呂 霞

(青島科技大學(xué) 法學(xué)院，山東青島 266100)

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)過2014年修訂，許多方面都得到了極大的改善。出于對(duì)我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)事業(yè)的熱愛，環(huán)境法學(xué)者曾對(duì)這部經(jīng)修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法(2014)》提出過批評(píng)。(1)參見徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期；徐祥民、姜淵：《對(duì)修改〈大氣污染防治法〉著力點(diǎn)的思考》，載《中國(guó)人口資源與環(huán)境》2017年第6期；徐祥民、賀蓉：《最低限度環(huán)境利益與生態(tài)紅線制度的完善》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019年第3期等。同樣出于對(duì)這項(xiàng)事業(yè)的熱愛，我們也應(yīng)該努力發(fā)現(xiàn)或積極闡釋這部法律所取得的成就。本文是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法(2014)》為我國(guó)環(huán)境法制所創(chuàng)立的具有劃時(shí)代意義的成就的總結(jié)，也是關(guān)于如何把深埋在這部法律中至今仍“隱而不顯”的寶玉進(jìn)一步磨光擦亮的思考。

一、一部典型的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任法

在以往的研究中，根據(jù)初步顯現(xiàn)的環(huán)境問題及其發(fā)展趨勢(shì)同時(shí)根據(jù)已經(jīng)展開的本國(guó)的和國(guó)際社會(huì)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)及其所提出的要求有環(huán)境法學(xué)者曾判定，“環(huán)境法應(yīng)當(dāng)首先是評(píng)判政府決策行為的法”。理由來自于對(duì)“環(huán)境污染、資源衰退和生態(tài)破壞所呈現(xiàn)出的全流域性、全國(guó)性甚至全球性”的判斷。對(duì)這種“全方位”的“環(huán)境問題的責(zé)任”不是“企業(yè)和個(gè)人”等個(gè)體所能承擔(dān)的，“造成環(huán)境污染、資源衰退、生態(tài)破壞以及物理環(huán)境退化的原由也已經(jīng)無法用企業(yè)行為和個(gè)體消費(fèi)來說明”?！搬t(yī)治這種‘全方位’的疾患不能靠對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者動(dòng)手術(shù)的辦法”。根據(jù)這些判斷，相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，要想“實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的有效保護(hù)”，國(guó)家的環(huán)境保護(hù)政策、法律必須“從政府決策本身采取措施”。而在立法上，“真正負(fù)責(zé)任的環(huán)境法制設(shè)計(jì)一定是首先開列政府環(huán)境責(zé)任的方案”(2)參見徐祥民：《關(guān)于修改環(huán)境法的八點(diǎn)看法——人與自然和諧的視角》，載徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)評(píng)論(2007年卷)》，人民出版社2008年版，第3-9頁(yè)。?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》雖然沒有放棄，從法學(xué)原理上看也不可能完全放棄“對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者動(dòng)手術(shù)的辦法”，但卻“從政府決策”上采取了“措施”，并且確確實(shí)實(shí)地“開列”了地方政府的環(huán)境責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》第6條第2款明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！?/p>

這是具有開創(chuàng)性的規(guī)定。這一被置于《總則》章的規(guī)定不僅“開列”了地方政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任(以下簡(jiǎn)稱政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任)，而且宣布了我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的一項(xiàng)基本原則，即地方政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則(以下簡(jiǎn)稱地方政府對(duì)本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)原則)。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法(1989)》)的第6條只有1款。該款規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”《環(huán)境保護(hù)法(2014)》第6條，在《環(huán)境保護(hù)法(1989)》第6條的基礎(chǔ)上增加一款(作為第二款)，專門規(guī)定地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，這顯然是著意采取的“措施”。對(duì)于原版《環(huán)境保護(hù)法》來說，這一新的“措施”就是一次開創(chuàng)。如果說1989年的《環(huán)境保護(hù)法》第6條確立了對(duì)環(huán)境保護(hù)的“普遍義務(wù)”原則，(3)胡中華的著作《環(huán)境保護(hù)之為普遍義務(wù)》(法律出版社2014年版)比較系統(tǒng)地研究了環(huán)境保護(hù)義務(wù)問題，是對(duì)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定的有針對(duì)性的理論闡釋。那么，《環(huán)境保護(hù)法(2014)》第6條保留了“普遍義務(wù)”原則，新創(chuàng)了地方政府對(duì)本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)原則?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》第6條第2款的規(guī)定，對(duì)于我國(guó)最早頒布的綜合性環(huán)境保護(hù)法——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法(試行)》)來說，更是改變歷史的創(chuàng)舉。《環(huán)境保護(hù)法(試行)》設(shè)有與《環(huán)境保護(hù)法(1989)》第6條內(nèi)容一致的環(huán)保義務(wù)和檢舉控告權(quán)條。該條的內(nèi)容為：“公民對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人，有權(quán)監(jiān)督、檢舉和控告。被檢舉、控告的單位和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)?！?第10條)《環(huán)境保護(hù)法(試行)》只規(guī)定了公民的義務(wù)和方便公民履行義務(wù)的檢舉控告權(quán)，沒有涉及政府(包括地方政府和中央政府)的責(zé)任或者義務(wù)，至少?zèng)]有明確規(guī)定政府對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。

