行政訴訟立案登記制實施中存在的問題及規(guī)制探索

摘 要 為了破解行政訴訟領(lǐng)域“立案難”頑疾，2014年《行政訴訟法》修訂通過，首次以法律的形式確定“立案登記制”。截至目前，該法實施已近六年，該項制度一方面通過降低立案門檻有效保障了當(dāng)事人訴權(quán)，另一方面也對限制行政權(quán)擴(kuò)張、促進(jìn)依法行政發(fā)揮了重要作用。然而立案登記制也不是完美無缺的，本文認(rèn)為在司法實踐中該制度存在審查標(biāo)準(zhǔn)不明確、立案門檻降低引發(fā)大量濫訴現(xiàn)象等問題，因此，仍需要從明確立案審查標(biāo)準(zhǔn)、有效規(guī)制濫訴現(xiàn)象等方面加強(qiáng)改進(jìn)。

關(guān)鍵詞 立案登記 立案審查 訴權(quán) 濫訴

作者簡介：孫麗娟，三峽大學(xué)研究生，宜昌市遠(yuǎn)安縣人民法院政治部科員，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.209

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，如何有效保障當(dāng)事人訴權(quán)已成為法治國家面臨的共同難題。2014年10月十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》并提出了一項重要的司法改革要求：改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制……。僅一個月之后，《行政訴訟法》修改通過，條款第五十一條中“……對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮眲h除了立案審查，明確了立案登記制度，同時，為了指導(dǎo)各級人民法院司法實踐，最高人民法院在《行政訴訟法》修訂后，隨即制定三部相關(guān)司法解釋，并與新法同日實施[1]。筆者認(rèn)為，行政訴訟立案登記制的修改，適應(yīng)了我國司法體制改革的實際需要，旨在保障行政訴訟相對人的訴權(quán)、解決“立案難”的問題，同時也體現(xiàn)了依法治國理念的進(jìn)一步深化，平衡行政訴訟相對人與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，有效制約行政權(quán)。立案登記制實施近六年以來究竟效果如何，筆者將通過實證研究的方法，將宜昌市Y縣人民法院近年來行政訴訟立案、受案等情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和綜合分析，對其優(yōu)勢劣勢以及改進(jìn)措施進(jìn)行探索。

一、立案登記制對行政訴訟的積極影響

（一）降低立案門檻，保障當(dāng)事人訴權(quán)

立案登記制與立案審查制存在較大不同（表一），立案審查制要求當(dāng)事人起訴時除需向法院提供起訴書外，還要提供相應(yīng)證明所訴行政機(jī)關(guān)實施的職權(quán)行為對其造成侵害的材料，或者是被告的身份證明復(fù)印件、組織機(jī)構(gòu)代碼證等資料，以便法官在立案前進(jìn)行審查，這種實質(zhì)上的審查加重了當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，增加了起訴的難度，與司法為民、便民司法的宗旨不符。立案登記制在立案環(huán)節(jié)只需進(jìn)行形式審查，且審查不涉及訴訟內(nèi)容，明顯降低了立案門檻，能夠更好保障當(dāng)事人行使訴權(quán)。

筆者以宜昌市Y縣人民法院近幾年的行政訴訟受案情況為例進(jìn)行實證研究。根據(jù)Y縣人民法院2013年-2019年行政訴訟受案數(shù)（圖1）分析，立案登記制實施前，該院行政訴訟案件處于低位運行狀態(tài)，但實施之后行政訴訟案件倍增，且整體呈現(xiàn)遞增的趨勢，雖然一個基層法院的數(shù)據(jù)不足以概括整體，但也可見一斑。越來越多的行政糾紛得以進(jìn)入法院，通過訴訟的方式得到救濟(jì)，保障了當(dāng)事人的訴權(quán)。這一變化也導(dǎo)致了不想成為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法思維的變化，即由較為任性行使行政權(quán)轉(zhuǎn)化為依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，有效避免了行政權(quán)的擴(kuò)張和濫用，從而達(dá)到了對行政權(quán)的制約效果，行政訴訟“立案難”問題在一定程度上有所緩解。

