基于AHP-EVM的江蘇省全面推行河長制成效評價

余曉彬 唐德善

摘 要：依據(jù)江蘇省全面推行河長制現(xiàn)狀，從水資源管理成效、河湖資源保護成效、水污染防治成效、水環(huán)境治理成效、河湖生態(tài)修復(fù)成效、河湖執(zhí)法監(jiān)督成效、河湖長效管護成效、河湖綜合功能提升成效以及公眾滿意度成效9個方面，構(gòu)建符合江蘇省特色的全面推行河長制成效評價指標體系。運用層次分析法和熵權(quán)法相結(jié)合的組合賦權(quán)法計算指標權(quán)重，基于模糊綜合評價方法構(gòu)建全面推行河長制成效評價模型，利用評價模型對江蘇省2017—2019年全面推行河長制成效進行了分析，結(jié)果表明：江蘇省2017—2019年全面實施河長制成效隸屬度分別為0.361、0.484、0.756，對應(yīng)等級分別為“良好”“優(yōu)秀”“優(yōu)秀”，隸屬度逐漸增大，表明河長制工作逐步深入;2017—2019年影響江蘇省全面推行河長制成效評價結(jié)果的因素主要集中在河湖資源保護成效與公眾滿意度成效方面，涉及水土流失治理率、河長制了解情況及公眾參與度等。

關(guān)鍵詞：河長制;層次分析法;熵權(quán)法;模糊評價;成效評價;江蘇省

中圖分類號：TV213.4 ? 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.11.013

Abstract：Based on the current status of effectiveness of river chief system in Jiangsu Province from 2017 to 2019， this paper established a comprehensive evaluation index system from nine aspects （the effectiveness of water resources management， rivers and lakes resources protection， water pollution prevention and control， water environment management， rivers and lakes ecology， rivers and lakes law enforcement supervision， long-term management and protection of rivers and lakes， improvement of comprehensive functions of rivers and lakes and effectiveness of public satisfaction）. The analytic hierarchy process and entropy weight method were used to effectively calculate the comprehensive weight of index. This paper constructed a comprehensive evaluation model for effectiveness of comprehensive implementation of river chief system by using the fuzzy comprehensive evaluation method. The results show that the membership degrees of effectiveness of comprehensive implementation of river chief system in Jiangsu Province from 2017 to 2019 are 0.361， 0.484 and 0.756 corresponding to “good”， “excellent” and “excellent” grades. The upward trend of the membership degrees indicate that the river chief system is gradually deepened. From 2017 to 2019， the factors that affected the results are mainly concentrated in the effectiveness of rivers and lakes resources protection and public satisfaction， including the control rate of soil erosion area， understanding of the river chief system and public participation， etc.

Key words： river chief system; analytic hierarchy process; entropy weight method; fuzzy evaluation; effectiveness evaluation; Jiangsu Province

我國水資源時空分布不均，是世界上水情最復(fù)雜、治水任務(wù)最繁重、江河治理難度最大的國家，河長制作為我國首創(chuàng)的一項河湖管理與保護制度，有效解決了傳統(tǒng)河湖管理與保護中存在的機構(gòu)設(shè)置重疊、多龍治水等弊端。自河長制提出后，經(jīng)過總結(jié)各地實踐經(jīng)驗，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳明確提出全面推行河長制的意見，各地區(qū)貫徹落實意見、出臺相關(guān)工作方案，使河長制工作全面鋪開。由于全面推行河長制工作任務(wù)重，因此亟待對河長制推行成效進行評價，以深入推進河長制的落實。

有學(xué)者通過分析解讀河長制的任務(wù)要求，運用DPSIRM模型、云模型等方法，構(gòu)建河長制評價指標體系與評價模型，對河長制推行成效進行了評價[1-4]。沈曉梅等[5]基于河長制目標要求，運用DPSIRM模型分析建立了河長制綜合評價指標體系;李紅梅等[6]從監(jiān)督手段、指標構(gòu)建、考核方式三個角度出發(fā)，構(gòu)建了河長制績效評價指標體系。作為河長制的最早起源地，江蘇省河長制推行情況始終是研究熱點。唐新玥等[7]結(jié)合河長制工作考核機制，構(gòu)建了基于云模型的區(qū)域河長制考核評價模型，并對南京市2013—2017年河長制工作進行了評價;姜明棟等[8]通過建立河長制推行成效評價指標體系，利用空間面板數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析了江蘇省2006—2015年河長制實施現(xiàn)狀和差異;熊燁等[9]以江蘇省2007—2016年河長制實施狀況為研究對象，運用QCA方法分析了資源稟賦、行政壓力等對河長制轉(zhuǎn)移程度的影響。