《環(huán)境保護(hù)法(2014)》不只是在第6條第2款做了政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的一般宣告，(4)在1989年的《環(huán)境保護(hù)法》中也出現(xiàn)了“地方各級(jí)人民政府”“應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的詞句，但其規(guī)范內(nèi)容與2014年《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款及其他相關(guān)規(guī)定卻大不相同。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！痹摲◤恼w上看，它沒有對(duì)地方政府施加責(zé)任的意愿，第16條的本意實(shí)際上是要求地方人民政府為改善“本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量”“采取”相關(guān)“措施”?！皯?yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”一語(yǔ)在法律實(shí)施上的意義大概可以解釋為“對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的精神”。該條的基本含義是“地方各級(jí)人民政府”應(yīng)當(dāng)本著“對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的精神”“采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。它對(duì)政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任還采取了一系列“措施”，其中最具說服力的是以下幾項(xiàng)：

第一項(xiàng)，對(duì)地方政府提出“加大”對(duì)環(huán)境保護(hù)的“財(cái)政投入”的要求。該法第8條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入”。許多環(huán)境保護(hù)工作，不管是消除已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境污染，還是擴(kuò)大可再生資源的再生能力，都需要財(cái)政投入。對(duì)于此類環(huán)境保護(hù)工作來說，如果沒有財(cái)政支持，那剩下的也就只能是空喊口號(hào)?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》要求“各級(jí)人民政府”對(duì)環(huán)境保護(hù)“加大”“財(cái)政投入”，這既是為一些環(huán)境保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生實(shí)效提供保障，也是為“地方各級(jí)人民政府”履行對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任創(chuàng)造條件。在這個(gè)意義上，《環(huán)境保護(hù)法(2014)》第8條的規(guī)定是一項(xiàng)授權(quán)，(5)參見徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。即“地方各級(jí)人民政府”為使“本行政區(qū)域”的環(huán)境質(zhì)量達(dá)到某一水平，比如年均PM2.5低于10，可以即有權(quán)“加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入”。

第二項(xiàng)，為地方政府設(shè)計(jì)了有保障的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃方案?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》第13條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。”這不是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法(1989)》第4條中的“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”的簡(jiǎn)單搬用，而是一項(xiàng)有保障的制度安排。首先，該條要求“納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的“環(huán)境保護(hù)工作”或“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”是存在于上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系中的“工作”或“規(guī)劃”。它的形成過程是：第一步，形成以“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”為依據(jù)的和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”(第13條第2款)；第二步，編制地方的以“國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求”為依據(jù)的“本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。這樣的“本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”或“本行政區(qū)域”的環(huán)境保護(hù)工作，是對(duì)“國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”的落實(shí)，顯然要受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。其次，該條規(guī)定的“國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”是有規(guī)定內(nèi)容的且與“主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”等處于互動(dòng)關(guān)系中的規(guī)劃。《環(huán)境保護(hù)法(2014)》第13條第4款規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。”包含“生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施”的規(guī)劃是能夠產(chǎn)生具體規(guī)范作用的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，而不是只講政策只表達(dá)意愿的“規(guī)劃”；“與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”的規(guī)劃是一定會(huì)付諸實(shí)施的規(guī)劃，因?yàn)椴还苁恰爸黧w功能區(qū)規(guī)劃”還是“土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”，它們的執(zhí)行都會(huì)影響到環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的執(zhí)行。編制這樣的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，執(zhí)行與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃互動(dòng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，顯然有利于地方人民政府履行其對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。

第三項(xiàng)，建立“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》第26條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?！钡?7條還規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對(duì)發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，依法接受監(jiān)督?！比绻f“本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”的編制和執(zhí)行處在“上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系”中，受上級(jí)乃至國(guó)務(wù)院的監(jiān)督，那么，“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”則是這樣一種制度：第一，本級(jí)人民政府對(duì)負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人實(shí)施考核評(píng)價(jià)；第二，上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人實(shí)施考核評(píng)價(jià)；第三，地方上的“本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府實(shí)施評(píng)價(jià)、監(jiān)督”。這樣的監(jiān)督考核評(píng)價(jià)制度有利于督促地方人民政府及其“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人”積極開展環(huán)境保護(hù)工作，包括認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，有利于督促地方人民政府履行對(duì)“本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量”的責(zé)任。

《環(huán)境保護(hù)法(2014)》確立地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的確是具有開創(chuàng)性的立法創(chuàng)舉。它的創(chuàng)建之功的明顯表現(xiàn)是：在該法之后制定或修改的許多法律都對(duì)該原則做出了響應(yīng)。《環(huán)境保護(hù)法(2014)》頒布一年后，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議修訂了《大氣污染防治法》，新修訂的《大氣污染防治法》第3條第2款明確接規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善?！痹摲槎酱倩蛟槐憷胤饺嗣裾男衅洵h(huán)境質(zhì)量責(zé)任，采取了與《環(huán)境保護(hù)法(2014)》相同或相類似的措施，其中包括“考核”(第4條)、“將大氣污染防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”、“加大對(duì)大氣污染防治的財(cái)政投入”(第3條第1款)。該法還對(duì)《環(huán)境保護(hù)法(2014)》規(guī)定的原則提供了更具一般性的依據(jù)，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”(第2條)。既然“改善大氣環(huán)境質(zhì)量”是“防治大氣污染”的“目標(biāo)”，要求地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)就更加順理成章了。

