盧星華

(新疆科技學院，新疆庫爾勒 841000)

自《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)頒布以來，我國進入了法典化時代?！睹穹ǖ洹繁徽J為是人民權(quán)利保護的宣言書，《民法典》的頒布意味著我國對于民事權(quán)利的保護提高到一個新的高度。我國愈發(fā)的開始重視人民私權(quán)的保護，私權(quán)的保護對于人民幸福生活具有重要積極的意義。草原在民法當中是作為物存在民事法律體系當中的，對于物權(quán)的保障可促進經(jīng)濟發(fā)展和提高經(jīng)濟效率，因而對于草原權(quán)利的保障具有重大現(xiàn)實意義?，F(xiàn)階段我國草原保護的立法體系初具雛形，但是圍繞著《民法典》對我國草原權(quán)利立法的體系化設定仍有不足，需進一步分析其中存在的問題，為將來更好的實施《民法典》夯實基礎。根據(jù)《民法典》設立的理論基礎，草原相關(guān)的民事法律關(guān)系主要包括草原物權(quán)法律關(guān)系和草原債權(quán)法律關(guān)系，草原物權(quán)法律關(guān)系和草原債權(quán)法律關(guān)系的核心內(nèi)容是草原權(quán)利和義務，我國草原權(quán)利立法存在相關(guān)草原物權(quán)和草原債權(quán)法律規(guī)范當中。本文通過對草原權(quán)利規(guī)定的不同位階法律法規(guī)進行梳理，發(fā)現(xiàn)物權(quán)和債權(quán)立法當中存在的問題，并且提出改進意見，以期對草原權(quán)利保護立法進行完善。

1 我國草原權(quán)利立法的設定現(xiàn)狀

1.1 法律層面的草原權(quán)利立法

1.1.1基礎性規(guī)范設定

根據(jù)《中華人民共和國憲法》(2018年修正版，以下簡稱《憲法》)第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有(由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、灘涂除外)。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！薄稇椃ā纷鳛榉梢?guī)范頂層設計的根本法，確立草原的兩種所有制形式：(1)國家所有制；(2)集體所有制。同時，我國《憲法》確立草原權(quán)利保障的國家義務和社會義務，國家有義務保護草原資源的合理使用，禁止任何社會主體侵占和破壞草原的行為。根本上來講，我國《憲法》為我國草原保護法律體系的設置提供了基礎性規(guī)范，從而在立法層面上為建立形式完備的草原保護法律法規(guī)奠定了基礎。

1.1.2保護性規(guī)范設定

《中華人民共和國草原法》(2013年修正版，以下簡稱《草原法》)中草原物權(quán)和債權(quán)的核心內(nèi)容便是草原權(quán)屬?！稇椃ā肥菍Σ菰瓩?quán)屬進行基礎性規(guī)范設定，對于權(quán)利的保護主要規(guī)定在《草原法》權(quán)屬一章中，而且與其他法律部門形成了體系化設定?！睹穹ǖ洹泛汀吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》(2001年修正版，以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)與《草原法》共同形成草原權(quán)屬立法體系，為國家和社會合理開發(fā)、利用草原提供了合法性依據(jù)。《草原法》第十二條確立草原權(quán)利不可侵犯的基本原則，說明了我國對草原物權(quán)進行保護的決心。草原物權(quán)的確立為草原的占有、使用、收益和處分提供了法律依據(jù)，因而《草原法》第十五條規(guī)定草原承包經(jīng)營權(quán)可合法流轉(zhuǎn)。草原流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定在《中華人民共和國土地承包法》(2018修正版，以下簡稱《土地承包法》)當中也有所體現(xiàn)，與《草原法》互相彌補、相得益彰。《草原法》還規(guī)定草原權(quán)利沖突的解決機制和路徑，其中第十六條規(guī)定草原權(quán)屬爭議的前置程序，草原權(quán)屬爭議需先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者縣級以上人民政府處理，然后才可向人民法院提起訴訟。與此相關(guān)的規(guī)范設定包括《中華人民共和國行政復議法》(2017年修正版，以下簡稱《行政復議法》)和《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正版，以下簡稱《行政訴訟法》)，規(guī)定草原權(quán)利被侵害的救濟渠道?？傊?，關(guān)于草原權(quán)屬的規(guī)范為權(quán)利歸屬、權(quán)利使用和權(quán)利救濟進行了一般和系統(tǒng)的保護性規(guī)定。

