城市公交成本規(guī)制淺析

【摘要】在中國(guó)城市化進(jìn)程中，公共交通一直是困擾城市發(fā)展的一個(gè)瓶頸問(wèn)題。從準(zhǔn)公共產(chǎn)品角度而言，公共交通應(yīng)享受一定額度的財(cái)政補(bǔ)貼，目前公交成本規(guī)制是公共交通財(cái)政補(bǔ)貼的主要方式。文章通過(guò)闡述公交成本規(guī)制產(chǎn)生的定義、優(yōu)點(diǎn)，分析公交成本規(guī)制在目前發(fā)展困境以及對(duì)策，探索公交成本規(guī)制未來(lái)發(fā)展新方向。

【關(guān)鍵詞】城市公交? 成本規(guī)制? 公交財(cái)政補(bǔ)貼

隨著城市化向縱深發(fā)展，為緩解城市交通出行矛盾，保證城市公交的可持續(xù)發(fā)展，公交企業(yè)從國(guó)有企業(yè)的大鍋飯到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化企業(yè)運(yùn)做到國(guó)有資本主導(dǎo)，突出公益特性的體制回歸，走過(guò)了一條漫長(zhǎng)的探索道路。

一、公交成本規(guī)制的定義

上海、深圳為代表的中心城市在國(guó)辦發(fā)〔2005〕46號(hào)、建城〔2006〕288號(hào)等文件提出“公交優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略之后，相繼以成本規(guī)制為切入點(diǎn)，陸續(xù)出臺(tái)了城市公共交通發(fā)展的成本規(guī)制辦法。

公交成本規(guī)制是指政府行業(yè)主管部門(mén)通過(guò)界定公交行業(yè)的合理成本范圍，明確單位成本的規(guī)制值，建立的成本約束標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，從而明確政府應(yīng)承擔(dān)公交財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額的政策。其中，財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額包括正常經(jīng)營(yíng)的虧損補(bǔ)貼以及合理的利潤(rùn)。

二、公交成本規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)

城市公共交通代表的是“衣、食、住、行”中的行，在基本公共服務(wù)范疇之內(nèi)，因其低票價(jià)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品?？梢哉f(shuō)，公共服務(wù)具有集體消費(fèi)性質(zhì)，是區(qū)域內(nèi)所有居民應(yīng)該自由、平等并且廉價(jià)享用的物品，政府要通過(guò)公共政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督以及社會(huì)協(xié)商機(jī)制的建立，推動(dòng)公共服務(wù)業(yè)發(fā)展。

通過(guò)成本規(guī)制實(shí)行，合理列示公交企業(yè)在正常運(yùn)營(yíng)期間的成本清單，并厘清政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損的邊界，從而給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。政府通過(guò)成本規(guī)制可以掌控一定服務(wù)水平下的公交服務(wù)成本，激勵(lì)企業(yè)通過(guò)提高效率節(jié)約成本，也是實(shí)現(xiàn)公共交通發(fā)展目標(biāo)的有效手段。

由于公交企業(yè)本身具有市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)與公共服務(wù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的雙重特性，成本規(guī)制實(shí)行過(guò)程中，必須考慮到財(cái)政的承擔(dān)能力和公交企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。讓政府與企業(yè)都能依據(jù)成本規(guī)制項(xiàng)目對(duì)賬，徹底改變以前由財(cái)政兜底的公交財(cái)政補(bǔ)貼模式，使補(bǔ)貼有據(jù)可依，提升財(cái)政資金的利用效率。

三、公交成本規(guī)制目前存在的問(wèn)題及對(duì)策

上海現(xiàn)有城市公共交通主要包含軌道交通、公交汽電車(chē)、出租汽車(chē)和輪渡。至2017年底，公交線(xiàn)路1496條，線(xiàn)路長(zhǎng)度24161公里，運(yùn)營(yíng)公交車(chē)輛數(shù)17461量，客運(yùn)總量22.01億次。但上海公交行業(yè)發(fā)展仍面臨諸多問(wèn)題急需解決。首先，經(jīng)營(yíng)虧損日益攀高。公交企業(yè)報(bào)表虧損額2016年為15.1億，而2017年已達(dá)20.4億元，增幅為35%。其次，從業(yè)隊(duì)伍不穩(wěn)定影響正常運(yùn)營(yíng)。公交行業(yè)的從業(yè)人員年平均工資較低，導(dǎo)致公交企業(yè)從業(yè)人群結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，直接影響企業(yè)持續(xù)發(fā)展。再次，公交客流量持續(xù)下降。由于上海軌道交通發(fā)達(dá)，據(jù)測(cè)算，軌道交通客運(yùn)量每增加1萬(wàn)人次，地面公交減少0.4-0.6萬(wàn)人次，對(duì)公交客流及營(yíng)運(yùn)收入產(chǎn)生重大影響。同時(shí)，隨著油價(jià)上漲、車(chē)輛更新、環(huán)保要求等因素，離開(kāi)政府的財(cái)政補(bǔ)貼，公交企業(yè)又很難在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中生存。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，既要保證公交企業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)又要體現(xiàn)其公益服務(wù)的特性，調(diào)節(jié)財(cái)政補(bǔ)貼的力度也是重中之重。在這些年成本規(guī)制的實(shí)際操作中也碰到了一些問(wèn)題，諸如補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一成不變、政府與公交企業(yè)信息不對(duì)稱(chēng)、政府缺乏有效監(jiān)管手段等。由此可見(jiàn)，只有對(duì)成本規(guī)制進(jìn)行補(bǔ)充，才能深化公交改革，促進(jìn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制

