鐘太朗,潘學飛

(1.四川師范大學 法學院，四川 成都 610068;2. 宜賓學院 藝術與產(chǎn)品設計學部，四川 宜賓 644000)

對宅基地的利用是平面利用還是立體利用？這樣一個常識性問題，其答案為“立體利用”，應無異議。那么，宅基地使用權的客體應是平面還是空間？權利客體是權利人行為所指向的對象，故答案應是“空間”，亦無異議。然而這樣一種正當認識卻與現(xiàn)行法不相符合，既存法解釋論下，宅基地使用權的客體并非“空間”，而是“平面”。規(guī)范與社會事實完全不同！宅基地立體利用已是普遍的事實，立法一直未對該問題進行回應，導致學界和實務界討論宅基地問題時，總是將宅基地和農(nóng)房作同等對待，農(nóng)房流轉(zhuǎn)則宅基地流轉(zhuǎn)，進而農(nóng)民喪失基本居住利益保障。秉持此觀點，引發(fā)諸多認識上的誤區(qū)、法理上的沖突、規(guī)范上的滯后，導致宅基地財富功能長期無法釋放，雙向城鎮(zhèn)化進路始終無法暢通。本文論題，宅基地使用權空間權設置或者空間權視野，制度設置的核心價值就是將農(nóng)房面積可數(shù)倍于宅基地面積這樣一個事實法律顯性化。我們討論農(nóng)房流轉(zhuǎn)、繼承以及新增人口申請宅基地等相關制度，都應當在上述前提下進行，這樣所形成的結(jié)論會與社會事實更相符，更加科學合理。當前，鄉(xiāng)村振興大幕已經(jīng)開啟，“逆城鎮(zhèn)化”的建設方向亦已指明[1]，對相關制度進行修訂以助推鄉(xiāng)村振興更是顯得迫在眉睫。“只有通過深化土地制度改革，農(nóng)民土地的財產(chǎn)收益才能實現(xiàn)，其土改紅利才能支撐農(nóng)民消費水平持續(xù)提高，鄉(xiāng)村才能真正振興，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才有望實現(xiàn)”[2]。

一、平面權視域下的宅基地使用權：實然規(guī)則與現(xiàn)實困局

既存規(guī)范下，對宅基地使用權客體的規(guī)定，見于《土地管理法》以及各省、自治區(qū)、直轄市關于施行《土地管理法》的各類具體的實施辦法當中。《土地管理法》第62條第1款明確：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！备魇　⒆灾螀^(qū)、直轄市則根據(jù)各自區(qū)位上的差異、地貌上的區(qū)分，或者以戶為標準，或者以人為標準，確定宅基地使用權面積(1)湖南、廣東、吉林等省規(guī)定的是戶均占有宅基地使用權面積，四川省、重慶市等則規(guī)定的人均占有宅基地使用權面積。。宅基地使用權以面積計算，限定了相關規(guī)范的設置框架，同時，也桎梏了人們的思維，帶來了諸多宅基地之困。

(一)宅基地流轉(zhuǎn)問題(農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)問題)

