方海日

(河南財經(jīng)政法大學刑事司法學院，河南 鄭州 450056)

2017年上臺的文在演政府在就任前向國民許諾“限制檢察權(quán)力的龐大化”，并將“檢警偵查權(quán)調(diào)整”作為大選公約，大力推進檢警偵查權(quán)調(diào)整改革。2018年6月21日，國務總理、法務部長官、行政安全部長官等聯(lián)名發(fā)表了國民談話文，并公布《檢警偵查權(quán)調(diào)整合意案》(1)參見青瓦臺民政首席室發(fā)布的報道資料，“舉行檢警偵查權(quán)調(diào)整合意文簽字儀式”，2018年6月21日。。2020年1月13日，國會通過了《檢警偵查權(quán)調(diào)整法案》，即《刑事訴訟法修正案》與《檢察廳法修正案》。此次改革被譽為韓國歷史性司法改革的試金石。通過此次改革，一方面，可以期待警察成為享有獨立偵查權(quán)的名副其實的偵查機關(guān)；另一方面，需要關(guān)注警察權(quán)擴大增加警察權(quán)濫用和人權(quán)被侵害的可能性，并關(guān)注在未來的司法實踐中構(gòu)筑有效防止此類負面效果的制度。[1]

一、韓國檢警調(diào)查權(quán)改革的背景

2017年文在演總統(tǒng)就任后為實現(xiàn)其在就任前就許諾國民的“限制檢察權(quán)力的龐大化”而大力推進檢警偵查權(quán)調(diào)整改革。對于此次改革，檢察機關(guān)和警察機關(guān)都積極參與討論，雙方基本上對改革的必要性和緊迫性達成共識。2017年12月7日，警察廳警察改革委員會在發(fā)表《偵查權(quán)與起訴權(quán)的分離方案》時指出：“檢察機關(guān)除起訴權(quán)之外還享有偵查權(quán)、偵查指揮權(quán)以及令狀請求權(quán)、刑罰執(zhí)行權(quán)等，獨占著舉世罕見的強大權(quán)限，但一直以來缺少來自外部的限制，導致政治目的性極強的偵查、另案施壓偵查、起訴權(quán)的濫用、前官禮遇等諸多弊害?！盵3]2018年7月3日，大檢察廳改革委員會發(fā)表了對政府檢警偵查權(quán)調(diào)整的反省意見，即“檢察機關(guān)在行使偵查權(quán)和起訴權(quán)這兩個無所不能的權(quán)力的同時，未能堅持政治中立性，迎合集權(quán)勢力，頻繁造成侵害國民基本人權(quán)的事件，社會各界對此給予了批評和譴責?！?3)該意見并不代表大檢察廳改革委員會完全贊成《檢察偵查權(quán)調(diào)整合意案》。

2018年6月21日，韓國政府發(fā)表了《檢警偵查權(quán)調(diào)整合意案》，并于同年11月正式啟動國會司法改革特別委員會對以該議案為基礎(chǔ)的法律修正案進行討論。2020年1月13日，韓國國會會議通過了《刑事訴訟法修正案》與《檢察廳法修正案》，并于2020年2月4日公布?！缎拚淌略V訟法》與《修正檢察廳法》預計自公布之日起6個月后的1年之內(nèi)由總統(tǒng)指定施行日期后開始施行。

二、2020年檢警偵查權(quán)調(diào)整以前的檢警關(guān)系

如前所述，檢察機關(guān)控制著刑事司法，獨占著偵查權(quán)、偵查指揮權(quán)、令狀請求權(quán)、偵查終結(jié)權(quán)、起訴權(quán)、刑罰執(zhí)行權(quán)等廣泛而又強大的權(quán)限。(4)參見《檢察廳法》第4條第1款。檢察機關(guān)有權(quán)指揮警察實施全部偵查活動；警察將偵查完畢的所有案件移送檢察機關(guān)，檢察官決定起訴與不起訴；對于檢察官的偵查范圍無法律限制；如果警察的令狀申請被檢察官駁回，警察可以進行補充偵查后再次向檢察機關(guān)提出申請。在這種偵查構(gòu)造下，檢察和警察在司法體制上的關(guān)系呈現(xiàn)出檢察壓制警察的緊湊的上下級關(guān)系。檢察官依據(jù)偵查指揮權(quán)，將司法警察視為部門下屬，隨意發(fā)布偵查命令，而司法警察必須服從檢察官的命令。司法警察只能按照檢察官的指示開始和進行偵查，而且警察必須向檢察官詳細報告所有案件的詳細信息、偵查情況和犯罪嫌疑人的處理情況等內(nèi)容。[4]

