劉禹彤
摘 要:公共政策是公共權(quán)力對(duì)價(jià)值的權(quán)威性分配,也是維護(hù)利益、維護(hù)社會(huì)秩序和促進(jìn)社會(huì)公平的重要工具。公共政策的執(zhí)行在公共政策的整個(gè)生命周期中都扮演著非常重要的角色。改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求加深了各階層之間的矛盾,影響到社會(huì)的統(tǒng)一與穩(wěn)定,因此深入分析公共政策執(zhí)行中涉及人的利益等問題的分析對(duì)優(yōu)化公共政策的執(zhí)行提供思路。
關(guān)鍵詞:公共政策執(zhí)行;利益沖突;公以人為本
公共政策的制定包括確立目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案、評(píng)估和選定方案以及設(shè)計(jì)執(zhí)行等,公共政策執(zhí)行后的效果優(yōu)劣直接反映了政策制定的科學(xué)與否。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化,從政策執(zhí)行的角度看,人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾一部分反映在公共政策執(zhí)行中的利益沖突,其中人的利益沖突最為典型。
一、定義的準(zhǔn)確理解
(一)公共政策與公共政策執(zhí)行。公共政策是國(guó)家公共部門制定的行為準(zhǔn)則,廣泛參與到規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)解決社會(huì)公共問題,規(guī)范團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)等方方面面,其實(shí)質(zhì)就是公共利益。正確的政策及其有效執(zhí)行將對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生積極影響;政策錯(cuò)誤或不當(dāng)行為將導(dǎo)致某些惡果。公共政策執(zhí)行也指政策的執(zhí)行主體,一般是指政府機(jī)構(gòu)建立新的組織形式,使用社會(huì)上和政府部門擁有的相關(guān)政策資源,通過政策解讀、媒體宣傳、試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)、有效實(shí)施、部門協(xié)調(diào)與上級(jí)監(jiān)控等各種策略,將擬定的政策變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)實(shí)踐,從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過程[1]。
(二)公共政策執(zhí)行主體與執(zhí)行客體。政策的實(shí)行主體是執(zhí)行者,他們同樣是不斷重新制定政策的角色[2]。政策執(zhí)行的主體包括兩個(gè)領(lǐng)域,一個(gè)是早公共組織中具有行政權(quán)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu),另一個(gè)是在個(gè)人層面行使這些權(quán)力的政府官員。公共政策客體是政策的目標(biāo)群體。政策目標(biāo)群體系統(tǒng)中既存在具有相同利益的個(gè)人組合的群體,也有出于相同利益而彼此聯(lián)系的臨時(shí)性團(tuán)體;另外還有組織嚴(yán)密的利益集團(tuán)。公共政策主體會(huì)根據(jù)想要調(diào)節(jié)的利益關(guān)系來卻確定哪些問題需要制定政策,對(duì)于具體政策來說,政策主體更多的考慮維護(hù)最廣大人民群眾的利益。
二、政策執(zhí)行失靈產(chǎn)生原因分析
(一)問題的實(shí)質(zhì):人的問題。利益問題的本質(zhì)就是人的問題,個(gè)體人所代表的利益集團(tuán)不同從而分為政策執(zhí)行主體及政府和政策執(zhí)行過程中的客體即群眾。拉斯韋爾在創(chuàng)立政策科學(xué)時(shí)提出:政策科學(xué)是某種不同于應(yīng)用社會(huì)科學(xué)的東西,因?yàn)樗饕P(guān)注“社會(huì)中人的基本問題”[3]。人們以小組的形式聚集在普通實(shí)踐活動(dòng)中,不同的個(gè)體參與了他們的活動(dòng),每個(gè)人期望實(shí)現(xiàn)的不同目標(biāo)代表著不同的利益,在逐利過程中產(chǎn)生無法避免的矛盾。公共政策既是人們解決社會(huì)問題的工具,也是解決利益沖突的方法。從這個(gè)意義上講,利益問題就是人的問題。
所有政策的制定和執(zhí)行,以及廣義的治理過程,都無法脫離具體的人和他們構(gòu)成的群體,一旦政策的制定和執(zhí)行偏離了人類自身的心理訴求和文化傳統(tǒng),無論這些政策的出發(fā)點(diǎn)如何完美,都很難取得成功[4]。
