易開發(fā), 肖建東

(武漢理工大學馬克思主義學院，湖北 武漢 430070)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的制度建設，將其與黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設并列，強調制度建設是貫穿黨的建設全過程的重要部分，是實現(xiàn)全面從嚴治黨這個新時代管黨治黨戰(zhàn)略目標的重要保障。同時，積極開展實踐探索，深入推進黨的建設制度改革，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系[1]。在此背景下，本文探索新時代黨的制度建設的內(nèi)涵、特點及其意義，分析推進新時代黨的制度建設的比較優(yōu)勢和制約因素，提出強化制度意識、完善制度體系、加大執(zhí)行力度、堅持長期建設、積極學習借鑒等舉措以進一步加強新時代黨的制度建設，以期豐富相關理論成果。

一、新時代黨的制度建設的內(nèi)涵及特點

(一)新時代黨的制度建設的內(nèi)涵

近現(xiàn)代以來，制度作為一個社會科學概念，主要是指通過規(guī)則或運作模式來規(guī)范人們行為的一種具有指導性和約束性的明文準則或章程。制度建設亦可稱建設制度，是指國家機關、社會團體、企事業(yè)單位等組織為有序開展各項工作，根據(jù)現(xiàn)實需要而創(chuàng)制、發(fā)展和完善相應的法律法規(guī)、規(guī)章制度的一系列行為過程。對中國共產(chǎn)黨而言，其制度建設就是指中國共產(chǎn)黨基于鞏固黨的執(zhí)政地位、增強黨的執(zhí)政能力的需要，將馬克思主義相關理論和中國共產(chǎn)黨長期黨建實踐中的經(jīng)驗教訓加以總結概括，并具體化為整個黨組織和全體黨員在工作生活中必須共同遵循的黨內(nèi)法規(guī)制度，然后通過“實踐—認識—再實踐—再認識”對相關制度進行發(fā)展和完善，旨在構建一個內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的動態(tài)建設過程。對其內(nèi)涵的理解具體可從以下幾個方面著手。

1.新時代黨的制度建設緣于實踐需要。恩格斯指出：“社會一旦有技術上的需要，這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進。”[2]即實踐需要是認識發(fā)展及相應行為的動力。習近平同志指出：“我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的，黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決。要深刻認識黨面臨的執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗的長期性和復雜性，深刻認識黨面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險的尖銳性和嚴峻性?！盵1]這深刻闡明了黨面臨的內(nèi)部及外部挑戰(zhàn)，表明在新的歷史階段中，必須繼續(xù)堅持問題導向，保持戰(zhàn)略定力，繼續(xù)加強黨的建設，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

2.新時代黨的制度建設具有理論依據(jù)?！皩嵺`如果沒有正確理論的指導，也容易‘盲人騎瞎馬，夜半臨深池’”[3]。新時代黨的制度建設不是無源之水、無本之木，有著深厚的理論基礎和寶貴的經(jīng)驗教訓。一方面，馬克思主義理論及其方法論始終為中國共產(chǎn)黨治國理政提供根本思想指引；另一方面，中國共產(chǎn)黨人在長期實踐中形成的馬克思主義中國化理論成果和黨建經(jīng)驗為新時代黨的制度建設提供了直接的理論遵循。

3.新時代黨的制度建設的目標任務在于構建一個內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為全面從嚴治黨提供制度保障。長期以來，黨的制度建設中的最突出問題就是有的黨內(nèi)法規(guī)制度滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務的需要，有的內(nèi)容相互交叉、重復，甚至沖突，損害了黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權威性，削弱了管黨治黨實效。因而，新時代黨的制度建設需要構建一個內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

4.新時代黨的制度建設的功能導向是剛性約束全黨言行，引導規(guī)范全黨工作。新時代黨的制度建設尤為重視執(zhí)行，強調制度的生命就在于落地執(zhí)行，在于發(fā)揮其功能效用。黨的制度功能主要體現(xiàn)為兩方面：一是通過黨內(nèi)法規(guī)制度來調解黨內(nèi)外矛盾、嚴格約束全黨言行；二是通過黨內(nèi)法規(guī)制度引導全黨形成底線思維和規(guī)矩意識，規(guī)范黨內(nèi)政治生活和全黨各項工作。如此，以明確的規(guī)定和剛性的約束為全黨有序高效開展工作提供保障。