2005年韓國刑事法學會在《關(guān)于檢警偵查權(quán)調(diào)整的韓國刑事法學會意見書》中發(fā)表了作為學術(shù)界的代表性意見，即 “檢察的權(quán)限過于寬泛無限制，偵查權(quán)、偵查指揮權(quán)、起訴獨占權(quán)等的強大程度遠超外國先進國家，這種檢察權(quán)力集中現(xiàn)象使檢察機關(guān)早已超越作為一個偵查機關(guān)的影響力范圍，已經(jīng)逐漸定位為對整個社會具有支配性的權(quán)力機關(guān)。檢察與政治權(quán)力、企業(yè)、輿論之間的相互結(jié)合嚴重損害了國民對檢察的信賴。”[5]

檢察官享有無限制的直接偵查權(quán)的同時享有對警察的偵查指揮權(quán)，這在事實上形成了檢察機關(guān)獨占偵查權(quán)的狀態(tài)，使其在政治經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域都得以行使強大的權(quán)力。另外，檢察機關(guān)以“統(tǒng)一行使檢察權(quán)”的名義，以“檢察官同一體原則”(5)“檢察官同一體原則”是指每一位檢察官都是以檢察總長為首的全國性統(tǒng)一組織體中的一員，必須在上命下服的關(guān)系中執(zhí)行職務。為基礎(chǔ)緊密聯(lián)合檢察組織，頭戴毫無法律依據(jù)的“準司法機關(guān)”之王冠，行使著缺乏制約的最高權(quán)力，吞噬著整個刑事司法。長久以來被檢察官壓制的司法警察無法盡力盡責地進行案件偵查，偵查活動經(jīng)常以不完整的第一次偵查告終。另一方面，兩大偵查機關(guān)十指相扣的上下級關(guān)系，無法進行相互監(jiān)督，無法保障偵查權(quán)公平正義地實施，最終造成由掌握偵查指揮權(quán)的檢察機關(guān)左右刑事司法的局面。檢察機關(guān)的權(quán)力濫用是“無所不能的權(quán)力”導致的必然結(jié)果。

為了改善這種檢警關(guān)系，防止檢察權(quán)的濫用，學者們建議將偵查、起訴、審判程序進行分離，引入牽制與均衡原理，將偵查、起訴、審判權(quán)限分別賦予警察、檢察和法院，檢察官作為公訴官應專注于起訴、不起訴決定與起訴工作，為防止預斷，不應該參與偵查活動。[6]偵查權(quán)調(diào)整的核心在于檢察制度的改革[7]，檢察制度改革的核心在于限制無限擴大的檢察權(quán)，從檢察權(quán)限的分散與限制的角度分離檢察與警察的權(quán)限，使兩者在相互緊張狀態(tài)下進行互相監(jiān)督和權(quán)力制約。[8]

三、2020年檢警偵查權(quán)調(diào)整的主要內(nèi)容

就警檢關(guān)系而言，2020年左右國會通過的法律有調(diào)整檢警偵查權(quán)的《修正刑事訴訟法》、限制檢察機關(guān)直接偵查范圍的《修正檢察廳法》、新制定的《關(guān)于設(shè)立高層公職人員犯罪調(diào)查處的法案》(以下簡稱《犯罪調(diào)查處法》)。前兩部法律的修改部分和新制定的《犯罪調(diào)查處法》的共同目的是限制檢察機關(guān)的權(quán)限，防止檢察權(quán)的濫用。

