政府公民一家親，營(yíng)造和諧社會(huì)
——公民參與公共政策的研究

徐 菲

（上海師范大學(xué) 上海 200000）

問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的持續(xù)深入，公共政策制定的科學(xué)化與民主化的重要性日益凸顯。公共政策的制定是政府在出臺(tái)一項(xiàng)公共政策并將其投入運(yùn)行前的第一步，其重要性關(guān)乎公共政策的執(zhí)行能否有效，公共政策的出臺(tái)能否符合最廣大人民群眾的根本利益，能否得到公眾的認(rèn)同與支持?；裟吞赜?2005 年在美國(guó)伯克利大學(xué)所發(fā)表的演講稿《物化：承認(rèn)理論探析》中所提出的“承認(rèn)先于認(rèn)識(shí)”，即承認(rèn)優(yōu)位性的觀點(diǎn)給予了公民參與公共政策制定一個(gè)新的視域，一方面對(duì)于理解公民參與以及公共政策制定的概念有所裨益，另一方面對(duì)于在新時(shí)期重新認(rèn)識(shí)公民與政府之間的關(guān)系，增強(qiáng)公民與政府之間信任感具有重要的積極作用。

承認(rèn)優(yōu)位性的內(nèi)涵

本文的“承認(rèn)”一詞主要采用霍耐特在《物化：承認(rèn)理論探析》一書中對(duì)“承認(rèn)”所給的概念：“承認(rèn)”是“一種聯(lián)系自我與世界的原初形式”，當(dāng)人們?cè)谛袆?dòng)中建立起自身與世界的聯(lián)系時(shí)，最初并不是采取情感中立的認(rèn)識(shí)態(tài)度，而是“一種肯認(rèn)的、具有存在意義的關(guān)心觀念”，所謂“承認(rèn)的態(tài)度，就是肯認(rèn)其他人或事物在我們生命開(kāi)展過(guò)程中所具有之意義”。

“優(yōu)位性”指具有更重要的地位，占據(jù)更前方的位置，因此是在比較的語(yǔ)境下進(jìn)行的。而此處的“承認(rèn)優(yōu)位性”則是在“承認(rèn)”和“認(rèn)識(shí)”比較的語(yǔ)境下發(fā)生的，即“承認(rèn)”相對(duì)于認(rèn)識(shí)而言，既具有發(fā)生起源上也具有概念上的優(yōu)位性。

公共政策制定中的公民參與的內(nèi)涵

公共政策制定。本文通過(guò)研究文獻(xiàn)綜述總結(jié)了一部分的觀點(diǎn)，得出了以下的觀點(diǎn)：公共政策是公共政策主體依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則。此處所說(shuō)的公共政策主體主要包括兩個(gè)方面：官方政策主體，即政府；非官方政策主體，包括普通公民個(gè)體、公民團(tuán)體如非政府組織以及大眾傳媒等。而本文研究的公共政策的主體則是第二方面，即非官方政策主體中的公民個(gè)體。

公共政策制定則指的是制定公共政策的環(huán)節(jié)，它被認(rèn)為是公共政策過(guò)程中的首要與核心階段。公共政策制定的本質(zhì)就是利益表達(dá)和綜合的過(guò)程。

公共政策制定中的公民參與。在探討公共政策制定中的公民參與的內(nèi)涵時(shí)，首先需要對(duì)公民參與一詞進(jìn)行解讀。而要理解公民參與，則需要明確參與的主體是誰(shuí)。顯然，本文探討的重點(diǎn)參與主體是公民。根據(jù)上文所提及的公共政策以及公民的概念，可以得出：公共政策制定中的公民參與作為一個(gè)整體概念，指公民或公民團(tuán)體通過(guò)各種制度化的途徑介入與其切身利益密切相關(guān)或涉及公共利益的公共政策的制定過(guò)程，提供信息、表達(dá)意見(jiàn)、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求，以影響和推動(dòng)公共政策制定過(guò)程的活動(dòng)。

公共政策制定中公民參與的價(jià)值

承認(rèn)優(yōu)位性與公共政策制定中公民參與的關(guān)系。從本文的第二節(jié)可以得知，承認(rèn)優(yōu)位性觀點(diǎn)意在強(qiáng)調(diào)承認(rèn)先行于認(rèn)識(shí)、共感之行為方式先行于中立地掌握現(xiàn)實(shí)。換言之，人們?cè)谡J(rèn)識(shí)事物之前首先要做的是承認(rèn)事物，即首先在情感上認(rèn)同重要他者，然后再去理性地認(rèn)識(shí)對(duì)方。根據(jù)此種承認(rèn)與認(rèn)識(shí)的一個(gè)先后次序排列，可以得出：在公共政策制定過(guò)程中強(qiáng)調(diào)公民參與有其重要價(jià)值。