5.新時代黨的制度建設的發(fā)展路徑是“實踐—認識—實踐”這樣一個循環(huán)往復、螺旋上升的動態(tài)發(fā)展過程。毛澤東曾指出：“一個正確的認識，往往需要經(jīng)過由物質到精神，由精神到物質，即由實踐到認識，由認識到實踐這樣多次的反復，才能夠完成?！盵4]黨的制度建設同樣需要一個從實踐到認識，再由認識到實踐這樣一個不斷反復的過程。

(二)新時代黨的制度建設的特點

新時代黨的制度建設是貫穿于黨的建設各方面的關鍵環(huán)節(jié)，是全面從嚴治黨的制度保障，具有鮮明的政治性、創(chuàng)新性、實踐性、前瞻性和系統(tǒng)性。

1.政治性。制度是上層建筑的一部分，是制度制定者意志的充分體現(xiàn)，其制度屬性和制度內(nèi)容也必然由制定者的屬性和需要決定。中國共產(chǎn)黨作為一個有著共同政治綱領、政治路線、政治目標的政治組織，其最本質的特征就是政治屬性，其根本要求就是要旗幟鮮明講政治。黨的十八大以來，黨的制度建設成為黨的建設的重要組成部分，貫穿于黨的建設的各個方面，成為黨的政治建設的載體，體現(xiàn)著黨和人民的政治意志。具體體現(xiàn)為：(1)從制度內(nèi)容上明確規(guī)定黨的政治方向、政治立場、政治路線、政治原則、組織結構、領導方式等各方面。如要求黨組織和黨員必須牢固樹立“四個意識”，堅決做到“兩個維護”。(2)從制度執(zhí)行上彰顯黨的政治規(guī)矩和政治權威。如切實依規(guī)治黨，既抓關鍵少數(shù)，也注重嚴管多數(shù)；既緊抓黨員日常工作和行為，也緊抓黨員政治理論學習和思想動態(tài)等?？梢哉f，新時代黨的制度建設具有鮮明的政治性。

2.創(chuàng)新性。新時代黨的制度建設既汲取和繼承以往積累的經(jīng)驗，又基于現(xiàn)實情況和長遠考量進行諸多創(chuàng)新。在黨的制度建設的地位界定上，習近平總書記提出制度建設貫穿于黨的建設的各個方面，是全面從嚴治黨的重要保障，將制度建設的重要性上升到一個新高度。在黨的制度建設的目標任務上，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》明確提出，到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系[5]；《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》也提出，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善[6]。在黨的制度建設的策略上，提出堅持圍繞中心、服務大局，“立改廢釋”并舉，兼顧整體推進和突出重點，實行思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，制度建設和制度執(zhí)行統(tǒng)合并重等。

3.實踐性。新時代黨的制度建設具有鮮明的實踐指向，其出發(fā)點和落腳點在于解決黨內(nèi)存在的問題，推進全面從嚴治黨，為鞏固黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位提供保障。一方面，為解決黨內(nèi)法規(guī)制度不協(xié)調、不一致等問題，中國共產(chǎn)黨先后對黨內(nèi)法規(guī)制度和規(guī)范性文件進行了兩次集中清理，總計廢止(或宣布失效)801件，修訂和制定了90多部黨內(nèi)法規(guī)制度，基本完成黨內(nèi)法規(guī)制度的整合，初步形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度框架，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調性、銜接性等有了顯著改善；另一方面，針對黨內(nèi)存在的“四風”等問題，中國共產(chǎn)黨制定并嚴格執(zhí)行《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》《中央八項規(guī)定實施細則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等一系列法規(guī)制度，依規(guī)懲處違規(guī)亂紀的黨員，使黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉。這充分體現(xiàn)了新時代黨的制度建設著眼現(xiàn)實，既重建設，又重執(zhí)行，有著鮮明的實踐導向。

4.前瞻性和系統(tǒng)性。人們的認識總會受到各種主客觀條件的限制。長期以來，黨的建設過程中多注重思想建設、組織建設和作風建設，然后根據(jù)這些建設方面的需要進行一定的制度創(chuàng)建，而制度建設可以說長期處于被動的地位，導致制度建設在一定程度上欠缺前瞻性和系統(tǒng)性。以習近平同志為核心的黨中央敏銳地發(fā)現(xiàn)了這一點，于是在“揚棄”以往黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎上，形成“5+2”黨建新格局，使新時代黨建系統(tǒng)性大大提升。同時，黨中央先后出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，為新時代黨的制度建設提供了長期制度遵循。此外，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2020年)》等文件出臺，為新時代黨的制度建設作出了長遠規(guī)劃。由此，黨的制度建設開啟了新篇章。