(一)關(guān)于《檢警偵查權(quán)調(diào)整合意案》

如前所述，韓國政府于2018年6月21日公布了《檢警偵查權(quán)調(diào)整合意案》(6)韓國法務部網(wǎng)站2018年6月21日法務新聞《2018.6.21舉行檢警偵查權(quán)調(diào)整合意文簽字儀式》的報道資料中收錄了《檢警偵查權(quán)調(diào)整合意案》全文。參見http://moj.go.kr/moj/221/subview.do.，主要內(nèi)容如下:一是為了偵查、起訴、維持公訴的順利進行，檢察官與司法警察應當相互協(xié)調(diào)、相互合作。二是司法警察對所有案件享有第一次偵查權(quán)，廢除移送起訴之前的偵查指揮權(quán)。移送起訴后，在決定是否起訴、維持公訴或者審查警察申請的令狀請求所必要時，可以要求司法警察進行補充偵查，無正當理由拒絕補充偵查的，可以要求取消警察職務或者予以懲戒。警察濫用偵查權(quán)的，可以要求采取改正措施。三是司法警察基于警察部門的不起訴決定未將案件移送檢察機關(guān)的，應當將不移送決定書和案件記錄復印件移交具有管轄權(quán)的地方檢察廳檢察官。如果檢察官認為不移送決定違法或不當，可以要求司法警察對案件重新偵查。四是檢察官的第一次直接偵查必須限定在必要的范圍內(nèi)，從而將檢察機關(guān)的偵查力量集中于一般的警察移送案件以及維持公訴上。檢察官對警察、犯罪調(diào)查處檢察官及其職員的不法案件、腐敗犯罪、經(jīng)濟金融犯罪、公職人員犯罪、選舉犯罪等特殊案件以及與該類案件有關(guān)的認知案件(偽證、誣告等)(7)韓國的刑事案件分為認知案件與告訴案件。告訴案件是以告訴人的告訴為偵查線索的案件，認知案件是在沒有告訴的情況下，偵查機關(guān)自行認知并予以處理的案件。具有與警察同樣的直接偵查權(quán)。五是檢察官無正當理由不請求令狀時，警察可以向有管轄權(quán)的高等檢察廳令狀審議委員會提出異議。令狀審議委員會由中立的外部人士組成，警察可以在審議過程中提出意見。司法警察依照正當程序和方式對有犯罪嫌疑的檢察官或者檢察廳職員實施扣押、搜查、拘留、申請拘捕令狀的，檢察機關(guān)應當命令檢察官毫無拖延地向法院請求拘捕令狀，并執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。

(二)關(guān)于《修正刑事訴訟法》和《修正檢察廳法》

1.明文規(guī)定檢警相互協(xié)作關(guān)系?！缎拚淌略V訟法》第195條新增加了1條關(guān)于檢察官與司法警察關(guān)系的規(guī)定：①檢察官與司法警察在偵查、起訴以及公訴維持上應當相互協(xié)作；②偵查活動應遵循的一般性偵查準則由總統(tǒng)令規(guī)定。基于本條，韓國刑事訴訟法將檢察官和司法警察的關(guān)系從過去的指揮和被指揮的上下級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷f(xié)作的關(guān)系。

2.廢除檢察官的偵查指揮權(quán)?！缎拚淌略V訟法》廢除了檢察官案件移送起訴前的偵查指揮權(quán)。修正前的《刑事訴訟法》第196條規(guī)定：①偵查官、警務官、總警、警政、警監(jiān)、警衛(wèi)作為司法警察，其實施的所有偵查活動都應當接受檢察官的指揮；②司法警察認為存在犯罪嫌疑時，應當對犯罪嫌疑人、犯罪事實和證據(jù)進行偵查；③司法警察應服從檢察官的偵查指揮；④偵查終結(jié)后，司法警察應毫無延遲地將有關(guān)案件的證據(jù)資料移送至檢察機關(guān)；⑤警司、警長、巡警作為司法警察，應當協(xié)助偵查。《修正刑事訴訟法》將本條移至第197條之一，將該條修改為：①警務官、總警、警政、警監(jiān)、警衛(wèi)作為司法警察，在認為存在犯罪嫌疑時，應當對犯罪嫌疑人、犯罪事實和證據(jù)進行偵查；②警司、警長、巡警作為司法警察，應當協(xié)助偵查。

