淺析我國(guó)行政公益訴訟制度的完善

簡(jiǎn)海紅

摘要：伴隨著愈演愈烈的公共利益受損的實(shí)踐狀況， 對(duì)行政公益訴訟制度的研究應(yīng)運(yùn)而生，目前，我國(guó)法學(xué)界對(duì)行政公益訴訟制度的理論研究已趨于成熟，為我國(guó)即將設(shè)立的行政公益訴訟制度提供了堅(jiān)實(shí)可靠的法律理論根基。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；現(xiàn)狀問(wèn)題；制度完善

行政公益訴訟制度作為一項(xiàng)嶄新的制度探索，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度在行政訴訟框架內(nèi)擴(kuò)展了對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為司法監(jiān)督的空間，彌補(bǔ)了對(duì)公共利益進(jìn)行司法救濟(jì)的空白。

一、我國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)自2015年7月1日至2017年6月30日進(jìn)行了為期2年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)了兩年試點(diǎn)工作的制度探索和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)積累，成為全面深化改革的典型樣本?！痹?018年3月2日起，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》正式施行，具體到行政公益訴訟，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)入訴訟階段前會(huì)更注重通過(guò)訴前程序的督促作用，一方面這樣可以由外在力量提醒行政機(jī)關(guān)在行政作為或者不作為過(guò)程中存在的問(wèn)題，讓其在意識(shí)到問(wèn)題的存在后，先進(jìn)行積極主動(dòng)的自我整改，這種自發(fā)性的完善方式更有利于行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面，對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，訴前程序發(fā)揮作用也節(jié)約了訴訟成本，避免了司法資源的浪費(fèi)，同樣最大限度地保護(hù)了國(guó)家和社會(huì)公共利益。

二、我國(guó)行政公益訴訟存在的問(wèn)題

（一）行政公益訴前程序不完善

訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前的必經(jīng)程序，通過(guò)試點(diǎn)及新法的運(yùn)行，實(shí)踐中顯示出來(lái)的訴前程序主要在以下方面存在不足：首先，訴前程序的進(jìn)行方式較為單一，多是以檢察機(jī)關(guān)書(shū)面遞交意見(jiàn)的方式對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行敦促，敦促的結(jié)果往往不進(jìn)入人意；檢察建議的范圍過(guò)窄，目前檢察機(jī)關(guān)僅在其有管轄權(quán)區(qū)內(nèi)有建議權(quán)，會(huì)影響檢察建議效力發(fā)揮；其次，檢察機(jī)關(guān)敦促后，留給行政機(jī)關(guān)予以答復(fù)和回應(yīng)的時(shí)間較為緊張。在現(xiàn)行的答復(fù)期限內(nèi)，有些案件行政機(jī)關(guān)往往很難對(duì)其行為進(jìn)行全面調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)也很就很難對(duì)案件進(jìn)行全面有效的監(jiān)督，訴前程序的作用有待于進(jìn)一步提升。

（二）行政訴訟配套機(jī)制不完善

在行政公益訴訟發(fā)展的進(jìn)程中，其配套的法律制度保障，在實(shí)際的操作中還是存在著一定的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.專(zhuān)項(xiàng)配備不到位。行政檢察部門(mén)的人員配備在整個(gè)檢察機(jī)關(guān)的人事安排上并不具有一定優(yōu)勢(shì)，對(duì)辦案團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)業(yè)性要求會(huì)非常高，很多辦案人員在試點(diǎn)工作結(jié)束后仍未適應(yīng)這種辦案模式。2.未形成有效的鑒定機(jī)制。我國(guó)有關(guān)于行政公益訴訟的專(zhuān)業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量十分有限，實(shí)踐中又有鑒定意見(jiàn)多次反復(fù)降低訴訟效率的情形。3.缺乏科學(xué)的訴訟費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制。以鑒定費(fèi)用為例，由于行政公益訴訟設(shè)計(jì)社會(huì)公共利益，過(guò)程長(zhǎng)期復(fù)雜，鑒定費(fèi)用高，而這一部分資金由何者承擔(dān)，法律上還沒(méi)有明確的規(guī)定。