二、新時代黨的制度建設的重大意義

習近平同志指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨?！盵7]加強黨的制度建設是實現(xiàn)管黨治黨的根本之策，是推進有效治黨治國的長遠之計。它不僅有利于保持和發(fā)展中國共產(chǎn)黨的先進性，增強中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，還有利于推進全面依法治國戰(zhàn)略，引領國家治理現(xiàn)代化。

(一)保持和發(fā)展黨的先進性的必然要求

胡錦濤同志曾指出：“先進性是馬克思主義政黨的本質屬性,是馬克思主義政黨的生命所系、力量所在?！盵8]政黨的先進性既指政黨的理論、綱領、制度和紀律等方面比其他政黨更優(yōu)秀先進，也指政黨在現(xiàn)實實踐中比其他政黨具有更大的引領社會歷史發(fā)展的力量。要看一個政黨是否先進，主要就看它的理論、綱領、制度和紀律等方面是否比其他政黨更先進，是否更符合社會歷史發(fā)展趨勢，是否能代表最廣大人民的利益。中國共產(chǎn)黨過去具有強大的先進性是毋庸置疑的，是經(jīng)過歷史和實踐考驗的，是廣大人民群眾衷心認可的。但社會歷史不斷發(fā)展，過去具有先進性不代表現(xiàn)在和未來依然能保持先進性。因此，保持和發(fā)展黨的先進性，必然要求中國共產(chǎn)黨基于黨和人民事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，與時俱進，加強黨的建設，發(fā)展黨的理論、綱領、制度和紀律等。其中，黨的制度建設是黨的建設的綜合體現(xiàn)，貫穿于其他各個方面，屬于黨的先進性建設的重要組成部分?？梢哉f，加強黨的制度建設，使黨內(nèi)法規(guī)制度得以不斷完善，是保持和發(fā)展黨的先進性的重要體現(xiàn)[9]，也有助于黨內(nèi)政治生活和全黨工作健康有序地開展，為黨的先進性建設提供制度保障。

(二)增強黨的執(zhí)政能力的重要保障

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，而是在經(jīng)過長期艱苦卓絕的斗爭后取得的；中國共產(chǎn)黨獲得執(zhí)政地位后也不是一勞永逸的，而是需要不斷增強執(zhí)政能力，提升執(zhí)政效能的。黨的十九大報告指出，中國共產(chǎn)黨面臨的“四大考驗”“四大危險”，以及其他治國理政過程中存在的各種問題，其實質都是“黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經(jīng)濟和文化事業(yè)，有效治黨治國治軍，建設社會主義現(xiàn)代化國家的本領”的問題[10]，即黨的執(zhí)政能力問題。因此，習近平同志多次強調，加強黨的長期執(zhí)政能力建設是新時代黨的建設的主線之一[1]。而執(zhí)政能力具體說來，可劃分為制度性執(zhí)政能力和個人執(zhí)政能力，前者是指黨的制度體制的合理性、科學性展現(xiàn)出的制度性功能，后者是指領導干部的個人執(zhí)政綜合素養(yǎng)。其中，制度性執(zhí)政能力相對于個人執(zhí)政能力來說更具有穩(wěn)定性，對保持黨的執(zhí)政能力具有根本性、決定性作用。鄧小平曾指出，領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性[11]。習近平同志也強調，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設[12]。顯然，加強新時代黨的制度建設，充分發(fā)揮制度性執(zhí)政能力，是提升黨的執(zhí)政能力、實現(xiàn)長期執(zhí)政的重要保障。

(三)推進全面依法治國的內(nèi)在需要

依法治國是指依照體現(xiàn)人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的法律治理國家，而不是依照個人意志、主張治理國家；要求國家的政治、經(jīng)濟、社會各方面都必須依照法律進行，而不受任何個人意志的干預、阻礙或破壞。為適應新時代治國理政的新需要，黨的十八大報告明確提出“全面推進依法治國”，之后以習近平同志為核心的黨中央在深刻總結黨的治國理政經(jīng)驗和汲取世界政治文明的基礎上，作出全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，開啟法治中國的新篇章。黨的制度建設和全面依法治國的關系體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，制度治黨是全面依法治國的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，要推進全面依法治國，就必然需要推進黨內(nèi)治理法治化；另一方面，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，是全面依法治國的根本保障。要順利推進全面依法治國，必須要以全面從嚴治黨、黨內(nèi)治理制度化為其基礎和前提。簡言之，“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”[11]。加強新時代黨的制度建設是推進全面依法治國的內(nèi)在需要。