3.新增檢察官要求警察補充偵查的情形之規(guī)定。根據(jù)《修正刑事訴訟法》第197條之二的規(guī)定，案件移送檢察機關(guān)后，如有必要情形，檢察官可以要求司法警察進行補充偵查。該條肯定了司法警察的獨立偵查權(quán)，規(guī)定了檢察官的事后監(jiān)督權(quán)、要求補充偵查的權(quán)力、追究警察責任的權(quán)力等重要內(nèi)容。第197條之二規(guī)定：①檢察官可以要求司法警察進行補充偵查的情形如下：對移送起訴的案件決定不起訴時有必要進行補充偵查的；為了維持公訴有必要進行補充偵查的；決定是否向法院請求司法警察申請的令狀時有必要進行補充偵查的。②檢察官要求補充偵查的，司法警察除有正當理由以外，應當毫無拖延地進行補充偵查并將偵查結(jié)果通知檢察官。

4.賦予檢察官要求司法警察采取糾正措施的權(quán)力。為了保障檢察官對司法警察偵查過程中發(fā)生的違法行為或侵害人權(quán)行為進行監(jiān)督，《修正刑事訴訟法》第197條之三作出了如下規(guī)定：①檢察官發(fā)現(xiàn)司法警察在偵查過程中存在違反法令、侵害人權(quán)或者嚴重懷疑偵查權(quán)濫用的事實，可以要求司法警察移送案件記錄復印件；②司法警察應毫無拖延地向檢察官移送案件記錄復印件；③收到案件記錄復印件的檢察官在必要的情況下可以要求司法警察采取糾正措施；④司法警察如無正當理由，應及時采取糾正措施并通知檢察官。

5.賦予司法警察第一次偵查終結(jié)權(quán)?！缎拚淌略V訟法》明文規(guī)定了警察的第一次偵查終結(jié)權(quán)。司法警察根據(jù)偵查結(jié)果判斷是否確有犯罪嫌疑，由此決定案件是否移送檢察機關(guān)(8)參見《修正刑事訴訟法》第245條之五。。如果司法警察認為不構(gòu)成犯罪，則可以自行終結(jié)案件。司法警察對于案件的不移送處理可以視為第一次偵查終結(jié)權(quán)。司法警察的第一次偵查終結(jié)權(quán)的優(yōu)越性在于使無辜的犯罪嫌疑人盡快從刑事程序中獲得解放，使犯罪嫌疑人免受檢察機關(guān)的偵查，避免雙重被害。

6.限制檢方制作的犯罪嫌疑人訊問筆錄的證據(jù)能力?！缎淌略V訟法》修改以前，檢察官制作的犯罪嫌疑人訊問筆錄和司法警察制作的犯罪嫌疑人訊問筆錄的證據(jù)能力的認定要件是有區(qū)別的?！缎拚淌略V訟法》第312條第1款對檢方犯罪嫌疑人訊問筆錄的證據(jù)能力與警方犯罪嫌疑人訊問筆錄作了一致性規(guī)定，即“檢察官根據(jù)正當?shù)某绦蚝头椒ㄖ谱鞯姆缸锵右扇擞崋柟P錄只有在審判準備和審判期日由被告人或辯護人承認該內(nèi)容時方可作為證據(jù)使用?！痹诜ㄍド?，如果被告人否認警察制作的犯罪嫌疑人訊問筆錄，該訊問筆錄即失去證據(jù)能力。(9)參見《修正刑事訴訟法》第312條之三。此次刑事訴訟法修改降低了檢察官制作的犯罪嫌疑人訊問筆錄的證據(jù)能力，使檢方制作的供述筆錄與警方制作的供述筆錄的證據(jù)能力相同。如果警方制作了犯罪嫌疑人供述筆錄，檢方則沒有必要再次制作相同內(nèi)容的訊問筆錄。《修正刑事訴訟法》第312條第1款將有效制止檢察機關(guān)對犯罪嫌疑人的重復訊問，而且將有利于弱化檢方實施直接偵查的誘因。[9]

(三)《修正刑事訴訟法》與《修正檢察廳法》實施前后之比較

《修正刑事訴訟法》與《修正檢察廳法》實施后發(fā)生的主要變化概括如下：一是檢察機關(guān)必須將其接受告發(fā)和告訴的案件中的部分案件移交警察機關(guān)進行第一次偵查。必須移交警察偵查的案件是指檢察機關(guān)的特搜部負責偵查的特殊案件以外的一般刑事案件。二是《修正刑事訴訟法》與《修正檢察廳法》實施后，檢察官無權(quán)在警察偵查階段進行偵查指揮。三是警察經(jīng)偵查認為可以不起訴，且案件當事人對此無異議的案件，可以終結(jié)偵查，并將不移送決定書以及案件記錄復印件移送檢察機關(guān)，檢察官認為該決定違法或不當，可以要求警察進行二次偵查。