繼2015年修訂《大氣污染防治法》之后，2017年6月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議修改的《水污染防治法》、2018年8月31日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《土壤污染防治法》等，都貫徹了地方政府對(duì)本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)原則。(6)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第4條、第6條等，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第5條、第11條等。

我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)開始于1973年。(7)參見徐祥民：《中國(guó)環(huán)境法的雛形——〈關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)〉》，載徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論(第13卷)》，人民出版社2019年版，第4頁(yè)。在走過了40多年的建設(shè)之路之后，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)生了一次歷史性的轉(zhuǎn)變，即從主要規(guī)范個(gè)人和企業(yè)行為的也可以概括為“不法行為懲罰主義”的環(huán)境法，(8)參見徐祥民、劉旭、王信云：《我國(guó)環(huán)境法中的三種立法設(shè)計(jì)思路》，載《海峽法學(xué)》2016年第1期。轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫?guī)范個(gè)人、企業(yè)等環(huán)境行為人的行為，又設(shè)定政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、規(guī)范政府履責(zé)行為的法。

二、一部充分體現(xiàn)環(huán)境整體性的環(huán)境法

環(huán)境法保護(hù)的環(huán)境是自然環(huán)境，自然環(huán)境的空間范圍是自然形成的，而非人為創(chuàng)設(shè)的。保護(hù)環(huán)境的任務(wù)是對(duì)自然形成的一定空間范圍內(nèi)的環(huán)境的保護(hù)。環(huán)境的這一自然空間規(guī)定性不僅使作為個(gè)體的自然人、法人在面對(duì)環(huán)境損害時(shí)陷于無能為力的境地，而且也對(duì)只能在特定行政區(qū)或國(guó)界內(nèi)做功的法律出了難題，對(duì)只能作用于特定行政區(qū)的行政權(quán)力、只能作用于國(guó)界內(nèi)的國(guó)家權(quán)力出了一道難題。國(guó)家權(quán)力難以對(duì)跨國(guó)的環(huán)境實(shí)施完全的管控，行政區(qū)的權(quán)力難以對(duì)跨行政區(qū)的環(huán)境開展全面的管理。(9)參見徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對(duì)環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期。這是環(huán)境的自然區(qū)域與人為的國(guó)家疆域、國(guó)內(nèi)行政區(qū)域的不一致造成的。地方政府要對(duì)本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，必須解決如何保護(hù)在空間范圍上超越本行政區(qū)的環(huán)境的問題。以往就有研究者注意到，“環(huán)境問題的解決不僅需要政府承擔(dān)責(zé)任，而且還需要對(duì)原有的政府形式做必要的修正”(10)參見徐祥民：《環(huán)境法學(xué)的三個(gè)猜想》，載徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論(2011年卷)》，科學(xué)出版社2011年版，第11-19頁(yè)。，包括實(shí)行“跨法域合作”(11)徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對(duì)環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期。、“制定超行政區(qū)”的“環(huán)境保護(hù)法”(12)呂霞：《對(duì)渤海環(huán)境保護(hù)特別法建設(shè)的新思考》，載《政法論叢》2018年第4期。等。《環(huán)境保護(hù)法》需要解決如何保障地方政府權(quán)力的運(yùn)行能對(duì)本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量的好壞的決定力問題。

《環(huán)境保護(hù)法(2014)》充分注意了被具體行政區(qū)限定的地方政府及其職能部門如何對(duì)跨行政區(qū)的環(huán)境實(shí)施保護(hù)的問題?；蛘哒f該法客觀上為被具體行政區(qū)限定的地方政府及其職能部門如何保護(hù)跨行政區(qū)的環(huán)境做出了安排。該法第20條明確規(guī)定：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”。這一規(guī)定不是因預(yù)見到跨區(qū)域的環(huán)境問題的存在而不得已做的立法關(guān)照，不是為可能發(fā)生的跨界環(huán)境問題設(shè)計(jì)一個(gè)十有八九用不上的應(yīng)急方案，就像《環(huán)境保護(hù)法(1989)》所做的那樣——如果遇到“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞”，則由“有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”(第15條)?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》第20條規(guī)定的是有四個(gè)“統(tǒng)一”要求的一項(xiàng)制度。該條規(guī)定的四個(gè)“統(tǒng)一”是“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施”。這四個(gè)“統(tǒng)一”是同一環(huán)境空間范圍內(nèi)的不同行政區(qū)，不管是兩個(gè)還是多個(gè)行政區(qū)，所實(shí)現(xiàn)的“統(tǒng)一”或被要求實(shí)現(xiàn)的“統(tǒng)一”。有了在一定環(huán)境空間范圍內(nèi)的“規(guī)劃”“標(biāo)準(zhǔn)”“監(jiān)測(cè)”和“防治措施”的統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)在對(duì)同一空間范圍內(nèi)的同一環(huán)境的保護(hù)上采取一致行動(dòng)，才能避免相關(guān)行政區(qū)采用“搭便車”策略，才能創(chuàng)造有效保護(hù)跨行政區(qū)環(huán)境的環(huán)保業(yè)績(jī)。

