張彬，熊萬勝

(華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，上海 200237)

一、政府在村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

新中國成立70多年以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的令人矚目的成就得益于改革開放和政府的全力推動。發(fā)展經(jīng)濟(jì)已成為中國政府的天然使命和固有責(zé)任。從政府和集體的關(guān)系來看，村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)走過了三個階段：從政府推動農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)，到政府扶持村級集體發(fā)展工業(yè)集體經(jīng)濟(jì)，再到政府弱化對村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持。

計劃經(jīng)濟(jì)時期，發(fā)展農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)既是當(dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，也是發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)獨特優(yōu)勢的必然要求。土地改革后，土地、耕畜、農(nóng)具等農(nóng)業(yè)資源相對分散，加上長期戰(zhàn)爭的消耗與敵人的破壞使得農(nóng)村人力、畜力及生產(chǎn)資料相對不足，因此需要政府來引導(dǎo)農(nóng)民，把農(nóng)民組織起來，開展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作互助，以促進(jìn)勞動者與生產(chǎn)工具的有效結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力[1]21。同時，政府推動發(fā)展農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)能夠克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的弱點，發(fā)揮農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)“集中力量辦大事”的獨特優(yōu)勢。比如便于土地連片使用、統(tǒng)一計劃土地的經(jīng)營和勞動力的調(diào)劑、促進(jìn)農(nóng)具改良和耕作方法改變等[1]65。因此，這一階段呈現(xiàn)出政府強力推動發(fā)展農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的特征。

改革開放之初至20世紀(jì)80年代中期，土地和生產(chǎn)性固定資產(chǎn)基本均分到戶，家庭經(jīng)營與集體經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制逐步明確；村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路聚焦于發(fā)揮家庭經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營這兩者的積極性,打破單一的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開始發(fā)展農(nóng)副業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，開展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的多種經(jīng)營[2]。這些舉措使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收的良好局面(1)1978年，中國糧食總產(chǎn)量6095億斤，1984 年達(dá)到8146 億斤，增長了34.3%；人均糧食占有量，從1978 年的633斤增加到1984年的781斤，增加了23.4%。農(nóng)民人均純收入從1978年的134元增長到1984年的355元，扣除價格因素后實際增長了1.5倍，年均增長16.2%。具體參見陳錫文：《從農(nóng)村改革四十年看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出》，《行政管理改革》 2018年第4期。。20世紀(jì)80年代中期到21世紀(jì)初期，隨著農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域家庭經(jīng)營的強化和集體經(jīng)營的虛化弱化，村級集體企業(yè)的發(fā)展從農(nóng)業(yè)擴(kuò)展到以工業(yè)為主的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)[3]。與此同時，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思路轉(zhuǎn)向了建設(shè)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，以滿足農(nóng)戶經(jīng)營需求，探索農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營[4]。

21世紀(jì)初至2012年，政府逐漸弱化了對村集體經(jīng)濟(jì)的扶持。分稅制改革實施后，隨著企業(yè)經(jīng)營收益的減少和經(jīng)營風(fēng)險的增加，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重點從經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向了經(jīng)營城市[5]。與此同時，從雙軌制到全面市場化的改革日漸強化了市場的作用，政府的角色逐漸從經(jīng)營者轉(zhuǎn)向了服務(wù)者[6]。另外，中國加入世界貿(mào)易組織后集體經(jīng)濟(jì)面臨著市場化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并呈現(xiàn)出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的普遍性趨向[7]。在此背景下，村集體企業(yè)陸續(xù)向股份制和股份合作制等混合所有制企業(yè)轉(zhuǎn)制，政府通過股份制改革將村集體工業(yè)企業(yè)推向了市場。在政府弱化對村集體經(jīng)濟(jì)扶持的同時，市場在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用則日漸凸顯。

事實上，自改革開放以來，中國村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就已經(jīng)開始逐漸強調(diào)市場的作用，這是政策引導(dǎo)的市場化改革趨勢下的必然結(jié)果。改革開放初期，市場取向的改革使得以家庭經(jīng)營承包為主的雙層經(jīng)營體制產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的改革效果，以至于市場化的小農(nóng)家庭被當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)單位[8]。黨的十四大不僅確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，還提出“抓緊進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)村流通體制的改革，繼續(xù)強化市場在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的調(diào)節(jié)作用”。黨的十六大提出“尊重農(nóng)戶的市場主體地位，推動農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新”。盡管家庭承包經(jīng)營釋放了農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活力，但是隨著市場化改革的推進(jìn)，集體經(jīng)營虛化弱化和小規(guī)模的家庭經(jīng)營對接大市場困難等問題日益突出。對此，黨的十七大報告提出“探索集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和龍頭企業(yè)發(fā)展”。