改革前后檢警關(guān)系對照表[10]

(四)關(guān)于《犯罪調(diào)查處法》

設(shè)立高層公職人員犯罪調(diào)查處(以下簡稱“調(diào)查處”)，制定《犯罪調(diào)查處法》是此次檢警偵查權(quán)調(diào)整改革的重要內(nèi)容之一。所謂調(diào)查處是指專門對總統(tǒng)、國會議員、法官、地方自治團體長、檢察官、警務官以上級別的警察等高層公職人員及其家屬的腐敗案件進行偵查和起訴的獨立機關(guān)。設(shè)立調(diào)查處的目的是限制檢察機關(guān)獨占的對高層公職人員犯罪的偵查權(quán)和起訴權(quán)，防止檢察機關(guān)的政治權(quán)力化，提高司法獨立性。韓國國會于2019年12月30日通過了《犯罪調(diào)查處法》，該法于2020年1月14日制定，并于同年7月15日施行。

韓國的調(diào)查處制度借鑒了英國和新西蘭的重大欺詐案件調(diào)查局(Serious Fraud Office)、香港的廉政公署(ICAC)、新加坡的貪污調(diào)查局(CPIB)等模式，并加以適當?shù)恼{(diào)整。[11]此外，韓國的部分學者與司法實務工作者指出，韓國設(shè)立高層公職人員犯罪偵查機關(guān)的改革是借鑒了中國近年來的監(jiān)察體制改革，并期待調(diào)查處在調(diào)查職務犯罪和履行反腐敗職責過程中能夠獲得同樣良好的效果。[12]

2.設(shè)置調(diào)查處有利于對檢察機關(guān)的偵查權(quán)與公訴權(quán)予以限制。依照《犯罪調(diào)查處法》的規(guī)定，高層公職人員犯罪案件中有關(guān)檢察官犯罪的案件由調(diào)查處檢察官進行偵查、提起公訴并維持公訴。(11)參見《犯罪調(diào)查處法》第20條第1款、第3條第1款第2項。該規(guī)定肯定了檢察官起訴獨占主義的重大例外，是一項歷史性的改革。對檢察官以外的其他高層公職人員的犯罪案件，調(diào)查處檢察官僅享有偵查權(quán)，提起公訴和維持公訴均由檢察機關(guān)的檢察官進行。檢察機關(guān)的檢察官經(jīng)審查決定不予起訴的，調(diào)查處長可以向首爾高等法院提出裁定申請。(12)參見《犯罪調(diào)查處法》第3條第1款、第26條第1款、第29條第1款。

四、韓國學界和實務界對2020年檢警偵查權(quán)調(diào)整改革的評價

對于此次改革，韓國學界和實務界普遍認為，雖然此次偵查權(quán)調(diào)整改革在一定程度上肯定了警察的獨立偵查權(quán)，廢除了檢察官的偵查指揮權(quán)，但是未能完全改善檢警偵查權(quán)之間的沖突與矛盾，仍存在諸多不足之處。

1.《修正刑事訴訟法》新增和修改的條文中存在若干缺陷?！缎拚淌略V訟法》第195條第1款將檢察官和警察的關(guān)系定位為“相互協(xié)作”關(guān)系。但是“相互協(xié)作”這一規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)和抽象，有必要在法律條文中對檢警的“相互協(xié)作”關(guān)系作具體化的規(guī)定。另外，該條第2款規(guī)定：“有關(guān)檢警協(xié)作的偵查活動需要遵守的一般性偵查準則由總統(tǒng)令規(guī)定?！贝颂幍膫刹榛顒有枰裱摹耙话阈詡刹闇蕜t”的含義并不明確。按照通常理解，“一般性偵查準則”的意思為一般的偵查活動必須遵守的準則，并不適合規(guī)定在第195條中。按照修法本意，應規(guī)定為“有關(guān)檢警協(xié)作的偵查事項由總統(tǒng)令規(guī)定”。