公共政策制定中公民參與不足的弊端——鄰避運(yùn)動(dòng)的啟示。鄰避運(yùn)動(dòng)的概念內(nèi)涵目前表述不一，但其含義大致接近，基本符合歐海爾“Not In My Backyard”（不要在我家后院）的原始內(nèi)涵。從這個(gè)詞的起源上看，“鄰避運(yùn)動(dòng)”跟環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)，只是強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)地方民眾的小環(huán)境，而不是人類或整個(gè)社會(huì)的大環(huán)境。鄰避運(yùn)動(dòng)因鄰避設(shè)施而起，其關(guān)注點(diǎn)指向的是特定范圍的社區(qū)環(huán)境污染問(wèn)題。近幾年發(fā)生的“鄰避運(yùn)動(dòng)”，從發(fā)生到收?qǐng)鰩缀醵佳匾u了同一模式：某地重大污染項(xiàng)目在絕大多數(shù)居民不知情狀態(tài)下準(zhǔn)備興建，被曝后激起當(dāng)?shù)孛癖娍棺h，又通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等載體進(jìn)一步發(fā)酵、擴(kuò)大事態(tài)，使當(dāng)?shù)卣扔诿褚庾罱K取消被反對(duì)的項(xiàng)目。下文將通過(guò)一個(gè)典型的鄰避運(yùn)動(dòng)案例——某地區(qū)垃圾焚燒廠事件來(lái)分析公共政策制定中公民參與不足的弊端。

某垃圾焚燒廠是H市公示的2014年重點(diǎn)規(guī)劃工程項(xiàng)目，因?yàn)閾?dān)心該項(xiàng)目可能帶來(lái)的負(fù)面影響，自5月10日到11日，城西地區(qū)附近民眾舉行了多次抗議活動(dòng)，封堵02省道和高速公路部分路段，造成交通短時(shí)間中斷，并引發(fā)警民沖突導(dǎo)致部分人員受傷。直到11日凌晨當(dāng)?shù)卣祭贌龔S項(xiàng)目停建后，人群才逐漸散去，事態(tài)才得以控制。下文將在承認(rèn)優(yōu)位性的視野下來(lái)對(duì)垃圾焚燒廠事件的成因進(jìn)行探討：

傳統(tǒng)的關(guān)門式議程設(shè)置模式。議程設(shè)置模式是由學(xué)者王紹光提出的，他根據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式，此處重點(diǎn)探討與本次案例事件相關(guān)的模式，即關(guān)門模式。關(guān)門模式的提出者是決策者自身，他們?cè)跊Q定議事日程時(shí)沒(méi)有 、或者認(rèn)為沒(méi)必要爭(zhēng)取大眾的支持。垃圾焚燒廠事件中，政府在垃圾焚燒廠建立的議程設(shè)置過(guò)程中公眾的參與程度很低，決策者在討論垃圾焚燒廠建立的過(guò)程中并沒(méi)有爭(zhēng)取公眾的支持，公民參與度很低，從而導(dǎo)致公民對(duì)該項(xiàng)政策的不理解與不承認(rèn)，無(wú)法在情感上達(dá)到“共感且參與”的程度，也就無(wú)法理性地認(rèn)識(shí)和對(duì)待政府所出臺(tái)的這一政策，因此才引起了這樣一次鄰避運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)。

