[摘要]城鎮(zhèn)化進程的加快，新農(nóng)村建設(shè)的新時期，鄉(xiāng)村糾紛呈現(xiàn)出糾紛主體由單一化向多元化發(fā)展、糾紛內(nèi)容從簡單向復(fù)雜化發(fā)展、群體性糾紛逐漸上升等趨勢。究其原因主要是調(diào)解機制逐漸弱化、信訪糾紛解決機制成為村民的選擇偏好、村民自治權(quán)利救濟制度存在缺陷。應(yīng)該充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的作用、完善國家賠償制度、完善村民自治權(quán)利的司法救濟制度，使鄉(xiāng)村糾紛解決機制更完善、更有效、更符合新時期鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的需要。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村糾紛;調(diào)解機制;信訪;司法救濟

[中圖分類號] D926

[文獻標識碼]A

隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進，城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生著巨大變化，我國農(nóng)村進入了發(fā)展的新時期。與此同時，我國鄉(xiāng)村治理中關(guān)于糾紛的解決機制也發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變化。糾紛主體、糾紛的解決機制的運行以及效果，與過去相比均呈現(xiàn)出不同的特點。了解這些特點，分析變化的成因，有利于構(gòu)建完善、有效的鄉(xiāng)村糾紛解決機制，有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法治化。

1 新時期鄉(xiāng)村糾紛的變化趨勢

隨著農(nóng)村稅費制度的改革，新農(nóng)村建設(shè)不斷推進，國家陸續(xù)在農(nóng)村實行了一系列的惠農(nóng)政策，同時農(nóng)村的公共建設(shè)也大力發(fā)展。在改革的進程中，農(nóng)民得到了很多新權(quán)利及實惠。但與此同時，惠農(nóng)政策的實施以及城鄉(xiāng)一體化進程的不斷推進，也使得新農(nóng)村發(fā)展引發(fā)的村民糾紛呈現(xiàn)如下趨勢：

1.1 糾紛主體由單一化向多元化發(fā)展

新農(nóng)村建設(shè)進程中，國家惠農(nóng)政策的不斷實施，農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)不斷深入。與此同時，各種利益矛盾沖突也不斷呈現(xiàn)，利益關(guān)系及利益分配也越來越復(fù)雜，使得民間糾紛事項呈現(xiàn)出主體多元化的典型發(fā)展趨勢。對于農(nóng)村地區(qū)而言，傳統(tǒng)矛盾糾紛的主體通常為村民及家庭成員，糾紛主體的關(guān)系表現(xiàn)為鄰里、家庭關(guān)系。但是，隨著新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，鄉(xiāng)村糾紛逐漸發(fā)展至村民個體與村委會、村集體經(jīng)濟組織、政府部門以及其他企業(yè)、事業(yè)單位之間的矛盾糾紛。

1.2 糾紛內(nèi)容從簡單向復(fù)雜化發(fā)展

隨著農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會治理模式的變化，以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場化等變革，使得鄉(xiāng)村糾紛的內(nèi)容也從過去的簡單向復(fù)雜化發(fā)展。從糾紛類型來看，在當代農(nóng)村地區(qū)，矛盾糾紛不僅僅局限于傳統(tǒng)的家庭或鄰里糾紛，而是出現(xiàn)了新的糾紛類型，典型代表有因土地承包、鄉(xiāng)村借貸、種子采購、拆遷補償?shù)仁马椧l(fā)的各類矛盾糾紛，成為目前鄉(xiāng)村地區(qū)最常見的矛盾糾紛問題。并且，就是同一種類型的糾紛，現(xiàn)在與過去相比，糾紛內(nèi)容也比過去復(fù)雜。以家庭糾紛為例，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村家庭糾紛主要是家庭成員之間關(guān)于和睦問題引發(fā)的糾紛，如婆媳關(guān)系、兄弟分家等問題;現(xiàn)在鄉(xiāng)村家庭糾紛則主要涉及如夫妻離婚、子女撫養(yǎng)、財產(chǎn)分割、老人贍養(yǎng)等問題。