“重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”的四個(gè)“統(tǒng)一”之一是“統(tǒng)一監(jiān)測(cè)”。《環(huán)境保護(hù)法(2014)》為實(shí)現(xiàn)“監(jiān)測(cè)”的“統(tǒng)一”也做出了安排。該法第17條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全環(huán)境監(jiān)測(cè)制度?！痹摋l要“健全”的“環(huán)境監(jiān)測(cè)制度”的重要內(nèi)容是由“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門”“會(huì)同有關(guān)部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”。這個(gè)“網(wǎng)絡(luò)”由在“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門”和其他“有關(guān)部門”“會(huì)同”下“統(tǒng)一規(guī)劃”的“國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))”構(gòu)成。這個(gè)“網(wǎng)絡(luò)”中的各“監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))”、網(wǎng)絡(luò)分支取得的或匯總的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在不同“監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))”之間，在不同“監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))”所屬職能部門之間、所在行政區(qū)之間實(shí)現(xiàn)“共享”。這樣的“監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”顯然有助于實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)之間的“統(tǒng)一監(jiān)測(cè)”。有了由“統(tǒng)一監(jiān)測(cè)”所獲取的關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的完整數(shù)據(jù)，處在“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”下的不同行政區(qū)便可為保護(hù)環(huán)境采取“統(tǒng)一的防治措施”。

跨行政區(qū)的環(huán)境的保護(hù)經(jīng)常遇到的難題是環(huán)境保護(hù)犧牲者和環(huán)境保護(hù)受益者之間的關(guān)系不好處理。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)要求處在一定環(huán)境空間范圍內(nèi)的所有行為主體做出犧牲以實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的事業(yè)。一定環(huán)境利益總是可以為其蔭蔽下的人們提供環(huán)境消費(fèi)利益。(13)參見徐祥民、朱雯：《環(huán)境利益的本質(zhì)特征》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益而做出犧牲的主體和從一定環(huán)境利益蔭蔽下獲取環(huán)境消費(fèi)利益的主體常常都是不一致的。為協(xié)調(diào)這兩類主體之間的關(guān)系，學(xué)界想到的辦法是實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，即讓因環(huán)境良好獲取或增進(jìn)環(huán)境消費(fèi)利益的主體對(duì)為保持或?qū)崿F(xiàn)環(huán)境良好(即環(huán)境利益)而做出犧牲的主體實(shí)施補(bǔ)償。(14)參見辛帥：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑戳髯粉櫋?，載徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論(第10卷)》，科學(xué)出版社2014年版，第146-163頁(yè)。生態(tài)補(bǔ)償可以通過環(huán)境消費(fèi)利益收益者與實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的犧牲者之間的協(xié)商來實(shí)現(xiàn)。但從有效保護(hù)環(huán)境，確保環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)的需要來看，政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償甚至政府負(fù)擔(dān)支付義務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償才是更有效的。在建立渤海環(huán)境保護(hù)特別法的討論中，就有學(xué)者提出在渤海特別法中建立“以政府為核心的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行體制”的建議。(15)參見申進(jìn)忠：《渤海管理法需要確立的生態(tài)補(bǔ)償制度》，載《法學(xué)論壇》2017年第2期?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》不僅注意到了如何平衡犧牲者和受益者之間關(guān)系這個(gè)難題，而且為解決這個(gè)難題確立了真正“以政府為核心”的生態(tài)補(bǔ)償制度。該法第31條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”顯然，這是國(guó)家“建立、健全”的“制度”,而非民間偶或達(dá)成的協(xié)議。國(guó)家要“建立、健全”的生態(tài)補(bǔ)償制度不是政府提倡的給民間尋求建立補(bǔ)償協(xié)議的努力提供宏觀政策支持，而是以“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”為保障的制度。第31條第2款宣布的是：“國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。”國(guó)家要“建立、健全”的生態(tài)補(bǔ)償制度雖然也不排除按“市場(chǎng)規(guī)則”形成補(bǔ)償協(xié)議，但更值得提倡的是以地方政府為協(xié)商單位的補(bǔ)償制度，即“收益地區(qū)”(獲得或增益環(huán)境消費(fèi)利益的地區(qū))和“生態(tài)保護(hù)地區(qū)”(為實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益做出犧牲的地區(qū))的“人民政府”，“通過協(xié)商”(第31條第3款)開展生態(tài)補(bǔ)償。以地方人民政府為協(xié)商單位的生態(tài)補(bǔ)償、以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為財(cái)政保障的生態(tài)補(bǔ)償，能夠更有效地化解收益者與犧牲者之間的矛盾，能夠更有效地實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的環(huán)境所具有的環(huán)境利益，能夠?qū)Φ胤秸男衅洵h(huán)境質(zhì)量責(zé)任產(chǎn)生更直接的影響。

