檢察官司法責(zé)任追究制度的若干問題

王玄瑋

[云南省人民檢察院，昆明 650028]

2018年10月，修訂后的《人民檢察院組織法》規(guī)定“人民檢察院實行司法責(zé)任制”，司法責(zé)任制從此成為檢察機關(guān)司法辦案的法定制度。司法責(zé)任制改革的目標(biāo)，是“建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運行機制”。(1)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第八條。在“權(quán)”和“責(zé)”兩端，目前為止對檢察官賦權(quán)的改革進(jìn)展較快，但對檢察官追責(zé)的改革則相對滯后。在制度層面，關(guān)于檢察官司法責(zé)任追究的頂層設(shè)計尚未出臺；在實務(wù)層面，雖然檢察官懲戒委員會已經(jīng)在各省成立，但檢察官懲戒機制尚未得到有效運行，檢察官被追究司法責(zé)任的案例鮮有所聞。在研究檢察官司法責(zé)任追究制度的構(gòu)建與完善過程中，筆者認(rèn)為需要明確以下幾個基本問題。

一、司法責(zé)任是什么責(zé)任

1.司法責(zé)任的性質(zhì)和內(nèi)涵

司法責(zé)任制改革以來，檢察機關(guān)最早對“司法責(zé)任”作出規(guī)定的規(guī)范性文件是2015年9月經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第15次會議審議通過、最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)?！度舾梢庖姟返?2條規(guī)定：“檢察人員應(yīng)當(dāng)對其履行檢察職責(zé)的行為承擔(dān)司法責(zé)任，在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)?！睂τ谶@種由檢察人員終身負(fù)責(zé)的“司法責(zé)任”的性質(zhì)和內(nèi)涵，根據(jù)《若干意見》可以作如下理解：

第一，司法責(zé)任是辦案責(zé)任?！度舾梢庖姟返?2條指出，司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。根據(jù)《若干意見》的列舉，故意違反法律法規(guī)責(zé)任可由11種行為構(gòu)成，重大過失責(zé)任可由8種行為構(gòu)成，監(jiān)督管理責(zé)任則做了概括性規(guī)定。這三種責(zé)任雖然表現(xiàn)形式與內(nèi)容各異，但都有一個共同點——其發(fā)生都與司法辦案緊密相關(guān)，是檢察人員在司法辦案過程中不當(dāng)履職所引發(fā)的責(zé)任。換句話說，司法責(zé)任是檢察人員違反檢察職責(zé)的一種辦案責(zé)任。由此，司法責(zé)任與檢察人員不涉及司法辦案的其他責(zé)任得以區(qū)別。例如，檢察人員醉酒駕車的，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；檢察人員生活腐化的，應(yīng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任等等。這些與司法辦案無關(guān)的責(zé)任都不屬于司法責(zé)任，即使是發(fā)生于司法辦案期間，但只要與履行檢察職責(zé)沒有直接關(guān)系，也不能稱為司法責(zé)任?！度舾梢庖姟愤M(jìn)一步明確，檢察人員與司法辦案活動無關(guān)的其他違紀(jì)違法行為，依照法律及《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》等有關(guān)規(guī)定處理。換言之，與司法辦案活動無關(guān)的其他違紀(jì)違法行為不屬于司法責(zé)任，由其他機關(guān)、部門依法依紀(jì)處理。如果檢察人員違反檢察職責(zé)的同時還存在貪污受賄等職務(wù)犯罪行為，屬于司法責(zé)任與刑事責(zé)任競合，依據(jù)《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)一并由監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處置。

第二，司法責(zé)任是錯誤責(zé)任。司法責(zé)任制改革初期，一般把司法責(zé)任理解為“錯案責(zé)任”，這其實并不準(zhǔn)確。一方面，錯案責(zé)任只是司法責(zé)任的主要部分，不是司法責(zé)任的全部。在司法責(zé)任的三種責(zé)任形式中，故意違反法律法規(guī)責(zé)任是一種行為責(zé)任，不是結(jié)果責(zé)任。檢察人員只要存在故意實施刑訊逼供、非法搜查、違規(guī)扣押等錯誤行為的，即便未發(fā)生錯案等嚴(yán)重后果，也足以構(gòu)成司法責(zé)任。另一方面，司法辦案中即使發(fā)生“錯案”，但只要檢察人員不存在主觀過錯，也不構(gòu)成司法責(zé)任。司法責(zé)任三種責(zé)任形式的共同之處在于，檢察人員違反了檢察職責(zé)，司法辦案過程中發(fā)生了較為嚴(yán)重的錯誤，必須對該錯誤的發(fā)生負(fù)責(zé)。因此，司法責(zé)任是一種錯誤責(zé)任。同時，這里的“錯誤”必須具有一定程度的嚴(yán)重性，如果只是輕微錯誤，也不構(gòu)成司法責(zé)任。由此，司法責(zé)任與瑕疵責(zé)任得以區(qū)別。《若干意見》明確，檢察人員在事實認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、文書制作以及司法作風(fēng)等方面不符合法律和有關(guān)規(guī)定，但不影響案件結(jié)論的正確性和效力的，屬司法瑕疵，依照相關(guān)紀(jì)律規(guī)定處理，也不作為司法責(zé)任追究。