1.1.3限制性規(guī)范設定

保護性規(guī)范可貫穿于草原保護的各個方面，作為物權(quán)客體的草原應當成為立法保障的對象。基于民法中禁止權(quán)利濫用的基本原則，限制性規(guī)范是在特定領(lǐng)域?qū)Σ菰_發(fā)和利用的權(quán)利進行限制，反向?qū)Σ菰M行保護。相應限制性規(guī)范設定主要存在于其他法律部門當中，根據(jù)《中華人民共和國防沙治沙法》(2018年修正版，以下簡稱《防砂治沙法》)第十六條規(guī)定草原載畜量，限制了牧民使用草原的權(quán)利，防止過度放牧導致的土地沙化。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》(2012年修正版，以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》)第六十一條的規(guī)定，我國要實行以草定畜，控制載畜量，推行劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧制度，以此來保護草原植被，防止草原退化沙化和鹽漬化，通過對于牧民使用權(quán)的立法限制來實現(xiàn)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》(2010年修訂版，以下簡稱《水土保持法》)第五十條的規(guī)定，禁止毀草開墾，限制了權(quán)利主體任意改變草原性質(zhì)的行為，相關(guān)的規(guī)定還在《民族區(qū)域自治法》第二十七條當中有所體現(xiàn)。以上規(guī)范是權(quán)利行使的限制，權(quán)利轉(zhuǎn)移的限制仍然規(guī)定在《草原法》第十五條當中，規(guī)定草原承包經(jīng)營權(quán)可依法自愿有序流轉(zhuǎn)，但是受讓方必須具備畜牧業(yè)生產(chǎn)能力，從而限制草原承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓自由?？傊陨蠌牟菰h(huán)境保護層面上限制草原權(quán)利的使用和處分，與草原保護規(guī)范設定一同構(gòu)成草原權(quán)利的高位階立法。

1.2 行政法規(guī)層面的草原權(quán)利立法

現(xiàn)行有效有關(guān)行政法規(guī)層面的草原權(quán)利規(guī)范性文件數(shù)量較多，主要包括條例、通知、意見等，主要內(nèi)容包括草地確權(quán)、草地有償使用、防沙治沙、草原生態(tài)環(huán)境補償機制等，涵蓋范圍較廣。例如《中華人民共和國土地管理法實施條例》(2014年修訂)，規(guī)定草地確權(quán)的基本內(nèi)容；又如2016年《國務院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》，規(guī)定草原資源的有償使用；又如2017年《國務院關(guān)于印發(fā)全國國土規(guī)劃綱要(2016-2030年)的通知》，規(guī)定要防止草地沙化；再如2016年《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》，規(guī)定草原生態(tài)保護補助政策，其內(nèi)容具體為“在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏、云南、山西、河北、黑龍江、遼寧、吉林等13個省(區(qū))和新疆生產(chǎn)建設兵團、黑龍江農(nóng)墾總局的牧區(qū)半牧區(qū)縣實施草原生態(tài)保護補助獎勵。中央財政按照每畝每年7.5元的測算標準，對禁牧和禁牧封育的牧民給予補助，補助周期5年；實施草畜平衡獎勵，中央財政對未超載放牧牧民按照每畝每年2.5元的標準給予獎勵?！备鶕?jù)2016年《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，我國草地綜合覆蓋度在2020年應達到56%，因此要加大對于草原生態(tài)補助獎勵。以上內(nèi)容是關(guān)于某一具體方面立法，綜合性的涵蓋草地經(jīng)營權(quán)、防止沙化、限制草地使用等內(nèi)容的規(guī)范性文件為2015年《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》，對以上幾個方面內(nèi)容都有所涉及?？傊?，行政法規(guī)層面的草原權(quán)利立法內(nèi)容寬泛，對相關(guān)法律制度進行了細化。