(四)推進國家治理現(xiàn)代化的應有之義

黨的制度建設是完善國家治理體系的重要環(huán)節(jié)。國家治理體系是一個復雜的制度體系。從其涉及的領域來看，包含政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域；從其涉及的內(nèi)容看，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各個方面?？梢哉f，黨要想實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就必然需要一套完備科學、系統(tǒng)高效的國家制度體系。其中，黨內(nèi)法規(guī)制度體系屬于國家治理體系的組成部分，而且黨內(nèi)法規(guī)制度體系自身具有重要的示范和引領作用。那么，要推進國家治理體系現(xiàn)代化，必然也要推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系現(xiàn)代化。因而，加強黨的制度建設，發(fā)揮黨在建設國家治理體系中的引領和示范作用，對于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家治理體系的相互協(xié)調和緊密契合意義重大。黨的制度建設是提升國家治理能力的關鍵舉措。推進國家治理現(xiàn)代化，不僅需要系統(tǒng)完備的國家治理體系，更需要具備運用國家治理體系治國理政的能力，也即良好的國家治理能力；否則，再好的制度體系也是形同虛設。中國共產(chǎn)黨作為黨和人民偉大事業(yè)的領導核心，其國家治理能力和治理水平的高低決定著國家治理成效的好壞。而治理國家的主體——中國共產(chǎn)黨，是由無數(shù)個現(xiàn)實的人組成的，這些人不是十全十美、全知全能的，總會有各種人性的弱點和能力的局限。基于此，強調制度是黨的建設的根本性問題，不斷加強黨的制度建設，“以制度理性彌補人性以及人的能力的局限與不足”[13]，以制度來約束、引導和規(guī)范中國共產(chǎn)黨，提升其國家治理能力，就顯得尤為關鍵和必要。

因而，加強和完善新時代黨的制度建設，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家治理體系的有效銜接和深度融合，通過貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)制度，嚴格黨內(nèi)政治生活和全黨工作，使法規(guī)制度產(chǎn)生制度效能，進而提升中國共產(chǎn)黨的治理效能，是推進國家治理現(xiàn)代化的題中應有之義。

三、新時代黨的制度建設的比較優(yōu)勢和制約因素

中國共產(chǎn)黨對黨的制度建設高度重視，提出要用制度管黨治黨，強調“要把制度建設擺在突出位置”[14]，力求以黨內(nèi)治理法治化、規(guī)范化引領國家治理法治化、規(guī)范化和現(xiàn)代化。因此，應清楚地認識新時代黨的制度建設的比較優(yōu)勢和制約因素，以便黨在加強和完善其制度建設中更好地發(fā)揚長處、補齊短板。

(一)比較優(yōu)勢

新時代黨的制度建設的比較優(yōu)勢，是指其在理論指導、組織領導、思想政治工作和制度支撐上具備其他政黨所無法比擬的相對優(yōu)勢。這些比較優(yōu)勢對于加強和完善黨的制度建設具有重大作用。

1.理論指導優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨人深知：“沒有革命的理論，就不會有革命的運動。”[15]沒有正確的理論，也就沒有正確的行動。因此，中國共產(chǎn)黨高度重視并發(fā)展思想理論。在長期實踐和經(jīng)驗總結過程中，馬克思主義和馬克思主義中國化成果成為黨的巨大理論優(yōu)勢，為黨在各個階段的發(fā)展提供了科學指導。一方面，中國共產(chǎn)黨高舉馬克思主義旗幟，以馬克思主義為其治黨治國的根本指導思想。盡管馬克思、恩格斯并未直接就黨的制度建設進行專門論述，但馬克思主義理論的世界觀和方法論具有思維和方法上的根本指引。馬克思和恩格斯在領導工人階級革命運動中起草了《協(xié)會臨時章程》《國際工人協(xié)會共同章程》《共產(chǎn)主義者同盟章程》《共產(chǎn)黨宣言》等一系列文獻，就馬克思主義政黨的集體領導制度、黨內(nèi)民主制度、組織制度和紀律制度等問題進行了初步論述。列寧在這些論述的基礎上，結合俄國實際，形成了較為全面和明確的黨的建設理論，這成為中國共產(chǎn)黨建黨初期進行制度建設的直接理論指導，使中國共產(chǎn)黨在較短時間內(nèi)成為了一個理論科學、組織嚴密、紀律嚴明、工作有序的先進政黨。另一方面，中國共產(chǎn)黨人在長期革命、建設和改革過程中，發(fā)展了馬克思主義和列寧主義，形成了毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系、習近平新時代中國特色社會主義思想等，不斷發(fā)展黨的建設理論。這些豐厚的思想理論為新時代黨的制度建設指明了方向、明確了要求、提供了遵循。

