位 杰，徐海峰

(哈爾濱師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150025)

一、駐村制度:中國(guó)特色的嵌入式扶貧模式

黨的十九大報(bào)告指出,現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從實(shí)踐看,發(fā)展不平衡,最突出的是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡;發(fā)展不充分,最突出的是農(nóng)村發(fā)展不充分。長(zhǎng)期以來(lái),城鄉(xiāng)發(fā)展資源分配的失衡、鄉(xiāng)村發(fā)展主體自身的局限性加劇了這一矛盾。為了解決這一矛盾,黨的十九大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,而打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù),精準(zhǔn)扶貧是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的內(nèi)在要求,嵌入式扶貧模式是精準(zhǔn)扶貧的必然選擇。為此,自2015年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議召開(kāi)以來(lái),省市縣各級(jí)機(jī)關(guān)選派干部到貧困村駐村幫扶,有力推動(dòng)了扶貧開(kāi)發(fā)工作的開(kāi)展。在貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力不足的情況下,借助外力的嵌入式扶貧模式,即通過(guò)黨和政府的力量引入外部資源進(jìn)行幫扶,是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的有效途徑。與此同時(shí),2019年9月中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第四章第二十條提出,選派優(yōu)秀干部到縣鄉(xiāng)掛職任職、到村擔(dān)任第一書(shū)記[1]。這是第一次將“駐村”納入黨內(nèi)法規(guī),也標(biāo)志著嵌入式扶貧模式逐步向制度化、規(guī)范化和常規(guī)化邁進(jìn)。實(shí)際上,如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志與鄉(xiāng)村發(fā)展的高效銜接,外部力量對(duì)鄉(xiāng)村振興的有效幫扶,打破城鄉(xiāng)資源分配的失衡狀態(tài),實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧,是新時(shí)代背景無(wú)法回避的重大課題。

“嵌入”作為一個(gè)學(xué)術(shù)上的概念最先應(yīng)用于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域,是社會(huì)學(xué)家卡爾·波蘭尼在《大變革》一書(shū)中提出來(lái)的。近些年,國(guó)內(nèi)學(xué)者將其用于政治學(xué)領(lǐng)域,研究國(guó)家的嵌入式治理。由于“嵌入”一詞能夠形象地描述外部力量幫扶對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展作用機(jī)制的狀態(tài),因此,本文集中運(yùn)用這一概念,探究中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),精準(zhǔn)扶貧背景下的嵌入式發(fā)展模式的典型形式——駐村制度?；仡櫄v史,駐村制度作為一種具有中國(guó)特色的嵌入式發(fā)展模式并非新型產(chǎn)物。社會(huì)主義建設(shè)探索時(shí)期先后在鄉(xiāng)村開(kāi)展的土地改革運(yùn)動(dòng)、人民公社化運(yùn)動(dòng)、四清運(yùn)動(dòng)和農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)等都是以下派工作隊(duì)的嵌入方式來(lái)推動(dòng)完成的。但是,駐村制度是在改革開(kāi)放以后才正式納入扶貧制度體系的,我國(guó)扶貧工作始于20世紀(jì)80年代中期,黨的十一屆三中全會(huì)以后,農(nóng)村由于實(shí)施包產(chǎn)到戶政策,調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,農(nóng)村形勢(shì)大為改觀。但由于自然條件、區(qū)位條件等多方面的因素,許多地區(qū)仍未擺脫貧困。1986年時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的田紀(jì)云在國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第二次全體會(huì)議上指出，凡有條件的部委,都應(yīng)當(dāng)抽派干部,深入一片貧困地區(qū),定點(diǎn)輪換常駐,重點(diǎn)聯(lián)系和幫助工作[2]。這是國(guó)家首次提出的黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧。此后,中共中央相繼出臺(tái)了有關(guān)駐村扶貧工作的文件通知,各級(jí)黨政機(jī)關(guān)先后派小康工作隊(duì)、溫飽工程工作隊(duì)、新農(nóng)村建設(shè)工作隊(duì)等進(jìn)入農(nóng)村完成扶貧任務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)已累計(jì)使7億多人口擺脫貧困,減貧事業(yè)取得了舉世公認(rèn)的成就；但是長(zhǎng)期以來(lái)粗放式的扶貧模式浪費(fèi)了大量人力物力,貧困人口不清晰、貧困狀況不明了、扶貧針對(duì)性較弱、扶貧資金和項(xiàng)目分散化等問(wèn)題較為突出。黨的十八大以來(lái),中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,在我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作中，剩余了一些難啃的“硬骨頭”,新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體汲取黨近些年來(lái)在扶貧工作中積累的經(jīng)驗(yàn),提出了精準(zhǔn)扶貧的要求。在此背景下,黨和政府先后在出臺(tái)有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的系列文件中多次強(qiáng)調(diào)下派人員到貧困村進(jìn)行駐村幫扶,駐村制度成為中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)制度體系的重要組成部分,也成為國(guó)家與鄉(xiāng)村聯(lián)系的紐帶。從2015年起,全國(guó)共有24.2萬(wàn)個(gè)扶貧工作隊(duì),300多萬(wàn)人,輪流駐扎在貧困村。正是在此意義上,才可以把嵌入式的扶貧模式定義為黨和政府主導(dǎo)的以扶貧為目的的外部參與型鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展機(jī)制。