在房地一體主義語境下，房權流轉(zhuǎn)必然涉及地權流轉(zhuǎn)。一般性認識是，農(nóng)民住房出讓，宅基地使用權也一并出讓，一旦農(nóng)民無他處居所，則其基本居住利益保障無法實現(xiàn)，農(nóng)民或者另覓土地修建房屋以供居住，這會大幅增加農(nóng)地非農(nóng)化風險，進一步擠壓耕地存量；或者成為“盲流”，依附于大城市生存，如巴西、印度等國家，在大城市周邊形成貧民窟，這將極大地增加社會動蕩風險。遵循上述一般性認識，無論產(chǎn)生何種風險，就國家而言，均會形成巨大的、極難消解的社會成本。顯然，因農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的正效益在糧食安全、社會穩(wěn)定面前，只能退居次席。由是，立法者在權衡利弊之后，仍從立法上限制農(nóng)房(宅基地使用權)流轉(zhuǎn)(2)在既存法解釋論下，農(nóng)房流轉(zhuǎn)并非完全被禁止，農(nóng)戶因繼承等原因而獲得的多余房產(chǎn)，可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，其受讓對象需為有申請新宅基地資格的農(nóng)民(農(nóng)戶)。在這種轉(zhuǎn)讓模式中，轉(zhuǎn)讓方能夠獲得的轉(zhuǎn)讓對價只能是房屋建造成本，而不存在宅基地轉(zhuǎn)讓收益，原因在于受讓方本就可以無償獲得宅基地使用權，若轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓費用中包含宅基地使用權價值，則受讓方必然會認為對價不公而不進行交易。，以此“強勢地”確保農(nóng)民基本居住利益，但農(nóng)民住房(宅基地使用權)作為農(nóng)民的合法財產(chǎn)權，其財產(chǎn)屬性(交換價值)近乎被湮沒。近年來，國家以試點改革模式希冀突破上述限制，以彌補宅基地使用權財產(chǎn)屬性欠缺之遺憾，但政策性文件在宅基地使用權流轉(zhuǎn)問題上的表述仍躑躅不前，語焉不詳。一方面，《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》明確指出：“農(nóng)民住房財產(chǎn)權設立抵押的，需將宅基地使用權和住房財產(chǎn)權一并抵押。按照黨中央、國務院確定的宅基地制度改革試點工作部署，探索建立宅基地使用權有償轉(zhuǎn)讓機制。”這似乎表明將在宅基地使用權流轉(zhuǎn)方面有所突破[3]。但相同的文件以及《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》又明確表示：“變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內(nèi)?！比粢罁?jù)既存規(guī)范性文件，試點又不能突破宅基地使用權流轉(zhuǎn)限制，試點的力度和成效將會大打折扣。同一(同類)政策性文件中模棱兩可的意思表示，顯示出決策層在這一問題上的患得患失?！罢厥褂脵嗟闹贫壤Ь郑从谡爻休d的社會保障功能和經(jīng)濟價值功能間的沖突加劇”[4]，對宅基地使用權改革的基本思路應當是立足于“在契合當下宅基地保障功能的情況下，如何較為充分地實現(xiàn)財產(chǎn)功能”[5]，但“尚缺乏既能堅持農(nóng)村土地集體所有權、兼顧農(nóng)民居住保障與財產(chǎn)權實現(xiàn)，又能有效協(xié)調(diào)集體、集體成員與非本集體成員之間利益關系的頂層設計”[6]。事實上，若不能妥善解決農(nóng)民居住利益保障與宅基地使用權流轉(zhuǎn)不能兼顧之悖論，決策層很難有足夠的決心開放農(nóng)村宅基地市場。2019年初，全國人大常委會已經(jīng)明確農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點期限屆滿后，不再繼續(xù)延期，“農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款問題，恢復施行有關法律”[7]，即“物權法第一百八十四條和擔保法第三十七條相關規(guī)定恢復施行”[8]，宅基地的使用權禁止抵押(3)需要特別說明的是，《民法典》對宅基地使用權抵押問題，仍完全沿用現(xiàn)行《物權法》的規(guī)定。。上述結(jié)論性意見，基本上宣布了“農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款”試點改革的失敗，其依據(jù)的理由為“農(nóng)房抵押貸款因農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置面臨較大障礙等問題，未形成有效閉環(huán)”(4)參見《國務院關于全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點情況的總結(jié)報告》。。究其實質(zhì)，仍然是宅基地使用權流轉(zhuǎn)問題未得到有效解決。