具有整體性的環(huán)境對(duì)特定行政區(qū)的超越，使單一行政區(qū)無法獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善，從而無法對(duì)本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。解決這個(gè)問題的辦法之一是行政區(qū)合作。那么，實(shí)現(xiàn)合作的不同行政區(qū)怎樣才能通過正常執(zhí)法而“攜手”實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善呢？對(duì)處于不同行政區(qū)的所有環(huán)境行為主體的行為實(shí)行“總行為控制”(16)徐祥民：《論我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學(xué)》2015年第12期。是一個(gè)已被反復(fù)使用過的有效辦法。為了防治污染，可以對(duì)不同行政區(qū)的所有相關(guān)污染物排放者的排放行為實(shí)行總行為控制；為了減輕漁業(yè)資源等可再生生物資源損害，可以對(duì)不同行政區(qū)的所有提取漁業(yè)資源或其他可再生生物資源的行為主體的行為實(shí)行總行為控制。僅僅控制住本行政區(qū)的行為人的行為不足以確保本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善，因?yàn)楸拘姓^(qū)只是跨行政區(qū)環(huán)境的一部分，本行政區(qū)實(shí)施的影響環(huán)境的行為只是影響本行政區(qū)所在環(huán)境的行為的一部分?？刂谱×擞绊懎h(huán)境的全部環(huán)境行為，才能控制跨行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》為控制影響跨行政區(qū)環(huán)境的全部行為設(shè)計(jì)了制度。該法第44條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度。”根據(jù)這一規(guī)定，不僅中央國(guó)家機(jī)關(guān)可以針對(duì)全國(guó)性的重點(diǎn)環(huán)境區(qū)域，省級(jí)政府可以針對(duì)本省自治區(qū)范圍內(nèi)的特定環(huán)境區(qū)域設(shè)定重點(diǎn)污染物排放總量，然后將設(shè)定重點(diǎn)污染物排放總量分解給下級(jí)政府，而且處在同一環(huán)境區(qū)域內(nèi)的兩個(gè)或多個(gè)地方人民政府也可以議定所在環(huán)境區(qū)域終點(diǎn)污染物排放總量，然后由相關(guān)行政區(qū)分別承擔(dān)設(shè)定總量中的一部分。在做了這樣的“設(shè)定-分解”，或“設(shè)定-分擔(dān)”之后，只要接受“分解”或“分擔(dān)”控制總量的地方和企業(yè)認(rèn)真執(zhí)行，政府就可以控制住對(duì)跨行政區(qū)的環(huán)境排放的重點(diǎn)污染物的排放總量，從而就可以掌控接受重點(diǎn)污染物的環(huán)境的質(zhì)量。對(duì)于相關(guān)行政區(qū)人民政府來說，執(zhí)行這項(xiàng)制度就可以對(duì)本行政區(qū)域所在的環(huán)境的質(zhì)量實(shí)施有決定力的影響，就可以兌現(xiàn)使本行政區(qū)環(huán)境達(dá)到何種質(zhì)量目標(biāo)的承諾。

環(huán)境的跨界特點(diǎn)給地方人民政府為對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)出了難題，因?yàn)榈胤秸３Ｓ龅降亩疾皇强梢园葱姓^(qū)劃分出來的環(huán)境個(gè)體。對(duì)處在跨越單一行政區(qū)的環(huán)境空間范圍內(nèi)的具體地方政府來說，要實(shí)現(xiàn)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，必須先對(duì)本行政區(qū)所處的在空間范圍上超越本行政區(qū)的環(huán)境的質(zhì)量負(fù)責(zé)。而要解決這個(gè)問題，至少需要處理好三對(duì)關(guān)系，即不同地方政府之間的關(guān)系、對(duì)環(huán)境保護(hù)做出犧牲者與享受環(huán)境消費(fèi)利益者之間的關(guān)系、不同行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境行為主體間的關(guān)系?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》建立了處理這三對(duì)關(guān)系的制度?？梢赃@樣說，《環(huán)境保護(hù)法(2014)》是充分體現(xiàn)了環(huán)境的整體性的環(huán)境法，是為地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任做了較好的制度安排的環(huán)境法。

三、一部尚待法律文化認(rèn)同的環(huán)境法

《環(huán)境保護(hù)法(2014)》是一部政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任法，是一部提供了諸多有助于克服環(huán)境的自然空間與行政區(qū)域空間不一致矛盾的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任法。然而，這部法律要成為一部真正開創(chuàng)歷史的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任法，還有很遠(yuǎn)的路要走。目前，《環(huán)境保護(hù)法(2014)》這部政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任法難以充分發(fā)揮政府責(zé)任法應(yīng)有作用的重要原因之一是，我們的法律文化不能給政府責(zé)任法提供有力支持。