從已有的研究成果可以看出，針對江蘇省河長制推行成效的評價，主要集中在河長制提出至全面推行河長制期間。筆者以《關(guān)于全面推行河長制的意見》提出為時間起點，依據(jù)2017—2019年江蘇省全面推行河長制成效現(xiàn)狀，構(gòu)建符合江蘇省實際的河長制推行成效評價指標體系和評價模型，對江蘇省全面推行河長制成效進行系統(tǒng)評價，總結(jié)江蘇省河長制發(fā)展狀態(tài)，考核河長工作，通過評價發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，調(diào)整工作思路，以期為其他地區(qū)河長制推行成效評價提供借鑒。

1 江蘇省河長制推行概況

2007年，針對太湖流域藍藻污染事件，無錫市出臺了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》，標志著河長制開始走向?qū)嵺`探索。隨后，其他省轄市逐步開始推行河長制改革。2012年，江蘇省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強全省河道管理“河長制”工作意見的通知》，在全省范圍內(nèi)推行以保障河道防洪安全、供水安全、生態(tài)安全為目標的河長制。經(jīng)過努力，全省骨干河道的河長基本落實到位，河長制辦公室基本建立。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，對河長制的總體要求、主要任務(wù)、保障措施作了明確部署。2017年，江蘇省省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》，在江蘇省現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上進行了升級，并通過《江蘇省河道管理條例》，率先將河長制納入地方法規(guī)，于2017年年底在全國率先全面建立河長制。2018年，通過國家組織的全面建立河長制中期評估核查。2019年，通過河湖長制總結(jié)評估。2020年，江蘇省印發(fā)《河湖長制工作高質(zhì)量發(fā)展指導(dǎo)意見》，為全省河湖長制工作由“高強度”發(fā)展向“高質(zhì)量”發(fā)展邁進提供了行動指南。

2 全面推行河長制成效評價指標體系

全面推行河長制成效評價是對河長制任務(wù)完成情況、效果的綜合評價，是河長制考核的重點內(nèi)容，因此評價指標的選取可以借鑒河長制考核的指標和內(nèi)容。2018年江蘇省出臺了河長制湖長制省級考核細則，考核內(nèi)容包含工作機制、履職情況、重點任務(wù)、河湖管護、滿意度等，其中涉及水安全保障、水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理4個方面的具體指標。2018年年底水利部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的《全面推行河長制湖長制總結(jié)評估工作方案》，從“有名”和“有實”兩個角度，對全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的河長制實施工作進行了總結(jié)評估，并將河長制劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級，對2017—2018年的河湖長組織體系建設(shè)、制度及機制建設(shè)、履職情況、工作組織推進、河湖治理保護及成效5個部分進行了評估。

以江蘇省《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》為核心，從水資源管理成效、河湖資源保護成效、水污染防治成效、水環(huán)境治理成效、河湖生態(tài)修復(fù)成效、河湖執(zhí)法監(jiān)督成效、河湖長效管護成效、河湖綜合功能提升成效、公眾滿意度成效9個方面，構(gòu)建符合江蘇省特色的全面推行河長制成效評價指標體系，包含9個準則、33項指標，見表1。

3 全面推行河長制成效評價模型

在全面推行河長制成效評價中，一部分指標存在一定模糊性，沒有十分明確的界限和清楚的外延。模糊綜合評價是指在綜合考慮被評價對象各影響因素的基礎(chǔ)上，建立模糊集合和相對應(yīng)的隸屬度矩陣，并運用模糊運算法則對原本的定性評價進行量化綜合[10]。本文運用模糊綜合評價法[11]構(gòu)建全面推行河長制成效評價模型，綜合考慮各評價者對于評價指標的意見，對被評價對象的優(yōu)劣程度做出準確、整體及科學(xué)的評價。

3.1 建立評價指標集

依據(jù)評價指標體系（見表1），分層次建立評價指標集，包括目標層A、準則層B、指標層C。

3.2 確定評價標準集

參考水利現(xiàn)代化指標體系等級和標準[12]，結(jié)合江蘇省河長制考核標準、發(fā)展規(guī)劃中的目標值、指標值的特點等確定評價標準集，將全面推行河長制成效分為Ⅰ級（優(yōu)秀）、Ⅱ級（良好）、Ⅲ級（合格）、Ⅳ級（不合格）4個等級（見表2）。