第三，司法責(zé)任是過錯責(zé)任。所謂過錯責(zé)任，強調(diào)的是司法責(zé)任的構(gòu)成必須主觀要件與客觀要件相統(tǒng)一。不但客觀上有辦案錯誤發(fā)生，主觀上也同時存在過錯。反之，司法辦案工作中雖有錯誤發(fā)生，但檢察人員履行職責(zé)中盡到必要注意義務(wù)，沒有過錯的，并不承擔(dān)司法責(zé)任。過錯包括兩種形式：故意和重大過失。一般過失不構(gòu)成司法責(zé)任。故意違反法律法規(guī)責(zé)任和重大過失責(zé)任的主觀過錯形式從名稱中即可得知，比較直觀，而監(jiān)督管理責(zé)任也包含過錯要件，即也必須具有故意或重大過失方可構(gòu)成。(2)參見張德利：《關(guān)于〈關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見〉的說明》，最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《人民檢察院司法責(zé)任制學(xué)習(xí)資料》，北京：中國檢察出版社，2015年，第81頁。也就是說，不存在無過錯的司法責(zé)任。由此，司法責(zé)任情形與責(zé)任豁免情形得以區(qū)分。因不能歸責(zé)于辦案人員的客觀原因?qū)е滤痉ㄞk案發(fā)生錯誤的，可以歸入絕對豁免情形。常見的絕對豁免情形包括：因不能合理預(yù)見或者無法抗拒的原因致使司法履職出現(xiàn)錯誤的；因法律發(fā)生變化或者司法政策調(diào)整等原因而改變案件定性或者處理決定的；因證據(jù)發(fā)生變化而改變原處理結(jié)論的；因相關(guān)法律文書被撤銷、變更而改變原結(jié)論或者處理決定的等等。因案件主觀疑難原因?qū)е滤痉ㄞk案發(fā)生錯誤的，可以歸入相對豁免情形。常見的情形：例如因法律法規(guī)或者司法解釋規(guī)定得不明確，導(dǎo)致對案件定性、處理有不同理解的；對案件事實的認(rèn)定存在爭議，但根據(jù)證據(jù)規(guī)則能夠予以合理解釋的，等等。相對豁免情形下，只要有證據(jù)表明檢察人員履行職責(zé)中盡到必要注意義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)。

根據(jù)上述分析，可以對“司法責(zé)任”的概念作如下界定：司法責(zé)任是檢察人員在司法辦案過程中，由于違反檢察職責(zé)導(dǎo)致辦案錯誤發(fā)生，應(yīng)當(dāng)予以追究的辦案過錯責(zé)任。在《若干意見》中，對“司法責(zé)任”這一司法責(zé)任制改革的核心概念沒有進(jìn)行界定，似有遺憾。在研究制定《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》時，這一遺憾應(yīng)當(dāng)予以彌補。

2.司法責(zé)任的分類

按照《若干意見》的規(guī)定，司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任三類。應(yīng)該說，這并不是嚴(yán)格意義上的類型劃分，因為它混用了不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者指出：“這三種責(zé)任是從兩個角度來規(guī)定的：故意違法責(zé)任和重大過失責(zé)任是從主觀方面來規(guī)定的；監(jiān)督管理責(zé)任是從主體角度來規(guī)定的，旨在表明監(jiān)督管理者也是司法責(zé)任主體?！?3)朱孝清：《錯案責(zé)任追究與豁免》，《中國法學(xué)》2016年第2期。因此，將這三種司法責(zé)任形式并列是不科學(xué)的。為了準(zhǔn)確認(rèn)識司法責(zé)任的構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)從不同角度、以不同標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行分類。