1.3 群體性糾紛呈上升趨勢

為了有效處置農(nóng)村地區(qū)的矛盾糾紛問題，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展速度，加快我國現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展速度，政府積極開展改革發(fā)展工作，以稅費改革為抓手，在取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上提出當前及未來我國農(nóng)村建設(shè)的科學發(fā)展方向和整體策略，制定實施各項惠農(nóng)支農(nóng)政策，為農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，引導社會資源向農(nóng)村地區(qū)流動從而提升農(nóng)村的整體發(fā)展水平。與此同時，我國還積極開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，重點建設(shè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，充分滿足農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的資源需求。但是現(xiàn)實中政策的執(zhí)行、資源的利用和分配也成為引發(fā)糾紛熱點問題。有些鄉(xiāng)村由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治意識不強、素質(zhì)差不講究工作方法、鄉(xiāng)村干部的貪污腐敗，在村級財務(wù)、村務(wù)公開方面缺乏民主和監(jiān)督，導致政策執(zhí)行有偏差、村民的相關(guān)政策利益沒有兌現(xiàn)，干群關(guān)系緊張，從而引發(fā)了很多群體性的糾紛，也導致群體上訪事件時有發(fā)生。

2 新時期鄉(xiāng)村糾紛解決機制運行的特點及成因分析

社會轉(zhuǎn)型時期，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。國家一系列的改革措施，發(fā)展新農(nóng)村，改變了鄉(xiāng)村面貌，也使鄉(xiāng)村糾紛呈現(xiàn)出新的特點。與此同時，解決鄉(xiāng)村糾紛的傳統(tǒng)機制在其運行方面也有新的變化。

2.1 調(diào)解機制逐漸弱化

鄉(xiāng)村糾紛的調(diào)解機制不斷發(fā)展變化，逐漸形成了以親友調(diào)解、宗族調(diào)解、鄉(xiāng)村調(diào)解、人民調(diào)解等為構(gòu)成形式的調(diào)解機制，充分發(fā)揮地緣、血緣、親緣等關(guān)系的優(yōu)勢，充分發(fā)揮村書記、村長、小組長、長者鄉(xiāng)村權(quán)威人員的社會公信力進行調(diào)解以化解矛盾糾紛。這種糾紛調(diào)解機制能夠充分發(fā)揮調(diào)解者的能力優(yōu)勢，在有效解決糾紛問題實現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧的同時，盡可能地避免了對鄉(xiāng)村社會人際關(guān)系的不利影響。此外，這種調(diào)解機制也更容易被村民接受和認可，在積極配合下能夠?qū)崿F(xiàn)更好的調(diào)解效果。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村土地被國家征收的情形也越來越來普遍，土地的減少失地農(nóng)民人口的增加，以單純靠務(wù)農(nóng)收入維持日益增長的農(nóng)村家庭的日常生活支出已顯得舉步維艱。因此，外出務(wù)工以獲得更多收入的，滿足家庭需要，提高生活水平成為當下大多數(shù)農(nóng)村家庭的選擇。留守兒童、留守婦女、留守老人普遍存在， “空巢”村時有發(fā)生。

外出務(wù)工成為農(nóng)村居民重要生產(chǎn)模式之后也形成了巨大的人口流動，這也使得村民個體化、差異化特征更加顯著，使得家庭經(jīng)濟對村組織的依賴程度不斷下降，村民不再看中集體化所帶來的利益，與此相反更加注重的是家庭的獨立，集體中的長老不再具有絕對的權(quán)威性。而在家庭中的小輩對家庭經(jīng)濟的貢獻越來越大這增強了晚輩在家庭中的話語權(quán)，父權(quán)意識逐漸萎縮。由此，鄉(xiāng)村倫理關(guān)系中，因以年齡而形成價值排序逐漸被因收入水平?jīng)Q定的新價值排序模式而替代，從而使得村民的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。受此影響，傳統(tǒng)調(diào)解機制的效果顯著下降，本身存在基礎(chǔ)的缺失，導致其化解矛盾糾紛的能力下降且效果減弱，無法有效滿足鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的需求。在這一階段，村集體利益對村民的重要性不斷下降，基于個體獨立認知的新價值觀在解決鄉(xiāng)村矛盾糾紛問題的重要性則不斷提升。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的調(diào)解機制不再具備其傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性功能作用，僅僅充當一種形式化的勸說、調(diào)解的工具。而人民調(diào)解組織形同虛設(shè)，調(diào)解機制逐漸弱化。