(二)房屋的可繼承性和宅基地使用權的限制繼承性問題

根據(jù)《民法典》繼承編的規(guī)定(5)參見《民法典》第1122條。，公民的房屋是遺產(chǎn)，具有可繼承性，只要是被繼承人的合法繼承人或受遺贈人，均可繼承被繼承人的房產(chǎn)。而宅基地使用權的繼承卻頗為復雜。一方面，根據(jù)《民法典》總則編及物權編的相關規(guī)定(6)參見《民法典》第114條。，宅基地使用權作為用益物權的一種，屬于公民的合法財產(chǎn)，這應無異議，也即宅基地使用權具有可繼承性；另一方面，根據(jù)《土地管理法》，宅基地使用權的享有需以本農(nóng)民集體成員身份為前提。設若被繼承人子女為城鎮(zhèn)戶口或非本農(nóng)民集體成員，則農(nóng)村房地產(chǎn)權的繼承就會出現(xiàn)兩個規(guī)范解釋上的悖論：第一，根據(jù)《民法典》，宅基地使用權具有可繼承性，而《土地管理法》由于繼承人不具有享有宅基地使用權的資格而對宅基地使用權繼承性進行了否定；第二，房地一體主義原則下，農(nóng)村房屋的繼承性與宅基地使用權的不能繼承性無法調(diào)和，若允許房屋繼承，則事實上就繼承了宅基地，若不允許繼承宅基地，則事實上也就無法繼承房屋。上述規(guī)范矛盾，引發(fā)了諸多法制施行過程中的問題，非常典型的就是：因農(nóng)村人口升學、參軍或者買房上城市戶口等原因，農(nóng)戶戶籍人口持續(xù)性地減少，最后只剩長輩留在該戶口當中。長輩去世之后，因該戶頭上已無人口，就不成其為戶了，原其享有的宅基地使用權，應隨權利主體滅失而消滅。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織——農(nóng)民集體土地所有權的代表機構，可以收回該戶的宅基地使用權。然而，矛盾的是，因為在該幅土地上還存在房屋，房屋作為公民的合法財產(chǎn)，應當(法律允許)被其繼承人(受遺贈人)繼承。于是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能收回權利主體已經(jīng)消亡的宅基地，而公民所繼承的也僅僅是房屋所有權，不能繼承宅基地使用權，這完全有悖于房地一體主義。當前，就該問題的認識，“在理論上頗有爭議，如對無建筑物的宅基地使用權能否繼承，就有肯定與否定兩種截然相反的觀點；對因房屋繼承取得的宅基地的應然權利屬性，亦存在用益物權性宅基地使用權與債權性法定租賃權的不同主張，由此引申出有建筑物的宅基地使用權能否繼承的論爭”[9]。而在實踐中，就該問題的折中處理方式是：房屋存續(xù)期間，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能收回宅基地；若房屋滅失，則宅基地被收回。坦率地講，由于房屋滅失的概率較低、周期較長(繼承人修繕房屋的行為不應被禁止)，雖然有部分宅基地被收回的情況，但絕大多數(shù)房屋“巋然不倒”，被非本集體成員占有。此類占有，由于繼承人長期不在農(nóng)村，占有狀態(tài)通常是空置型占有，即房屋閑置?？梢灶A見在不遠的將來，隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)深入，上述閑置農(nóng)房將越積越多，與之對應的閑置宅基地亦會越來越多，這勢必造成極大的房產(chǎn)資源浪費和土地資源浪費，而這種資源浪費的主因則是房屋的可繼承性和宅基地使用權的限制繼承性。

此外，由于新增農(nóng)村人口宅基地申請制度的長期存在，上述資源浪費現(xiàn)象更是加劇。長期以來，農(nóng)村村民子女成年后，可從原戶口中分戶并申請新宅基地建房居住(7)盡管在當前的各地方實踐中，對分戶人口申請新宅基地建房有一定的限制，但其作為一項制度，卻仍在適用。。某農(nóng)民家庭以三代人，且均為獨生子女計算，祖孫三代則有三處宅基地，三處住房。當祖輩、父輩離世后，孫輩將一戶獨占三處房產(chǎn)。因循現(xiàn)有法制對該情形進行解釋，房產(chǎn)作為遺產(chǎn)繼承，系合法占有，但孫輩占有的宅基地數(shù)量則會因遠超各省(自治區(qū)、直轄市)所規(guī)定的標準成為非法占有。實踐當中，就該制度悖論的解決思路，仍延續(xù)上一問題的解決模式，即“房屋存續(xù)期間，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能收回宅基地，而若房屋滅失，宅基地則被收回”。同樣地，這將造成房產(chǎn)資源空置，土地資源浪費。“2013 年九三學社調(diào)查，農(nóng)村宅基地面積每年以 1% 的速度增加，卻有 1/4 的住房常年無人居住”[10]，正是這一困境的真實寫照。

二、空間權語境下的宅基地使用權：應然狀態(tài)與困局破解

從社會事實看，宅基地的立體化使用由來已久，以平面權制度規(guī)制已經(jīng)立體化利用的宅基地，規(guī)范滯后性顯而易見；但更遲滯社會發(fā)展和制度進步的是，固有的平面權思維，使本應較易解決的問題囿于舊有的制度框架和思維限制遲遲未能得到突破。事實上，若還原宅基地使用權的空間權屬性，平面權語境下的諸多困境便可迎刃而解。