首先，關(guān)于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的知識(shí)是法律知識(shí)體系的薄弱點(diǎn)。根據(jù)制度、規(guī)范等內(nèi)容，我們把《環(huán)境保護(hù)法(2014)》稱為政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任法。但是，我們賦予這部法律的這一定位，很難在現(xiàn)有法律知識(shí)體系中得到強(qiáng)有力的回應(yīng)。非常明顯，不管是社會(huì)大眾還是政府官員，人們對(duì)“責(zé)任”做出的反映都是“不利后果”。也就是說，在人們的現(xiàn)有法律知識(shí)中，責(zé)任就是不利后果，就是因?yàn)檫`反法律或?qū)嵤┝四撤N不合道義的行為而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。這種“責(zé)任”概念屢屢得到我國(guó)制定法的強(qiáng)化——許多法律文件的《法律責(zé)任》一章都是用來規(guī)定不利后果的。在這一大眾法學(xué)知識(shí)的基礎(chǔ)上，學(xué)界關(guān)心的不是政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，而是“暫停審批”相關(guān)行政區(qū)“新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件”(《環(huán)境保護(hù)法(2014)》第44條)等規(guī)定，執(zhí)行這類規(guī)定會(huì)給相關(guān)政府帶來“不利”后果。在這一大眾法學(xué)知識(shí)的基礎(chǔ)上，政府關(guān)心的是本行政區(qū)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)其工作報(bào)告的投票會(huì)出現(xiàn)多少?gòu)埛磳?duì)票。在這一大眾法學(xué)知識(shí)的基礎(chǔ)上，司法檢察等國(guó)家專門機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)造政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之外的新規(guī)范、提出與政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任無關(guān)的新要求，總之是給社會(huì)的法律知識(shí)體系增添政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之外的知識(shí)。比如，最高人民法院認(rèn)為“修訂后的環(huán)境保護(hù)法”和“其他環(huán)境資源保護(hù)法律”已經(jīng)“成為預(yù)防和懲治污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的有力法律武器”。至于對(duì)這“法律武器”的運(yùn)用，最高人民法院關(guān)心的是“依法嚴(yán)懲污染環(huán)境、破壞資源犯罪”“依法審理環(huán)境資源行政案件”“加大環(huán)境資源案件執(zhí)行力度”(17)《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(法發(fā)〔2014〕11號(hào))。等等。執(zhí)行或遵守最高法院的這些“意見”，人們?cè)鲩L(zhǎng)的都是其他知識(shí)，包括其他環(huán)境保護(hù)知識(shí)、環(huán)境保護(hù)法知識(shí)，而不是關(guān)于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的知識(shí)?！熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展”是一個(gè)與環(huán)境的跨界特點(diǎn)相關(guān)的事業(yè)。最高人民法院專門“為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障”下發(fā)了文件——《最高人民法院關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》。該意見將“為京津冀協(xié)同發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)和保障”視為“人民法院肩負(fù)的重大政治責(zé)任和光榮歷史使命”，并要求京津冀三地法院“統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)司法服務(wù)和保障的自覺性、主動(dòng)性”。該意見還就京津冀“交通一體化”“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”“協(xié)同發(fā)展”等提出“充分發(fā)揮人民法院審判職能作用”的要求等。就是這樣一份專門支持跨行政區(qū)協(xié)同發(fā)展的司法文件，其在專門規(guī)定如何“依法履行人民法院審判職能”的一章中運(yùn)用的或闡述的知識(shí)也主要是懲罰犯罪，知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)，“保障京津冀地區(qū)金融創(chuàng)新、金融安全”“涉及疏解北京非首都功能的民商事案件”，“涉及京津冀協(xié)同發(fā)展中的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)工程案件”等的審理，即使提及與資源、環(huán)境有關(guān)的案件，那也是“環(huán)境資源類民商事案件和行政案件”，不涉及政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任如何履行的問題。即使反復(fù)闡述“京津冀協(xié)同發(fā)展”，反復(fù)把相關(guān)司法事務(wù)置于“京津冀協(xié)同發(fā)展中”這個(gè)背景下，也看不到關(guān)于不同行政區(qū)間如何開展環(huán)保合作、如何對(duì)這種合作提供司法幫助等的任何表達(dá)。即使在專門規(guī)定“京津冀法院工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制”的第3章，最高人民法院向相關(guān)法院提出的也只是法院間審判合作、人員培訓(xùn)合作、信息共享等一般業(yè)務(wù)上的要求，這些合作、共享與地方人民政府為履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任所需要開展的跨行政區(qū)合作沒有任何直接的關(guān)聯(lián)?？傊?，在社會(huì)的環(huán)境保護(hù)法知識(shí)體系中，如果把這些知識(shí)看作是涌動(dòng)的不斷推陳出新的知識(shí)浪潮的話，那么，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任這項(xiàng)知識(shí)處于谷底，環(huán)境犯罪、環(huán)境侵權(quán)等等則處在這個(gè)知識(shí)浪潮的峰巔。

非常明顯，社會(huì)的一般環(huán)境行為、專門機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法、與環(huán)境相關(guān)的司法等，更多地是被峰巔知識(shí)所推動(dòng)，而非由谷底知識(shí)所左右。由于關(guān)于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的知識(shí)處于社會(huì)法律知識(shí)的谷底，所以政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行便難以得到充足的知識(shí)滋養(yǎng)。如果說真正的法律不是刻在銅柱上，而是印在人們心中，那么，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任在人們的腦海里還沒有留下足夠深刻的印痕。