筆者采取半結(jié)構(gòu)式訪談法和參與式觀察法在河北省顧家臺(tái)村進(jìn)行實(shí)證調(diào)查,發(fā)現(xiàn)了顧家臺(tái)村所踐行的駐村制度背后包含著一套嵌入式扶貧模式的完整邏輯。那么,在現(xiàn)實(shí)中這一制度究竟展現(xiàn)了哪些嵌入式扶貧模式的實(shí)踐樣態(tài)?這一制度在精準(zhǔn)扶貧視域下存在的合理性是什么?

二、駐村制度:嵌入式扶貧模式的實(shí)踐樣態(tài)分析

(一)駐村制度的實(shí)踐樣態(tài)

顧家臺(tái)村地處太行深山區(qū),地形以山地為主,農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低,人口外流嚴(yán)重,是一個(gè)典型的貧困村。與此同時(shí),顧家臺(tái)村還是習(xí)近平總書(shū)記上任之初走訪的貧困村之一,在此傳遞出新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體決心打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的政治信號(hào),所以顧家臺(tái)村的扶貧工作有著非比尋常的意義。2018年,在河北省委組織部和住建廳的統(tǒng)一安排下,省建筑科學(xué)研究院牽頭組建了顧家臺(tái)村第五批駐村工作隊(duì),駐村工作隊(duì)由三名成員組成,隊(duì)長(zhǎng)是由研究院的副院長(zhǎng)L同志擔(dān)任并兼任第一書(shū)記,工作隊(duì)隊(duì)員分別來(lái)自研究院和省住建廳,于同年3月開(kāi)展幫扶工作,顯著增強(qiáng)了村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)組織能力,提高了村莊的整體發(fā)展水平,得到了群眾的廣泛贊譽(yù)。

1.從基礎(chǔ)上提升黨員思想水平,夯實(shí)基層戰(zhàn)斗堡壘。在精準(zhǔn)扶貧背景下,駐村工作隊(duì)更加注重激發(fā)村莊內(nèi)生動(dòng)力。為了加強(qiáng)農(nóng)村黨員的思想建設(shè),提升黨員的思想水平,打造帶領(lǐng)村民脫貧致富的基層組織,將其作為持續(xù)激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力、保證穩(wěn)定脫貧的重要手段。工作隊(duì)編輯印刷數(shù)十本《十九大報(bào)告學(xué)習(xí)手冊(cè)》,確保黨員人手一份,便于隨時(shí)學(xué)習(xí);協(xié)調(diào)河北省住建廳和66481部隊(duì),為村里購(gòu)置《習(xí)近平扶貧論述摘編》等多套理論學(xué)習(xí)叢書(shū),在農(nóng)村書(shū)屋開(kāi)辟了黨建學(xué)習(xí)陣地;做實(shí)“三會(huì)一課”,由第一書(shū)記上黨課,以黨的十九大精神和新憲法為重點(diǎn),帶領(lǐng)黨員學(xué)習(xí)最新政策、精神,并同步展開(kāi)座談交流,引導(dǎo)黨員積極為村莊發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。此外,2018年5月,工作隊(duì)全程參與村“兩委”換屆選舉工作,與鎮(zhèn)、村兩級(jí)黨委一同研究換屆程序,直接負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)各環(huán)節(jié)宣傳公告,并組織選民、黨員有序領(lǐng)票、寫(xiě)票、投票,監(jiān)督公開(kāi)唱票、統(tǒng)票。在多方共同努力下,顧家臺(tái)村“兩委”換屆順利完成,期間并沒(méi)有發(fā)生糾紛、爭(zhēng)議,整體進(jìn)程和諧、平穩(wěn)、有序。