(一)空間權語境下宅基地使用權應然狀態(tài)一般性認識

我國建設用地權利體系呈二元性，即以“建設用地使用權”規(guī)范城市建設用地和部分集體建設用地，以“宅基地使用權”規(guī)范農(nóng)民住宅用地。故而，對宅基地使用權空間權的一般性認知，可從“建設用地使用權”規(guī)則著手，予以推導。《民法典》勾勒出建設用地使用權空間權的雛形，根據(jù)其第345條規(guī)定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”。由是，土地使用權客體突破了傳統(tǒng)的地表，拓展至地上和地下，確立了建設用地使用權的空間權屬性[11]。進一步考察發(fā)現(xiàn)，盡管在實踐中《土地使用權出讓合同》通常以“畝”作為面積單位進行土地使用權交易，但實際交易的土地權利客體卻非面積而是體積，其體積是通過《土地使用權出讓合同》中的“總體布局”“建筑退讓紅線要求”“建筑覆蓋率”“建筑容積率”“建筑高度”等內(nèi)容來加以確定(8)上述指標并不對建筑物平面坐標和空間范圍進行精確限定。。因此，在開發(fā)單位進行房地產(chǎn)開發(fā)時，其開發(fā)的建筑面積，往往數(shù)倍其拿地面積。顯然，同為建設用地的“宅基地使用權”本也應屬空間權，但《民法典》條文并未實現(xiàn)這一嬗變?！睹穹ǖ洹穬H規(guī)定了宅基地使用權的權利內(nèi)容(9)參見《民法典》第362條。，取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用的法律銜接性(10)參見《民法典》第363條。，宅基地滅失后的重新分配(11)參見《民法典》第364條。和宅基地使用權的變更登記和注銷登記等內(nèi)容(12)參見《民法典》第365條。，卻未規(guī)定宅基地使用權的客體范圍，也未像“建設用地使用權”那樣明確其可以在“地表、地上或者地下分別設立”。對宅基地使用權客體范圍有所表述的是《土地管理法》，這是《民法典》明確指引的“宅基地使用權”應適用的規(guī)范(13)同③。。而《土地管理法》仍然是以面積界定宅基地使用權客體，各省、自治區(qū)、直轄市也秉承這一規(guī)定，以戶均或人均面積劃定農(nóng)民的宅基地范圍，卻沒有容積率等相應配套規(guī)則。在上述規(guī)范引導下，對宅基地的賦權以及規(guī)制，從立法者到執(zhí)法者，多囿于平面權觀念，而形成“一宅只能有一戶”“宅基地使用權自由流轉(zhuǎn)必然導致農(nóng)民基本生存利益無法保障”這種定式思維。事實上，設若還原(賦予)宅基地使用權的空間權屬性，則農(nóng)民建筑房屋的面積將數(shù)倍于其宅基地面積就會顯性化。還原(賦予)宅基地使用權的空間權屬性，將是對當前宅基地制度變革諸多困境突破的基本依托。

(二)宅基地空間權語境下宅基地居住利益保障功能和財富功能能夠兼顧

宅基地的平面化規(guī)范和平面權思維，模糊了我們對農(nóng)民居住利益保障提供者的正確認知。房地一體主義下，農(nóng)民居住利益保障的提供者為兩項客體：基礎的是宅基地，更為重要和直接的居住利益保障實現(xiàn)者則是農(nóng)民住房。與之相對應的是宅基地使用權和房屋所有權。在宅基地平面利用以及平面權思維下，有限的宅基地只能建設與之相應的有限的房屋，因此，一旦宅基地轉(zhuǎn)讓，必然會涉及有限房屋一體轉(zhuǎn)讓的問題，農(nóng)民居住利益保障自然喪失，是故，農(nóng)村住房的居住利益保障功能和財富功能就不能得兼。

然而，在宅基地立體利用和空間權語境下，在有限的宅基地上卻能夠建立數(shù)倍于宅基地面積的房屋，可以部分宅基地和相應住房保障農(nóng)民基本居住利益，剩余部分則用以流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)宅基地(農(nóng)村住房)的財產(chǎn)價值；或者是，突破房地一體主義，保留宅基地使用權和完整的房屋所有權，并預留部分房產(chǎn)供自身居住使用，剩余房產(chǎn)則設定物權型使用權予以流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)房(宅基地)財富功能(14)我國居民不喜租房而居，而喜建房(購房)而居。以法律語言來表達，即我國居民更傾向于以物權型權利實現(xiàn)居住利益保障，而不喜采用債權型權利實現(xiàn)居住利益保障。這也是為什么盡管當前農(nóng)房租賃并不存在制度障礙，但農(nóng)房租賃市場并未勃興，農(nóng)村居民未能以此實現(xiàn)宅基地財富功能，城市人口亦未以此實現(xiàn)回歸之愿。上述居住偏好的形成，既有文化層面的原因，也有制度層面的原因。對此問題的詳細分析，詳情參見拙文：《論作為新型城鎮(zhèn)化自主動因的逆城市化》，載于《甘肅社會科學》2015年第2期。。