（二）提高工作效率，節(jié)約司法資源

立案審查制度會導(dǎo)致立案人員在對立案標(biāo)準(zhǔn)審查之后，行政庭法官仍會對該案件進(jìn)行相關(guān)審查，從而導(dǎo)致司法資源的浪費。然而，行政訴訟立案登記制實施之后，立案庭法官僅對當(dāng)事人提供的基礎(chǔ)信息材料進(jìn)行形式審查后，便將訴訟內(nèi)容審查移交給了行政庭法官，將立案與案件分流進(jìn)行了有效銜接，提高了法院審判工作效率;另外對于行政訴訟相對人而言，立案時的審查簡化，可以極大減輕其訴累，絕大多數(shù)案件均能當(dāng)場立案，真正達(dá)到了便民的目的。

（三）暢通救濟(jì)渠道，維護(hù)社會穩(wěn)定

如今的社會公民維權(quán)意識在不斷增強(qiáng)，當(dāng)事人能夠通過多種途徑來維權(quán)，例如調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟等，有些還選擇信訪，當(dāng)事人希望通過更便捷的方式解決矛盾糾紛。從司法實踐來看，當(dāng)行政糾紛、爭議進(jìn)入司法程序并得以解決后，當(dāng)事人很少再次通過上訪的方式維權(quán)，如若這一渠道運行不暢，當(dāng)事人必然會尋求例如上訪，甚至非訪等其他途徑，而行政訴訟立案登記制度的適時實施，降低了行政糾紛進(jìn)入訴訟程序的門檻，更多的行政糾紛被引向司法救濟(jì)這一渠道進(jìn)行解決，有利于促進(jìn)我國法治國家建設(shè)、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

二、行政訴訟立案登記制的缺陷

（一）立案審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

《行政訴訟法》規(guī)定“對符合本法規(guī)定的起訴條件的”登記立案。當(dāng)法院的立案人員收到當(dāng)事人的起訴材料時，如何判斷“應(yīng)當(dāng)受理”或“符合條件”呢？對此，新修訂的《行政訴訟法》及2018年2月出臺的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》等相關(guān)法律和司法解釋均沒有明確規(guī)定，因此行政訴訟立案登記擁有較大的自由裁量空間。新修訂的《行政訴訟法》實施后，有的法院就出現(xiàn)了“只要當(dāng)事人遞交訴狀的，就登記立案，對起訴條件不作審查，導(dǎo)致大量不符合行政訴訟起訴條件的案件進(jìn)入了法院”[2]的現(xiàn)象。但是立案登記并不意味著完全不審查，而且立案人員在審查當(dāng)事人起訴案件是否屬于其管轄范圍、是否屬于違法違規(guī)起訴等情況時，難免要對該類案件進(jìn)行一定程度的實體審查，但是如何把握立案登記的審查尺度，立案審查的標(biāo)準(zhǔn)是什么，在司法實踐中仍是一個難點。

（二）濫訴現(xiàn)象激增，“案多人少”矛盾凸顯

“權(quán)利具有相對性，沒有絕對的權(quán)利，……所以每個人的權(quán)利都是在有限度的范圍實施的”，但是如果權(quán)利過度使用，就會導(dǎo)致“濫用”，目前，雖然立法對于“濫用訴訟權(quán)”沒有明確的定義，但“濫訴”這一現(xiàn)象確實存在。立案登記制的目的是為了保障當(dāng)事人的訴權(quán)得以充分實現(xiàn)，但一些當(dāng)事人正是利用立案登記制度立案門檻降低而進(jìn)行大量重復(fù)、虛假、惡意的訴訟或者無理纏訴行為，以實現(xiàn)非法的目的。如Y縣人民法院2015年以來受理的行政訴訟案件中，有當(dāng)事人因不滿征地拆遷補(bǔ)償，向縣政府、國土局、發(fā)改局等部門申請信息公開超過400件，且最終均以對政府及相關(guān)部門的答復(fù)意見不服向法院就“信息公開”“行政賠償”等提起訴訟近百件，導(dǎo)致行政案件激增，而法官員額制改革后，Y縣人民法院僅有20余名法官，濫訴問題讓有限的司法資源沒有用在“刀刃”上，使案多人少矛盾更加突出，大大影響了審判效率[3]。

三、立案登記制度的完善和規(guī)制路徑探索

（一）進(jìn)一步明確審查標(biāo)準(zhǔn)