然而，僅僅依靠市場的力量難以有效發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。已有研究表明，專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等市場主體對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用十分有限。從“統(tǒng)”的層面來看，以專業(yè)合作社為代表的農(nóng)民專業(yè)合作組織主要是大戶的合作經(jīng)營，有限的資本和經(jīng)營水平使村集體經(jīng)濟(jì)難以對接現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，況且專業(yè)合作社的合作主要集中在技術(shù)、銷售等少數(shù)環(huán)節(jié)，合作的利益聯(lián)結(jié)不穩(wěn)定；另外，大戶經(jīng)營的專業(yè)合作社屬于企業(yè)性質(zhì)，村集體和多數(shù)農(nóng)民難以有效參與，專業(yè)合作社難以帶動村集體和多數(shù)農(nóng)民增收[9]。從“分”的層面來看，處在依附于市場化的合作化階段向市場化組織與合作化組織并存階段轉(zhuǎn)變過程中的承包制小農(nóng)，既不能被龍頭企業(yè)帶動，也不能被專業(yè)合作社帶動[10]。另外，由于農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供給既存在市場失靈，又存在政府失靈，單靠政府、市場或社會任何一方，都無法滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需求[11]。

因此，2013年以來，村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開始注重發(fā)揮市場和政府的雙重作用，并由此進(jìn)入政府推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段。事實上，以村莊為發(fā)展單元的范式需要遵循市場和行政的雙重邏輯[12]。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在此背景下，2013年至今，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的思路也得到了進(jìn)一步拓展：在農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)方面，在堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位的同時，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展；與此同時，政府積極推動集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的多樣化、制度化和規(guī)范化發(fā)展提供條件[13]。另外，在政府的引導(dǎo)下，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制也日趨多元化[14]。在新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府已經(jīng)開始積極探索政府推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。比如，浙江省嘉興市創(chuàng)新的“飛地抱團(tuán)”模式和北京市探索的集體經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)級統(tǒng)籌發(fā)展模式，政府在其中的能量和作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出在傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色定位。事實上，政府扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨向已經(jīng)日益突出，并進(jìn)入了政府推動村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段。

在這個階段中，已有研究總結(jié)了政府推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多模式，但卻忽略了這些模式的形成路徑，更沒有注意到這些路徑背后存在的治理和發(fā)展的關(guān)系。事實上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出使得地方政府不得不正確面對并處理好鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的關(guān)系問題[15]。對此，本文從政府基層治理與村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系出發(fā)，以P村的新型集體經(jīng)濟(jì)的形成過程為例，提出了“治理性發(fā)展”這一政府推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑。治理通常是指公共管理(包括治國理政)的方式、方法、途徑、能力[16]。本文也是在這個意義上使用“治理”這一概念的，但更強調(diào)治理的項目化運作方式?！爸卫硇园l(fā)展”是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)反哺能力較強的基層政府通過村級治理任務(wù)的安排和治理項目在村域的有序投放，來有效推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種路徑。在治理性發(fā)展的邏輯下，在政府推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府和市場的關(guān)系呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、市場參與和政府搭臺、市場唱戲的特征。本文希望通過描述鄉(xiāng)村振興示范村——P村的新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，來展示治理性發(fā)展這一政府推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑。

二、治理性發(fā)展何以可能

治理性發(fā)展試圖揭示政府在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)指引下是如何通過村級治理任務(wù)的安排和治理項目在村域的有序投放來推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。治理性發(fā)展的路徑與已有的“內(nèi)向性發(fā)展”[17]視角不同，后者在審視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的治理與發(fā)展的關(guān)系時，提出了“為治理而發(fā)展”的邏輯，表明了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的原初動力在于為治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。事實上，這一邏輯同樣適用于村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，比如山東省東平縣發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的最初動因就是為了解決村集體空殼化的問題，保障村莊的有效治理。但是，這一邏輯僅僅明確了村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力機(jī)制，卻難以有效解釋政府在村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的日益突出的作用。事實上，在資源下鄉(xiāng)的背景下，既缺乏自主發(fā)展能力又缺乏發(fā)展動力的鄉(xiāng)村要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必然需要政府的有力推動。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的發(fā)展能力和發(fā)展職能都弱化了，與此同時，鄉(xiāng)村治理正在不斷被重構(gòu)，并呈現(xiàn)出體系化的趨勢[18]，基層治理能力日漸強化。因此，治理性發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要選擇。

(一)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要發(fā)揮政府的作用

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》將中國的鄉(xiāng)村劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類這四種類型，并分別提出了集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的發(fā)展思路。從這四種類型村莊的發(fā)展思路來看，除了集聚提升類以外的其他三類村莊的發(fā)展更多是通過治理來實現(xiàn)的，尤其是處于大城市郊區(qū)的城郊融合類村莊要實現(xiàn)自身的發(fā)展更為艱難。因為在緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系[19]的影響下，城市郊區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展存在能力不足和動力缺乏的問題：城市政府對于郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的強力管控弱化了郊區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展的能力；與此同時，城市政府財政轉(zhuǎn)移支付力度的增加又弱化了村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的動力。然而，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的要求下，城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村必須進(jìn)一步發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。因此，在既缺乏自主發(fā)展能力又缺乏發(fā)展動力的郊區(qū)鄉(xiāng)村，要實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大必然更加依賴基層政府的作用。