顯然地，在宅基地空間權語境下，農(nóng)房能否流轉(zhuǎn)難題即已破解，需要關注的是農(nóng)房如何流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)雙重價值目標。作者認為，可以將農(nóng)民住房進行必要住房和剩余住房的區(qū)分：必要住房用以保障其居住利益；剩余住房則用以流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)農(nóng)房(宅基地)的財產(chǎn)權價值。具體而言，以強制性規(guī)范規(guī)定農(nóng)戶(農(nóng)民)必須保有的必要住房量。必要住房量的確定，可以各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的戶均(人均)宅基地使用權面積為依據(jù)。因為從立法意圖上講，立法者對宅基地使用權量的設定，是基于宅基地使用權人至少可以建設平層建筑的考量(15)宅基地以面積確定范圍，始于1963年《最高人民法院關于農(nóng)村和城市宅基地所有權問題的復函》。到1978年，由于農(nóng)村亂占農(nóng)用地擴大宅基地現(xiàn)象嚴重，政府就開始要求對宅基地面積加以限定，不能讓其無序擴張。1986年《土地管理法》出臺，延續(xù)了這一制度傳統(tǒng)。當時生產(chǎn)力以及建筑技術落后，農(nóng)民基本沒有什么財富，故農(nóng)民基本是平層利用宅基地，立法者同樣也認識到這點，故在對宅基地面積進行設定時也以平層利用為基本考量，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市各自情況，劃定面積。，即此量的宅基地至少能夠保障使用權人建同樣量的平層建筑，而此量的平層建筑已足以為權利人提供居住利益保障[12]。

剩余住房則以轉(zhuǎn)讓或設權(居住權)(16)此次《民法典》編纂，居住權已實現(xiàn)鳳凰涅槃，為本次修法的一大亮點。的方式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，則可對農(nóng)房進行區(qū)分所有，各權利人按所占有的農(nóng)房面積之比享有對應的宅基地使用權。如：某農(nóng)戶有100平方米的宅基地，建有三層房屋(300平方米)，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，則該農(nóng)戶至少應保有100平方米的建筑面積以及相應的33.3平方米的宅基地面積，而可將剩余建筑面積200平方米(宅基地面積66.7平方米)予以流轉(zhuǎn)。以設權方式流轉(zhuǎn)，則僅就剩余住房設立居住權滿足流轉(zhuǎn)需求即可，而無須對宅基地使用權進行流轉(zhuǎn)。以上例說明，農(nóng)戶可就200平方米的房屋設定居住權，而無須流轉(zhuǎn)宅基地使用權。

需要特別說明的是，上述流轉(zhuǎn)并非以農(nóng)民已修建好的房屋為前置性要件，如果農(nóng)戶(農(nóng)民)未就宅基地空間進行充分的使用，則可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)與“受讓人”商議進行“房上聯(lián)建”或“推倒重建”，實現(xiàn)宅基地的充分利用，而雙方(多方)僅需就建房成本分攤以及農(nóng)房權利安排進行磋商形成協(xié)議即可。

(三)宅基地空間權語境下房屋可繼承性和宅基地不可繼承性悖論之破解

宅基地空間權語境下，農(nóng)民可建房屋面積數(shù)倍增加就已經(jīng)顯性化了。即便是農(nóng)村家庭有了新增人口，僅需就現(xiàn)有宅基地進行空間利用，新增人口的居住利益就能得到保障，而無須靠更多面積的宅基地滿足需求。因此，新增人口宅基地申請制度就沒有存在的必要性，應予廢除。從制度層面看，新增人口宅基地申請制度是當前宅基地增量的唯一來源，若將該制度廢止，則農(nóng)村宅基地只有存量，而不再有增量，換句話說，就是農(nóng)村宅基地面積將不再增加。設若有妥適的宅基地使用權退出機制，則農(nóng)村宅基地面積就可能會減少(17)需要對以新宅基地建房和空間拓展建房的成本問題予以闡釋，農(nóng)房的空間拓展較另起新房成本更低，因為另建新房需要重起地基。需要特別說明的是，在廢止新增人口宅基地申請制度后，農(nóng)戶建房時應對未來住房需求做長遠考慮，保持房屋的空間拓展性，降低改造成本。從立法者角度看，可能存在這種顧慮，即當前部分農(nóng)戶房屋欠缺空間拓展性，而新宅基地建新房成本更低。這種情形存在，是新設該制度的成本，但相較于該制度的價值而言，作者認為該制度成本可以承受。事實上，新增人口宅基地申請制度存在，其直接后果就是造成農(nóng)村宅基地無序增長，一戶多宅現(xiàn)象嚴重(文中已有闡述)。從根源上廢除宅基地面積擴張的方式，從空間上拓展農(nóng)房，是宅基地集約高效利用的本意，也是對農(nóng)用地予以保護的重要措施。。