1.3 部門規(guī)章層面的草原權(quán)利立法

現(xiàn)行有效有關(guān)部門規(guī)章層面的草原權(quán)利規(guī)范性文件較相關(guān)行政法規(guī)多，主要包括通知、意見、規(guī)定等，主要內(nèi)容包括草地確權(quán)、生態(tài)補償補助、禁牧輪牧、信訪投訴、行政復議等內(nèi)容。例如2019《自然資源部、財政部、生態(tài)環(huán)境部等關(guān)于印發(fā)〈自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法〉的通知》規(guī)定草地確權(quán)方面的內(nèi)容；又如2020年《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部關(guān)于做好2020年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等項目實施工作的通知》規(guī)定要落實生態(tài)保護獎勵政策；再如2020年《國家林業(yè)和草原局關(guān)于進一步加強草原禁牧休牧工作的通知》規(guī)定了關(guān)于禁牧輪牧內(nèi)容。以上是權(quán)利保護和限制的相關(guān)內(nèi)容，相關(guān)權(quán)利救濟的內(nèi)容也有所規(guī)定，例如2019年《自然資源行政復議規(guī)定》中第四十二條規(guī)定：“申請人對國家林業(yè)和草原局行政行為不服的，應當向國家林業(yè)和草原局提起行政復議”；又如2018年《國家林業(yè)和草原局辦公室關(guān)于印發(fā)〈林業(yè)和草原領(lǐng)域主要信訪投訴請求法定處理途徑清單(試行)〉的通知》規(guī)定要按照法律途徑處理好草權(quán)糾紛。總而言之，部門規(guī)章層面的草原權(quán)利立法范圍更廣、內(nèi)容更多，對行政法規(guī)的內(nèi)容也進行了配套和細化規(guī)定。

1.4 地方性法規(guī)層面的草原權(quán)利立法

現(xiàn)行有效有關(guān)地方性法規(guī)層面的草原權(quán)利規(guī)范性文件數(shù)量較多，主要包括辦法、條例、決定等，主要內(nèi)容包括法律的具體實施辦法、生態(tài)環(huán)境保護、禁牧休牧、生態(tài)補償、糾紛調(diào)解、行政復議、公益訴訟等內(nèi)容。例如，新疆、內(nèi)蒙古、西藏、陜西、吉林、青海、黑龍江、甘肅、四川等省份的地方性法規(guī)都根據(jù)《草原法》進行具體性規(guī)定，制定草原保護辦法或條例，部分自治州、自治縣和草原地區(qū)也制定了具體的草原保護辦法或條例。一些地區(qū)對生態(tài)環(huán)境保護進行規(guī)定，例如《木壘哈薩克自治縣生態(tài)環(huán)境保護條例》(2020年修正版)，主要內(nèi)容為保證草畜平衡，科學確定載畜量，從而禁牧休牧。一些地區(qū)對禁牧休牧單獨進行規(guī)定，例如陜西省、保定市、豐寧滿族自治縣、慶陽市、張家口市等地區(qū)都單獨制定了禁牧條例。在生態(tài)補償方面有《甘肅省環(huán)境保護條例》(2019)；草地爭議發(fā)生糾紛時，有《甘肅省甘南藏族自治州草場爭議調(diào)解處理辦法》、《青海省人民調(diào)解工作條例》等地方性法規(guī)，還有《山東省行政復議條例》(2009年修訂)。關(guān)于公益訴訟的內(nèi)容規(guī)定在2020年《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會常務委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》中，其中規(guī)定要加強新疆檢察機關(guān)對于破壞草原的公益訴訟職責?？傊?，地方性法規(guī)層面的立法針對性較強，具有地域性，主要根據(jù)各地情況制定符合地方特色的立法。

1.5 地方政府規(guī)章層面的草原權(quán)利立法

現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章層面的草原權(quán)利立法相對較少，包括辦法、規(guī)定、細則等，主要內(nèi)容包括草原管理、禁牧休牧、草畜平衡、草原野生植物采購、草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、行政復議、行政訴訟等。例如，2011年《遼寧省草原管理實施辦法》對草原管理進行了規(guī)定；2012年《甘肅省草原禁牧辦法》對禁牧休牧進行了相關(guān)規(guī)定；2012年《甘肅省草畜平衡管理辦法》對草原草畜平衡進行了詳細規(guī)定；2018年《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原野生植物采集收購管理辦法》對草原野生植物采集收購進行了規(guī)制；2006年《西藏自治區(qū)冬蟲夏草采集管理暫行辦法》對冬蟲夏草采集進行了規(guī)制；2012年《青海省草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》對草地承包流轉(zhuǎn)進行了詳細規(guī)定；2008年《哈爾濱市行政復議規(guī)定》對草地行政復議的受理范圍進行了規(guī)定；2014年《河北省行政機關(guān)行政應訴辦法》對相關(guān)草地的行政訴訟糾紛進行了規(guī)定?？傊?，地方政府規(guī)章層面的草原權(quán)利立法雖數(shù)量較少，但涵蓋范圍較廣，回應了高位階立法對于草原權(quán)利的保護。