然而，在基層政府和村級組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能日益弱化的情況下，其治理職能日趨強化了。在以GDP為綱的年代，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為己任的基層政府成為發(fā)展型政府[20]和謀利型政權(quán)經(jīng)營者[21]；同時，基層政府需要兼顧的社會治理目標(biāo)也寄希望于通過發(fā)展來實現(xiàn)，但卻往往事與愿違。因此，在發(fā)展型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型[22]的過程中，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府率先上收經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，下放社會治理權(quán)，將基層政府的職能轉(zhuǎn)向公共管理、公共服務(wù)和公共安全(2)2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)一步進(jìn)行了明確界定，并強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能。由中共中央、國務(wù)院于2017年6月12日印發(fā)并實施的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則強化了基層政府的治理職能。。早在2014年，上海就已經(jīng)把創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)列為市委“一號課題”，出臺了“1+6”系列文件，取消了街道的招商引資職能，不再考核街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)；而浦東新區(qū)則進(jìn)一步取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資功能，加大了社會治理和民生等方面的考核權(quán)重。如今，強化基層政府的治理職能，弱化其發(fā)展職能已成為全國性態(tài)勢。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出，要“充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村和農(nóng)民的作用，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為為農(nóng)服務(wù)的龍頭”。與此同時，基層政府治理職能的強化也有效推動了村級治理體系的完善和治理能力的提升。鄉(xiāng)村治理體系化的目標(biāo)是形成“黨建引領(lǐng)”和“三治融合”的結(jié)構(gòu)統(tǒng)一體[18]，意在完善村級治理體系，提升村級治理能力。因此，在基層治理體系重構(gòu)和基層治理能力提升的過程中，政府通過村級治理任務(wù)的安排和治理項目在村域的投放來推動村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并非不可能。

(二)治理性發(fā)展是政府協(xié)調(diào)治理和發(fā)展關(guān)系的集中體現(xiàn)

在此背景下，基層政府要推動村集體的發(fā)展就不得不面對發(fā)展與治理的政府角色和難題[23]，并正確處理好治理導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向的關(guān)系。事實上，治理和發(fā)展的關(guān)系的實質(zhì)是上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的關(guān)系，既對立又統(tǒng)一。而治理性發(fā)展的路徑是治理和發(fā)展關(guān)系的對立統(tǒng)一性的集中體現(xiàn)。從本文的問題意識中，在政府推動村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，必然需要協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的對立統(tǒng)一關(guān)系。

首先，治理性發(fā)展體現(xiàn)了治理與發(fā)展關(guān)系的對立性，即當(dāng)發(fā)展的外部性帶來了環(huán)境污染、資源低效使用和外來人口管理混亂等一系列治理問題的時候，必然需要強化基層的有效治理。但是，治理的剛性往往會限制發(fā)展的能力和空間。比如，地方政府通過地方總體規(guī)劃的制定來分配發(fā)展權(quán)，其結(jié)果往往是鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展服務(wù)于城市，以至于鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展權(quán)受到了嚴(yán)格管控，導(dǎo)致一些地區(qū)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍存在著“一產(chǎn)只能種，二產(chǎn)不能動，三產(chǎn)空對空”[24]的現(xiàn)象，村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力受到嚴(yán)格的限制；與此同時，有的地區(qū)開展的生態(tài)環(huán)境綜合治理和建設(shè)用地減量化，極大地壓縮了其鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的可靈活調(diào)整的發(fā)展空間。

其次，治理性發(fā)展還體現(xiàn)了治理與發(fā)展的統(tǒng)一性，即治理不僅會規(guī)范和引導(dǎo)發(fā)展趨向于高質(zhì)量和集約化，還會直接促進(jìn)發(fā)展。建設(shè)用地減量化在鄉(xiāng)村地區(qū)減掉的建設(shè)用地指標(biāo)可通過建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制服務(wù)于重大項目對用地和發(fā)展空間的需求，保障經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量和集約化發(fā)展。事實上，村級治理的強化促進(jìn)了村級組織的服務(wù)由以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)為主向以養(yǎng)老和環(huán)境治理等生活性服務(wù)為主的轉(zhuǎn)型。由此，村級組織的生活服務(wù)也逐漸替代生產(chǎn)服務(wù)，成為壯大集體經(jīng)濟(jì)的一種新手段。比如，上海市奉賢區(qū)迎龍村的公益服務(wù)社不僅通過維護(hù)本村的人居環(huán)境減少本村的治理成本，還通過為周邊鄉(xiāng)村提供生活服務(wù)增加本村的集體經(jīng)濟(jì)收入。