為了讓法院應(yīng)當(dāng)受理的案件順利進(jìn)入訴訟程序，筆者認(rèn)為，必須明確立案的標(biāo)準(zhǔn)，因為如果沒有詳細(xì)和明確地規(guī)定登記立案的審查標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致法官在實踐操作中無法準(zhǔn)確拿捏。行政訴訟立案登記起訴條件降低，法院立案人員僅需針對形式方面包括對起訴書等進(jìn)行審查和核對，對于符合《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件的，有適格的原告、明確的被告以及具體的訴訟請求和基本的事實根據(jù)，屬于受案范圍和管轄的，均應(yīng)立案登記[4]。但筆者認(rèn)為立案登記制度并不意味著不進(jìn)行審查，總體上應(yīng)堅持從寬的審查原則，除了形式要件，還應(yīng)該對起訴材料等內(nèi)容進(jìn)行程序性的審查，審查其是否符合法律法規(guī)的要求，立案時可以進(jìn)行寬松的實體審查，但要把握好審查的程度，立案人員并不需要區(qū)分法律上的“利害關(guān)系”，否則，就與行政訴訟立案登記制的初衷背道而馳。

（二）完善濫訴制裁機(jī)制

目前，對于濫訴我國法律沒有明確的構(gòu)成要件規(guī)定，通過筆者歸納，濫訴主要構(gòu)成要件如下：一是前提要件——擁有訴權(quán);二是主觀要件——主觀惡意;三是客觀要件——造成司法資源的浪費;四是其它要件——例如當(dāng)事人起訴數(shù)量、訴訟案件與當(dāng)事人的利益相關(guān)性。綜上所述，筆者認(rèn)為，行政濫訴行為就是行政訴訟中，擁有訴權(quán)的當(dāng)事人及其代理人出于不合法、不正當(dāng)?shù)哪康?，違反誠實信用原則，在明顯缺乏訴的利益或事實理由的情況下，仍以各種形式進(jìn)行惡意訴訟、無理纏訴等，且導(dǎo)致法院司法資源極大浪費的行為[5]。

如果缺乏有效的懲罰機(jī)制，便無法實現(xiàn)對濫用訴權(quán)行為的有效遏制。由于目前行政訴訟成本過低，現(xiàn)行訴訟費用收取制度已經(jīng)無法起到促使當(dāng)事人慎重地選擇糾紛解決途徑、防止濫訴的作用[6]。對此，筆者認(rèn)為，可以探索增加當(dāng)事人訴訟成本的方式來制約“濫訴”行為，作為一個理性人，如果當(dāng)訴訟成本遠(yuǎn)大于其濫訴獲得的利益時，當(dāng)事人就不會進(jìn)行無休止的訴訟或者至少更為慎重的選擇。對此，有的人認(rèn)為，我國行政訴訟收費標(biāo)準(zhǔn)較低，可以通過普遍提高訴訟費收費標(biāo)準(zhǔn)來遏制“濫訴”，但筆者認(rèn)為，司法改革的目的就是為了減輕當(dāng)事人訴累，如若普遍提高訴訟費標(biāo)準(zhǔn)就與該目的相悖。那么，我們可以采取事后懲罰的方式，例如可以采取對“濫訴”當(dāng)事人予以罰款或者進(jìn)行信用懲戒等方式，因此也就需要對“濫訴”行為進(jìn)行明確界定，以達(dá)到有效遏制“濫訴”行為的目的。

四、結(jié)語

綜上所述，行政訴訟立案登記制有自己的特點和優(yōu)勢，較之原來的立案審查制度具有積極的進(jìn)步意義，也為解決行政訴訟“立案難”問題、保障當(dāng)事人訴權(quán)提供了更多的可能性，但是，該制度也有一定的不足，需要進(jìn)一步明確立案登記審查標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的審查標(biāo)準(zhǔn)體系，防止濫訴問題等，這些都是我國法治進(jìn)程中不可回避的問題，也亟待理論和實務(wù)的不斷探索和完善。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 靳建麗，靳可可.立案登記制與法官員額制間的矛盾與協(xié)調(diào)[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報，2019（5）：85-88.

[4] 常曉云，章玉潔.完善我國行政訴訟立案審查標(biāo)準(zhǔn)之探討[J].湖北工程學(xué)院學(xué)報，2019（9）：79-83.

[5] 最高人民法院立案登記制改革課題組.立案登記制改革問題研究[J].人民司法，2015（9）：63-66.

[6] 張麗.依法登記立案，規(guī)制訴權(quán)濫用[J].人民法院報，2016（8）.