2 我國草原權(quán)利立法存在的問題

2.1 立法重環(huán)境管理輕私權(quán)保護

根據(jù)《草原法》第一條目的條款中包含的立法價值，前半段內(nèi)容“為了保護、建設和合理利用草原”為《草原法》奠定了基調(diào)。第一條將“保護、建設”草原放在“合理利用”之前，意味著草原生態(tài)保護是優(yōu)先價值目標，因而第一條后半段將“改善生態(tài)環(huán)境”和“維護生物多樣性”作為優(yōu)先目標，其次才是“發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)”，最終實現(xiàn)“促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”。總而言之，《草原法》的目的條款體現(xiàn)了對于草原環(huán)境保護的重視，輕視權(quán)利主體對于草原的利用、使用和收益。在此目的條款的基調(diào)下，草原立法更多注重對于草原環(huán)境的管理和保護，忽視了對于私權(quán)的保護。例如，《草原法》第二章便規(guī)定了草原權(quán)屬，雖說已意識到草原權(quán)利保護的重要性，但除此之外其他章節(jié)大部分內(nèi)容是關(guān)于規(guī)劃、建設、利用、保護、監(jiān)督檢查、法律責任等方面內(nèi)容。在高位階民事立法當中，還可見到關(guān)于私權(quán)保護條款，但是在低位階立法當中鮮有見到，更多的內(nèi)容是關(guān)于草地確權(quán)、糾紛解決等，反而在最低層級的地方政府規(guī)章當中存在關(guān)于草地經(jīng)營流轉(zhuǎn)方面的內(nèi)容?？梢姡麄€法律體系都存在輕視私權(quán)保護的問題。

草原環(huán)境管理與私權(quán)保護并不是完全沖突和矛盾的，兩者互有交叉。環(huán)境權(quán)應是一種自然資源的協(xié)同權(quán)，可使得人類利用自然資源時價值最大化[1]。通過對環(huán)境權(quán)的保護，使得權(quán)利主體間接受益，因為環(huán)境權(quán)具有較強的公益性，因而是通過加強環(huán)境管理整體受益進而使得個體受益。草原環(huán)境管理就是通過加強環(huán)境權(quán)的保護促進公益，從而實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。但是，目前草原立法存在有所偏廢，更加注重對于環(huán)境權(quán)的保護，忽視對私權(quán)保護，不利于人享有權(quán)利的主體地位。

2.2 權(quán)利保護立法缺乏明確性和體系性

草原高位階立法中基礎概念缺乏明確性，嚴重影響了低位階立法的法律概念的界定。例如，《草原法》第二條第二款規(guī)定：“本法所稱草原，是指天然草原和人工草地”，何謂天然草原？何謂人工草地？并未進一步確定，這導致了低位階立法當中對于“草原”的界定缺乏標準，也對草原環(huán)境保護和權(quán)利保護的體系化設定造成了一定困難。部分地區(qū)的低位階立法嘗試對“草原”的法律概念進行界定，例如2019年《河北省人民代表大會常務委員會關(guān)于加強張家口承德地區(qū)草原生態(tài)建設和保護的決定》的第二條規(guī)定：“本決定所稱草原是指具有草原生態(tài)功能或者適用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的天然草原和人工草地”，強調(diào)草原的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能；又如《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》(2018年修正版)規(guī)定：“草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山、草坡及疏林草地、灌叢草地；人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地?！睆牟菰牟煌螒B(tài)來進一步界定“草原”的概念；再如2011年《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》又進一步詳細規(guī)定：“所稱草原，包括天然草原和人工草地。天然草原是指由草本植物和半灌木構(gòu)成的植被群落及其著生地；人工草地是指通過播種、灌溉等人工耕作方法形成的改良草地、退耕還草地等，不包括城鎮(zhèn)草坪?！笨傊?，以上對于“草原”的界定都脫離不了《草原法》中的規(guī)定，高位階模糊的立法模式不能滿足執(zhí)法者的需求，因而低位階立法希望通過對草原類型化設定提供便于實施的法律規(guī)范。

法律概念具有三大功能：表達功能；認識功能；改進法律、提高法律合理化程度的功能[2]。我國草原立法對于基礎法律概念的界定仍未實現(xiàn)這三大功能，也不利于草原權(quán)利的保護?；A概念表述不明，也導致草原權(quán)利保護的體系化設定無法展開。對于草原概念的界定不足，無法分層次合理的對不同的權(quán)利類型進行保護，是現(xiàn)階段我國草原立法存在的較大問題。