因此，治理性發(fā)展所強調(diào)的通過治理推動村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程可分為以下兩個階段：第一，規(guī)范治理的階段，即基層治理力度的強化規(guī)范甚至限制了原有的以農(nóng)業(yè)和工業(yè)為主導(dǎo)的村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體而言，治理對發(fā)展的規(guī)范，一方面體現(xiàn)在政府通過農(nóng)村集體土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，規(guī)范了原有的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)，提高了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的收入；另一方面主要體現(xiàn)為政府通過淘汰以“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)為主的村域內(nèi)工業(yè)企業(yè)，為新型村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的環(huán)境基礎(chǔ)。第二，治理推動發(fā)展的階段，即地方政府通過治理項目的密集有序投放，推動了以第三產(chǎn)業(yè)為主的新型村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府投放的項目可以從兩個方面有效推動村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：一方面，這些項目的成功創(chuàng)建能夠給村集體帶來獎補資金收益，增加了集體經(jīng)濟(jì)收入；另一方面，這些項目的落地進(jìn)一步改善了村莊的生態(tài)環(huán)境和發(fā)展空間，為新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了更為堅實的基礎(chǔ)。

總之，治理性發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)反哺能力較強的基層政府通過村級治理任務(wù)的安排和治理項目在村域的投放，來有效推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種可行路徑。該路徑試圖說明基層治理不僅是對原有傳統(tǒng)村級集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)范，也是發(fā)展新型村級集體經(jīng)濟(jì)的一種手段和方式。接下來，本文將通過梳理P村的村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，來展示基層政府通過治理手段來推動村集體經(jīng)濟(jì)治理性發(fā)展路徑。P村位于上海市郊區(qū)，村域面積4.6平方公里，耕地面積3374畝，在村莊布點規(guī)劃中屬于部分保留村。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，P村正努力通過發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)來助推其鄉(xiāng)村振興目標(biāo)(3)2019年3月P村將其鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)設(shè)定如下：村民每戶每年增收5.4萬元，其中包括土地流轉(zhuǎn)增收2000元、宅基地流轉(zhuǎn)增收5萬元、股權(quán)分紅增收2000元；村集體收入每年增收500萬元，其中包括總部經(jīng)濟(jì)增收400萬元、土地流轉(zhuǎn)增收100萬元。的實現(xiàn)。

三、政府安排的治理任務(wù)對原有村級集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)范和限制

2014年以來，上海強化了其轄區(qū)內(nèi)基層政府和村兩委的治理職能，弱化了其發(fā)展職能。政府安排的治理任務(wù)對原有農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)范主要體現(xiàn)在規(guī)范村集體土地的流轉(zhuǎn)方面，并以此促進(jìn)了土地規(guī)模化經(jīng)營，推動了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而政府安排的治理任務(wù)對原有集體經(jīng)濟(jì)的限制主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境綜合治理對村域內(nèi)企業(yè)發(fā)展的影響方面。需要指出的是，這一階段的政府和市場的關(guān)系與二十世紀(jì)八九十年代的政府和市場關(guān)系不同。二十世紀(jì)八九十年代，政府需要提取農(nóng)業(yè)剩余，不得不以犧牲農(nóng)業(yè)治理和環(huán)境治理為代價，充分發(fā)揮市場的作用，推動村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，呈現(xiàn)出一種弱政府強市場的關(guān)系特征。而農(nóng)業(yè)稅費取消后，政府開始反哺農(nóng)業(yè)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府給予農(nóng)業(yè)大量的補貼，并尤其注重實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和環(huán)境的治理目標(biāo)，市場的邏輯被淡化了，呈現(xiàn)出一種強政府弱市場的關(guān)系特征。

(一)通過土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，規(guī)范并促進(jìn)了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

發(fā)展的外部性總會帶來一些治理問題，從而引發(fā)政府對發(fā)展外部性的干預(yù)。P村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化也是從村集體土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的一系列亂象開始的。自1995年以來，陸續(xù)有安徽和浙江的農(nóng)民來到P村直接與村民簽流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)本村村民的承包地種植水稻和蔬菜等作物。2009年到2011年，全村的承包地大多流轉(zhuǎn)給外地農(nóng)戶。當(dāng)時在P村種蔬菜的外來農(nóng)戶有一百多戶，平均每戶的經(jīng)營規(guī)模在6畝左右，流轉(zhuǎn)價格為1200～1300元/畝。通過土地流轉(zhuǎn)，外來農(nóng)民成為P村集體土地的實際經(jīng)營者，并產(chǎn)生了諸多治理問題。比如，這些農(nóng)民農(nóng)群體為了生產(chǎn)和生活的便利，在田間私拉電線搭建窩棚，既用于存儲生產(chǎn)工具和物資，也用于居住；遍地的生產(chǎn)、生活垃圾，田間環(huán)境臟亂差，私拉電線引發(fā)觸電和火災(zāi)的事件屢屢發(fā)生。再比如，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場行情下跌時，有些外來農(nóng)戶連夜跑路，這不僅給本地農(nóng)戶帶來了土地流轉(zhuǎn)費的損失，也給村集體和當(dāng)?shù)卣畮碇T多治理難題。