其次，政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是環(huán)境法實(shí)施氛圍的冷點(diǎn)。在從中央到地方的實(shí)施環(huán)境法的氛圍中雖然出現(xiàn)了許多熱點(diǎn)，但政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任卻一直是冷點(diǎn)。比如，以《環(huán)境保護(hù)法(2014)》為依據(jù)的執(zhí)法檢查是熱點(diǎn)。人們關(guān)心哪些大要案得到了處理，人們熱衷于討論哪些官員因諸如擅自改動(dòng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等過錯(cuò)而“落馬”。再如，人們可以按照設(shè)定處罰的輕重等熱議《環(huán)境保護(hù)法(2014)》或在該法生效后制定或修改的其他環(huán)境保護(hù)單行法是否“史上最嚴(yán)”。在《環(huán)境保護(hù)法(2014)》以往5年的實(shí)施歷史上，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任從未成為“熱”的話題，甚至沒有引起學(xué)界廣泛的關(guān)注。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕56號(hào))是在《環(huán)境保護(hù)法(2014)》頒布后下發(fā)的。該《通知》提出的要求是“加大懲治力度”“堅(jiān)決糾正不作為、亂作為問題”“開展環(huán)境執(zhí)法稽查”“強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任追究”等等。在“強(qiáng)化地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”一條要求中，該《通知》關(guān)心的是“地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策、落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”(18)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕56號(hào))。的情況，而不是他們制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是否設(shè)定了恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)采取的措施是否充分有力等。習(xí)近平曾說過，法律的生命在于實(shí)施。(19)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》，載《理論學(xué)習(xí)》2014年第12期。地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任作為《環(huán)境保護(hù)法(2014)》中的一項(xiàng)制度需要在某種實(shí)施中啟動(dòng)起來。以往的實(shí)踐展示給我們的是，啟動(dòng)地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的點(diǎn)火裝置似乎尚未安裝完畢。

最后，完善政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法律的生長(zhǎng)是法制創(chuàng)新的滯點(diǎn)。法律不僅需要通過實(shí)施獲得生命力，而且需要通過適應(yīng)實(shí)踐需要的更新保持生命力。這里所說的更新既包括由立法機(jī)關(guān)實(shí)施的法律修改，也包括有權(quán)機(jī)關(guān)和學(xué)界開展的賦予既定法律新內(nèi)容的解釋、執(zhí)法機(jī)關(guān)將既定法律的適用范圍事實(shí)上擴(kuò)展到新領(lǐng)域的實(shí)踐。如果把這些修改、解釋、擴(kuò)展適用等統(tǒng)稱為法制創(chuàng)新，那么，以政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任為原點(diǎn)的法律生長(zhǎng)是我國(guó)環(huán)境法制創(chuàng)新中的滯點(diǎn)。非常明顯，最高人民法院、最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等為實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法(2014)》而發(fā)布的《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》)等，都包含著對(duì)《環(huán)境保護(hù)法(2014)》的創(chuàng)新，都在事實(shí)上造成了《環(huán)境保護(hù)法(2014)》內(nèi)容的生長(zhǎng)，或造成了該法適用范圍的明確甚至擴(kuò)展。在《環(huán)境保護(hù)法(2014)》不斷被司法實(shí)踐甚至立法實(shí)踐推動(dòng)著實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的過程中，這部法律中的許多制度、規(guī)范都在生長(zhǎng)，而地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任這項(xiàng)制度及相關(guān)規(guī)范卻處于停滯狀態(tài)?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》頒布時(shí)的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度及相關(guān)規(guī)范既是該項(xiàng)制度和相關(guān)規(guī)范發(fā)展歷史的滯點(diǎn)，也是整部法律發(fā)展的滯點(diǎn)。

如果說2012年修訂通過的《民事訴訟法》沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“入法”，(20)參見徐祥民：《2012修訂的 〈民事訴訟法〉沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“入法”》，載《清華法學(xué)》2019年第3期。與此相關(guān)，《環(huán)境保護(hù)法(2014)》也沒有完成使環(huán)境公益訴訟“入法”的使命，那么，2015年開始的檢察公益訴訟試點(diǎn)以及2017年全國(guó)人大常委會(huì)為建立檢察公益訴訟制度而對(duì)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等所做的修改，卻使以人民檢察院為原告的在內(nèi)容上包含環(huán)境公益訴訟的檢察公益訴訟成為近年來我國(guó)訴訟制度建設(shè)的最大亮點(diǎn)。最高人民檢察院開展的與環(huán)境公益訴訟相關(guān)的司法創(chuàng)新，全國(guó)人大常委員開展的與檢察公益訴訟相關(guān)的立法創(chuàng)新賦予在2012年的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法(2014)》中若隱若現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟以旺盛的制度活力，但《環(huán)境保護(hù)法(2014)》中的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度卻沒有獲得這樣的活力。