第一，根據(jù)過錯類型不同，司法責(zé)任可以分為故意責(zé)任和重大過失責(zé)任兩類。無論哪個辦案環(huán)節(jié)，無論何種辦案主體，只要發(fā)生司法責(zé)任追究情形，必定歸入這兩類之一。其中，故意責(zé)任是行為責(zé)任，不要求必須造成特定后果，只要在辦案過程中蓄意違法違規(guī)，一般而言均有可能構(gòu)成。而重大過失責(zé)任是結(jié)果責(zé)任，檢察人員的過失行為所造成的后果要達(dá)到一定嚴(yán)重程度方可構(gòu)成。監(jiān)督管理責(zé)任中，根據(jù)監(jiān)督管理者的主觀過錯，其責(zé)任也相應(yīng)歸入二者之中。至于故意責(zé)任和重大過失責(zé)任各自的具體情形，《若干意見》作了列舉，但相關(guān)規(guī)定已經(jīng)過時?！度舾梢庖姟烦雠_時，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵防職能尚未轉(zhuǎn)隸，因此當(dāng)時列舉的責(zé)任情形主要針對偵查活動和刑檢業(yè)務(wù)，而目前“四大檢察”中民事、行政、公益訴訟等檢察業(yè)務(wù)幾乎未涉及。近兩年來，檢察機關(guān)整體業(yè)務(wù)格局和檢察權(quán)運行機制發(fā)生了重大變化，司法辦案中的具體責(zé)任情形也應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行規(guī)定梳理。

第二，根據(jù)責(zé)任主體不同，司法責(zé)任可以分為承辦責(zé)任、輔助責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任三類。承辦責(zé)任針對承辦案件的獨任檢察官和檢察官辦案組，這是按主體劃分最主要的司法責(zé)任類型。院領(lǐng)導(dǎo)作為獨任檢察官或參加檢察官辦案組承辦案件的，承擔(dān)的也是承辦責(zé)任。輔助責(zé)任針對輔助檢察官辦理案件的檢察輔助人員?！度舾梢庖姟芬?guī)定，檢察輔助人員參與司法辦案工作的，根據(jù)職權(quán)和分工承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由于檢察輔助人員在檢察官領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)下開展工作，如果檢察官未盡審核把關(guān)責(zé)任的，也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但這種責(zé)任可以歸入檢察官的承辦責(zé)任中。另外，如果檢察官授意、指使檢察輔助人員實施違反檢察職責(zé)行為，首先由檢察官承擔(dān)司法責(zé)任，但檢察輔助人員有明顯過錯的，也要視情節(jié)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。監(jiān)督管理責(zé)任針對檢察機關(guān)內(nèi)部負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察官，包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人等。負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察人員因故意或重大過失怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。

第三，根據(jù)責(zé)任承擔(dān)方式不同，司法責(zé)任可以分為單獨責(zé)任和共同責(zé)任兩類。單獨責(zé)任指由一名責(zé)任主體單獨承擔(dān)的司法責(zé)任，這是最主要的司法責(zé)任承擔(dān)形式。共同責(zé)任指由二名以上責(zé)任主體共同承擔(dān)的司法責(zé)任。常見的共同責(zé)任包括：一是檢察官辦案組承辦的案件，由主辦檢察官、檢察官共同承擔(dān)司法責(zé)任。主辦檢察官對職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項承擔(dān)司法責(zé)任，其他檢察官對自己的行為承擔(dān)責(zé)任。二是檢察官根據(jù)檢察長、副檢察長的要求進(jìn)行復(fù)核并改變原處理意見的，檢察長、副檢察長與檢察官共同承擔(dān)司法責(zé)任。三是檢察委員會作出錯誤決定的，由形成錯誤決定的表決意見的檢察委員會委員共同承擔(dān)司法責(zé)任。

第四，根據(jù)司法辦案的參與方式不同，司法責(zé)任可以分為直接辦理責(zé)任、審批責(zé)任和指導(dǎo)責(zé)任。司法責(zé)任制改革以來，檢察官的辦案主體地位逐步凸顯，檢察官依據(jù)權(quán)力清單的授權(quán)直接對案件作出處理決定逐漸成為辦案常態(tài)，檢察官對其職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負(fù)責(zé)，承擔(dān)直接辦理責(zé)任。不過，也還有不少辦案權(quán)力保留由檢察長行使。(4)如2019年12月修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第4條規(guī)定：檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。重大辦案事項，由檢察長決定。檢察長可以根據(jù)案件情況，提交檢察委員會討論決定。其他辦案事項，檢察長可以自行決定，也可以委托檢察官決定。在“四大檢察”業(yè)務(wù)中，都有不少案件雖由檢察官承辦但由檢察長行使決定權(quán)。在這種情況下，檢察官主要對事實和證據(jù)負(fù)責(zé)。除非檢察官故意隱瞞、歪曲事實或遺漏證據(jù)、重要情節(jié)，導(dǎo)致檢察長做出錯誤決定，除此以外檢察長應(yīng)當(dāng)就其行使決定權(quán)的審批行為承擔(dān)司法責(zé)任。還有一種情況，對于檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)作出決定的事項，有些對外的法律文書需由檢察長簽發(fā)，原則上檢察長不應(yīng)因簽發(fā)法律文書承擔(dān)司法責(zé)任，但如果法律文書存在明顯錯誤或者重大瑕疵而檢察長未發(fā)現(xiàn)，此時除了檢察官應(yīng)承擔(dān)承辦責(zé)任，檢察長也有一定的審批責(zé)任。指導(dǎo)責(zé)任主要針對上級檢察機關(guān)及有關(guān)人員。根據(jù)《若干意見》，上級人民檢察院不采納或改變下級人民檢察院正確意見的，應(yīng)當(dāng)由上級人民檢察院有關(guān)人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