事實上，這些土地流轉(zhuǎn)亂象不僅帶來了治理問題，其本身也存在規(guī)?；蛔愕男蕟栴}。對此，地方政府于2009年首先從完善土地承包關(guān)系入手，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場；隨后，2014年對田間窩棚問題進(jìn)行了集中整治。

1. 建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展規(guī)?；?jīng)營

2009年，區(qū)政府出臺了《關(guān)于穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的實施意見》，意在從完善土地承包關(guān)系入手，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村土地的規(guī)范化流轉(zhuǎn)(4)所謂農(nóng)村土地的規(guī)范化流轉(zhuǎn)是指承包農(nóng)戶自愿委托村集體經(jīng)濟(jì)組織將其承包地納入鎮(zhèn)級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)方式。，以發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。為此，地方政府還在鎮(zhèn)一級建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)的平臺。該中心具體承擔(dān)提供流轉(zhuǎn)信息、開展政策咨詢與價格評估、指導(dǎo)合同簽訂以及開展服務(wù)和調(diào)解糾紛等職能。

2013年以后，區(qū)政府還陸續(xù)出臺了以下四項獎勵措施：第一，對自愿將確權(quán)的土地委托村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶給予每年每畝200元的補貼；第二，對村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社從鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心取得村統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實行規(guī)模經(jīng)營、規(guī)范種植、水稻生產(chǎn)面積超過100畝的，給予村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社每年每畝300～500元的補貼；第三，對由區(qū)農(nóng)委核準(zhǔn)的綠葉菜規(guī)模型蔬菜生產(chǎn)基地、標(biāo)準(zhǔn)化園藝場、合作社，給予經(jīng)營者每年每畝300元的補貼；第四，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證為單位，農(nóng)民將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證上的確權(quán)面積全部委托村級集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的，給予每人每年1200元的土地流轉(zhuǎn)獎補資金。

流轉(zhuǎn)平臺的建立和獎補措施的實施使得P村的土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)率接近100%。規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)既可以提高土地利用率，也有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,這是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的必要前提。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的正相關(guān)性[25]，使得土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)也會對村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生積極作用。

2. 整治田間窩棚，規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，壯大村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)

進(jìn)入鎮(zhèn)級流轉(zhuǎn)平臺的土地需要有規(guī)范化的經(jīng)營主體進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營，而此前的散戶經(jīng)營模式難以適應(yīng)這種要求。對此，在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的統(tǒng)一安排下，P村從2013年開始對田間窩棚進(jìn)行整治，對全村范圍的所有田間棚戶進(jìn)行登記、拍照、存檔、發(fā)放整治通知，并聯(lián)合供電部門對田間窩棚進(jìn)行農(nóng)用表整改，切斷了住人棚戶私接亂拉的電源，以杜絕消防隱患。2014年，P村的100多戶田間窩棚全部被拆除。此后，有些外來農(nóng)戶開始租住本地農(nóng)民的房屋，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。隨著流轉(zhuǎn)合同的陸續(xù)到期，P村不再與外來農(nóng)戶續(xù)簽土地流轉(zhuǎn)合同，而是將土地統(tǒng)一納入鎮(zhèn)里的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺，進(jìn)行規(guī)范化流轉(zhuǎn)。

為了壯大村級農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，P村于2019年初成立了土地股份合作社，并讓其作為土地經(jīng)營的主體從鎮(zhèn)級流轉(zhuǎn)平臺轉(zhuǎn)入本村1807畝土地種植水稻。由于政府給予種植補貼和規(guī)?；N植補貼，P村的土地股份合作社每年可獲得108萬元左右的純收入。另外，P村村民不僅可以獲得每畝1200元的土地流轉(zhuǎn)費以及每畝200元的規(guī)范化流轉(zhuǎn)補貼，作為土地股份合作社的股東還可以獲得年底的分紅，從而保障了集體土地承包主體的利益。