2.從根本上制定長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)脫貧致富。在精準(zhǔn)扶貧背景下,駐村工作隊(duì)更加注重鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。顧家臺(tái)村人少地少,依靠已有的“兩長(zhǎng)兩短”項(xiàng)目(該項(xiàng)目為阜平縣統(tǒng)一規(guī)劃項(xiàng)目，兩長(zhǎng):旅游和林果；兩短:手工業(yè)和香菇大棚)已經(jīng)脫貧,但要致富奔小康,必須制定長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,開(kāi)拓發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)。工作隊(duì)根據(jù)顧家臺(tái)村自然稟賦和后天優(yōu)勢(shì),先后幫助村莊研究制定了《顧家臺(tái)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《2018年顧家臺(tái)村幫扶計(jì)劃》和《顧家臺(tái)村年度幫扶任務(wù)清單》,明確致富目標(biāo),科學(xué)指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外,駐村工作隊(duì)在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上規(guī)劃設(shè)計(jì)了“一基地兩公司”發(fā)展思路?！耙换亍敝傅氖屈h建教育基地,并且在工作隊(duì)的積極爭(zhēng)取和河北省直機(jī)關(guān)黨工委的大力支持下,顧家臺(tái)村被列為省直機(jī)關(guān)黨員干部教育基地?！皟晒尽敝傅氖莿趧?wù)和旅游兩個(gè)公司。2018年6月,駐村工作隊(duì)幫助顧家臺(tái)村注冊(cè)成立集體企業(yè)——阜平泰嘉建筑勞務(wù)有限公司,先期依托周?chē)鷦趧?dòng)力發(fā)展勞務(wù)輸出,并與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目相銜接,提前承接好村內(nèi)勞動(dòng)力,確保不斷檔、不失業(yè),并且勞務(wù)公司在運(yùn)營(yíng)近半年后已經(jīng)具備盈利能力。此外,工作隊(duì)還組建了顧家臺(tái)旅游發(fā)展有限公司,利用顧家臺(tái)區(qū)位優(yōu)勢(shì),帶動(dòng)村民發(fā)展多種旅游業(yè)態(tài),打造“窗口經(jīng)濟(jì)”。同時(shí),工作隊(duì)鞏固并提升既有扶貧產(chǎn)業(yè),正在試點(diǎn)山貨包裝外銷(xiāo),截至本文調(diào)研時(shí)累計(jì)銷(xiāo)售額已經(jīng)20萬(wàn)元,并且進(jìn)一步鞏固和發(fā)展香菇種植業(yè)、手工業(yè)、林果業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè),保證全村穩(wěn)定脫貧。