如前所述，《修正刑事訴訟法》第197條之三規(guī)定了檢察官可以對警察的偵查活動采取監(jiān)督措施，以防止警察濫用偵查權(quán)造成人權(quán)侵害的結(jié)果。值得關(guān)注的是，如果檢察官按照法律規(guī)定，對警察偵查過程中的所有“違反法令、侵害人權(quán)或者存在濫用偵查權(quán)的重大嫌疑的事實”要求警察通過移送案件記錄的復印件等方式進行詳細說明和解釋，有可能會嚴重干擾案件偵查的進展。既然已經(jīng)賦予警察機關(guān)第一次偵查權(quán)和偵查終結(jié)權(quán)，就應當允許司法警察根據(jù)自身獨立的判斷開展偵查活動，待偵查終結(jié)后再由檢察機關(guān)進行事后監(jiān)督和追責。[14]這既可以防止檢察機關(guān)對警察偵查造成不當干涉，又可以確保警察偵查過程的正當性。防止警察濫用偵查權(quán)的同時又不干涉警察的正常偵查活動的合理限度的偵查指導形態(tài)是未來司法實踐中亟待開創(chuàng)的新課題。

2.廢除偵查指揮權(quán)會產(chǎn)生弊端。此次改革廢除了檢察官的偵查指揮權(quán)，檢察官無權(quán)指揮警察的偵查活動，即使是被害人意外死亡案件，檢察官也無權(quán)干涉警察的偵查活動。司法警察終結(jié)偵查后，即使有他殺的重大嫌疑，檢察官也無權(quán)要求警察進行補充偵查。(13)2017年首爾市冠岳區(qū)發(fā)生了一起兒子在父親身上潑灑汽油點燃將其殺害的案件。警察經(jīng)偵查認為死亡原因為被害人自殺，隨后終結(jié)偵查。對此，首爾中央檢察廳通過對報警內(nèi)容和報警人的聲音以及手機短信等線索進行進一步偵查，查出該案為被害人之子所為，最終被害人的兒子以殺人罪被判有期徒刑15年。除被害人意外死亡案件以外，公訴時效較短的案件，如違反選舉法案件等，如果警察在公訴時效臨近結(jié)束之日將起訴意見移送檢察機關(guān)或者直接終結(jié)案件偵查，檢察機關(guān)則會失去要求警察機關(guān)進行補充偵查的機會。[15]

《修正刑事訴訟法》剝奪了檢察官的偵查指揮權(quán)的同時又賦予其要求警察進行補充偵查的權(quán)限，但是法律明文規(guī)定的檢察官可以提出補充偵查要求的情形極其有限，僅限于“決定移送案件的起訴與否和維持公訴所必要時、決定是否要(向法官)請求司法警察申請的令狀所必要時”等情形。對于檢察官的補充偵查要求，司法警察可以以正當理由拒絕進行補充偵查。韓國的學者和實務界人士預測這一規(guī)定將引起檢警之間的新矛盾。

3.《犯罪調(diào)查處法》的適用可能產(chǎn)生不良后果。作為檢察制度改革方案之一，設(shè)立調(diào)查處的核心目的在于消除檢察機關(guān)的政治偏向性，設(shè)立一個能夠客觀公正地對案件進行偵查的獨立的偵查機關(guān)。但是如果依照法律規(guī)定由總統(tǒng)行使人事任命權(quán)，即使調(diào)查處長的正式任命需要經(jīng)國會同意，調(diào)查處仍然會淪落為總統(tǒng)影響力下的偵查機關(guān)，無法確保其行使職權(quán)的獨立性。這顯然與檢察制度改革的初衷背道而馳。

除此之外，《犯罪調(diào)查處法》第2條對公搜處的案件偵查范圍即“高位公職者及其家屬實施的犯罪”作了相當寬泛的規(guī)定，然而調(diào)查處的人員規(guī)模卻限定在檢察官25人以內(nèi)，偵查官40人以內(nèi)。加上禁止檢察機關(guān)檢察官和警察參與調(diào)查處專屬案件的偵查，因此增加了因人力不足而造成案件偵查不充分的可能性。為保證調(diào)查處能夠進行充分且有效的偵查，應縮小其管轄案件的范圍，同時配備相應規(guī)模的組織和人力。[16]