3.4 權(quán)重的確定

由于全面推行河長制成效評價指標具有不確定性、模糊性和變化性等特征，考慮指標在評價中的重要程度，采用層次分析法與熵權(quán)法相結(jié)合的組合賦權(quán)法進行指標權(quán)重計算，其中主觀權(quán)重由層次分析法確定，客觀權(quán)重由熵權(quán)法確定，并采用算術(shù)平均法進行組合權(quán)重計算。

3.4.1 層次分析法確定主觀權(quán)重

層次分析法[13-14]就是基于評價指標構(gòu)建的多層次分析結(jié)構(gòu)模型，根據(jù)層次之間及指標之間相對重要性程度進行綜合計算，確定指標權(quán)重。計算步驟：根據(jù)被評價對象的影響因素構(gòu)建層次結(jié)構(gòu);利用9級標度法，通過咨詢專家意見等，構(gòu)造指標層、準則層的判斷矩陣，確定指標的相對重要性;按照最大特征值法，計算判斷矩陣對應(yīng)的最大特征值及對應(yīng)的歸一化特征向量，并檢驗判斷矩陣的一致性，得到指標層對準則層、準則層對目標層的權(quán)重。

3.4.2 熵權(quán)法確定客觀權(quán)重

熵權(quán)法[15-16]就是利用決策矩陣和各指標的熵來確定各指標的權(quán)重。

3.4.3 組合權(quán)重

由于本文對層次分析法和熵權(quán)法兩種方法無偏好性，因此采用算術(shù)平均法進行權(quán)重組合，得到最終確定的權(quán)重，見表3。

3.5 模糊綜合評價

采用M（·，+）算子進行權(quán)重與隸屬度矩陣的合成，得到指標層相對于準則層、準則層相對于目標層的模糊綜合評價結(jié)果。

4 江蘇省全面推行河長制成效評價

4.1 數(shù)據(jù)來源

根據(jù)《江蘇省環(huán)境狀況公報》《江蘇省水資源公報》《江蘇水利年鑒》，以及江蘇省水利廳、生態(tài)環(huán)境廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等相關(guān)單位公開發(fā)布的水污染防治、生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)規(guī)劃報告、資料文件等信息，參考南京悅水文化傳播有限公司等第三方單位的滿意度調(diào)查結(jié)果，并邀請20位專家對定性指標進行評分，得到江蘇省2017—2019年全面推行河長制成效指標數(shù)據(jù)，個別缺失數(shù)據(jù)采用插值法補全。

4.2 評價結(jié)果與分析

利用構(gòu)建的評價模型進行計算，結(jié)果見表4。

根據(jù)評價結(jié)果，江蘇省2017—2019年全面實施河長制成效隸屬度分別為0.361、0.484、0.756，對應(yīng)等級分別為“良好”“優(yōu)秀”“優(yōu)秀”，隸屬度逐漸增大，表明河長制工作逐步深入。2019年隸屬度最大，說明河湖管理體制機制逐漸健全、完善，河湖治理取得明顯成效，其中2018年高分通過河長制中期評估核查，2019年高分通過河湖長制總結(jié)評估。與江蘇省推行的政策及行動相符，主要表現(xiàn)在，在已有的河長制基礎(chǔ)上，江蘇省出臺《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》，提前布局，建立四級河長組織體系，完善制度體系和工作機制，加強宣傳引導(dǎo)，于2017年年底宣布全面建立河長制。此后，圍繞環(huán)境治理以及河長制工作，江蘇省先后印發(fā)

《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃（2017—2020）》

《江蘇省打好太湖治理攻堅戰(zhàn)實施方案》

《關(guān)于加強長江江蘇段水生生物保護工作的實施意見》

《長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》等文件，進一步深化河長制工作，系統(tǒng)治理河湖。