2.3 權(quán)利限制缺乏科學性和合理性

現(xiàn)階段的草原權(quán)利限制主要包括主體限制和草原物權(quán)權(quán)能限制，通過主體限制和草原物權(quán)權(quán)能限制促進草原保護。主體限制是針對草原經(jīng)營主體的準入進行限制，篩選具有經(jīng)營能力的主體對草原進行管理，例如《草原法》第十五條規(guī)定：草地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方必須具備畜牧經(jīng)營能力。草原物權(quán)權(quán)能的限制，主要通過禁牧、休牧、輪牧的方式限制權(quán)利主體對于草原的利用。主體限制立法集中在高位階立法，草原物權(quán)權(quán)能的限制在高位階立法和低位階立法都普遍存在，一定程度上體現(xiàn)了重環(huán)境管理和保護、輕私權(quán)保護的特點。根據(jù)《草原法》第十五條規(guī)定，草地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方必須具備畜牧經(jīng)營能力，此規(guī)定立法目的在于草地的使用主體一定要具有畜牧管理能力才能保證草地的合理使用和利用，但是畜牧經(jīng)營管理能力評價主體、評價標準和法律效力欠缺，使得此條款缺乏可操作性。根據(jù)《民法典》、《土地承包法》，草地流轉(zhuǎn)需要簽訂草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，在草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂并進行草地經(jīng)營權(quán)屬的變更登記后，如果受讓方確實不具備畜牧經(jīng)營能力，導致草地受到嚴重破壞，草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力和侵權(quán)責任主體無法確定，這些都是現(xiàn)階段相關(guān)立法無法解決的問題。

在草原物權(quán)權(quán)能限制方面，高位階立法在防沙治沙、水土保持、農(nóng)業(yè)管理各方面對草原物權(quán)權(quán)能限制都有規(guī)定，但是其內(nèi)容較為籠統(tǒng)，因而低位階立法通過對其具體性規(guī)定便于法律的實施。例如，2016年《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》規(guī)定就較為細致，對于具體省份的具體補貼標準和補貼時長都規(guī)定的較為具體；又如在地方性法規(guī)層面，全國很多地方都單獨制定了相關(guān)的禁牧休牧條例，以此避免草原由于人類的過度使用導致退化，進而保護生態(tài)環(huán)境。目前看來，低位階立法通過具體性規(guī)定使得草原物權(quán)權(quán)能限制有法可依，但是缺乏科學立法和合理立法。2016年《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》當中一刀切的補貼時長和補貼標準，導致各地無法因地制宜制定相應的補償措施，并且其中補貼費用過低，對于禁牧休牧的中央財政每年給予每畝7.5元補貼，對于未超載放牧的中央財政每年給予每畝2.5元補貼?？梢?，其補貼費用過低，缺乏彈性機制。地方性法規(guī)層面的禁牧休牧條例，大多規(guī)定在禁牧休牧的管理層面，而不是側(cè)重于對草原物權(quán)權(quán)能限制的生態(tài)補償層面，體現(xiàn)的立法理念是重環(huán)境管理、輕私權(quán)保護，因而缺乏科學性和合理性。

2.4 權(quán)利救濟缺乏多樣性和有效性

有權(quán)利就有救濟，這是一句法律箴言，這對于草原權(quán)利保護而言仍然適用。根據(jù)《草原法》第十六條規(guī)定，基層政府處理是草原權(quán)屬爭議解決的前置程序。在相應的低位階立法當中，無論是部門規(guī)章還是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，都對草原權(quán)利救濟方式進行了規(guī)定，主要是通過信訪投訴、糾紛調(diào)解、行政復議、公益訴訟等方式來維護草原權(quán)利。根據(jù)相應立法內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)權(quán)利救濟的方式偏向于行政機關(guān)救濟和行政訴訟的方式來進行，較強的公權(quán)色彩是草原權(quán)利救濟的典型特點?！恫菰ā返谑鶙l的規(guī)定，直接堵塞了直接進行私權(quán)救濟的途徑，這為草原權(quán)利的保障設置了障礙。例如，如果草原權(quán)利主體發(fā)生了權(quán)屬爭議，其只能向基層政府尋求救濟，然后才能提起行政訴訟，不能直接提起民事訴訟，導致權(quán)利主體的救濟渠道過窄，缺乏多樣性。從權(quán)利救濟的公權(quán)力色彩濃厚的特點來看，這也不利于私權(quán)的保護，因為無論是草原物權(quán)還是草原債權(quán)，從權(quán)利的體系性來看都是《民法典》所保障的基本權(quán)利，無法通過民事訴訟的方式來解決糾紛顯然堵塞了私權(quán)的救濟渠道，使得權(quán)利救濟的有效性大打折扣。