在此結(jié)論基礎上，我們進一步討論宅基地使用權的繼承性問題。從形式上看，宅基地使用權(集體土地權利)對權利主體的身份性要求，是導致宅基地使用權不可繼承的制度原因。既往集體土地權利主體身份性要求是不可逾越的紅線，而當前的農(nóng)村土地制度改革以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，卻要漸次突破集體土地權利的身份專屬性，使得集體土地資源實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的優(yōu)化配置，進一步釋放農(nóng)村生產(chǎn)力。“土地經(jīng)營權”在《農(nóng)村土地承包法》中的確立以及“集體經(jīng)營性建設用地”的直接入市，即已實現(xiàn)了集體土地權利身份專屬性的突破。就宅基地而論，正在如火如荼進行的宅基地“三權”分置改革亦嘗試在宅基地領域突破權利主體的身份專屬性，使相關土地資源更能夠?qū)崿F(xiàn)物盡其用?；谏鲜龇治?，宅基地使用權權利主體集體成員身份要求并非不可逾越的紅線，當前制度設置的標準應當是：在堅持“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”的基礎上，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。在廢除新增人口宅基地申請制度這一前提下，允許城鎮(zhèn)人口對農(nóng)村宅基地的繼承，不會損害集體土地所有制，不會擴大農(nóng)村宅基地面積，不會導致耕地減少，也不會將糧食生產(chǎn)能力改弱。同時，這也有利于城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村回流，伴隨著這部分人向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的將是一定量的貨幣資本、實物資本和勞動力資本[13]。這恰好與鄉(xiāng)村振興需要人的要素、資本要素和物的要素相契合，將會極大地提升鄉(xiāng)村自我造血功能，助推鄉(xiāng)村振興。

綜上，在宅基地使用權空間權語境下，宅基地使用權可繼承性障礙即告破除，而房屋可繼承性和宅基地不可繼承性悖論自會消解。

三、宅基地使用權空間權修法路徑

立法應更注重于宅基地的財產(chǎn)屬性，在重視宅基地管理的同時也要尊重集體土地所有權人和宅基地使用權人的財產(chǎn)權[14]。具體到立法論，則還需要考察如何完成宅基地使用權空間權設置，這并非一個顯而易見的問題，尚需要細致探討。現(xiàn)有規(guī)范性文件中，對宅基地使用權直接規(guī)制的有：作為基本法律的《民法典》(18)其制定與修改機關是全國人民代表大會。，作為其他法律的《土地管理法》(19)其制定與修改機關是全國人民代表大會常務委員會。、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以及作為地方性法規(guī)的各省、自治區(qū)、直轄市關于實施《土地管理法》的各項“條例”“辦法”“規(guī)定”等(20)其制定與修改機關是省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會。。宅基地使用權空間權設置，應在上述規(guī)范性文件中完成，而不應另立新法，否則就有礙制度之間的關聯(lián)性及協(xié)調(diào)性。但應如何在立法層級上完成制度設置的布局，則需要綜合考量制度本身的重要性、法制傳統(tǒng)、地域與規(guī)范的協(xié)調(diào)性及規(guī)則易變性等因素。

從制度重要性出發(fā)，宅基地使用權空間權設置，關涉一項重要用益物權權利客體的嬗變。而權利客體的變化，當屬物權基本內(nèi)容之改變。根據(jù)《民法典》第116條“物權的種類與內(nèi)容，由法律規(guī)定”，故對宅基地使用權的空間權設置應當在法律層級的規(guī)范性文件中體現(xiàn)。秉承既有結(jié)論，則或者是在《民法典》中體現(xiàn)，或者是在《土地管理法》中體現(xiàn)。作者認為，應在《民法典》中明確宅基地使用權空間權的基本內(nèi)容。理由在于：其一，《民法典》作為民事基本法，其規(guī)定的是民事(物權)基本制度，宅地權利客體屬民事(物權)基本制度范疇，故應當在《民法典》中加以規(guī)定；其二，從規(guī)范統(tǒng)一性而言，《民法典》已搭建了“建設用地使用權”空間權基本框架，而同為建設用地的宅基地使用權卻尚未完成權利屬性從平面權到空間權的轉(zhuǎn)變[11]，這顯然有悖于規(guī)范統(tǒng)一性，故而，應在《民法典》中確立“宅基地使用權”空間權的基本框架。