2.組織領導優(yōu)勢。就組織架構而言，中國共產(chǎn)黨以馬克思主義建黨學說為指導，借鑒蘇俄建黨治黨經(jīng)驗，始終堅持以民主集中制為其根本組織和領導制度，建立了具有共同目標、統(tǒng)一綱領、一致原則和嚴格紀律的嚴密組織；就領導方式來說，中國共產(chǎn)黨實行集中指導下的民主和民主基礎上的集中相結合的原則，既能充分發(fā)揚民主，促使各級組織和黨員充分表達意見和獻言進策，保障黨的領導和決策的科學性和正確性，又能使中央決策形成后被快速高效地貫徹和執(zhí)行。可以說，中國共產(chǎn)黨具有其他政黨無法比擬的強大領導力、組織力及執(zhí)行力，具有“集中力量辦大事”的優(yōu)越性，這將在推進新時代黨的制度建設過程減少一定的建設成本，提升制度建設和執(zhí)行的實效性。

3.思想政治工作優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨在長期革命、建設和改革實踐過程中，一直將思想政治工作視為黨的各項工作的“生命線”，注重用思想理論教育和武裝全黨，鞏固共同的思想政治基礎，為黨的各項工作的順利開展和黨的發(fā)展壯大作出了積極貢獻，也積累了深厚的思想政治工作經(jīng)驗。在新時代黨的制度建設過程中，解決難度較大的問題是：如何使各級組織和全體黨員形成制度意識、法治思維，能夠自覺地敬畏制度、服從制度、執(zhí)行制度。這是因為制度意識、法治思維是屬于意識、觀念層面的，很難一蹴而就。同時，中國共產(chǎn)黨組織龐大、黨員眾多，每個黨員的思想水平和身心特點也各有不同，制度意識的形成也需要經(jīng)過一個長期、專門、有針對性的培育養(yǎng)成階段。因此，長期形成的思想政治工作優(yōu)勢就成為推進新時代黨的制度建設的重要法寶和有效手段。

4.制度支撐優(yōu)勢?？v觀黨的建設和發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨具有突出的制度自覺和制度優(yōu)勢。一方面，中國共產(chǎn)黨成立以來，就一直注重法規(guī)制度建設，思索如何用法規(guī)制度管黨治黨，并在不同的歷史發(fā)展階段根據(jù)現(xiàn)實需要制定相應的法規(guī)制度。這種長期實踐經(jīng)歷使得中國共產(chǎn)黨形成了一種制度自覺，成為新時代黨的制度建設的精神基因。另一方面，在長期的革命、建設和改革過程中，中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最大的制度優(yōu)勢，是黨的制度建設的根本制度保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建設，首次從“立法法”的高度制定了黨內(nèi)法規(guī)制定條例、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定，以及多個加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的相關指導性文件，為新時代黨的制度建設提供了直接的制度遵循，有力地推動了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的健全和完善。

(二)制約因素

黨的制度建設是一個復雜的、長期的、系統(tǒng)性的大工程，在其建設過程中不可能一帆風順、一蹴而就，還需面對和克服諸多制約因素。

1.部分黨員制度意識亟待提升。制度意識是指主體能充分了解制度的重要地位和作用，在想問題、辦事情時能自覺尊重制度、敬畏制度和執(zhí)行制度，并具備自覺完善制度的思想意識。黨的十八大以來，黨中央深入推進全面從嚴治黨，黨內(nèi)政治生態(tài)、全黨風氣和全黨形象得到顯著提升，但實踐中還存在領導干部違規(guī)亂制、不講規(guī)則、不守規(guī)矩、濫用公權等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生受多方面因素的影響，但歸根結底是緣于部分黨員及領導干部欠缺制度意識。如習近平同志所說：“有些干部連一些基本規(guī)矩都不講，毫無制度意識、毫無敬畏之心，缺乏為官做人的起碼底線?！盵14]