3 我國草原權(quán)利立法的完善路徑

3.1 轉(zhuǎn)變立法理念，重視權(quán)利的司法保護

根據(jù)《草原法》第一條，此目的條款顯然已經(jīng)不符合現(xiàn)階段和今后我國草原權(quán)利立法的價值取向，應當予以修改。對于私權(quán)的保護并不意味著權(quán)利主體可以濫用自身的權(quán)利。在立法目的上，生態(tài)價值和經(jīng)濟價值兩者不可偏廢，在保障基本的生態(tài)價值的理念上，應當促使權(quán)利主體有效合理利用草原，尤其是在現(xiàn)階段我國要全面實現(xiàn)小康社會、全面脫貧的情況下，對權(quán)利合理限制能為脫貧減少障礙?，F(xiàn)階段我國草原權(quán)利立法重視物權(quán)的靜態(tài)保護，缺乏債權(quán)的動態(tài)保護[3]，立法的主要內(nèi)容涉及物權(quán)權(quán)屬的保護，但是對于草地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的立法內(nèi)容較匱乏。加強草地流轉(zhuǎn)可以使得草原經(jīng)營管理市場化，可使得草地資源最大效率的利用，促進草原經(jīng)濟的發(fā)展，進而使得牧民們總體上受益。因而，低位階立法要改變立法模式，加強對于債權(quán)的保護，促進草地流轉(zhuǎn)，發(fā)展草原經(jīng)濟。在法治的框架下，合理解決草地流轉(zhuǎn)導致的相應糾紛?？傊?，在《民法典》頒布之際，我國草原權(quán)利立法應當轉(zhuǎn)變立法理念和思維，促進草原權(quán)利的保護和完善。

3.2 重視權(quán)利保護體系化，分類并整合規(guī)范內(nèi)容

我國《民法典》編撰的核心理念在于體系化，通過提取公因式的立法模式，減少立法成本，提高立法的體系性和邏輯性?，F(xiàn)階段，我國草原權(quán)利立法缺乏體系性、科學性和邏輯性，導致高位階立法與低位階立法缺乏銜接，低位階立法在一定程度上緩解了高位階立法操作性不強的問題，但是低位階立法質(zhì)量較差，難以形成有效的指引作用。目前，我國草原立法采取一元化的方式進行，例如《草原法》中“草原”的界定。法律概念在一定程度上應當由日常概念所形成，但是法律概念應當具有日常概念一般所不具有的特點?，F(xiàn)階段的“草原”法律概念無法實現(xiàn)改進和完善法律的功能，反而為各個層級立法重視草原環(huán)境管理提供了便利。我國的自然資源可劃分為經(jīng)營性與公益性自然資源[3]，那么我國的草原資源也可劃分為經(jīng)營性草原和公益性草原。通過對草原進行劃分和分類，能協(xié)調(diào)草原的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值。我國《草原法》應放棄從自然屬性上來界定“草原”的法律概念，應從草原對于人類本身具有的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益來劃分并界定不同類型的草原。對于經(jīng)濟效益較大的草原，在兼顧生態(tài)效益和社會效益的基礎上可界定為經(jīng)營性草原，放寬對于此類草原的合理使用。對于生態(tài)效益較大的草原，在實現(xiàn)其經(jīng)濟價值時要保證其生態(tài)價值的平衡，可界定為公益性草原，需要著重保護其生態(tài)環(huán)境。在高位階立法分層立法的引導下，低位階立法應當改變其單一的重視草原環(huán)境管理保護的立法模式，根據(jù)不同類型的草原完善并細化相關(guān)立法，從而促進草原權(quán)利的保護?？傊?，我國現(xiàn)階段草原立法應改變重環(huán)境管理和保護的立法模式，高位階立法應對草原進行合理分類，從而引導低位階立法加強私權(quán)保護，形成私權(quán)保護的體系化。