確定司法責(zé)任的性質(zhì)與內(nèi)涵，這是進(jìn)行司法責(zé)任追究制度設(shè)計的理論基石。而梳理司法責(zé)任的分類，則是科學(xué)構(gòu)建司法責(zé)任體系的必要前提。

二、司法責(zé)任由誰來調(diào)查

檢察官司法責(zé)任應(yīng)由誰來進(jìn)行調(diào)查？對這個問題，2015年《若干意見》的規(guī)定是：“人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)受理對檢察人員在司法辦案工作中違紀(jì)違法行為和司法過錯行為的檢舉控告，并進(jìn)行調(diào)查核實”。當(dāng)時所稱的“人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)”，指的是檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的負(fù)責(zé)自身監(jiān)督的職能部門。然而，《若干意見》頒布后，我國先后啟動了國家監(jiān)察體制改革和派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)改革。目前，人民檢察院的紀(jì)檢組和監(jiān)察局(處)已經(jīng)全部從檢察機關(guān)剝離，轉(zhuǎn)隸成為受紀(jì)委、監(jiān)委“雙派駐”的紀(jì)檢監(jiān)察組，負(fù)責(zé)對駐在單位進(jìn)行外部監(jiān)督。為了填補紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)剝離后留下的內(nèi)部監(jiān)督職能空白，人民檢察院從2019年2月后新設(shè)立檢務(wù)督察部門，成為檢察機關(guān)專司內(nèi)部監(jiān)督的職能部門。(5)史兆琨：《最高檢監(jiān)察局更名為檢務(wù)督察局》，《檢察日報》2019年2月26日第01版。2019年6月，最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》，規(guī)定檢務(wù)督察部門承擔(dān)司法責(zé)任追究和檢察官懲戒相關(guān)工作，負(fù)責(zé)對檢察人員涉嫌違反檢察職責(zé)問題線索進(jìn)行調(diào)查處理。(6)參見《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》第九條、第十條、第十一條。換言之，目前檢察人員司法責(zé)任問題由檢察機關(guān)自行調(diào)查。不過，也有另外一種觀點認(rèn)為，檢察人員司法責(zé)任應(yīng)由監(jiān)察委員會來進(jìn)行調(diào)查。理由是檢察人員故意違反法律或者重大過失辦理案件行為也是一種職務(wù)違法，甚至可能涉及職務(wù)犯罪，監(jiān)察法的頒布實施已實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋，對包括檢察官在內(nèi)的公職人員職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)干部管理權(quán)限由各級監(jiān)委及其派駐機構(gòu)管轄，按照監(jiān)察法規(guī)定的程序和措施開展調(diào)查處置。

確實，檢察人員的司法責(zé)任事由既是違反檢察職責(zé)行為，同時又可視為職務(wù)違法，甚至還可能涉嫌職務(wù)犯罪，由人民檢察院自行調(diào)查或由監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查均有一定道理。綜合考慮司法權(quán)力運行規(guī)律、司法改革政策導(dǎo)向以及監(jiān)察體制改革后職務(wù)犯罪偵查權(quán)配置狀況等各方面因素，筆者認(rèn)為檢察人員司法責(zé)任由人民檢察院進(jìn)行調(diào)查為宜。理由如下：