（三）調(diào)查取證阻力大

在行政公益訴訟中，由于被起訴方是具有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，一方面要協(xié)調(diào)好政治平衡，與對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)做好溝通工作，取得對(duì)方對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的理解和配合，方便取證，但是實(shí)務(wù)中基于維護(hù)自身公眾形象角度，有些行政機(jī)關(guān)對(duì)這樣的調(diào)查工作是不能接受的，更無(wú)法提及配合取證，這也將沒(méi)有采取強(qiáng)制措施權(quán)力的辦案人員置于不利的被動(dòng)地位。另外一方面，涉及到管轄權(quán)問(wèn)題，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在一定轄區(qū)內(nèi)的指定管轄，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在對(duì)行政級(jí)別不對(duì)稱(chēng)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，溝通成本會(huì)增大，取證也存有一定難度。

三、完善我國(guó)行政公益訴訟制度的建議

我國(guó)行政公益訴訟制度存在的問(wèn)題，完善該制度主要可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）完善行政公益訴訟訴前程序

訴前程序的完善可以從以下兩方面入手：首先，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的敦促方式應(yīng)做到多樣化。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等公共平臺(tái)發(fā)布監(jiān)督意見(jiàn)，采用多種途徑對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行指導(dǎo)、建議和監(jiān)督，而不局限于書(shū)面建議的制約。其次，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)對(duì)指導(dǎo)及建議等的回復(fù)時(shí)間，保障檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件有全面的掌握和監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)或改正自身行為并將結(jié)果反饋給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在督促行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中要加強(qiáng)對(duì)其整改情況的動(dòng)態(tài)關(guān)注。

（二）健全行政公益訴訟配套機(jī)制

在人員配備上，因?yàn)樾姓嬖V訟涉及發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索能力、調(diào)查取證能力、庭審應(yīng)對(duì)能力以及文書(shū)制作能力等多方面，所以辦案人員必須達(dá)到質(zhì)和量的雙高要求，當(dāng)然后期不間斷的專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)也是增強(qiáng)辦案隊(duì)伍力量的有效途徑。在財(cái)物方面，財(cái)政上需加大對(duì)此項(xiàng)工作的經(jīng)濟(jì)支持，結(jié)合實(shí)際需要在取證和鑒定費(fèi)上保有基本的常態(tài)化供給，行政公益訴訟案件牽涉到的鑒定費(fèi)用大、過(guò)程長(zhǎng)期復(fù)雜，對(duì)技術(shù)的專(zhuān)業(yè)性要求也比較高，因此，建立專(zhuān)業(yè)的科研鑒定機(jī)制是十分必要的。同時(shí)還必須以堅(jiān)實(shí)的資金保障為后盾。因此，建議建立完善的行政公益訴訟基金會(huì)機(jī)制，由政府財(cái)政與社會(huì)公益基金共同作為基金會(huì)資金來(lái)源，避免行政公益訴訟中提起主體因敗訴而承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，從而降低公眾及社會(huì)組織參與行政公益訴訟的積極性。

（三）增強(qiáng)調(diào)查取證的支持力度

一方面需要讓行政機(jī)關(guān)意識(shí)到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的，從根源上扭轉(zhuǎn)其只擔(dān)心被訴會(huì)給其帶來(lái)負(fù)面影響的觀念。另一方面需要多方力量的支持，一是法律制度上給予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證更充足的權(quán)力保障；二是在指定管轄中辦案檢察機(jī)關(guān)的上級(jí)多與之對(duì)應(yīng)級(jí)別的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，為辦案人員提供便利；三是涉案行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)職能部門(mén)對(duì)該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法治思想引導(dǎo)，督促其配合調(diào)查取證。