2.2 信訪糾紛解決機制成為村民的選擇偏好

由于鄉(xiāng)村矛盾糾紛的內(nèi)容發(fā)生了顯著變化，群眾信訪的內(nèi)容也不再局限于傳統(tǒng)的鄰里糾紛、家庭糾紛，土地糾紛、財務(wù)糾紛以及各類政策方面的問題也都已成為村民信訪的糾紛內(nèi)容。與傳統(tǒng)鄰里糾紛相比，上述糾紛的矛盾更加尖銳、組織調(diào)解的難度也比較大，無法通過傳統(tǒng)的調(diào)解方式解決，也使得信訪成為解決問題的首選途徑，造成信訪規(guī)模不斷擴大的后果，其中也存在比較嚴重的“重復(fù)上訪”問題。與此同時，信訪的形式也發(fā)生了顯著變化，由最先的個體信訪逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w信訪，且信訪的人數(shù)逐漸增多，規(guī)模也不斷擴大，組織化、集體化的特征也日趨顯著。而且，農(nóng)村居民在信訪過程中，為了得到社會各界的重視擴大影響力，往往采取夸大事實等惡意行為，對信訪部門施加壓力并形成了誤導。在信訪過程中，不少信訪者還通過派發(fā)傳單、集會靜坐、圍堵政府等錯誤手段對政府施加壓力造成嚴重的社會輿情進行上訪。上述違反信訪制度的錯誤做法不僅不利于問題的解決，并且也會嚴重影響社會穩(wěn)定。另一方面，由于現(xiàn)行矛盾糾紛調(diào)解和處理機制以司法訴訟為最后一個措施，由法院對矛盾糾紛問題進行審理，審理的結(jié)果必然會損害某方當事人的利益，這就使得利益受損的敗訴方采取非正規(guī)、非法律的手段維護自身利益，導致信訪事件不斷增加，影響了信訪部門的正常工作并且影響了社會穩(wěn)定。

此外，對于政府機關(guān)工作人員由于失職、貪污腐敗等原因而導致的政策落實不到位引發(fā)的鄉(xiāng)村糾紛，政府為維護自身形象，不愿意采用司法途徑進行解決，比如不建議村民采用行政訴訟等方式進行公正解決，覺得“民告官”有損政府形象和公信力，寧愿不厭其煩地接受村民們的重復(fù)上訪，滿足村民提出的不合理要求，這也助推了有些村民由維權(quán)型上訪向牟利型上訪的演變。

2.3 村民自治權(quán)利救濟制度存在缺陷

關(guān)于內(nèi)部救濟問題，現(xiàn)行的法律法規(guī)明確規(guī)定了村民會議將作為鄉(xiāng)村矛盾糾紛的基本手段，要求發(fā)揮村民會議的功能作用對矛盾糾紛進行化解。但是在具體實施中，村民會議的參加者也有可能是矛盾糾紛的當事人，使得在內(nèi)部糾紛解決過程中無法秉持公正的原則進行處理，影響了矛盾糾紛的處置效果。而多數(shù)原則雖然能夠保障大多數(shù)個體的利益，但是在利益一致的個體數(shù)量達到多數(shù)標準時，就會出現(xiàn)多數(shù)人謀求共同利益而損害少數(shù)人利益的問題，從而破壞了內(nèi)部治理的公平性與公正性。

關(guān)于司法救濟問題，現(xiàn)行的法律法規(guī)明確肯定了人民法院有權(quán)撤銷損害村民合法權(quán)益的村民會議決定，并可依法追究相關(guān)責任人的法律責任并補償受損村民的利益損失。當村民認為村民會議的決定對自身合法利益造成損害時，有權(quán)向當?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，由人民法院進行審理并決定是否撤銷村民會議作出的侵權(quán)決定。雖然上述規(guī)定從法律層面肯定了村民會議的違法決定將依法撤銷的條款，但是僅僅明確了政府責令改正程度和解決措施，并未明確相關(guān)司法程序進行審查和處理。與此相反，在相關(guān)司法解釋中，現(xiàn)行的司法解決明確規(guī)定了民主議定程序?qū)⒆鳛檗r(nóng)村集體組織、村委會、村民小組等組織的決策形式，將其作為農(nóng)村土地補償費分配方式的決策方法，介是由于相關(guān)決策所導致的矛盾糾紛事項不作為人民法院的處理對象。這一規(guī)定與《村民委員會組織法》不一致。上述司法解釋形成2005年9月1日，但是2010年對《村民委員會組織法》進行修訂時，卻又規(guī)定了對于侵害村民合法利益的村民會議決定將由人民法院進行審理并根據(jù)事實是否合法進行撤銷或維持原判。這就導致了上述兩項規(guī)定在部分內(nèi)容上出現(xiàn)了矛盾和沖突問題，也因此加大了農(nóng)村矛盾糾紛問題的解決難度。

3 完善鄉(xiāng)村糾紛解決機制的思考

鄉(xiāng)村糾紛呈現(xiàn)出的特點，鄉(xiāng)村糾紛解決機制的變化趨勢及現(xiàn)有效果，以及這些特點和趨勢反映出的現(xiàn)實問題已成為鄉(xiāng)村治理的重要課題，也是鄉(xiāng)村振興的秩序保障，而應(yīng)對并解決的首要措施應(yīng)該是完善現(xiàn)行鄉(xiāng)村糾紛解決機制。