第一，檢察官司法責(zé)任由人民檢察院調(diào)查更符合司法改革政策導(dǎo)向。司法體制改革啟動以來，中央就深入推進(jìn)檢法兩院司法責(zé)任制改革事宜先后下發(fā)了多個重要改革文件。2016年7月，中辦、國辦印發(fā)《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，規(guī)定“法官、檢察官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會審議不受錯案責(zé)任追究”。(7)參見《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第十四條。2016年10月，經(jīng)中央同意，最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》，規(guī)定檢察官懲戒工作由人民檢察院與檢察官懲戒委員會分工負(fù)責(zé)，其中人民檢察院負(fù)責(zé)“對檢察官涉嫌違反檢察職責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查核實，并根據(jù)檢察官懲戒委員會的意見作出處理決定”。(8)參見《最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)〈關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)〉的通知》(法發(fā)[2016]24號文件)：“經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意，現(xiàn)將《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》印發(fā)給你們，請結(jié)合實際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。”2017年10月，中辦印發(fā)的《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實司法責(zé)任制的意見》規(guī)定：“法院、檢察院負(fù)責(zé)對法官、檢察官涉嫌違反審判、檢察職責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查核實”。2019年4月，修訂后的《檢察官法》將檢察官懲戒制度入法，其第四十九條第一款明確規(guī)定，檢察官懲戒委員會“負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定檢察官是否存在本法第四十七條第四項、第五項規(guī)定的違反檢察職責(zé)的行為”，(9)《中華人民共和國檢察官法》第四十七條：“檢察官有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：……(四)故意違反法律法規(guī)辦理案件的；(五)因重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴(yán)重后果的……”提出審查意見。同時，該法第四十九條第三款還明確規(guī)定，檢察官懲戒委員會的日常工作“由相關(guān)人民檢察院的內(nèi)設(shè)職能部門承擔(dān)”?！稒z察官法》修訂通過時，國家監(jiān)察體制改革和派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)改革均已深入開展，立法機關(guān)作出上述相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是充分考慮了監(jiān)察委員會對國家公職人員監(jiān)督全覆蓋的實際情況后做出的審慎決策。因此，由人民檢察院對不涉及其他職務(wù)犯罪的檢察人員司法責(zé)任情形進(jìn)行調(diào)查，符合中央一直以來的司改政策導(dǎo)向，也是于法有據(jù)的。

第二，檢察官司法責(zé)任由人民檢察院調(diào)查更符合司法權(quán)力運行規(guī)律。如前所述，司法責(zé)任僅針對檢察人員在不涉及職務(wù)犯罪情況下是否正確履行檢察職責(zé)的判斷，調(diào)查司法責(zé)任后需要對檢察人員是否構(gòu)成故意違反職責(zé)、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責(zé)作出回答。通俗地說，調(diào)查司法責(zé)任需要對檢察人員是否存在辦案錯誤作出回答，而這些工作具有極強的專業(yè)性，需要從事調(diào)查的人員具有豐富的司法工作經(jīng)驗和深厚的法律專業(yè)素養(yǎng)。有學(xué)者形象地類比，法官、檢察官司法責(zé)任需要進(jìn)行細(xì)致的專業(yè)性判斷，這與醫(yī)療事故責(zé)任由專業(yè)性極強的醫(yī)療事故鑒定委員會來判斷是同樣道理。(10)參見葛琳：《檢察官懲戒委員會的職能定位及其實現(xiàn)》，《法學(xué)評論》2018年第2期。如果由不具備檢察辦案經(jīng)驗的主體來判斷檢察官履職活動的正確與否，一般而言難以形成客觀、公允和真實的結(jié)論。從域外的司法經(jīng)驗看，不少國家對檢察官的辦案監(jiān)督都由內(nèi)部監(jiān)督的專門機構(gòu)負(fù)責(zé)。如《日本檢察廳事務(wù)章程》規(guī)定，日本最高檢察廳設(shè)立監(jiān)察指導(dǎo)部，主要承擔(dān)從內(nèi)部監(jiān)督、調(diào)查檢察官的違紀(jì)違法行為的職能，還負(fù)責(zé)對檢察廳的預(yù)算執(zhí)行情況、職員的服務(wù)和職業(yè)道德倫理情況等事務(wù)的監(jiān)督、調(diào)查。其偵辦對象是作為同僚的其他檢察官，地位和功能類似于軍隊中的憲兵，因而又被戲稱為“檢察官的檢察官”。(11)萬毅：《監(jiān)察指導(dǎo)部：日本檢察官的檢察官》，《檢察日報》2015年10月20日第03版。又如英國，2000年12月成立了英國皇家檢察監(jiān)督機構(gòu)(the Crown Prosecution Service Inspectorate，簡稱CPSI)。該機構(gòu)獨立于各地的檢察院，受總檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)對檢察官已處理案件和檢察官整體工作進(jìn)行監(jiān)督，是一個相對獨立的機構(gòu)。這個機構(gòu)監(jiān)督檢察官辦案的內(nèi)容包括兩個方面：“第一，對檢察官已經(jīng)處理過的案件進(jìn)行審查。對檢察官已經(jīng)處理過的案件，如果案件當(dāng)事人不滿提出申請，或者CPSI的監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)重要證據(jù)說明案件處理存在問題或者社會公眾反響強烈，CPSI小組有權(quán)調(diào)取案卷進(jìn)行審查，也可以詢問有關(guān)人員和進(jìn)行必要的調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果對案件的質(zhì)量作出評價。如果發(fā)現(xiàn)問題，則向檢察長提出改進(jìn)建議。第二，監(jiān)督檢察官的整體工作情況。CPSI小組通過以下方式來考察檢察官在行使檢察權(quán)過程中是否存在問題：到各地檢察院進(jìn)行實地考察；與不同級別的檢察官交談；走訪與檢察官有聯(lián)系的機構(gòu)，聽取他們的意見；親自參加治安法院和刑事法院的審判，觀看和旁聽檢察官的出庭情況”。(12)鄧思清：《檢察權(quán)研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第480-481頁。在此基礎(chǔ)上，這個機構(gòu)每年要分析研判檢察官總體工作情況，向總檢察長報告，報告約10多萬字，內(nèi)容十分詳細(xì)，從而對檢察官行使各項檢察權(quán)方面的整體情況進(jìn)行監(jiān)督。借鑒域外司法經(jīng)驗，由檢察院自行調(diào)查檢察人員違反職責(zé)行為是符合司法規(guī)律的。