五、韓國檢警偵查權(quán)調(diào)整改革的得失及其對我國的啟示

韓國2020年檢警偵查權(quán)調(diào)整的目的是通過限制檢察權(quán)，實現(xiàn)檢警偵查權(quán)的分離，構(gòu)建符合審判中心主義的新型檢警關(guān)系。調(diào)整后的檢警關(guān)系從“上命下從”的“檢警一體化”模式(14)本文使用的“檢警一體化”一詞，是指檢警兩機關(guān)在偵查職能上的一體化而非組織機構(gòu)上的一體化。轉(zhuǎn)變?yōu)榻浦袊摹胺止へ撠?、相互配合、相互制約”的檢警關(guān)系模式，因此韓國有學者指出此次改革是以中國的檢警關(guān)系和偵查制度為模型的改革。[17]此次改革表明了中韓兩國今后偵查制度和偵查實務等方面比較研究的可行性和有益性。

(一)對韓國檢警偵查權(quán)調(diào)整改革的評價

韓國檢警偵查權(quán)矛盾是國家權(quán)力機關(guān)之間追求各自權(quán)力最大化的矛盾。近年來該矛盾越發(fā)激化，兩機關(guān)經(jīng)過長期的磨合，構(gòu)思了多種多樣的解決方案，但始終未能消除各自的立場差異，最終以此次歷史性改革的方式半強制性地解決了燃眉之急。此次檢警偵查權(quán)改革是韓國政府與司法、立法機關(guān)醞釀已久的建立在堅實的社會共識基礎(chǔ)之上的改革，但修法過程中檢察機關(guān)的發(fā)言權(quán)過于強大，加之對于修改和新增的每一條款缺乏充分論證，對此次改革的評價亦是毀譽參半。

《修正刑事訴訟法》與《修正檢察廳法》將檢警關(guān)系定位為相互協(xié)作關(guān)系，限制檢察官的直接偵查權(quán)，廢除檢察官的指揮偵查權(quán)，賦予警察第一次偵查終結(jié)權(quán)，擴大了警察的偵查權(quán)限。經(jīng)此次改革，在偵查權(quán)方面，檢察機關(guān)和警察機關(guān)初步形成了分工負責基礎(chǔ)上的監(jiān)督協(xié)作關(guān)系，這種檢警關(guān)系有利于防止檢察機關(guān)對警察偵查的過度干涉，提高警察機關(guān)的偵查積極性和偵查效率。在此意義上，此次檢警偵查權(quán)改革的積極意義是值得肯定的。但是，也存在不足之處?！缎拚龣z察廳法》雖然限制了檢察官的直接偵查權(quán)，但是修改后的直接偵查范圍仍然過于寬泛，未能達到真正有效限制直接偵查權(quán)的程度。[18]在此意義上，不得不承認此次改革未能完全實現(xiàn)“檢察權(quán)限的分散與限制、國民的權(quán)利保障與刑事程序的高效運轉(zhuǎn)”為目的的改革初衷。而且，此次改革保留了檢察官對特殊案件的偵查權(quán)能，卻未對此設(shè)置任何司法監(jiān)督措施。警察的偵查權(quán)受到檢察官和法院的監(jiān)督，檢察官的直接偵查權(quán)卻缺乏適當?shù)谋O(jiān)督主體和監(jiān)督措施。存在人權(quán)侵害傾向的所有偵查活動都應該接受嚴格的司法監(jiān)督，檢察機關(guān)偵查權(quán)的司法監(jiān)督問題應該成為韓國今后司法改革的重要內(nèi)容。