3.從實(shí)效上密切聯(lián)系人民群眾,改善村民居住環(huán)境。在精準(zhǔn)扶貧背景下,駐村工作隊(duì)更加注重貫徹黨的群眾路線。為了改善村民居住環(huán)境,駐村工作隊(duì)密切聯(lián)系群眾,建立了定期走訪制度,堅(jiān)持每月到貧困戶家走訪一次,協(xié)助扶貧專(zhuān)干核實(shí)月收入情況并按時(shí)上報(bào);每逢重大節(jié)日或換季,購(gòu)置防暑、御寒物品送到貧困戶、重病戶;每?jī)蓚€(gè)月走訪非貧困戶一次,了解村民生產(chǎn)生活情況,聽(tīng)取對(duì)村莊發(fā)展的意見(jiàn)建議。此外,工作隊(duì)協(xié)助村“兩委”加強(qiáng)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),新建儲(chǔ)水池一座,并對(duì)供水管網(wǎng)進(jìn)行整修,確保村民用水充足;完成村內(nèi)“希望路”修建和停車(chē)場(chǎng)地面修復(fù)工作;協(xié)調(diào)省建研院對(duì)村莊東側(cè)道路山體護(hù)坡進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。同時(shí),工作隊(duì)對(duì)接66481部隊(duì),爭(zhēng)取并用足用好專(zhuān)項(xiàng)資金支持,完成水庫(kù)護(hù)欄修建工作,保證村民出行安全的同時(shí)也打造了景觀;完成通往菜園道路修建工作,方便村民下地勞作,保障農(nóng)產(chǎn)品的正常運(yùn)輸;完成村內(nèi)路燈維修養(yǎng)護(hù)工作,確保全部路燈夜間正常工作。

(二)實(shí)踐樣態(tài)中新的實(shí)踐特點(diǎn)

駐村制度根植于黨政機(jī)關(guān)選派干部深入基層幫扶開(kāi)發(fā)的扶貧制度體系中, “工作隊(duì)”和“第一書(shū)記”是駐村最為常見(jiàn)的形式。在精準(zhǔn)扶貧背景下,存在兩種駐村模式：一是兩種形式的結(jié)合,即下派駐村工作隊(duì),由駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)兼任第一書(shū)記；二是直接選派一名干部駐村擔(dān)任第一書(shū)記。顧家臺(tái)村駐村工作隊(duì)就是第一種駐村模式,也是精準(zhǔn)扶貧階段最為常見(jiàn)的模式。相比于第二種模式,第一種扶貧人員人數(shù)較多,在扶貧工作開(kāi)展中,扶貧隊(duì)員能夠能力互補(bǔ),集思廣益。此外,無(wú)論是之前粗放式扶貧中的駐村,還是精準(zhǔn)扶貧背景下的駐村,這種嵌入都是自上而下式的嵌入,即上級(jí)直接選派人員進(jìn)入村莊,參與鄉(xiāng)村發(fā)展活動(dòng)。駐村人員代表國(guó)家的意志行使在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力,成為黨和國(guó)家與基層鄉(xiāng)村聯(lián)系的紐帶,尤其是在貫徹黨和政府的方針政策等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。同時(shí),這種嵌入都是精英式的嵌入,即派遣各個(gè)機(jī)關(guān)的優(yōu)秀年輕干部、后備干部,國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員和因年齡原因從領(lǐng)導(dǎo)崗位上調(diào)整下來(lái)、尚未退休的干部組成工作隊(duì),參與扶貧開(kāi)發(fā)工作,他們都是各個(gè)單位的精英,有著較高的學(xué)歷層次、較硬的思想素質(zhì)和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力。

從顧家臺(tái)村駐村工作隊(duì)的實(shí)踐樣態(tài)來(lái)看,相比于之前粗放式扶貧模式,精準(zhǔn)扶貧背景下的駐村在借鑒以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,駐村的主體、任務(wù)、機(jī)制呈現(xiàn)出新的實(shí)踐特點(diǎn),這種變化極大推動(dòng)了扶貧開(kāi)發(fā)工作的開(kāi)展。