第三，檢察官司法責(zé)任由人民檢察院調(diào)查更有利于完成司法責(zé)任的追究。一方面，人民檢察院調(diào)查司法責(zé)任問題線索，能夠形成檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與紀(jì)委監(jiān)委外部監(jiān)督的合力。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)改革后，紀(jì)檢監(jiān)察組直接接受派出紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)，“與駐在檢察機關(guān)是監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系，只負(fù)責(zé)對本級駐在單位的監(jiān)督，不再負(fù)責(zé)對下級檢察院監(jiān)督工作。若無檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督措施補位，將導(dǎo)致對縱向運行的檢察權(quán)出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)”。(13)參見最高人民檢察院檢務(wù)督察局課題組：《完善檢察官辦案內(nèi)部監(jiān)督機制研究》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第5期。特別是在縣區(qū)一級，檢察機關(guān)80%的辦案工作在基層檢察院，檢察權(quán)運行風(fēng)險最大區(qū)域在基層。但派駐機構(gòu)改革后基層檢察院不少都是綜合派駐，紀(jì)檢監(jiān)察組要同時負(fù)責(zé)多家單位的外部監(jiān)督，故難以深入檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行日常監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督。檢察機關(guān)檢務(wù)督察部門積極發(fā)揮追責(zé)懲戒職能，能夠彌補外部監(jiān)督的不足。另一方面，人民檢察院調(diào)查司法責(zé)任問題線索，能夠形成追責(zé)懲戒與司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪查處的銜接。修改后的《刑事訴訟法》保留了檢察機關(guān)對14種司法工作人員侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)，這里的“司法工作人員”包括檢察人員在內(nèi)。對于檢察人員涉嫌這14種職務(wù)犯罪的，相當(dāng)一部分線索可以從司法責(zé)任追究調(diào)查當(dāng)中得來。檢務(wù)督察部門通過開展追責(zé)懲戒工作，發(fā)現(xiàn)檢察人員涉嫌貪污賄賂等職務(wù)犯罪的依法移送監(jiān)察機關(guān)，發(fā)現(xiàn)涉嫌14種職務(wù)犯罪的按程序移送自偵部門，不涉及職務(wù)犯罪但違反檢察職責(zé)的按程序追究司法責(zé)任，這樣可以形成完備的司法責(zé)任追究體系。