(二)“經(jīng)濟(jì)人”帶來的執(zhí)行偏差?!敖?jīng)濟(jì)人”是把人視為為利己主義,是個(gè)人最終剝削的中心。公共選擇理論認(rèn)為,在非市場(chǎng)環(huán)境中的政策執(zhí)行主體,同樣也是“經(jīng)濟(jì)人”,也會(huì)遵循“經(jīng)濟(jì)人”的規(guī)則,“公共政策執(zhí)行本身即是一個(gè)充滿利益沖突與競(jìng)爭(zhēng)的過程,而且人們從事政策執(zhí)行活動(dòng)的動(dòng)力也是由利益推動(dòng)的”[5]。當(dāng)執(zhí)行主體的利益在政策落實(shí)的過程中被損害時(shí)容易導(dǎo)致執(zhí)行偏差。行政人員作為“經(jīng)濟(jì)人”,傾向于自身利益追求,很難維持在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對(duì)的“價(jià)值中立”,會(huì)產(chǎn)生腐敗甚至是權(quán)力尋租現(xiàn)象;當(dāng)執(zhí)行主體執(zhí)行政策中,政策的內(nèi)容與布局適應(yīng)絕大多數(shù)人利益時(shí),通常會(huì)影響一小部分人的利益,根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和公共選擇理論,作為追求個(gè)人利益的公共政策執(zhí)行客體,拒絕以絕大多數(shù)人的角度出發(fā)接受政策改變,還會(huì)產(chǎn)生因?yàn)闆]有達(dá)到自身的利益最大化的不滿情緒,由于缺乏代償性的安撫,這種情緒逐漸從精神層面擴(kuò)大到實(shí)際行動(dòng)上,破壞社會(huì)利益關(guān)系的平衡。
(三)損益補(bǔ)償失靈。損益補(bǔ)償規(guī)律的第一個(gè)涵義是說,在特定的時(shí)間空間范圍內(nèi),任何一項(xiàng)政策一旦付諸實(shí)踐,必然是在滿足一部分人利益的同時(shí),抑制另一部分人的利益[6]。作為社會(huì)性動(dòng)物,人有各種各樣物質(zhì)和精神的需要,為了滿足這些需要,就必須獲取某些精神材料和產(chǎn)品,以及獲得它們的必要手段,本質(zhì)上都是利益的追逐。人們的根本利益是相同的,每個(gè)人都希望社會(huì)的物質(zhì)和精神財(cái)富能夠盡可能多地增長(zhǎng),以最大限度地提高個(gè)人利益。當(dāng)人們無法滿足自己的需求時(shí),通常會(huì)尋找效果相同或相似,可以替代或可以彌補(bǔ)物質(zhì)和精神利益損失的替代品。但是,由于社會(huì)發(fā)展的不平衡,每個(gè)人的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位不同,導(dǎo)致人與人之間存在物質(zhì)概念和意識(shí)形態(tài)的差異。不同的人需求層次和內(nèi)容不同,政策的損益補(bǔ)償不可能照顧到每個(gè)個(gè)體,各種利益要求不可能同時(shí)都得到滿足,在政府給予的利益有限的前提下,造成了各種利益之間的沖突。
三、政策執(zhí)行維護(hù)人的利益解決路徑
(一)重視人格。我國(guó)政策制定以尊重人格、保障人權(quán)、重視人的自由與全面發(fā)展為核心,在發(fā)展中逐步代謝人類社會(huì)的糟粕,最終實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會(huì)的和諧發(fā)展。發(fā)展本質(zhì)上是人類發(fā)展和人類解放的過程。發(fā)展首先反映了主體與客體世界之間以認(rèn)識(shí)為前提的價(jià)值關(guān)系,價(jià)值關(guān)系是客體世界的性質(zhì)對(duì)主體需要的肯定或否定關(guān)系,其實(shí)是人與物之間的關(guān)系,在馬克思看來,任何價(jià)值關(guān)系都是為“我”存在的,所以,價(jià)值關(guān)系始終體現(xiàn)的是一種人本關(guān)系[7]。21世紀(jì)政策的實(shí)施應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代潮流轉(zhuǎn)變思考角度,不應(yīng)該只注重經(jīng)濟(jì),而是要放到以人為本上來,將重點(diǎn)放到人類幸福上,重視人的問題。
(二)重視市場(chǎng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和市場(chǎng)力量作用的增強(qiáng),公共利益逐漸顯露差異化特征,為例使市場(chǎng)機(jī)制輔助政府能夠一定程度實(shí)現(xiàn)最有效的資源分配,這就需要國(guó)家行政部門對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控,制定一系列有利于社會(huì)發(fā)展的政策,防止市場(chǎng)過于逐利,維持社會(huì)公平,滿足人們利益需求。
(三)重視主客體利益。在政策制定與執(zhí)行過程中不僅要關(guān)注政策人民群眾的利益,還必須充分考慮到執(zhí)行主體利益訴求上來。政策主體通過政策的正效益實(shí)施來融合政策客體,滿足主體的基本需要,同時(shí),主體自身也可以通過政策實(shí)施得到提高主觀能動(dòng)性,對(duì)政策的實(shí)施過程不斷修飾和完善,滿雙方的需要,從而保持最大限度的利益平衡,實(shí)現(xiàn)公共政策順利實(shí)施的目的。
[參考文獻(xiàn)]
[1]陳振民.公共政策分析[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003(225).
[2]慕羨.寧夏S市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行主體行為偏差研究[D].廣西大學(xué),2019.
[3]陳振明.政策科學(xué)“研究論綱”[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),1997(04).
[4]呂小康,武迪.從“理性人”到“行為人”:公共政策研究的行為科學(xué)轉(zhuǎn)向[J].心理科學(xué)進(jìn)展,2018(02).
[5]謝煒.中國(guó)公共政策執(zhí)行中的利益關(guān)系研究[M].上海學(xué)林出版社,2009(03).
[6]劉澗南.論政策的利益調(diào)控機(jī)制[J].理論探討.1989(03).
[7]張曉峰.中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策中人的問題[J].中國(guó)行政管理2004(09).
(作者單位:黑龍江大學(xué),黑龍江 哈爾濱 150080)