徐 進(jìn) 李小云

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100083)

截止到2019年底，按照現(xiàn)有農(nóng)村絕對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村絕對貧困人口減少到551萬，97%的農(nóng)村建檔立卡戶實現(xiàn)了“兩不愁、三保障”的目標(biāo)(1)資料來源：央視網(wǎng)， https：//www.sohu.com/a/392711302_119038.，這意味著中國農(nóng)村貧困將徹底擺脫長期以來的普遍性狀態(tài)。[1]然而，消除農(nóng)村絕對貧困并不意味著貧困的終結(jié)。[2][3]首先，絕對貧困的整體性消除并不代表不再出現(xiàn)絕對貧困的個體。其次，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困的消除意味著2020年后中國貧困將會主要以相對貧困的形式存在。[2] [4]因此，2020年之后，中國的減貧工作需要在應(yīng)對返貧的基礎(chǔ)之上考慮如何應(yīng)對相對貧困的問題。[4]

中國從20世紀(jì)80年代初開始開展農(nóng)村扶貧工作到現(xiàn)在，雖然不同階段形成了不同的扶貧政策，但扶貧工作的目標(biāo)一直都圍繞著消除農(nóng)村的絕對貧困。過去很長一段時間內(nèi)中國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的主要框架是開發(fā)式扶貧。到了21世紀(jì)初，保障式扶貧政策開始不斷出現(xiàn)，從而形成了開發(fā)式扶貧與保障式扶貧相互結(jié)合的扶貧戰(zhàn)略。2020年之后，農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的目標(biāo)將不再是消除絕對貧困，而是緩解相對貧困，這意味著要縮小相對貧困群體與其他群體之間在收入和社會公共服務(wù)等方面的差距。這一目標(biāo)勢必要求中國2020年后的減貧戰(zhàn)略和政策進(jìn)行整體性的調(diào)整。然而，長期以來，區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、社會公共服務(wù)差異等一直都是影響中國農(nóng)村貧困的重要因素，目前并未發(fā)生根本性變化。因此，2020年之后應(yīng)對相對貧困的戰(zhàn)略和政策并不意味著與消除絕對貧困的戰(zhàn)略和政策完全脫鉤，而應(yīng)在很大程度上基于以往的減貧戰(zhàn)略和政策進(jìn)行調(diào)整。本文將基于以上幾個重要因素著重討論2020年之后農(nóng)村減貧戰(zhàn)略和政策應(yīng)關(guān)注的主要問題。

一、區(qū)域發(fā)展與2020年后的農(nóng)村減貧

區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異一直是中國發(fā)展的主要特征，也是中國的貧困問題無法回避的重要方面。中國農(nóng)村扶貧工作從一開始就著眼于區(qū)域發(fā)展的差異問題。1982年，國務(wù)院成立三西(河西、定西、西海固)地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，拉開了區(qū)域開發(fā)扶貧的序幕。[5]1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(即國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組前身)成立，將貧困地區(qū)確定為老、少、邊、窮地區(qū)，并決定以基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)條件改善以及貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為手段推動貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，正式啟動了以貧困縣為瞄準(zhǔn)單元的區(qū)域開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略。[4]雖然按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國貧困發(fā)生率從1978年的97.5%下降到2019年的0.6%，[6]集中連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困人口從2012年的5067萬減少到2018年的935萬(2)資料來源：央廣網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/sid=1644100359097438430&wfr=spider&for=pc.，但是區(qū)域差異依然是中國貧困的重要特征，這主要表現(xiàn)在三個方面。

首先，貧困人口分布的區(qū)域性特征仍然十分明顯。脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，各區(qū)域貧困發(fā)生率均顯著降低。如表1所示，東部地區(qū)(3)東部地區(qū)：包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南等11個省份。已率先脫貧。2012年至2018年，中部地區(qū)(4)中部地區(qū)：包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個省份。的貧困發(fā)生率從10.5%下降到1.8%，西部地區(qū)(5)西部地區(qū)：包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12個省份。則由17.6%下降至3.2%。[7]從貧困發(fā)生率角度衡量的貧困問題在區(qū)域間的差異已經(jīng)縮小了，但是，從貧困人口的絕對數(shù)量考察，貧困的區(qū)域性特征則依然存在。2018年末，東部、中部、西部貧困人口占全國貧困人口比重分別為8.8%，36%和55.2%。[7]