政府提高公信力。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府一直在努力應(yīng)新的需要，塑造新的角色，尤其是近來(lái)“服務(wù)型政府”的提出使得政府開(kāi)始逐漸從“包辦者”的角色轉(zhuǎn)換至“服務(wù)者”的角色?；裟吞卦谶M(jìn)行物化批判時(shí)引入了承認(rèn)理論，而其中的“承認(rèn)優(yōu)位性”則是本文探討的重點(diǎn)?；裟吞貫榱艘氤姓J(rèn)理論，分析了霍步森的發(fā)展心理學(xué)中對(duì)于人類幼兒如何借情感認(rèn)同習(xí)得將對(duì)象客觀化的能力的研究：當(dāng)小于九個(gè)月的幼兒接觸到陌生的事物時(shí)，幼兒會(huì)依直覺(jué)反應(yīng)，即便是一個(gè)無(wú)害的玩具，當(dāng)幼兒直覺(jué)感到懼怕時(shí)，他不會(huì)因旁人的態(tài)度而轉(zhuǎn)變態(tài)度。然而大約九個(gè)月的時(shí)候，幼兒會(huì)將目光轉(zhuǎn)向母親或重要照護(hù)者，若重要照護(hù)者顯示出的是鼓勵(lì)或愉快之態(tài)度，則幼兒會(huì)能夠轉(zhuǎn)變?cè)鹊姆磻?yīng)方式，這個(gè)極微小的動(dòng)作反映了幼兒與特定照顧者之間，已經(jīng)建立起的實(shí)質(zhì)信任與情感聯(lián)系，而這使幼兒能獲取一種關(guān)鍵的“觀點(diǎn)認(rèn)取”的心理能力。從這項(xiàng)幼兒的心理學(xué)研究中可以發(fā)現(xiàn)，客觀認(rèn)識(shí)的根基，乃是情感性的社會(huì)互動(dòng)。而根據(jù)此項(xiàng)研究可以將公民與政府的關(guān)系類比成幼兒與照護(hù)者之間的關(guān)系。當(dāng)公民對(duì)政府產(chǎn)生足夠的信任，即產(chǎn)生了“情感性的社會(huì)互動(dòng)”時(shí)，公民能夠客觀理性地認(rèn)識(shí)和對(duì)待政府出臺(tái)的各項(xiàng)政策。而且公民與政府缺乏溝通，這就如同一個(gè)自閉癥兒童，無(wú)法和最初的重要他，發(fā)展出一種緊密相系的感受，亦即公民無(wú)法從情感上認(rèn)同政府的公共政策。此案例中，本地區(qū)公眾與政府溝通不足，從而導(dǎo)致這次危機(jī)，因此引起了這樣一次鄰避運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)。政府應(yīng)該增加與公眾的溝通力度，使公民參與到公共政策中，讓公民意識(shí)到是社會(huì)的主人，這個(gè)就可以提高政府的公信力，營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍。

綜上所述，造成傳統(tǒng)的關(guān)門式議程設(shè)置模式根本原因在于公民參與公共政策制定的不足，換言之，公共政策制定中公民參與的不足導(dǎo)致了鄰避運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，不利于公共政策的有效執(zhí)行。

《物化：承認(rèn)理論探析》一書中的譯者導(dǎo)言部分談到：“任何人若要與他人共同談?wù)撃呈挛?，則必須有能力想象，事物的意義能從許多不同的立場(chǎng)被發(fā)掘、被詮釋，而不會(huì)只取決于我。只有當(dāng)我們不是封閉在自己的單一視域時(shí)，才有可能以開(kāi)放的態(tài)度，與他人進(jìn)行理性溝通、在社會(huì)關(guān)系中，設(shè)身處地理解他人的處境”。 同樣地，在公民參與公共政策制定的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)打開(kāi)自己的視域，以開(kāi)放的態(tài)度和公民進(jìn)行理性溝通，在溝通的過(guò)程中，設(shè)身處地地理解公民的處境，從而使得公民能夠發(fā)自內(nèi)心地對(duì)政府產(chǎn)生情感上的“承認(rèn)”，化解危機(jī)，有效地實(shí)現(xiàn)公民參與。

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也日趨完善，但與此同時(shí)，社會(huì)管理結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制也日趨復(fù)雜，這就意味著政府在制定并出臺(tái)一項(xiàng)公共政策時(shí)需要考慮的社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)因素也日益復(fù)雜，因此公共政策制定亟需民主性與科學(xué)性，只有這樣才能更為符合現(xiàn)代公民的利益需求。然而，我國(guó)在公民參與公共政策制定的過(guò)程中仍然存在許多問(wèn)題，一方面公民自身素質(zhì)參差不齊，使得公民參與并不成熟；另一方面政府部門在與公民溝通上存在欠缺，使得公民對(duì)政府的一些公共政策不夠理解，最終導(dǎo)致公民參與成為一紙空談。為此，公民參與公共政策的制定過(guò)程不僅要求公民自身提高素質(zhì)水平，促使公民參與日漸成熟化，更要求作為公共政策制定主體的政府改變以往“包辦一切”的全能型政府態(tài)度，與公民進(jìn)行由淺入深的溝通互動(dòng)，促進(jìn)公民客觀地認(rèn)識(shí)政府制定的公共政策，推動(dòng)各項(xiàng)政策的有效執(zhí)行，使得各項(xiàng)公共政策能夠真正切實(shí)符合公民需求，提高公信力，提升公民的生活質(zhì)量，彰顯“為人民服務(wù)”的政府工作宗旨。