水資源管理方面，全面推行河長制成效評價等級均為優(yōu)秀，表明江蘇省全面落實最嚴格的水資源管理制度，但2018年用水總量控制率有所下降，與評價結(jié)果數(shù)值降低相符;水污染防治方面，評價結(jié)果始終保持在優(yōu)秀水平，與全省認真貫徹省委、省政府決策部署，把河長制湖長制與深入實施“水十條”緊密結(jié)合起來，實施工業(yè)污染、生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染、水上交通污染等專項整治行動密切相關(guān)行為;河湖執(zhí)法監(jiān)督方面，始終保持優(yōu)秀水平，表明江蘇省實行嚴格執(zhí)法立法，河湖工作展開有法可依，河湖保護專項執(zhí)法行動扎實開展，河湖“三亂”專項整治行動逐步展開，行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，嚴厲打擊非法采砂行為;河湖長效管護方面，評價結(jié)果穩(wěn)定在優(yōu)秀水平，各級主要河湖明確管護責(zé)任單位，2018年初步完成骨干河道管理范圍劃定任務(wù)，信息管理平臺初步實現(xiàn)應(yīng)用，2019年進一步完善流域治理智能化工作，完成劃界確權(quán)，逐步完善管護機制;河湖綜合功能提升方面，評價結(jié)果穩(wěn)定在優(yōu)秀水平，流域防洪、區(qū)域治理等工程逐漸展開，防洪減災(zāi)體系逐年完善。

此外，其他方面評價分值均有提升，但仍有不足。其中，河湖資源保護方面，評價分值有所提高，說明近3 a年保護力度逐漸加大，超標完成水土流失治理、生態(tài)清潔小流域創(chuàng)建、水生生物資源增殖放流等各項年度任務(wù)，但2019年處于良好水平，距離優(yōu)秀仍有一定差距，應(yīng)繼續(xù)開展水土流失治理工程項目，提高水土流失治理率，進一步加強水生生物資源保護，完善大運河文化帶建設(shè);水環(huán)境治理方面，評價等級由良好水平提高至優(yōu)秀水平，表明江蘇省認真執(zhí)行“清四亂”與黑臭水體整治等專項行動，2019年基本完成“四亂”問題與黑臭水體的清理整治，水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升;河湖生態(tài)修復(fù)方面，評價等級逐年提升，2019年達到優(yōu)秀水平，表明江蘇省大力開展生態(tài)修復(fù)行動，完成濕地修復(fù)面積年度目標任務(wù)，2018年新增5個全國水生態(tài)文明城市，2019年持續(xù)推進河湖生態(tài)修復(fù)工作，超前超標完成自然濕地保護率“十三五”規(guī)劃目標，生態(tài)調(diào)度水平有所提升;公眾滿意度方面，評價等級逐年提升，說明近3 a逐步加大河長制宣傳力度，江蘇省進一步開展河長制宣傳工作，通過媒體宣傳、設(shè)立“民間河長”、舉辦“河長”活動等，使公眾了解河長制、參與河長制以及對河長制工作的滿意度逐年提升，但2019年處于良好水平，距離全民參與的目標還有較大差距，應(yīng)進一步加強河長制宣傳教育，增強公眾河湖保護意識，提高公眾滿意度。綜上，運用全面推行河長制成效評價模型得到的評價結(jié)果與江蘇省全面推行河長制情況吻合，說明評價結(jié)果具有合理性。

5 結(jié)論與建議

從江蘇省全面推行河長制的各項任務(wù)出發(fā)，選取了包括水資源管理成效、河湖資源保護成效、水污染防治成效、水環(huán)境治理成效、河湖生態(tài)修復(fù)成效、河湖執(zhí)法監(jiān)督成效、河湖長效管護成效、河湖綜合功能提升成效以及公眾滿意度成效9個準則層的33個指標，構(gòu)建了江蘇省全面推行河長制成效評價指標體系。在此基礎(chǔ)上，利用層次分析法與熵權(quán)法相結(jié)合的組合賦權(quán)法及模糊綜合評價模型，對江蘇省2017—2019年全面推行河長制成效進行了綜合評價。

江蘇省全面推行河長制成效2019年提升幅度加大，與江蘇省河長制工作逐步深入密切相關(guān)。在已有的河長制基礎(chǔ)上，江蘇省出臺政策文件，部署河長制工作，做實布局謀篇，進一步完善河長制組織體系、制度體系及工作機制，加強宣傳引導(dǎo)，實施專項行動計劃，系統(tǒng)治理河湖，成效顯著。

2017—2019年影響江蘇省全面推行河長制成效評價結(jié)果的因素主要集中在河湖資源保護成效與公眾滿意度成效方面，涉及水土流失治理率、河長制了解情況及公眾參與度等。因此，江蘇省在未來河長制工作中應(yīng)繼續(xù)展開專項行動，加大宣傳引導(dǎo)力度，提高全面推行河長制成效。

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【責(zé)任編輯 呂艷梅】