表1 2012—2018年各地區(qū)農(nóng)村貧困人口規(guī)模(萬人)及貧困發(fā)生率(%)

資料來源:國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室. 《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告 2019》，中國統(tǒng)計出版社，2019。

其次，區(qū)域之間農(nóng)民收入的差距依然存在。如表2所示，2019年全國農(nóng)村居民人均可支配收入為16021元(6)資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//data.stats.gov.cn.，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入為11567元(7)資料來源：國家統(tǒng)計局. 中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. 國家統(tǒng)計局網(wǎng)站， http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.，東、中、西部(8)此處按照《中國統(tǒng)計年鑒》的分類標(biāo)準(zhǔn)將中國地區(qū)分為西、中、東和東北四個區(qū)域。東北包括黑龍江、吉林和遼寧三省，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建， 山東、廣東、海南等10個省份；中部地區(qū)包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等6?。晃鞑康貐^(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12個省份。農(nóng)民收入分別為19989元、15290元和13035元，東部農(nóng)民收入分別是中部和西部的1.17倍、1.53倍。[8]農(nóng)民收入的區(qū)域性差異與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差異是吻合的。

表2 2018—2019年各分地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入(元)

資料來源:魏后凱，黃秉信等.《農(nóng)村綠皮書:中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測(2019～2020)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019。

最后，雖然各區(qū)域公共服務(wù)均等化程度有所提高，但差異也依然存在。從人均財政支出的角度看，2017年，不計算東北三省，東部、中部、西部的人均地方財政支出分別為13710元、10117元、13353元，人均最高的東部和最低的中部之間的相對差值由2003年的1.95倍縮小到2017年的1.36倍，[9]一定程度反映出區(qū)域間公共服務(wù)差距的縮小。表3則顯示，從2013年至2018年，中西部與東部在每萬人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量上的差距顯著縮小，中部的湖南、西部的云南的指標(biāo)甚至已經(jīng)接近東部的廣東，但卻未達(dá)到全國平均水平，暗示這一領(lǐng)域區(qū)域差距的頑固性。

表3 部分省份每萬人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)(個)

資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

上述三個方面意味著2020年后相對貧困仍會延續(xù)以往絕對貧困地理分布格局。這就需要在設(shè)計2020年后的減貧戰(zhàn)略時繼續(xù)考慮區(qū)域發(fā)展差異的問題，這至少包括兩個方面。

第一，2020年后的減貧戰(zhàn)略需要繼續(xù)保持區(qū)域敏感性。深度性貧困地區(qū)的貧困問題成因于長期的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后以及地理自然條件的惡劣等因素。脫貧攻堅戰(zhàn)可以說極大地緩解了該地區(qū)的絕對貧困。從2013年到2019年，“三區(qū)三州”貧困人口從532萬減少到43萬，貧困發(fā)生率從25.5%降低到2%(9)資料來源： 央廣網(wǎng)， https：//baijiahao.baidu.com/sid=1660935842094422785&wfr=spider&for=pc.。但是，無論從總體的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還是貧困人口集中的程度來看，深度貧困地區(qū)都將成為相對貧困最為突出的地區(qū)。因此，從政策的連續(xù)性出發(fā)，可將“三區(qū)三州”為主的深度貧困地區(qū)作為未來國家緩解相對貧困的重點區(qū)域，從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等各方面給予政策支持。

第二，未來的區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略需要加強(qiáng)貧困敏感性。緩解相對貧困的關(guān)鍵在于縮小差距，因此區(qū)域平衡發(fā)展的戰(zhàn)略本質(zhì)上有利于緩解相對貧困。這就需要保證在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的同時，不會導(dǎo)致收入差距的擴(kuò)大。這就要求區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略不能只著眼于經(jīng)濟(jì)政策，而需要教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、就業(yè)等社會政策的整體性介入。

二、鄉(xiāng)村振興與2020年后的農(nóng)村減貧

中國農(nóng)村在收入、基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)等方面的落后是導(dǎo)致中國農(nóng)村長期以來貧困的重要原因。從表4可以看出，脫貧攻堅期間，貧困村農(nóng)戶的住房、用水、衛(wèi)生、子女教育服務(wù)等公共服務(wù)方面均取得了長足的進(jìn)步，改善速度也高于全國農(nóng)村平均水平。然而，從目前的情況來看，2020年后的農(nóng)村貧困問題特別是農(nóng)戶增收問題將在很大程度上受到城鄉(xiāng)差異背景下農(nóng)村發(fā)展的影響。