1.在精準(zhǔn)扶貧階段下,駐村任務(wù)更加精準(zhǔn)化、綜合化。相比之前的粗放式扶貧模式,精準(zhǔn)扶貧階段的駐村任務(wù)以問(wèn)題為導(dǎo)向更加精準(zhǔn)和綜合。這里的精準(zhǔn)一是指覆蓋范圍精準(zhǔn),即對(duì)黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村和革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)及災(zāi)后重建區(qū)的全面覆蓋[3]。二是人員選派精準(zhǔn),即堅(jiān)持因村選人組隊(duì),把熟悉黨群工作的干部派到基層組織軟弱渙散、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)的貧困村,把熟悉經(jīng)濟(jì)工作的干部派到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、集體經(jīng)濟(jì)脆弱的貧困村,把熟悉農(nóng)村工作的干部派到矛盾糾紛突出、社會(huì)發(fā)育滯后的貧困村,根據(jù)各村各鎮(zhèn)的實(shí)際情況,考慮派出單位的幫扶資源和駐村干部綜合能力科學(xué)組建和派駐人員[4]。綜合是指任務(wù)涉及領(lǐng)域廣泛。從顧家臺(tái)村的實(shí)踐來(lái)看,駐村人員從派駐村實(shí)際出發(fā),在引導(dǎo)鄉(xiāng)村基層組織建設(shè),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā),提升鄉(xiāng)村治理水平,改善村民生活環(huán)境,反饋鄉(xiāng)村實(shí)際情況等方面發(fā)揮了重要作用。

2.在精準(zhǔn)扶貧階段下,駐村主體更加多元化、配角化。相比之前粗放式扶貧開(kāi)發(fā)中的單一主體,在精準(zhǔn)扶貧階段,參與主體更加多元化。這里的多元化一是駐村主體來(lái)源的多元化,即駐村人員來(lái)源于黨、政、軍、企、事等各級(jí)單位。以黑龍江省為例,2018年黑龍江省委組織部和省扶貧開(kāi)發(fā)辦表彰的優(yōu)秀駐村干部中名單顯示,駐村人員來(lái)自省廳、市局、高校、中學(xué)、國(guó)企的各個(gè)部門(mén)[5]。軍隊(duì)的駐村幫扶主要以退役軍人為主體,如廣西灌陽(yáng)縣55名退役軍人深入農(nóng)村開(kāi)展駐村幫扶工作[6]。二是駐村主體的角色多元化,即駐村人員成為黨和政府扶貧政策的“宣傳員”、農(nóng)村基層組織建設(shè)的“指導(dǎo)員”、農(nóng)村村情民意的“調(diào)查員”、農(nóng)民脫貧致富的“幫扶員”。另外,以往的駐村人員的工作權(quán)限不明確,往往充當(dāng)“欽差大臣”的角色,代表上級(jí)黨組織和政府過(guò)度干預(yù)鄉(xiāng)村工作,更有甚者將基層組織架空,導(dǎo)致基層組織處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)?，F(xiàn)在的駐村工作隊(duì)基本改變了過(guò)去那種包攬鄉(xiāng)村基層日常工作的做法,把自己的角色定位為支持、幫助、促進(jìn)和服務(wù)于基層組織。換言之,如今出現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會(huì)中的“工作隊(duì)”已從主導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變?yōu)榕浣墙巧?、從全能角色轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢藿巧玔7]。

3.在精準(zhǔn)扶貧階段下,駐村機(jī)制更加制度化、常規(guī)化。駐村制度不再是因?yàn)橥瓿赡骋蝗蝿?wù)而短期存在的臨時(shí)舉措,而是成為一種非科層性的常規(guī)化、規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制,駐村制度的常規(guī)化和規(guī)范化是靠制度去支撐的。2015年和2017年中央分別出臺(tái)了《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,這標(biāo)志著“駐村制度”成為國(guó)家扶貧制度體系的重要組成部分。筆者查閱2016年至2019年的中央1號(hào)文件,發(fā)現(xiàn)近四年來(lái)中央有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的1號(hào)文件都提出向農(nóng)村派遣“第一書(shū)記”,并且在2018年1號(hào)文件中指出了建立“長(zhǎng)效機(jī)制”?！伴L(zhǎng)效”就意味著非短期性、非臨時(shí)性。此外,地方各級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)情況,也相繼制定了有關(guān)駐村的文件。如2017年《黑龍江省脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》中明確指出,完善定點(diǎn)駐村扶貧工作機(jī)制,精準(zhǔn)選派第一書(shū)記,發(fā)揮駐村工作隊(duì)和第一書(shū)記作用[8]；2018年海南省為了完善駐村制度出臺(tái)《海南省貧困村駐村工作隊(duì)選派管理辦法》。這些文件的出臺(tái)對(duì)駐村制度的運(yùn)行提供了有力的保障。