從法制傳統(tǒng)分析，《土地管理法》是首部對宅基地使用權客體有明確說明的法律層級的規(guī)范性文件，也是既存法制對“宅基地使用權”規(guī)制最基本的規(guī)范來源(21)《民法典》雖然專章規(guī)定了“宅基地使用權”，但并未對宅基地使用權的權利內(nèi)容進行系統(tǒng)設置，關涉“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓”等權利內(nèi)容的重要構成，《民法典》第363條以指引方式引致《土地管理法》等規(guī)范規(guī)制。。各地方對宅基地使用權面積的具體規(guī)定，均是對《土地管理法》關于宅基地面積設定的授權性條款的落實。因此，從法制傳統(tǒng)看，宅基地使用權客體設定是以《土地管理法》為基礎性規(guī)范，輔以各地方性法規(guī)加以落實。此規(guī)則設置結(jié)構，成體系地長期有效存續(xù)，并符合我國基本國情，應予保持。此外，《土地管理法》系對土地產(chǎn)權制度和土地資源的合理利用進行管理的規(guī)范性文件，對宅基地使用權客體制度進行規(guī)制，自屬應當，故而，應在《土地管理法》中設定宅基地使用權空間權一般性規(guī)則。

從地域與規(guī)范的協(xié)調(diào)來看，各省、自治區(qū)、直轄市地表地貌結(jié)構差異較大，土地資源稟賦與土地級差、人口稠密程度千差萬別；甚至在本省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)，不同地區(qū)上述差別依然很大。因此，為了使宅基地量的確定更符合各省(自治區(qū)、直轄市)自身的情況，《土地管理法》第62條第1款明確由各省(自治區(qū)、直轄市)制定各自的宅基地面積標準，而未在國家法層面對這一事項進行統(tǒng)一規(guī)定。這種立法模式具有科學性。在宅基地使用權空間權塑造過程中，也應因襲此立法模式，即國家法層面不對宅基地使用權作空間量化的規(guī)定，而將該規(guī)則制定權賦予各省、自治區(qū)、直轄市的人大，以地方性法規(guī)的形式完成宅基地使用權空間范圍的量化規(guī)范。此外，《立法法》明確了設區(qū)的市人民代表大會及其常委會可對“城鄉(xiāng)建設與管理”等事項制定地方性法規(guī)(22)參見《立法法》第72條第2款：設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當在四個月內(nèi)予以批準。，因此，宅基地使用權空間量化規(guī)范，甚或可下放至設區(qū)的市進行制定。宅基地使用權空間量化確定，愈下放至基層，其科學性愈強。需要特別說明的是，部分地區(qū)對農(nóng)房建設有層數(shù)限制(如3層以下)和高度限制(如10米以下)，但就作者目力所及，這種規(guī)定是從建設的安全性出發(fā)，因為農(nóng)房建筑達到一定高度和跨度時，有特別的設計和施工要求?！洞迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第21條規(guī)定：“在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，凡建筑跨度、跨徑或者高度超出規(guī)定范圍的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)的建筑工程，以及2層(含2層)以上的住宅，必須由取得相應的設計資質(zhì)證書的單位進行設計，或者選用通用設計、標準設計；跨度、跨徑和高度的限定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的部門規(guī)定。”以四川省為例，其對“建筑跨度、跨徑或者高度”的限定體現(xiàn)在《四川省農(nóng)村住房管理辦法》，其第18條明確3層以上或者建筑面積300平方米以上或者6米以上跨度的農(nóng)房建設需委托“建筑施工企業(yè)、勞務分包企業(yè)承擔施工，并向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府申報，納入工程質(zhì)量監(jiān)督”。上述規(guī)范性文件，并非是對農(nóng)房建設進行高度限制和層數(shù)限制，而只是對超過上述限定的農(nóng)房建設有更為嚴苛的設計和施工要求。換言之，農(nóng)村建筑可以超過3層，只是以專業(yè)性的設計施工隊伍進行申報以及納入工程質(zhì)量監(jiān)督為前提。上述情形并不造成對農(nóng)房建設層數(shù)和高度的實質(zhì)性限制，農(nóng)戶只需遵照相關建設要求進行設計施工，即可實現(xiàn)層數(shù)和高度的突破。事實上，宅基地使用權的空間權塑造，即是一個賦權過程，也是一個限權過程。在當前對宅基地空間尚無限定的情況下，對宅基地的立體利用，從法不禁止即可為的角度上講，可以上下無限擴張，這極易造成對土地的濫用。給宅基地使用權限定一個特定的空間，既釋明了其空間屬性，又明確其可建建筑面積的數(shù)倍性，同時，也防止了對宅基地空間的過度利用。