2.制度執(zhí)行力仍有待強化。制度的生命力在于執(zhí)行，制度的威懾力也在于執(zhí)行。黨的十八大以來，全面從嚴治黨深入推進，黨中央緊抓制度執(zhí)行，對黨內(nèi)存在的貪污腐敗、欺上瞞下、消極作為等突出現(xiàn)象進行了嚴厲打擊，也出臺了一系列新的法規(guī)制度，一定程度上增強了黨的制度執(zhí)行力，起到了硬約束和強威懾的作用。但這些制度執(zhí)行趨向表面化和上層化，更多的是著眼于突出問題和上層領導干部，這固然能起到以上率下的顯著效果，但對基層干部、普通黨員和基層組織來說，其執(zhí)行仍未得到全面的、常態(tài)的、具體的落實，呈現(xiàn)“上熱中溫下冷”“上緊下松”“先緊后松”等狀況。長期來看，這必然阻礙黨內(nèi)治理法治化、規(guī)范化和制度化。如黨的“三會一課”制度在部分組織和基層的執(zhí)行中存在走樣、變異現(xiàn)象，難以真正貫徹落實好。再如，部分基層組織領導干部遇事辦事忘法、事終事后找法，講究人情、選擇執(zhí)行，或片面執(zhí)行、機械執(zhí)行，等等。

3.制度銜接性、系統(tǒng)性需要增強。黨的十八大以來，黨中央更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設，根據(jù)實際情況和現(xiàn)實需要對黨內(nèi)法規(guī)制度體系實行立改廢釋并舉，黨的制度建設取得顯著成效。但黨內(nèi)法規(guī)制度之間的銜接以及黨內(nèi)法規(guī)制度與法治體系的銜接仍需提升，黨內(nèi)制度體系中各板塊的法規(guī)制度系統(tǒng)性較弱。如黨的領導法規(guī)制度比較散亂，且這些法規(guī)大多僅就黨在某一方面的領導作出規(guī)定，未就黨的全面領導的各方面形成一個系統(tǒng)全面、緊密契合的制度體系。此外，黨內(nèi)法規(guī)運行機制也不完善[16]，如黨內(nèi)法規(guī)制度的評估機制，在主體上側重于官方評估，在過程上側重于實施后評估，在方法上側重于定量評估等，在一定程度上忽視了第三方評估或群眾評估、實施前或實施中評估、定性評估等方面的制度規(guī)范。再如，程序性法規(guī)制度落后于實體性法規(guī)制度，且現(xiàn)存部分程序性法規(guī)制度表述不明確，難以為實體性法規(guī)制度的落實提供有效支持。

新時代，中國共產(chǎn)黨的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了重大變化，各種新情況、新問題和新挑戰(zhàn)層出不窮。如西方勢力在意識形態(tài)領域、社會文化等方面全力滲透，黨內(nèi)形式主義、官僚主義的頑疾尚未根除，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘功能出現(xiàn)弱化、虛化，黨員及領導干部理想信念弱化、制度意識淡薄，黨內(nèi)法規(guī)制度有效性及與國家法律制度銜接性不足，等等。這些問題有的已經(jīng)解決，有的正在改善，也有的還尚未應對?？傮w來說，新時代黨的制度建設面臨著諸多考驗。

四、新時代黨的制度建設的路徑探究

(一)統(tǒng)一思想意識，培育“黨紀信仰”