三、駐村制度:嵌入式扶貧模式的理性分析

顧家臺(tái)村駐村工作隊(duì)的工作成果表明,國(guó)家“治理下沉”和社會(huì)參與“治理上移”的嵌入式鄉(xiāng)村發(fā)展模式有效彌補(bǔ)了科層體制運(yùn)作模式的弊端,激發(fā)了鄉(xiāng)村的發(fā)展活力和組織活力,實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。同時(shí),也應(yīng)該警惕駐村制度在運(yùn)行過(guò)程中的幾種傾向。

(一)駐村制度彌補(bǔ)了科層體制的運(yùn)行缺陷

駐村制度的非科層化運(yùn)作使得原來(lái)依附于科層體系的鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。事實(shí)上,駐村制度最初是作為一種政策工具在鄉(xiāng)村開(kāi)展具體事務(wù)治理,一直延續(xù)到現(xiàn)在并且不斷強(qiáng)化是因?yàn)轳v村制度不僅不會(huì)破壞科層體制運(yùn)行的動(dòng)態(tài)平衡,反而會(huì)彌補(bǔ)科層體制運(yùn)行的缺陷。

第一,彌補(bǔ)了黨和國(guó)家的意志在科層體制的傳遞中被削弱的缺陷。在科層體制中,黨和國(guó)家的意志自上而下進(jìn)行傳遞,而鄉(xiāng)村處于科層體制運(yùn)行外,即非科層體制,或科層體制滲透較弱的邊緣。在駐村工作隊(duì)派駐前,黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展大都僅限于大政方針的干預(yù)上,上級(jí)意志的傳遞是通過(guò)鄉(xiāng)村選舉的“精英”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府聽(tīng)取匯報(bào)后做出指示,上級(jí)意志在層層傳遞中一步步被削弱,黨和政府的公信力也在一定程度被削弱,黨的群眾路線得不到深入貫徹。而駐村工作隊(duì)的派駐則意味著黨和國(guó)家的一直對(duì)村莊發(fā)展的直接干預(yù),這種直接干預(yù)的效力要遠(yuǎn)勝于科層體制的層層傳達(dá),并且使科層體制運(yùn)行得更加順暢,解決困擾政府多年的鄉(xiāng)村發(fā)展 “最后一公里”難題。

第二,彌補(bǔ)了科層體系缺乏對(duì)實(shí)踐復(fù)雜化的有效反饋的缺陷。由于農(nóng)村問(wèn)題的復(fù)雜性,黨和國(guó)家的意志往往在農(nóng)村實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)很大的偏差,但是鄉(xiāng)村基層干部為了自己的治理績(jī)效,或因向上層反饋實(shí)踐問(wèn)題的低效甚至無(wú)效,實(shí)踐中的偏差無(wú)法得到及時(shí)有效的反饋；而嵌入式治理直接由上級(jí)機(jī)關(guān)選派人員駐村工作,黨和國(guó)家的意志在實(shí)踐過(guò)程中的效果，以及出現(xiàn)的問(wèn)題可以及時(shí)反饋給上級(jí)有關(guān)部門(mén),實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村由“單向”到“雙向”的治理。為了避免駐村人員因自己的工作績(jī)效對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)際情況隱瞞不報(bào)或者選擇性上報(bào),在運(yùn)行過(guò)程中,推動(dòng)駐村隊(duì)員原先的工作單位和所駐村莊的上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行不定期巡視和監(jiān)督,這樣也就避免了駐村隊(duì)員“基層官僚化”。如顧家臺(tái)村駐村工作隊(duì)堅(jiān)持吃住在村,按時(shí)打卡,及時(shí)撰寫(xiě)《駐村日志》和《工作手冊(cè)》,詳細(xì)記錄當(dāng)天工作情況。