從規(guī)則易變性觀之，當前，農(nóng)村土地制度改革正在如火如荼地進行，諸多制度尚在試點過程中，未形成一致性意見。就宅基地使用權而言，除業(yè)已完成試點的“農(nóng)民住房財產(chǎn)權”抵押外，近期全國范圍內(nèi)的試點改革尚有“宅基地使用權有償退出機制”“宅基地三權分置”，還有地方主導的制度改革試點。在這樣的背景下，宅基地使用權空間權設置應多一些賦權型規(guī)范，少一些強制性規(guī)范，高位階規(guī)范性文件從整體上把握制度設計思路以及制度設置框架，低位階規(guī)范性文件則完成制度的細致化。這樣的規(guī)范設置模式，便于地方進行制度改革試點，同時也便于改革試點完成后，可復制、可推廣經(jīng)驗的普及。具體來說，高位階規(guī)范有較高的穩(wěn)定性要求，且修改程序復雜，其僅作宏觀的制度框架設計，新的改革實踐經(jīng)驗與其牽扯不多，則能確保其穩(wěn)定性；低位階規(guī)范性文件穩(wěn)定性要求較低，靈活性較強，其進行制度細致化處理，便于吸納有用的經(jīng)驗為己所用。

四、宅基地使用權空間權規(guī)則設置

宅基地使用權空間權設置是一組系統(tǒng)工程，單個的部門法修訂，并不能完成此項工作。下面以位階為序，就各規(guī)范性文件應設定的宅基地使用權空間權內(nèi)容，分別加以敘述：

首先，《民法典》并未就宅基地使用權作細致性規(guī)定，但其之于宅基地使用權的重要價值在于明確了宅基地使用權用益物權屬性，這從根本上保障了農(nóng)民利益，是維系農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎。這一立法風格應予延續(xù)，《民法典》應僅就宅基地使用權內(nèi)容作宏觀上規(guī)定，由于權利客體是物權的基本內(nèi)容，故應在《民法典》中明確宅基地使用權權利客體為一定之空間，還原其空間權屬性。建議增設一條：“宅基地使用權的客體范圍為地表、地上和地下的一定空間。”其他條款可保持不變。

其次，《土地管理法》的調(diào)整主要涉及第62條，其第1款應調(diào)整為：“農(nóng)村村民一戶只能原始取得一處宅基地，其宅基地的范圍不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！崩碛稍谟?，在宅基地使用權空間權設置背景下，本集體的農(nóng)戶之間也可能存在房產(chǎn)交易，則不應再嚴格限制“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但每戶只能原始取得一處宅基地仍予釋明。刪除第2款和第3款，宅基地使用權空間權設置之后，原新增人口宅基地申請制度應予廢止。第4條款予以保留。相應地，將78條第1款修訂為：“農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！?/p>

最后，地方規(guī)范性文件需要明確的內(nèi)容：第一，應根據(jù)《土地管理法》的授權，以本輪宅基地確權登記成果為依托(23)本輪宅基地使用權確權，是在尊重歷史的基礎上，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市各自的標準，確認各戶宅基地使用權的位置、面積等權屬內(nèi)容。，明確宅基地使用權的空間范圍包含地表上至空間范圍和地表下至空間范圍(24)以本輪宅基地使用權確權為依據(jù)，進行空間上的拓展和明確即可，這與建設用地使用權以建筑覆蓋率、建筑容積率等建設用地使用權配套要求來確定其空間范圍頗有不同。；第二，應根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的授權(25)參見《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第2款：在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進行農(nóng)村村民住宅建設的規(guī)劃管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。，對農(nóng)房建筑設計進行規(guī)劃，為防止土地空間被過度使用，應制定農(nóng)房單層層高下限，可依據(jù)地上建筑物和地下構筑物適用目的不同，分別設置各自層高下限；第三，應根據(jù)規(guī)定的宅基地面積的最低標準，劃定每戶(個)農(nóng)民最低房屋建筑面積保有量；第四，應允許農(nóng)戶在保有法定最低建筑面積的基礎上，可轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)或設權流轉(zhuǎn)剩余住宅。

五、結(jié)語

當下，鄉(xiāng)村振興大幕已開啟，“三農(nóng)”亟須更為強大的自我造血功能，同樣也亟須增強自身“魅力”以吸引外部資本。此外，世界局勢風云變幻，農(nóng)村除應作為農(nóng)村剩余勞動力的“海綿”外，還應作為在緊急狀態(tài)下吸納城市人口的“海綿”。上述功能的實現(xiàn)，都要求一個更為合理、妥適的宅基地制度。還原宅基地使用權的空間權屬性，既是符合社會事實的規(guī)范塑造，又是系統(tǒng)解決宅基地系列問題的有效措施。坦率地說，宅基地使用權空間權塑造將會引致宅基地使用權權利體系的巨大變化。上述討論，掛一漏萬再所難免，作者不揣淺陋，就此問題發(fā)表些許淺見，實盼做引玉之磚。