四、一部尚待精細(xì)加工才能完成開創(chuàng)歷史之任務(wù)的環(huán)境法

《環(huán)境保護(hù)法(2014)》中的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法律文化認(rèn)同缺乏并不是在該法頒布實(shí)施后才出現(xiàn)的。我國(guó)缺乏建立政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度的法律文化基礎(chǔ)，在這部法律設(shè)立政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度時(shí)就沒有給這項(xiàng)制度披掛堅(jiān)實(shí)的甲胄。也就是說，雖然在《環(huán)境保護(hù)法(2014)》中存在一種可以稱為地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的制度，也可以找到支持這一制度的若干規(guī)定，但規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法(2014)》中的這項(xiàng)制度卻明顯地存在先天不足。

比如，《環(huán)境保護(hù)法(2014)》第6條第2款雖然確立了地方政府對(duì)本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)原則，但卻沒有規(guī)定要求地方政府對(duì)之負(fù)責(zé)的“環(huán)境質(zhì)量”用哪些指標(biāo)來衡量。比如是關(guān)于水、大氣清潔度的質(zhì)量，還是關(guān)于漁業(yè)資源再生能力強(qiáng)弱的質(zhì)量、生物多樣性程度的質(zhì)量、海洋自然岸線保有度的質(zhì)量等等。我們?cè)谏衔陌选爸攸c(diǎn)污染物排放總量控制制度”解釋為符合環(huán)境跨界特點(diǎn)、對(duì)政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任有助益的制度，但這項(xiàng)有助益的制度卻只對(duì)與水、大氣等的清潔度有關(guān)的環(huán)境質(zhì)量的維持提供幫助，不能對(duì)其他方面的環(huán)境質(zhì)量的保持或改善提供幫助。不僅如此，在整部《環(huán)境保護(hù)法(2014)》中也找不到能夠?qū)ζ渌矫娴沫h(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行提供幫助的、符合“總行為控制”原理的其他制度安排。

再如，《環(huán)境保護(hù)法(2014)》規(guī)定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是有助于地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的制度，但該法卻沒有規(guī)定“生態(tài)保護(hù)地區(qū)”的人民政府怎樣才能獲得從別處“轉(zhuǎn)移”來的財(cái)政支持，從而為使本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量達(dá)到某一水平提供必要的財(cái)政支持。如前所述，在許多情況下，沒有財(cái)政支持的環(huán)境保護(hù)只能是口頭上的保護(hù)。這樣的環(huán)境保護(hù)宣示是無法幫助地方政府圓滿履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的。

又如，《環(huán)境保護(hù)法(2014)》規(guī)定的以四個(gè)“統(tǒng)一”為重要技術(shù)保障的“跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”是保護(hù)跨行政區(qū)環(huán)境的重要制度安排，也是處于這樣的環(huán)境中的具體行政區(qū)履行對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的制度保障，但是，該法卻沒有規(guī)定相關(guān)行政區(qū)為實(shí)現(xiàn)四個(gè)“統(tǒng)一”有哪些權(quán)力，當(dāng)相關(guān)行政區(qū)間無法實(shí)現(xiàn)這四個(gè)“統(tǒng)一”，從而無法形成“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”時(shí)，這些行政區(qū)的人民政府可以或應(yīng)當(dāng)做什么。沒有可以或應(yīng)當(dāng)做什么的規(guī)定，不能在相關(guān)行政區(qū)之間達(dá)成某種一致，這些行政區(qū)履行對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任就成了無源之水。

這些先天不足，加上前述法律文化認(rèn)同的缺乏，使《環(huán)境保護(hù)法(2014)》確立地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任原則的開創(chuàng)之舉只表現(xiàn)為開先河，而不是系統(tǒng)闡釋和全面貫徹了地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任原則。

結(jié)語(yǔ)

《環(huán)境保護(hù)法(2014)》規(guī)定了地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，為我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》確立了地方政府對(duì)本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)原則。這是一個(gè)偉大的立法創(chuàng)建，也為環(huán)境法學(xué)的發(fā)展提供了新的研究素材。這部法律規(guī)定的跨行政區(qū)聯(lián)合防控協(xié)調(diào)機(jī)制、以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為保障的生態(tài)補(bǔ)償、重點(diǎn)污染物排放總量控制制度等，都符合環(huán)境的整體性、跨界性特點(diǎn)，都有利于地方人民政府履行對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。然而，我國(guó)法律文化中政府責(zé)任文化元素的欠缺、不法行為懲罰主義的立法模式對(duì)我國(guó)環(huán)境立法的統(tǒng)治、不利后果責(zé)任觀的流行等，使得地方政府對(duì)本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)原則，即使在《環(huán)境保護(hù)法(2014)》中也沒有充分闡釋、全面貫徹，使地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難以在法律實(shí)施中成為活的制度，難以通過立法、司法乃至學(xué)術(shù)創(chuàng)新得到發(fā)揚(yáng)光大。要在我國(guó)真正建立起適應(yīng)環(huán)境損害“全流域性、全國(guó)性甚至全球性”特點(diǎn)的環(huán)境法，真正建立起既規(guī)范個(gè)人、企業(yè)等的行為，又設(shè)定政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、規(guī)范政府履責(zé)行為的法，我們還需要在立法上、在環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施上、在法律文化建設(shè)上付出更大的努力。