第三,彌補(bǔ)了科層體系缺乏調(diào)動(dòng)資源多元化參與的缺陷。在科層體制運(yùn)作過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層組織由于自身權(quán)限和工作平臺(tái)的約束很難調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源參與鄉(xiāng)村建設(shè),越級(jí)調(diào)動(dòng)資源進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的情況很少出現(xiàn)。這種按照科層脈絡(luò)展開(kāi)的幫扶就是“單線幫扶”。在科層化體系中,對(duì)鄉(xiāng)村治理嵌入式運(yùn)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村由“單線”到“多線”的幫扶。特別是在精準(zhǔn)扶貧的背景下,這種“多線”幫扶使得鄉(xiāng)村通過(guò)不同渠道得到不同上級(jí)機(jī)關(guān)和上級(jí)機(jī)關(guān)動(dòng)員的社會(huì)資源的幫扶。此外,這種跨層級(jí)的幫扶超越科層體系的約束,更加直接、高效地作用于鄉(xiāng)村扶貧工作。如顧家臺(tái)村工作隊(duì)駐村期間,多位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)顧家臺(tái)村進(jìn)行調(diào)研和考察工作,這在某種程度上對(duì)傳統(tǒng)科層化幫扶體制進(jìn)行了再造。

(二)駐村制度是對(duì)鄉(xiāng)村自治制度的補(bǔ)充

從社會(huì)主義探索時(shí)期具有科層化的人民公社體制到改革開(kāi)放后新時(shí)期的“鄉(xiāng)政村治”的二元體制,鄉(xiāng)村治理從國(guó)家科層體系中“獨(dú)立”出來(lái),在制度上獲得了自我組織、自我治理的權(quán)限。但是由于自治主體自身的局限性,鄉(xiāng)村自治制度也阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展的進(jìn)程。這種獨(dú)立所獲得自由是無(wú)根的自由,所獲得自治是無(wú)奈的自治。有學(xué)者指出,駐村制度會(huì)破壞鄉(xiāng)村自治制度的常規(guī)運(yùn)行,但顧家臺(tái)村的實(shí)踐證明,嵌入式鄉(xiāng)村幫扶模式不僅沒(méi)有破壞反而能夠彌補(bǔ)鄉(xiāng)村自治組織自身能力的不足,引導(dǎo)鄉(xiāng)村自治制度的有效運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)其與科層體系的高效銜接。

第一,推動(dòng)鄉(xiāng)村自治組織的建設(shè)。2014年4月,全國(guó)共排查確定軟弱渙散村黨組織57 688個(gè),占村黨組織總數(shù)的9.6%;軟弱渙散社區(qū)黨組織5 222個(gè),占社區(qū)黨組織總數(shù)的5.6%[9].與此同時(shí),“能人村干部”不在村的現(xiàn)象在全國(guó)鄉(xiāng)村很普遍,他們大多數(shù)在鎮(zhèn)上或者城里擁有住所,與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系“松散”,與村民關(guān)系“冷淡”。他們把組織工作作為自己的第二職業(yè),除了完成上級(jí)交給的日常性任務(wù)外,主要精力和時(shí)間放在自己發(fā)家致富上,如搞運(yùn)輸、包建筑、開(kāi)飯店等。這種鄉(xiāng)村自治組織與鄉(xiāng)村社會(huì)“懸浮性”的關(guān)系難以回應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展中的各類(lèi)問(wèn)題。為此,加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治組織建設(shè),一是加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治組織的思想建設(shè),二是推動(dòng)鄉(xiāng)村自治組織的組織建設(shè)。無(wú)論是思想建設(shè)還是組織建設(shè),由于鄉(xiāng)村自治主體的局限性,推動(dòng)這種建設(shè)有效途徑就是外力的推動(dòng)。雖然科層體制中也有外力,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān),但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)往往僅限于文件通知上的推動(dòng),所以效果不是很明顯。實(shí)踐證明,駐村制度是最有力和有效的外力幫扶機(jī)制。