表4 2013—2018貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)情況(%)

資料來源:國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室. 《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，中國統(tǒng)計出版社，2014年版-2019年版。

首先，貧困地區(qū)貧困人口收入的提升在很大程度上得益于脫貧攻堅戰(zhàn)中一系列針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力干預(yù)，但政策本身面臨可持續(xù)問題。脫貧攻堅戰(zhàn)廣泛實施的產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移等措施主要依托東西協(xié)作、定點扶貧和社會扶貧機(jī)制，措施本身即具有明顯的行政干預(yù)的特點。電商扶貧、直播扶貧等形式多樣的消費扶貧創(chuàng)新了產(chǎn)業(yè)扶貧的方式，為貧困群體發(fā)展產(chǎn)業(yè)、有效對接市場需求開辟了新的路徑，也極大地提升了貧困群體的收入。但是，這樣的扶貧方式面臨如何可持續(xù)發(fā)展的問題。從脫貧的效果看，產(chǎn)業(yè)扶貧暗含“二元分離”的矛盾，[10]始終處在政府行為與市場邏輯的巨大張力之中。[11]扶貧濟(jì)困的社會道德邏輯與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場化邏輯的沖突常常導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧項目走向失敗。[12]過度依賴行政資源與政府指導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項目往往忽視市場規(guī)律甚至具有運動式調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的傾向，[13]面臨可持續(xù)的市場化運作的困境；而許多資本化的產(chǎn)業(yè)扶貧模式雖然盈利能力很強(qiáng)，但由于缺少貧困村莊和群體的社會性參與，容易產(chǎn)生扶貧瞄準(zhǔn)偏離以及“精英捕獲”的問題。[14]總體來看，產(chǎn)業(yè)扶貧等政策性干預(yù)本身還面臨諸多挑戰(zhàn)。

其次，未來農(nóng)民收入的穩(wěn)定和提升將受到諸多因素的影響。雖然在脫貧攻堅戰(zhàn)的推動下農(nóng)民收入有了很大的改善，但是從總體上不難看出，貧困地區(qū)農(nóng)民的工資性收入和經(jīng)營性收入的增長都呈現(xiàn)出放緩的趨勢(表5)，顯示了長期以來的開發(fā)性扶貧措施出現(xiàn)了某種程度的瓶頸。從收入結(jié)構(gòu)的角度看，工資性收入特別是打工收入是對貧困地區(qū)農(nóng)民收入貢獻(xiàn)最大的部分，但未來穩(wěn)定和提升工資性收入的比重將面臨諸多挑戰(zhàn)。一是城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度在長期以來并未得到相應(yīng)的重視。城市就業(yè)屬于“就業(yè)”，農(nóng)民就業(yè)卻屬于“打工”?！熬蜆I(yè)”涉及到最低工資標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)保障以及相應(yīng)的福利標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)民打工收入依然主要來自于沒有最低工資和社會保障的臨時性收入。這將影響未來農(nóng)民收入的穩(wěn)定以及增加。二是農(nóng)民的工資性收入受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動影響很大。2020年1月發(fā)生的新冠疫情直接沖擊了農(nóng)民的工資性收入。據(jù)估計，2020 年一季度，農(nóng)村居民人均可支配收入實際下降4.7%; 外出務(wù)工農(nóng)村勞動力月均收入實際下降7.9%。[15]在疫情防控常態(tài)化的條件下，受宏觀經(jīng)濟(jì)以及對外貿(mào)易不確定因素的影響，農(nóng)民外出務(wù)工承受的減收風(fēng)險明顯超過就近務(wù)工。[16]

表5 2014—2019貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入構(gòu)成(%)及名義增速(%)

資料來源:國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室. 《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，中國統(tǒng)計出版社，2014年版-2019年版。

在上述條件下，有必要認(rèn)真考慮鄉(xiāng)村振興與未來農(nóng)村減貧工作的關(guān)系。由于中國的貧困地區(qū)“三農(nóng)”的主體性特征十分突出，在脫貧攻堅結(jié)束以后，鄉(xiāng)村振興可以在事實上成為未來繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村減貧工作的重要戰(zhàn)略。

