及主線的相對(duì)性四個(gè)方面論述了外航監(jiān)管工作的主線問(wèn)題。其實(shí)，想搞透任何一項(xiàng)工作的主線問(wèn)題都是極為困難的。因?yàn)橹骶€問(wèn)題涉及客觀事物的內(nèi)在規(guī)律，不僅具有變化性，而且可切入的角度非常多，加之外航監(jiān)管工作涉及對(duì)外關(guān)系，點(diǎn)多、面廣、敏感度高，因此，本文僅僅提供了一種外航監(jiān)管工作主線的思考模式，期待更多致力于研究外航監(jiān)管工作的同仁將這一論題不斷引向深入，從而為做好新時(shí)期外航監(jiān)管工作建言獻(xiàn)策。