(二)生態(tài)環(huán)境綜合治理限制了原有傳統(tǒng)村域企業(yè)的發(fā)展

2015年，以“五違”(5)“五違”是指違法用地、違章建筑、違法經(jīng)營、違法排污和違法居住。整治、畜禽養(yǎng)殖減量、河道整治以及工業(yè)企業(yè)減量等為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境綜合治理對P村村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了較大的限制作用。畜禽養(yǎng)殖減量在一定程度上既減少了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的收入，也使得P村牧場的經(jīng)營被迫終止。生態(tài)環(huán)境綜合整治還壓縮了P村村域企業(yè)的生存和發(fā)展空間，這些以“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)為主的村域企業(yè)多被責(zé)令關(guān)?；虬徇w，使得P村集體經(jīng)濟(jì)中的土地使用費、廠房租金和稅收返還等收入銳減。

但是，在基層治理職能日益強化的趨勢下，這些企業(yè)給村民的生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境帶來的重大影響使得這些企業(yè)注定要被減少和限制。以P村的牧場為例，該牧場占地面積76.86畝，房屋棚舍建筑面積2.33萬平方米，年飼養(yǎng)生豬近3.5萬頭，年上市約2.3萬頭，每天約產(chǎn)生10噸豬糞和150噸廢水，嚴(yán)重影響了周邊村民的生活，以至于投訴和信訪不斷。2015年，在鎮(zhèn)“規(guī)范畜禽整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組”和“生豬減量工作小組”的統(tǒng)籌安排下，養(yǎng)殖場內(nèi)活豬全部被清理，且拆除了全部的豬舍，并對土地進(jìn)行了復(fù)墾。盡管牧場的拆除意味著P村集體經(jīng)濟(jì)每年減少了10多萬元的土地使用費收入，但是P村的人居環(huán)境卻得到了極大的改善，這為P村發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)奠定了良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

由此可見，政府安排的治理任務(wù)規(guī)范和限制了原有村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)和窩棚整治規(guī)范營造了村級農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境，增加了村級農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的收入。而生態(tài)環(huán)境綜合整治雖然限制了村域原有傳統(tǒng)企業(yè)的發(fā)展，影響了村級集體經(jīng)濟(jì)收入，但卻改善了人居環(huán)境，并為新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的環(huán)境基礎(chǔ)。與此同時，在城市反哺鄉(xiāng)村和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的背景下，大量的轉(zhuǎn)移支付以項目的形式進(jìn)入鄉(xiāng)村，成為推動村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

四、政府通過治理項目推動新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

分稅制以后，中央政府在強化財政集權(quán)的同時，也形成了財政轉(zhuǎn)移支付的“項目制”運作方式[26]。項目制不僅成為財政支出的主要方式，還在以單位制為代表的原有科層體制之外成為一種新的國家治理體制[27]。在項目制的背景下，政府在通過以各種治理項目來強化農(nóng)村社會治理的同時，也給村莊發(fā)展帶來了機(jī)遇。自2016年以來，政府陸續(xù)向P村投放了無違建村創(chuàng)建項目、和美宅基項目、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目和建設(shè)用地減量化項目。這些項目實施從以下兩個方面有效推動了P村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：一是給村集體帶來獎補資金收益，增加了村集體經(jīng)濟(jì)收入；二是進(jìn)一步優(yōu)化了村莊的生態(tài)環(huán)境和發(fā)展空間，為發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)奠定了更為堅實的基礎(chǔ)。

(一)三大項目共筑生態(tài)環(huán)境底色，增加村級集體經(jīng)濟(jì)的項目獎補資金收入

P村無違建村創(chuàng)建項目的落地經(jīng)歷了兩個階段。2016—2017年是村里組織的對P村的“雙違”(6)“雙違”即違法用地和違章建筑，主要是指違法用地上的違章建筑。進(jìn)行自拆的階段。P村擬定了整村制拆違工作方案，并成立了兩個拆違工作小組，通過“白+黑”“5+2”的工作模式，截至2017年5月底，共拆除違建219戶，20673平方米。2018年是鎮(zhèn)里組織的對P村的“單違”(7)“單違”即違章建筑，主要是指合法用地上的違章建筑。和“雙違”進(jìn)行全面拆除的階段。鎮(zhèn)拆違辦副主任被下派到P村擔(dān)任副書記，全面推進(jìn)全村的拆違工作。同時，鎮(zhèn)里引入拆違公司，并制定了拆違補償辦法和依法強拆措施。這些措施使得P村500個違章點位被全部拆除，并建立了一戶一檔的拆違檔案。由此，P村被區(qū)政府評為“無違建創(chuàng)建先進(jìn)村”，并獲得了150萬元的無違建村創(chuàng)建獎勵。