第一，“產(chǎn)業(yè)興旺”可作為鄉(xiāng)村振興與減貧的基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)興旺包括兩個內(nèi)涵，一是增加傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的附加值，在確保糧食安全的條件下發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；二是推動三產(chǎn)融合，其中農(nóng)村發(fā)展的新業(yè)態(tài)，如數(shù)字農(nóng)業(yè)、智能農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村康養(yǎng)等新興產(chǎn)業(yè)，能夠極大地拓展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵并增加產(chǎn)業(yè)的附加值，推動農(nóng)民增收。在過去幾年中，鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村新業(yè)態(tài)正在成為貧困地區(qū)的新興產(chǎn)業(yè)。

第二，資產(chǎn)性收益可成為減貧與鄉(xiāng)村振興新的銜接點。與農(nóng)民收入相關(guān)的問題不僅僅表現(xiàn)在工資性收入和經(jīng)營性收入的增速放緩方面，還表現(xiàn)在農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)特別是貧困群體收入的結(jié)構(gòu)性問題對于減貧的潛在影響。表5可以看出，貧困地區(qū)農(nóng)民資產(chǎn)性收入比重較低，經(jīng)營性收入比重呈下降趨勢，轉(zhuǎn)移性收入比重較工資性收入比重增加得更為明顯。表6則顯示了低收入組農(nóng)民的工資性收入及轉(zhuǎn)移性收入對收入增量的貢獻(xiàn)度明顯高出其他收入組，兩者合計約占收入增量的97%以上。實際上，無論是工資性收入、經(jīng)營性收入還是轉(zhuǎn)移性收入在客觀上都存在不穩(wěn)定性。2020年初爆發(fā)的新冠疫情目前看來對農(nóng)民工的工資性收入造成的影響最大，其次是經(jīng)營性收入。[17]此外低收入組增收對政府轉(zhuǎn)移性收入的依賴度較高。這些都意味著越貧困的群體其收入結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定性程度越高。這同時也為未來的農(nóng)村減貧工作提供了一個思路，即考慮利用農(nóng)村的閑置資產(chǎn)推動增收。隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量的閑置土地和房屋資產(chǎn)。貧困鄉(xiāng)村雖然大都遠(yuǎn)離城市，很難從土地流轉(zhuǎn)中獲得較高收益，但其大多具有良好的自然環(huán)境，村內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施也由于脫貧攻堅得到了很大的改善。這些地區(qū)適合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)康養(yǎng)、自然教育等新業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)，可以考慮利用鄉(xiāng)村已有的閑置土地和房屋資產(chǎn)改造成旅游景觀和設(shè)施從而產(chǎn)生收益。

表6 2010—2015按收入五等份分組的貧困地區(qū)農(nóng)村居民不同來源收入增長貢獻(xiàn)率(%)

資料來源:李培林，魏后凱，吳國寶. 《扶貧藍(lán)皮書:中國扶貧開發(fā)報告(2017)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017。

表7 2014—2016不同收入組農(nóng)戶人均可支配收入年增長率(%)

資料來源:李培林，魏后凱，吳國寶. 《扶貧藍(lán)皮書:中國扶貧開發(fā)報告(2017)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017。

第三，鄉(xiāng)村振興與減貧銜接的關(guān)鍵是需要具有貧困的敏感性。受到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方式的影響，中國農(nóng)村低收入群體的收入在最近幾年增長比較緩慢。表7顯示，2014年至2016年，低收入組農(nóng)民人均可支配收入年均下降0.2%，且有兩年呈負(fù)增長，收入波動幅度也最大。這顯示出低收入群體的增收機(jī)制缺乏穩(wěn)定性，也在某種程度上暗示，在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)未發(fā)生更有利于貧困群體的變化的條件下，農(nóng)村低收入群體收入增長的基本格局很難發(fā)生重大的改變。由于鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是就整個鄉(xiāng)村和城市的結(jié)構(gòu)性矛盾而言的，這一普惠性的戰(zhàn)略本身并不一定必然帶來針對貧困群體的特惠性效果。一旦我們希望主要通過鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略來鞏固脫貧攻堅的成果，就需要鄉(xiāng)村振興的措施也必須同時具有貧困的敏感性。這也意味著，鄉(xiāng)村振興的普惠性政策需要納入一些特惠性。因此，如何將東西協(xié)作、勞務(wù)輸出等涉及就業(yè)增收的現(xiàn)有扶貧措施與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合將是未來減貧的重要問題。