第四，檢察官司法責(zé)任由人民檢察院調(diào)查與監(jiān)察機關(guān)對公職人員的監(jiān)督全覆蓋并不矛盾。雖然《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，但法律仍然授權(quán)檢察機關(guān)可以行使14種職務(wù)犯罪偵查權(quán)，二者并不矛盾。同理，法律和中央司改文件授權(quán)人民檢察院調(diào)查檢察人員司法責(zé)任，這與監(jiān)察全覆蓋也不矛盾。究其原因，是因為監(jiān)察全覆蓋指向的是監(jiān)察對象，并不是監(jiān)察內(nèi)容。通俗地說，就是“全覆蓋不是什么事都管”。(14)石艷紅：《“全覆蓋”不是“啥都管”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第14期。有學(xué)者指出，《監(jiān)察法》第一條規(guī)定監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，這里指向的是監(jiān)察對象，“監(jiān)察機關(guān)之監(jiān)察對象雖可及于全部行使公權(quán)力的公職人員，但絕非意味著公職人員的全部違紀(jì)違法責(zé)任皆由監(jiān)察機關(guān)來負(fù)責(zé)追究”。(15)劉怡達(dá)：《監(jiān)察體制改革背景下法官懲戒制度的調(diào)適路徑》，《理論月刊》2019年第8期。還有學(xué)者研究了監(jiān)察委員會“全覆蓋”的限度問題，該學(xué)者認(rèn)為，公職人員的法律責(zé)任可以區(qū)分為犯罪責(zé)任、違法違紀(jì)責(zé)任和違反內(nèi)部工作規(guī)則責(zé)任三個層次，對于法官、檢察官來說，其職務(wù)違法違紀(jì)和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任應(yīng)當(dāng)由其所在國家機關(guān)追究，不宜由監(jiān)察委員會追究。其原因在于：一是其屬于國家機關(guān)自律權(quán)范疇，不應(yīng)由作為外部機關(guān)的監(jiān)察委員會行使；二是是否屬于職務(wù)違法違紀(jì)，通常采用專業(yè)判斷標(biāo)準(zhǔn)；三是現(xiàn)有法律對這些國家機關(guān)人員的職務(wù)違法違紀(jì)的責(zé)任追究機制已經(jīng)作出了明確的規(guī)定。(16)胡錦光：《論監(jiān)察委員會“全覆蓋”的限度》，《中州學(xué)刊》2017年第9期。法院、檢察院作為行使國家司法權(quán)的專門機關(guān)，其辦案業(yè)務(wù)具有很強的專業(yè)性。允許法院、檢察院自行調(diào)查法官、檢察官不涉及職務(wù)犯罪的司法責(zé)任，體現(xiàn)了司法機關(guān)突出行業(yè)自律的職業(yè)特殊性，能夠在國家監(jiān)察外部監(jiān)督與司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)之間形成合理的平衡。

三、司法責(zé)任由誰來追究

所謂司法責(zé)任由誰來追究，指的是檢察官司法責(zé)任問題線索調(diào)查完畢后，由誰來做出處理決定。這個問題實踐中也曾存在不同認(rèn)識。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由檢察官懲戒委員會追究，理由是中央司改文件規(guī)定“檢察官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)檢察官懲戒委員會審議不受錯案責(zé)任追究”。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會追究，理由是監(jiān)察機關(guān)依法對所有公職人員均有處分權(quán)。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由人民檢察院追究，理由是檢察官的管理權(quán)限在檢察院，檢察機關(guān)有責(zé)任履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任。

對于這個問題，2016年10月《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)已經(jīng)給出了回答。《意見》第六條第一款規(guī)定，人民法院、人民檢察院在司法管理、訴訟監(jiān)督和司法監(jiān)督工作中，發(fā)現(xiàn)法官、檢察官有涉嫌違反審判、檢察職責(zé)的行為，需要認(rèn)定是否構(gòu)成故意或者重大過失的，應(yīng)當(dāng)在查明事實的基礎(chǔ)上，提請懲戒委員會審議。該條第二款進(jìn)一步明確，除前款規(guī)定應(yīng)報請懲戒委員會審議情形外，法官、檢察官的其他違法違紀(jì)行為，由有關(guān)部門調(diào)查核實，依照法律及有關(guān)紀(jì)律規(guī)定處理?！兑庖姟返谑畻l規(guī)定，法官、檢察官違反審判、檢察職責(zé)的行為屬實，懲戒委員會認(rèn)為構(gòu)成故意或者因重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴(yán)重后果的，人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定作出懲戒決定，并給予相應(yīng)處理。從上述規(guī)定中可以得出兩點認(rèn)識：第一，檢察官的司法責(zé)任追究主體是人民檢察院，不僅追究程序由人民檢察院啟動，懲戒決定和具體追究處理也由人民檢察院負(fù)責(zé)作出；第二，檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力邊界在于檢察官違反檢察職責(zé)由人民檢察院負(fù)責(zé)追究，檢察官的其他職務(wù)違法違紀(jì)行為由監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)處理。問題的答案似乎很清楚。