3.1 充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的作用

隨著社會的轉(zhuǎn)型和農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村矛盾糾紛的主體及類型呈現(xiàn)多元化，人民調(diào)解存在組織不夠健全、人民調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性不足、法律效力不充分等問題。現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》雖然明確肯定了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，但是也強調(diào)了其法律效力并不屬于完全的法律約束力，只有獲得司法確認的調(diào)解協(xié)議方具備強制執(zhí)行的法律效力。這種以司法確認為前提的法律效力并不是真正的法律效力，因此導致人民調(diào)解協(xié)議的法律效力不足，權(quán)威性也受到了巨大影響。因此，要打破人民調(diào)解、司法調(diào)解之間的隔閡，構(gòu)建良好的銜接機制，充分保證人民調(diào)解協(xié)議的法律效力和權(quán)威性，才能充分發(fā)揮人民調(diào)解機制的優(yōu)勢作用，及時有效化解群眾內(nèi)部的矛盾糾紛，降低司法資源壓力維護社會和諧。此外，現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》也對人民調(diào)解制度中政府的職責進行了明確，在指導人民調(diào)解各項工作的同時也需要對相關(guān)費用進行承擔。這就要求政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念，確立付費服務(wù)的理念，充分發(fā)揮行政調(diào)整的職能作用，保障人民調(diào)解工作的順利開展。

3.2 完善國家賠償制度

引發(fā)鄉(xiāng)村糾紛尤其是村民上訪糾紛的重要原因之一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)行政主管部門的不作為，比如落實政策的不及時，導致政策失效后村民的利益仍未實現(xiàn)等。根據(jù)我國國家賠償制度，若國家機關(guān)、行政工作人員因自身懈怠、不作為導致其職權(quán)未能有效履行的行為就屬于違法行為，因此對行政相對人造成的財產(chǎn)損失依法應(yīng)當進行國家賠償。但是根據(jù)我國《國家賠償法》第四條的規(guī)定，行政機關(guān)不作為導致村民政策經(jīng)濟利益無法實現(xiàn)，是否應(yīng)該屬于該條款規(guī)定的“造成財產(chǎn)損害的其他違法行為”，法律沒有明確規(guī)定。而實踐中，政府為顧及自身的形象，不愿意出現(xiàn)“民告官”的情況，從而由行政執(zhí)法或是政策執(zhí)行等行為而引發(fā)的鄉(xiāng)村糾紛往往不愿選擇司法途徑解決;再加上如上所述國家賠償制度的相關(guān)規(guī)定較為模糊，導致村民很少通過國家賠償維護自身的權(quán)益，這也是村民上訪、重復(fù)上訪的原因之一。所以，建議細化國家賠償制度中關(guān)于財產(chǎn)損害范圍的相關(guān)條款，進一步明確因行政不作為而損害村民的政策利益是否屬于國家賠償?shù)姆秶瑥亩艽龠M這類糾紛通過司法途徑解決，降低信訪案件比例，減輕信訪工作的壓力。

3.3 完善村民自治權(quán)利的司法救濟制度

在建立健全村民自治權(quán)利的司法救濟制度工作中，需要以現(xiàn)行《行政訴訟法》為積極參考，對原有的規(guī)定進行修改和調(diào)整，賦予村民法律權(quán)利，能夠就村民會議所形成的侵害村民自身合法權(quán)益的決定提起司法訴訟，并由人民法院進行審理并按照相關(guān)規(guī)定作出司法判決，通過撤銷決定、賠償損失等方法維護村民的合法權(quán)益。此外，最高人民法院也應(yīng)當對司法解釋進行修訂，針對村民對村民會議決定的訴訟法律權(quán)利，對相關(guān)司法解釋的相關(guān)內(nèi)容進行修改，肯定人民法院具有受理和審理村民反對的村民會議決定的司法權(quán)力，并對相關(guān)事項嚴格進行審理然后根據(jù)審理結(jié)果做出撤銷決定、維持決定等不同的判決，以此對村民的合法權(quán)益形成積極有效的保護，避免村民合法利益受損、鄉(xiāng)村矛盾糾紛加劇等問題的發(fā)生，從而有效解決矛盾糾紛維護農(nóng)村地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。此外，人民法院所作出的判決結(jié)果需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行抄送，確保司法判決得到正確的理解。

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[作者簡介]楊嵐（1977-），女，貴州松桃縣人，副教授，博士，研究方向：社會法學。