三、社會公共服務(wù)與2020年后的農(nóng)村減貧

研究指出，公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差異是導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)收入差異的重要因素，[18]也是形成農(nóng)村貧困問題的重要方面。脫貧攻堅戰(zhàn)將“兩不愁、三保障”作為脫貧的目標(biāo)，直接瞄準(zhǔn)了公共服務(wù)供給這一長期以來困擾中國農(nóng)村的核心問題。但是，某種程度上講，脫貧攻堅在公共服務(wù)方面取得的成就更多地是按照絕對貧困的標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)量上的改善，而公共服務(wù)在質(zhì)量方面的差異同樣也是造成貧困的重要原因。城鄉(xiāng)公共服務(wù)在質(zhì)量上的差異甚至?xí)黠@地表現(xiàn)在相對貧困時代。

首先，學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育的質(zhì)量問題將繼續(xù)困擾農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的教育發(fā)展。研究表明，中國教育對于總體收入差距的解釋權(quán)重不斷上升，[19][20]教育成為促進(jìn)社會不同收入群體實現(xiàn)代際流動的重要基礎(chǔ)。[21]但是，中國通過教育的數(shù)量擴(kuò)張?zhí)嵘逃H流動性的效應(yīng)正在逐漸減小。[22]教學(xué)質(zhì)量，特別是師資質(zhì)量是困擾貧困地區(qū)人力資源開發(fā)的重要因素。貧困地區(qū)普及義務(wù)教育、實施“兩免一補(bǔ)”等一系列教育扶貧的舉措，已極大地減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，大幅度提升了義務(wù)教育和高中教育的錄取率，但是，農(nóng)村貧困地區(qū)的大中專升學(xué)率卻低于全國平均水平。此外，學(xué)前教育更是農(nóng)村貧困地區(qū)教育的重要短板。近些年來，國家持續(xù)支持學(xué)前教育的發(fā)展，學(xué)前三年毛入園率由2010 年的56.6% 提高到2019年的83.4%。[23]但是，2017年數(shù)據(jù)顯示，全國59萬個行政村仍有40萬個沒有幼兒園。[24]幼兒園質(zhì)量問題、幼教師資缺口問題都制約著貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。

其次，醫(yī)療服務(wù)依然是中國農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的短板之一。脫貧攻堅將醫(yī)療保障作為“三保障”目標(biāo)之一，在普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上對大病救助的政策進(jìn)行了重大的調(diào)整。這些措施極大地緩解了農(nóng)民因病致貧的問題。2010年至2014年，中國城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用比由3.48下降到2.52(10)資料來源：作者根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)計算。，顯示了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展的積極變化。但是，貧困地區(qū)醫(yī)療的問題已經(jīng)不是數(shù)量的問題，而主要是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量問題。雖然大多數(shù)貧困村都建立了衛(wèi)生室，但是很多衛(wèi)生室缺乏固定的醫(yī)生以及必要的醫(yī)療設(shè)備。

此外，社會保障服務(wù)仍然存在城鄉(xiāng)分割狀態(tài)。中共十八大以來，中國在社會保障制度安排方面進(jìn)行了一系列改進(jìn)，使之朝著更加公平、更可持續(xù)的方向發(fā)展。其中包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)有關(guān)社保制度的銜接與整合。雖然農(nóng)村貧困地區(qū)低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險的參保率逐年提升，但保障水平低、保障范圍窄等問題客觀上仍然不利于城鄉(xiāng)居民生活差距的縮小。此外，針對社會弱勢群體、特殊群體的公共服務(wù)限制性較多，保障不健全。

上述因素的存在仍然制約著城鄉(xiāng)收入和發(fā)展差距的縮小，不利于解決相對貧困問題。2020年后，農(nóng)村減貧戰(zhàn)略既需要擁有經(jīng)濟(jì)功能，也需要具備社會功能，才能在減少“存量”的同時，防止“增量”的產(chǎn)生和擴(kuò)大。