心中有信仰，行動才有力量。以黨章為核心的制度體系和法律法規(guī)不是蒼白的文字和教條，而是具體的、實踐的言行規(guī)范。如果黨的制度和法律法規(guī)不被廣大黨員干部接納和信仰的話，很有可能就會出現(xiàn)陽奉陰違、消極對待、違規(guī)亂紀等現(xiàn)象，使得這些制度和法規(guī)形同虛設。在新的歷史發(fā)展階段，要落實好黨的制度建設，實現(xiàn)制度管黨治黨，必然需要把握好思想建黨這個前提，即需“思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”[1]，在雙向互動中最大限度地統(tǒng)合全黨思想意識，讓黨的制度和黨的法律法規(guī)為廣大黨員干部真心認可、理解、接受和內(nèi)化，為推進制度管黨治黨奠定基礎。(1)推動黨內(nèi)法規(guī)制度的宣傳教育制度化。從制度上將黨內(nèi)法規(guī)制度確定為黨內(nèi)組織生活會、黨員干部培訓學習、黨員發(fā)展等方面的必修內(nèi)容，同時在學習頻率、評價標準等方面予以一定規(guī)定，形式上則鼓勵各組織采取線上線下多途徑聯(lián)動宣傳學習方式，力求黨內(nèi)法規(guī)制度的宣傳教育常態(tài)化、全面化、多樣化，引導各級組織和黨員干部常學常新，形成初步制度意識。(2)在實踐中提升黨內(nèi)法規(guī)制度的威懾力。要提升黨員的制度意識，除了需要常態(tài)化的理論學習這種“軟手段”，更需要在實踐中用“強威懾”告訴各級組織和黨員干部應該做什么、不應該做什么、應該怎么做，進而促使全黨養(yǎng)成敬畏制度、遵守制度、執(zhí)行制度和發(fā)展制度的良好習慣?？偠灾?，唯有在根本上增強黨員的制度意識，才能使黨內(nèi)法規(guī)制度深入人心，得到貫徹落實。

(二)完善制度體系，保證“有規(guī)可依”

習近平同志指出：“沒有規(guī)矩不成其為政黨，更不成其為馬克思主義政黨。”[17]注重制度建設和紀律規(guī)矩是中國共產(chǎn)黨的一個優(yōu)良傳統(tǒng)。經(jīng)過近100年的摸索和實踐，特別是黨的十八大以來的實踐探索，黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本健全，用制度管黨治黨也取得了重大成就。但黨內(nèi)原有問題的徹底解決需要一個過程，加上新情況、新問題和新挑戰(zhàn)出現(xiàn)，黨的法規(guī)制度體系在很多方面仍需進一步完善。(1)保持問題意識，做好常態(tài)化的立改廢釋工作。根據(jù)新問題、新需要，不斷廢止或修改不合時宜的制度法規(guī)，延展和完善需要調整的制度法規(guī)，科學制定急需的制度法規(guī)，力求制度法規(guī)趨于完善。(2)樹立整體觀念，注重制度銜接。進一步深化黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設，使黨的根本制度、基本制度與具體制度之間更加系統(tǒng)配套，使各板塊黨內(nèi)法規(guī)制度之間以及黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法治體系之間的銜接更加緊密，充分發(fā)揮制度體系的整體效應。(3)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使黨的工作各領域、各方面、各環(huán)節(jié)都“有法可循”“有規(guī)可依”。重視程序性法規(guī)和實體性法規(guī)的協(xié)調發(fā)展，改善“重實體、輕程序”狀況，讓各級組織和黨員干部既明確知道“做什么”，更明白“怎么做”。

(三)強化執(zhí)行力度，堅持“執(zhí)規(guī)必嚴”

治黨必須從嚴，執(zhí)行必須有力。從中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程看，當黨的法規(guī)制度執(zhí)行力度松弛時，黨內(nèi)政治生態(tài)就會出現(xiàn)諸多問題；當黨的法規(guī)制度執(zhí)行力度嚴厲時，黨內(nèi)政治生態(tài)就會健康有序。這說明僅靠建章立制還遠遠不夠，制度治黨關鍵還是在“治”。在執(zhí)行層面上，“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威”[18]；否則，再好的制度設計和法規(guī)體系都只是個中看不中用的“花瓶”。因此，為鞏固新時代黨的制度建設已經(jīng)取得的成效，就必須強化執(zhí)行力度。(1)加強思想政治教育。尤其是通過各類正反典型案例教育全黨，營造制度面前、法規(guī)面前人人平等的氛圍，樹立制度法規(guī)的權威形象，使黨員干部對制度法規(guī)心懷敬畏。(2)緊抓關鍵少數(shù)和注重大多數(shù)相結合。要繼續(xù)重點關注和督促領導干部等關鍵少數(shù)，落實領導干部工作責任制，要求領導干部帶頭遵循制度、維護制度、執(zhí)行制度，發(fā)揮以上率下的示范作用，避免“先緊后松”現(xiàn)象。同時，也要關注基層組織和廣大普通黨員，做到在小事上嚴要求、高標準，有錯必究、有過必懲，避免“上緊下松”現(xiàn)象。(3)加強內(nèi)外部監(jiān)督。健全監(jiān)督機構和監(jiān)督機制，明確監(jiān)督制度執(zhí)行的責任主體，調動其他主體協(xié)同監(jiān)督的積極性，對不執(zhí)行相關制度或故意敷衍執(zhí)行相關制度的對象從嚴懲處，樹立典型，為制度執(zhí)行上幾道“緊箍咒”，力求黨組織及其成員做到有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴，最大限度地保障黨的各項制度和法律法規(guī)落地生根，持久發(fā)揮作用。