(二)韓國檢警偵查權(quán)調(diào)整改革對我國的啟示

韓國2020年檢警關(guān)系改革真切驗證了“如果警檢一體，檢察官承擔警察職能，成為所謂‘高級的司法警察’，檢察官將因深陷于偵查事務而帶上濃厚的行政機關(guān)的色彩，喪失其司法機關(guān)的非偏移品格和獨立性，其‘過濾’與制約的功能實際上也就喪失了。因為作為警察的上司，他不可避免地從警察的角度去看問題。”[19]為了避免檢察官主導偵查模式對刑事訴訟程序造成的負面影響，韓國在此次改革中，將檢察官和警察的偵查權(quán)限進行分離，檢警關(guān)系從“上命下從”“領(lǐng)導指揮”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺止f(xié)作”“監(jiān)督引導”。我國的“檢警一體化”模式探索由來已久。2019年4月，“刑事訴訟檢察機關(guān)主導責任論”[20]被正式提出，目前面臨著檢察主導偵查模式的全新探索和偵查主體權(quán)能的重新配置問題。從我國與韓國的偵查權(quán)調(diào)整改革內(nèi)容可以看出，兩國的檢警偵查制度改革正朝相反方向推進。眾所周知，中韓兩國在刑事訴訟構(gòu)造以及運行模式方面極為相似，在近乎同一時期進行如此大相徑庭的改革，揭示出檢警偵查權(quán)需要適當?shù)胤蛛x以保障偵查效率與法律制約，不能過于依從或者過于獨立。絕對的檢警一體化或檢警獨立分工模式都不可取。從這個意義上，檢警關(guān)系在緊密與疏遠之間的動態(tài)變化應視為檢警關(guān)系不斷尋求最佳平衡點的過程。

“檢察主導偵查論”的主要目的是在以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下有效改善我國固有的偵查模式——“警察主導偵查模式”中存在的警察偵查犯罪、檢察監(jiān)督偵查效率不高的顯著弊端。韓國的刑事偵查在改革以前采用的是“指揮、領(lǐng)導”型檢察主導模式，實踐證明這種模式不符合以審判為中心的刑事司法改革的要求，弊大于利。通過此次檢警偵查權(quán)調(diào)整改革，《修正刑事訴訟法》在保障司法警察的獨立偵查權(quán)的基礎(chǔ)上，規(guī)定檢察官可以在必要限度內(nèi)參與指導司法警察的偵查活動并予以適時監(jiān)督，即采用了“指引、監(jiān)督”型刑事偵查模式?？梢哉f這是韓國立法機關(guān)在權(quán)衡“檢察主導模式”和“警察主導模式”利弊的基礎(chǔ)上探索到的更加符合當前刑事審判改革要求的檢警偵查模式，即“檢警協(xié)作模式”。

檢察主導偵查模式是近年來我國調(diào)整檢警關(guān)系和偵查結(jié)構(gòu)的主要思路。為了避免重蹈韓國之覆轍，應對檢察主導偵查模式作出符合我國法律制度和司法實踐的闡釋。縱觀韓國數(shù)十年來的偵查實踐，不難想象韓國舊檢警關(guān)系下的檢察指揮警察偵查模式在中國語境下也會演變?yōu)闄z察干擾公安機關(guān)正常辦案，難以有效解決中國目前所面臨的現(xiàn)實問題。[21]因此我國的檢察主導偵查模式中的“主導”應當首先排除檢察與警察的“上命下從”的“指揮”之含義。鑒于司法規(guī)律的共通性和我國檢警關(guān)系的特殊制度安排[22]，“主導偵查”解釋為“引導偵查”較為妥當。檢察“引導”偵查模式將成為我國實現(xiàn)檢察機關(guān)主導責任論的重要內(nèi)容。[23]為實現(xiàn)這一目標，應立足于檢警機關(guān)的監(jiān)督制約關(guān)系，適當加強和創(chuàng)新引導與監(jiān)督方式，比如普通案件由警察獨立偵查，疑難復雜案件和有組織犯罪等案件以適當?shù)姆绞接枰浴疤崆敖槿搿薄耙龑刹椤薄斑m當監(jiān)督”，構(gòu)建新型檢警關(guān)系，更好地為以審判為中心的刑事訴訟改革目標的實現(xiàn)服務。

中韓兩國的檢警關(guān)系模式雖然從相反的兩個方向走來，但是在以審判為中心的刑事訴訟制度改革洪流的推動下朝著相同的方向蓄勢待發(fā)。今后兩國在制度改革與司法實踐中可以就參與偵查、監(jiān)督偵查的方式，介入范圍、時機、程度等問題從理論和實踐的雙重層面相互借鑒。另外，對韓國調(diào)查處偵查起訴案件的司法實踐以及調(diào)查處與檢察機關(guān)的程序銜接等問題進行研究將對解決我國監(jiān)檢銜接中的疑難問題具有啟示意義。此次改革今后的實施情況值得持續(xù)關(guān)注。