和美宅基項目的創(chuàng)建以村民小組為單位進(jìn)行，旨在通過“三清三美”(8)“三清三美”即清五違、清群租、清垃圾，河道美、綠化美、民風(fēng)美。打造宅前屋后干凈整潔、村民小組內(nèi)環(huán)境優(yōu)美的“微生態(tài)”。2017年，P村試點完成了兩個村民小組的創(chuàng)建工作；2018年，P村“創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組”將待創(chuàng)建的25個村民小組劃分成5個大組，由領(lǐng)導(dǎo)小組成員分工深入5個大組每個宅基小組召開戶代表會議，并引導(dǎo)村民自主推選出本小組的自治小組成員，成立自治隊伍，通過“村+民”自治的創(chuàng)建模式完成了全村整建制的和美宅基創(chuàng)建。對此，區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府共獎勵給P村206萬元的和美宅基創(chuàng)建獎補資金。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目由鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，主要圍繞村莊里的田、林、路、水、宅等五大要素進(jìn)行打造，以提升整村的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境質(zhì)量。在無違建村和和美宅基創(chuàng)建的基礎(chǔ)上，P村于2018年繼續(xù)創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村，生態(tài)樣板綠化工程、入口門戶綠化工程、生活污水集中納管工程、生態(tài)河道整治和濕地公園建設(shè)工程等生態(tài)整治“底色”工程在P村全面鋪開，并實現(xiàn)了路成環(huán)、田成塊、水成系、林成網(wǎng)的治理效果。截至2019年4月，P村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目的總投資已達(dá)2.67億元，待成功創(chuàng)建后P村同樣可以獲得相應(yīng)的獎補資金收益。

由此可見，無違建村創(chuàng)建項目、和美宅基項目和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目不僅改善了P村的生態(tài)環(huán)境，還讓P村通過這些項目的創(chuàng)建獲得了項目的獎補資金，增加了村級集體經(jīng)濟(jì)收入。

(二)建設(shè)用地減量化項目拓展了新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間

建設(shè)用地減量化是指對集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾，以達(dá)到現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量的整治活動。2020年上海建設(shè)用地規(guī)?！疤旎ò濉睘?226平方公里，而2014年底建設(shè)用地已達(dá)3070平方公里，凈增空間僅為156平方公里，亟須通過減量化來滿足建設(shè)用地空間需求，因而集中建設(shè)區(qū)外的約780平方公里的建設(shè)用地便成為減量化的對象，其中需整理復(fù)墾的多達(dá)320平方公里，且實施難度較大[28]。在此背景下，通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級來提升土地資源使用效率便成為緩解建設(shè)用地緊缺的當(dāng)務(wù)之急。從2015年至今，P村村域內(nèi)的11家企業(yè)被納入建設(shè)用地減量化項目，共騰挪出94.75畝的經(jīng)營性建設(shè)用地，其中有25畝經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)留在P村使用。除了工業(yè)用地減量化以外，2019年7月，P村正式啟動了以“農(nóng)民上樓”為主要內(nèi)容的集中居住項目，將完成200戶左右的集中居住任務(wù)，并且騰空的宅基地房屋將經(jīng)過修繕或重建后用于發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。

集體建設(shè)用地減量化不僅是推動地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的需要，更是推動村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要。事實上，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，區(qū)委、區(qū)政府提出了“三園(院)一總部”的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，即通過承包地流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地盤活等有效舉措，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，積極打造“一莊園一總部”“一公園一總部”“一庭院一總部”，使得鄉(xiāng)村地區(qū)宜農(nóng)、宜商、宜工、宜旅、宜教，最終形成個性鮮明的中小企業(yè)總部集群，以壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。對此，區(qū)政府建立了總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺，并集中了政府各條線政策資金,以及通過開發(fā)銀行低息貸款、上市發(fā)行債券和股票等方式多渠道籌措的資金，從而可以撬動更多的企業(yè)參與，并為平臺注入社會資本。而通過村民“三塊地”的關(guān)聯(lián)權(quán)益入股，P村村集體經(jīng)濟(jì)被納入總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平臺。

總部經(jīng)濟(jì)的載體是農(nóng)藝公園項目。規(guī)劃面積為47.69平方公里的農(nóng)藝公園項目試圖在保留原有的農(nóng)村特色基礎(chǔ)上，注入城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)資源，在打造出城市品質(zhì)的同時，又能守住“建設(shè)用地只減不增，農(nóng)業(yè)用地只增不減”、“農(nóng)民離地不失地，離房不失房”、生態(tài)環(huán)境優(yōu)先和不搞房地產(chǎn)開發(fā)等底線，以打造農(nóng)耕文明、工業(yè)文明、城市文明、生態(tài)文明完美融合的150個“田園綜合體”，并最終實現(xiàn)農(nóng)民富、農(nóng)村美、農(nóng)業(yè)強的目標(biāo)。根據(jù)規(guī)劃，P村全域位于區(qū)政府劃定的農(nóng)藝公園核心區(qū)，通過建設(shè)用地減量化產(chǎn)生的25畝經(jīng)營性建設(shè)用地和騰空的宅基地房屋將用于發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)。隨著農(nóng)藝公園項目建設(shè)的推進(jìn)，總部經(jīng)濟(jì)建設(shè)平臺通過開展專題推介不斷擴(kuò)大農(nóng)藝公園的影響力和知名度，從而加快了總部招商入駐的步伐。這些入駐農(nóng)藝公園的企業(yè)總部將成為總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺的經(jīng)營主體。截至2019年2月，該平臺已累計新增企業(yè)63家，其中13家已產(chǎn)生稅收，新增稅收約1.39億元，并且P村已從總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中獲得了200萬元的集體經(jīng)濟(jì)收入，收獲了治理性發(fā)展的成果。