第一，2020年后，針對貧困地區(qū)教育的政策舉措應(yīng)集中解決農(nóng)村的師資質(zhì)量問題。脫貧攻堅過程中，各地在這方面出現(xiàn)了很多的創(chuàng)新，如從發(fā)達(dá)地區(qū)招聘教學(xué)志愿者、引進(jìn)企業(yè)資源等做法。創(chuàng)造有利于在貧困地區(qū)工作的基本條件以及提高待遇是吸引高素質(zhì)師資在貧困地區(qū)工作的重要舉措。

第二，2020年后提升農(nóng)村貧困地區(qū)公共服務(wù)的一個重要方面是推動醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉以及城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)均等化，[25]其核心是農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及通過合理的激勵機(jī)制來引進(jìn)鄉(xiāng)村醫(yī)生和基層醫(yī)療服務(wù)人才。

第三，2020年后還需考慮提升農(nóng)村貧困地區(qū)社會保障服務(wù)的供給質(zhì)量，特別是針對特殊人群、弱勢群體的供給。2020年初爆發(fā)的新冠疫情凸顯了農(nóng)民工、老人、兒童等弱勢群體的脆弱性，也提示未來的社會保障公共服務(wù)應(yīng)增強(qiáng)應(yīng)對危機(jī)和風(fēng)險的能力。

四、結(jié)論與建議

2020年以后，基于區(qū)域發(fā)展差異、城鄉(xiāng)發(fā)展差異以及社會公共服務(wù)的差異所產(chǎn)生的相對貧困將會取代絕對貧困成為2020年之后農(nóng)村貧困的主導(dǎo)形態(tài)。這從貧困的性質(zhì)上決定了未來農(nóng)村減貧戰(zhàn)略不可能再采取目前攻堅戰(zhàn)的方式，而需在應(yīng)對返貧的基礎(chǔ)上著眼于應(yīng)對相對貧困的長效機(jī)制的建設(shè)。

第一，2020年后農(nóng)村減貧戰(zhàn)略應(yīng)將目前的消除絕對貧困的政策體系轉(zhuǎn)化為應(yīng)對和防止返貧的政策體系。脫貧攻堅的減貧業(yè)績一方面來自于特定的扶貧方式的推動，如東西協(xié)作，定點扶貧在貧困群體就業(yè)方面的支持，以及產(chǎn)業(yè)扶貧對貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動，同時也來自于政府廣義性的轉(zhuǎn)移性支付行動。其成果具有明顯的政策性脫貧的特點。因此，可考慮保留和調(diào)整部分現(xiàn)有的脫貧攻堅政策以應(yīng)對返貧風(fēng)險。

第二，2020年后農(nóng)村減貧戰(zhàn)略應(yīng)著眼于縮小差距的應(yīng)對相對貧困的長效機(jī)制建設(shè)?？s小差距的重要內(nèi)容是縮小收入差異，其核心是穩(wěn)定和提升相對貧困群體的收入水平。從長效機(jī)制建設(shè)的角度看，城鄉(xiāng)就業(yè)一體化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的升級、貧困群體資產(chǎn)性收入的提升都是重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)一體化就業(yè)問題涉及到就業(yè)政策和社會保障政策，而農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)戶資產(chǎn)性收入等方面則與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密相關(guān)。因此，2020年后應(yīng)對貧困長效機(jī)制建設(shè)的一個重要內(nèi)容是針對低收入群體的就業(yè)政策和社會保障政策，另一個內(nèi)容則是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與減貧工作的緊密銜接。

第三，從消除絕對貧困轉(zhuǎn)向應(yīng)對相對貧困，客觀上要求國家層面對減貧資源和政策工具的使用進(jìn)行調(diào)整。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的主體資源是中央和地方的財政扶貧資金，其主要用途是通過提升貧困人口的發(fā)展能力促進(jìn)貧困人口在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中受益。因此，以往扶貧工作中大量的扶貧資金都用于產(chǎn)業(yè)扶貧。雖然相對貧困的發(fā)生機(jī)制與絕對貧困的發(fā)生機(jī)制具有共同的原因，兩者無法絕對分開，但是，相對貧困更多地來源于結(jié)構(gòu)化的制度性因素。因此，2020年后，貧困人口收入提升需要更多地通過具有貧困敏感性的經(jīng)濟(jì)政策，如區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來實現(xiàn)，而防止差距擴(kuò)大則需要發(fā)育出有利于貧困人口的社會政策。