現(xiàn)有的成本規(guī)制操作模式下，如果發(fā)生企業(yè)實(shí)際成本低于規(guī)制值的情況，成本規(guī)制將按實(shí)際值取值，這樣造成的后果就是核定額減少——導(dǎo)致企業(yè)從政府獲得的補(bǔ)貼也相應(yīng)減少。由于受到補(bǔ)貼利益的驅(qū)動(dòng)，一般公交企業(yè)即使控制成本也未能其所帶來(lái)的收益，導(dǎo)致企業(yè)缺乏主觀能動(dòng)性。反之，對(duì)于公交企業(yè)不控制成本，除了在成本規(guī)制中減少補(bǔ)貼額，政府并未針對(duì)性進(jìn)行原因分析或者懲罰措施。由此可見(jiàn)，必須合理認(rèn)定公交企業(yè)的成本，需對(duì)規(guī)制值的正負(fù)偏差進(jìn)行合理分析，明晰原因，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，避免公交企業(yè)固守成本規(guī)制的成本額，而財(cái)政補(bǔ)貼沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際效應(yīng)。

（二）建立適度的調(diào)整機(jī)制

成本規(guī)制產(chǎn)生的背景是為了讓公交企業(yè)在一定量的財(cái)政補(bǔ)貼下提供合格的城市交通服務(wù)。但是，為貫徹“公交優(yōu)先”理念，響應(yīng)“綠色公交”口號(hào)，政府往往會(huì)要求公交企業(yè)不斷加大投入，比如增加線(xiàn)路、更新新能源車(chē)輛等等，公交企業(yè)為了應(yīng)付政策性指令直接導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)增加，經(jīng)營(yíng)自主性逐漸下降，這樣會(huì)造成企業(yè)只要一有政府指令就伸手要補(bǔ)貼，管理經(jīng)營(yíng)效率日益下降。為了成本規(guī)制更貼近實(shí)際，應(yīng)對(duì)這些變動(dòng)因素進(jìn)行甄別，明晰政府與企業(yè)的責(zé)任界限，對(duì)于應(yīng)列入成本規(guī)制范圍內(nèi)的費(fèi)用因素進(jìn)行調(diào)整，設(shè)定與國(guó)家各項(xiàng)法規(guī)政策出臺(tái)的接口，而如果不在規(guī)制范圍內(nèi)，應(yīng)判斷是否政策性補(bǔ)貼范圍來(lái)進(jìn)行。

（三）完善合理的評(píng)價(jià)機(jī)制

成本規(guī)制并不應(yīng)只限于政府、公交企業(yè)，成本規(guī)制應(yīng)適時(shí)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，公交企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量體系進(jìn)行績(jī)效考核，形成服務(wù)質(zhì)量與利潤(rùn)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。在原有成本規(guī)制保證公交企業(yè)收支平衡的基礎(chǔ)上，再通過(guò)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)提高公交企業(yè)的積極性，推動(dòng)公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范化、持續(xù)化，提高服務(wù)和管理水平。同時(shí)，要求政府轉(zhuǎn)變管理思路，將管理重點(diǎn)由單純控制成本轉(zhuǎn)為綜合行業(yè)監(jiān)管。

四、結(jié)論

公交成本規(guī)制，在一定程度上可稱(chēng)為政府與公交企業(yè)之間的“制衡儀”。城市公交成本規(guī)制的推行，不僅保證公交企業(yè)的政策性虧損補(bǔ)貼做到有章可循、有法可依、有法必依，而且對(duì)規(guī)范公交企業(yè)成本核算流程和提升運(yùn)營(yíng)管理都起到了積極作用，在一定程度上確保公交行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?？茖W(xué)合理的公交成本規(guī)制能強(qiáng)化公共交通行業(yè)的公益特性，我們需要不斷完善公交成本規(guī)制，逐步建立公交行業(yè)公益性與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：張煒（1977-），女，上海，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2018級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。