除了總部經(jīng)濟(jì)，P村還依靠其獨特的生態(tài)環(huán)境資源和區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新型集體經(jīng)濟(jì)。政府在P村投放的治理項目使得P村達(dá)到路成環(huán)、田成塊、水成系、林成網(wǎng)的治理效果。獨特的生態(tài)環(huán)境資源使得P村擁有發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的獨特優(yōu)勢：水系豐富，河道水清、岸潔、景美，全村水域面積達(dá)64萬平方米，還有一千多畝的涵養(yǎng)林?；赑村優(yōu)美的人居環(huán)境，在那些已經(jīng)騰空的建設(shè)用地上已初步規(guī)劃了養(yǎng)老場所，這也是P村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一增長點。另外，P村還是鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)，依著黃浦江、傍著涵養(yǎng)林、靠著農(nóng)藝公園，未來會被建設(shè)為集旅游、會務(wù)、休閑、度假為一體的旅游度假區(qū)。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)將會成為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三個增長點。與此同時，P村還將做強農(nóng)業(yè)和做大旅游業(yè)結(jié)合起來，堅持以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為主，以智慧農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)為輔的“農(nóng)業(yè)+旅游”融合發(fā)展模式，并引入工商資本，大力開拓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及田園綜合體的建設(shè)。在村兩委的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能被弱化的情況下，政府和企業(yè)共同參與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺的建設(shè)與經(jīng)營，這為P村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大帶來了新的契機(jī)，而P村的治理性發(fā)展模式或許將會成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府推動村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種全新的路徑。

由此可見，政府投放在村域的治理項目使得P村通過完成項目獲得了獎勵資金，增加了村集體經(jīng)濟(jì)收入；同時，這些項目不僅提升了全村的生態(tài)環(huán)境，還增加了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)所需的土地指標(biāo)和發(fā)展空間，推動了總部經(jīng)濟(jì)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從這個意義上來看，治理性發(fā)展或許還在一定程度上為城鄉(xiāng)融合發(fā)展乃至逆城市化創(chuàng)造了條件。

五、結(jié)語

上述分析展示了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府通過基層治理的強化和治理項目的投放來推動村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)下，基層政府通過農(nóng)村集體土地的規(guī)范化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化經(jīng)營，增加了村級農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的收入。另外，政府還通過生態(tài)環(huán)境綜合整治關(guān)停了以“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)為主的村域企業(yè)，限制了原有村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了環(huán)境基礎(chǔ)。與此同時，基層政府在村域范圍內(nèi)投放了各種治理項目。P村通過完成這些治理項目，一方面獲取了項目獎勵資金，增加了村集體經(jīng)濟(jì)收入；另一方面，進(jìn)一步優(yōu)化的生態(tài)環(huán)境、新增的土地指標(biāo)和發(fā)展空間開啟了新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展時代，即將完成村級集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)反哺能力較強的基層政府在推動村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中探索出治理性發(fā)展的路徑，即政府通過各種治理任務(wù)的安排和治理項目的精準(zhǔn)投放來推動村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

治理性發(fā)展的路徑是治理和發(fā)展關(guān)系的對立統(tǒng)一性的集中體現(xiàn)。在本文的問題意識中，政府在推動村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中必然需要協(xié)調(diào)好治理和發(fā)展的關(guān)系。其關(guān)系的統(tǒng)一性表現(xiàn)在發(fā)展為治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，治理會規(guī)范和引導(dǎo)發(fā)展趨向于高質(zhì)量和集約化；而其關(guān)系的對立性則突出表現(xiàn)為發(fā)展本身的外部性帶來一系列治理問題，以及治理的剛性對發(fā)展能力和空間的限制。因此，治理和發(fā)展關(guān)系的對立和統(tǒng)一是治理性發(fā)展路徑的理論基礎(chǔ)。

然而，值得注意的是，治理性發(fā)展的路徑需要以雄厚的政府財力為基礎(chǔ)，無論是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化經(jīng)營，還是傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)向以總部經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為代表的新型集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，都需要政府投入大量的財政資金。因此，治理性發(fā)展的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑僅對于那些擁有較強反哺能力的大城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)具有一定的借鑒意義，其他地區(qū)的鄉(xiāng)村則需要在政府和市場的雙重引導(dǎo)下因地制宜地探索適合自身的發(fā)展路徑。