3.3 加強合理解釋立法，以科技促進草原保護

我國《民法典》確立了公序良俗原則和綠色原則，要求權(quán)利主體不得濫用權(quán)利損害公序良俗，也要求權(quán)利主體在行使權(quán)利時要注重有效率的利用資源和保護生態(tài)環(huán)境。當前階段，我國草原立法通過對主體限制和物權(quán)權(quán)能限制，促進草原的合理利用和保護。目前存在的問題之一在于主體限制可操作性較差，并且法律效力不明確，甚至在立法層面對草地流轉(zhuǎn)設置了障礙。對此，可通過法律解釋[4]的方式來探討主體限制條款的適用問題。我國《民法典》規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的民事法律行為是無效的民事法律行為，但是要區(qū)分這里的強制性規(guī)定是效力性強制性規(guī)定還是管理性規(guī)范[5]，若為效力性強制性規(guī)定則無效，若為管理性規(guī)范則有效。根據(jù)主體限制條款的立法目的來看，其主要是為了加強對于草原經(jīng)營主體的管理，而非直接涉及草地流轉(zhuǎn)合同的效力問題，因此主體限制條款是管理性規(guī)范，違反此項規(guī)定的草地流轉(zhuǎn)合同依然有效。至于違反規(guī)定導致草原環(huán)境受損，是否會導致出讓方和受讓方承擔連帶責任的問題，現(xiàn)階段也無法通過《民法典》來判斷，但是對于草原環(huán)境的保護應當是一種社會義務。如果出讓方在出讓草地的過程中有故意和重大過失的惡意行為，應當要承擔相應責任。對于物權(quán)權(quán)能的限制問題在于缺乏彈性機制，對不同區(qū)域不同情況沒有科學合理區(qū)分。我國的生態(tài)補償采取的一刀切方式，沒有區(qū)別對待不同地區(qū)，主要原因在于沒有建立一套合理的生態(tài)補償機制。合理的生態(tài)補償機制是建立在科學的監(jiān)測機制、評價機制和實施機制層面上的，監(jiān)測機制就是對我國草原地區(qū)進行生態(tài)監(jiān)測，并通過合理的評價方式測評當?shù)夭菰鷳B(tài)環(huán)境的脆弱性并進行評級，進而通過政策施行分類限制草原開發(fā)強度，最終保護草原的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展[6]。我國現(xiàn)階段加強引進科學手段進行監(jiān)測的立法較少，目前所知的僅僅為2019年《國家林業(yè)和草原局關(guān)于促進林業(yè)和草原人工智能發(fā)展的指導意見》，通過引進人工智能，加強草原生態(tài)保護具有至關(guān)重要的意義，在今后的草原保護立法當中應當有所側(cè)重?？傊?，我國草原權(quán)利立法應當加強法律解釋合理適用法律，并且促進科學技術(shù)在草原保護當中的合理運用。

3.4 修改相關(guān)立法，促進權(quán)利救濟渠道多樣化

現(xiàn)階段我國草原權(quán)利救濟手段呈現(xiàn)出救濟渠道單一、公權(quán)力色彩濃厚的特點，主要原因在于我國草原立法方向出現(xiàn)偏差，重視草原保護的公權(quán)力手段，忽視私權(quán)的保護，因而需要通過修改立法來保證草原權(quán)屬糾紛能通過私權(quán)救濟的方式進行?！恫菰ā返谑鶙l規(guī)定草原權(quán)屬糾紛存在政府調(diào)解的前置程序，希望草原權(quán)屬糾紛解決方式以行政調(diào)解、行政復議和行政訴訟為主。根據(jù)《民法典》、《土地管理法》的規(guī)定，我國草地承包經(jīng)營權(quán)可自由流傳，可促進草原經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)展市場經(jīng)濟。如果仍然采用單一的救濟方式，顯然不符合我國現(xiàn)有的立法體系。因此，要通過立法區(qū)分草原權(quán)屬糾紛是行政糾紛還是民事糾紛，對糾紛的解決方式進行分流。對行政糾紛，可采取行政調(diào)解、行政復議和行政訴訟的方式；對于民事糾紛，可讓當事人進行選擇糾紛解決方式。私權(quán)救濟的基本特點在于減少公權(quán)力的干預，通過當事人雙方自行進行協(xié)商或者進行民事訴訟的方式來解決糾紛。通過立法促使權(quán)利救濟渠道多樣化，才能合理妥善的解決糾紛，保護公民的基本權(quán)利。