然而，該《意見》出臺時，國家監(jiān)察體制改革尚未進(jìn)行。隨著監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，特別是2018年3月《監(jiān)察法》的頒布，對這個問題的認(rèn)識開始出現(xiàn)分歧。如前所述，《監(jiān)察法》規(guī)定了國家監(jiān)察全覆蓋。于是有觀點認(rèn)為，根據(jù)《監(jiān)察法》第三條，檢察人員司法責(zé)任應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)追究。不僅如此，依照《監(jiān)察法》第四十五條之規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員，有權(quán)依照法定程序直接作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定，檢察人員也不例外。對于檢察官的職務(wù)違法，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)調(diào)查后直接進(jìn)行處分，不需要經(jīng)過檢察官懲戒委員會審議的前置程序。由于監(jiān)察體制改革是國家政治制度上的重大改革，監(jiān)察委員會制度又是一項全新的制度，究竟《監(jiān)察法》的上述規(guī)定是否改變了《意見》規(guī)定的權(quán)力邊界，是否修改了檢察官懲戒的工作程序，一時確實難以回答。

不過所幸的是，這個困惑在一年后得到了澄清。2019年4月，修訂后的《檢察官法》對檢察官懲戒制度進(jìn)行了明確規(guī)定。該法第四十九條要求，最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)設(shè)立檢察官懲戒委員會，對檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為提出審查意見?！皺z察官懲戒委員會提出審查意見后，人民檢察院依照有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應(yīng)處理?！憋@然，《檢察官法》堅持了2016年以來中央司改頂層設(shè)計一以貫之的制度安排，將檢察官懲戒制度作為我國司法體制改革的重大成果予以固定。《檢察官法》與《監(jiān)察法》同為法律，但《檢察官法》制定在后。從后法優(yōu)于前法適用的角度，對于檢察官司法責(zé)任的追究應(yīng)優(yōu)先適用《檢察官法》。從特別法與一般法的角度，相對于一般公職人員職務(wù)違法行為的追究，檢察官司法責(zé)任的追究構(gòu)成法律適用上的特殊事項，也應(yīng)優(yōu)先適用《檢察官法》作出的既有別于一般公職人員職務(wù)違法行為追究、也有別于檢察官其他職務(wù)違法行為追究的特別規(guī)定。而這個特別規(guī)定，是符合司法運作規(guī)律的審慎的制度安排。

其實，《監(jiān)察法》規(guī)定國家監(jiān)察全覆蓋，并非意味著監(jiān)察機關(guān)包攬對公職人員的處分權(quán)?！侗O(jiān)察法》頒布后，國家監(jiān)察委員會于2018年4月制訂了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》。該《規(guī)定》指出：“公職人員有違法行為的，任免機關(guān)、單位可以履行主體責(zé)任，依照《中華人民共和國公務(wù)員法》等規(guī)定，對公職人員給予處分?！?17)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第十九條第一款。該《規(guī)定》同時還明確，對公職人員的同一違法行為，任免機關(guān)、單位已經(jīng)給予處分的，監(jiān)察機關(guān)不再給予政務(wù)處分。2020年6月頒布的《公職人員政務(wù)處分法》第二條進(jìn)一步明確規(guī)定：“本法第二章、第三章適用于公職人員任免機關(guān)、單位對違法的公職人員給予處分。處分的程序申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定?！庇纱丝梢姡瑖冶O(jiān)察全覆蓋，與職務(wù)違法人所在單位履行主體責(zé)任、依法作出追責(zé)處理并不矛盾。

四、結(jié) 語

近年來，檢察權(quán)運行機制的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了重大變化，與之相適應(yīng)的檢察權(quán)監(jiān)督制約機制亟須建立和完善。國家監(jiān)察體制改革后，厘清監(jiān)察機關(guān)查辦職務(wù)違法犯罪與檢察機關(guān)開展內(nèi)部監(jiān)督的職責(zé)邊界至關(guān)重要。作為司法責(zé)任制改革的重要成果，修訂后的《檢察官法》確認(rèn)檢察官司法責(zé)任的追究由人民檢察院進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)檢察官懲戒委員會審議后，人民檢察院依法作出處理決定。這與監(jiān)察法規(guī)定的國家監(jiān)察全覆蓋并不矛盾，既是檢察機關(guān)履行自身主體責(zé)任的需要，也符合中央司改政策導(dǎo)向和司法權(quán)力運行規(guī)律。在新的形勢下，希望《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》《檢察官懲戒程序規(guī)定》等頂層設(shè)計盡快出臺，完善檢察權(quán)運行的監(jiān)督閉環(huán)，打通檢察官司法責(zé)任追究的“最后一公里”，促進(jìn)檢察官追責(zé)懲戒機制盡早運行。