(四)始終持之以恒，做到“久久為功”

道阻且長，惟恒心可至。黨內(nèi)法規(guī)制度不僅在其作用上具有長期性，而且黨內(nèi)法規(guī)制度的建設和落實本身也帶有長期性。一方面，“任何社會，只要它還需要政治，那么這種政治隨時隨地都面臨著如何進一步發(fā)展的問題”[19]。隨著歷史條件的變化，中國共產(chǎn)黨在其治國理政過程中總會遇到各種新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，這必然需要黨始終秉持問題意識和自我革命精神，與時俱進，對其自身和相應體制機制作出調整，黨內(nèi)法規(guī)制度也隨之相應地調整和完善。這表明黨內(nèi)法規(guī)制度的建設不是一勞永逸的，而是一個動態(tài)的、長期的過程。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度要想持久發(fā)揮作用，必須始終大力推進思想建黨和制度治黨的緊密結合和良性互動，通過思想意識方面的長期教育和現(xiàn)實實踐中的堅決執(zhí)行，保障黨內(nèi)法規(guī)制度的可持續(xù)作用。因此，必須以持之以恒的精神推進新時代黨的制度建設，隨著歷史發(fā)展和現(xiàn)實需要的變化不斷建設和落實黨內(nèi)法規(guī)制度，力求“久久為功”。

(五)善于學習借鑒，切實“博采眾長”

三人行，必有我?guī)熝?。中國共產(chǎn)黨在黨的制度建設探索過程中，一直秉持虛心的態(tài)度向其他國家、其他政黨學習，為中國共產(chǎn)黨的各項法規(guī)制度的制定、落實汲取經(jīng)驗，使中國共產(chǎn)黨的制度建設避免了很多彎路，加快了中國共產(chǎn)黨的制度建設進程，進而助推中國共產(chǎn)黨的建設深入發(fā)展。正如習近平同志所言：“中國共產(chǎn)黨人依靠學習走到今天，也必然要依靠學習走向未來?！盵20]因此，在新的歷史發(fā)展階段，要繼續(xù)發(fā)揚學習精神，從馬克思主義、列寧主義、中國古代政治文明、中國近現(xiàn)代政治實踐中汲取營養(yǎng)，從其他國家的政治文明中獲得借鑒。而在這個學習過程中，必須牢記，學習借鑒并不是簡單的照抄照搬，而是一個“揚棄”的過程，是一個根據(jù)中國實際博采眾長，為我所用，為黨的制度建設服務的過程。

五、結語

新時代黨的制度建設基于鞏固黨的執(zhí)政地位、增強黨的執(zhí)政能力需要，針對黨在新的發(fā)展階段面臨的各項風險和挑戰(zhàn)，將馬克思主義相關理論和中國共產(chǎn)黨長期黨建實踐中的經(jīng)驗教訓加以總結概括，具體化為整個黨組織和全體黨員在工作生活中必須共同遵循的黨內(nèi)法規(guī)制度，通過“實踐—認識—再實踐—再認識”對相關制度進行發(fā)展和完善，力求構建一個內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。它蘊含著豐富的內(nèi)涵，具有鮮明的政治性、創(chuàng)新性、實踐性、前瞻性和系統(tǒng)性，對保持黨的先進性、提升黨的執(zhí)政能力、推進全面依法治國和國家治理現(xiàn)代化也具有著重大意義。新時代，黨的制度建設在理論指導、組織領導、思想政治工作和制度支撐方面已然具有一些相對優(yōu)勢，但仍存在部分黨員及領導干部制度意識欠缺、制度執(zhí)行力較弱，制度銜接性和系統(tǒng)性有待提升等問題。因而，在推進新時代黨的制度建設過程中，應針對現(xiàn)實不足，進一步強化制度意識、完善制度體系、加大執(zhí)行力度、落實長期建設、加強學習借鑒。如此，將對加強新時代黨的制度建設，提升黨的建設質量有所裨益。