第二,引導(dǎo)鄉(xiāng)村自治制度的有效運(yùn)行。1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(2018年進(jìn)行修正),為了糾正在村民自治實(shí)踐過(guò)程中的問(wèn)題,政府先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作通知》《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》等文件,雖然制度在不斷完善,但是鄉(xiāng)村自治制度在運(yùn)行過(guò)程中仍暴露出許多問(wèn)題。為此,應(yīng)該引導(dǎo)鄉(xiāng)村自治制度的有效運(yùn)行,推動(dòng)其運(yùn)行程序的規(guī)范化,加強(qiáng)其運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督。鄉(xiāng)村自治主體很難自己監(jiān)督自己,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)往往又無(wú)法做到對(duì)鄉(xiāng)村自治制度運(yùn)行的有效監(jiān)督,所以,鄉(xiāng)村自治制度的有效運(yùn)行需要獨(dú)立于村莊的外部力量的監(jiān)督。實(shí)踐證明,駐村工作隊(duì)能夠有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)其運(yùn)行的規(guī)范和監(jiān)督。

第三,推動(dòng)鄉(xiāng)村自治制度與科層體系的高效銜接。從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的“鄉(xiāng)紳治村”,到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“能人治村”,再到的駐村制度,這種嵌入式幫扶模式是精準(zhǔn)扶貧的必然選擇[10]。改革開(kāi)放以后,在鄉(xiāng)村建設(shè)中,國(guó)家的缺位主要不是表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力放棄鄉(xiāng)村,而且科層體系在某種程度上很難有效的發(fā)展鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村社會(huì)在國(guó)家權(quán)力的控制之中,但不在科層體系內(nèi),導(dǎo)致有些貧困地區(qū)陷入了“越扶越貧,越貧越扶”的扶貧怪圈。駐村工作隊(duì)在鄉(xiāng)村代表國(guó)家行使權(quán)力,這是精準(zhǔn)扶貧背景下國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的“補(bǔ)位”,這種“補(bǔ)位”實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治制度與科層化體系的高效銜接,這種高效銜接意味著政策的有效貫徹和落實(shí),以及實(shí)踐問(wèn)題的及時(shí)反饋和整改。

(三)駐村制度實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展

嵌入式扶貧模式無(wú)論是彌補(bǔ)科層體制運(yùn)作的弊端,還是對(duì)鄉(xiāng)村自治制度的補(bǔ)充,其最終目的就是實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。如何擺脫“扶貧后返貧,返貧后扶貧”的怪圈,還是要增強(qiáng)鄉(xiāng)村自身的造血功能,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。如果說(shuō)之前的“輸血式”幫扶是“治標(biāo)”的話,那現(xiàn)在“造血式”幫扶就是“標(biāo)本兼治”。從某種程度上講,駐村的最終目的是為了不駐村。從顧家臺(tái)村駐村工作隊(duì)幫扶成果產(chǎn)出來(lái)看,相比之前國(guó)家對(duì)顧家臺(tái)村的 “輸血式”幫扶,直接給貧困戶送錢(qián)、送物，在駐村工作隊(duì)的幫扶下,顧家臺(tái)村村民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)入股,因地制宜引進(jìn)高附加值產(chǎn)業(yè),對(duì)山地農(nóng)田進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā),推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的同步提升,土地流轉(zhuǎn)金、土地入股分紅和村民勞動(dòng)薪金的收入多元化,實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)民到“三金”農(nóng)民的轉(zhuǎn)變。此外,顧家臺(tái)村2017年實(shí)現(xiàn)脫貧,直到2019年(調(diào)查時(shí))沒(méi)有一戶返貧。

那為何駐村工作隊(duì)能夠推動(dòng)“造血式”扶貧而鄉(xiāng)村自身無(wú)法進(jìn)行呢?上文提到鄉(xiāng)村自治組織自身的局限性和科層體制的弊端是導(dǎo)致鄉(xiāng)村自身很難推動(dòng)“造血式”扶貧的原因。此外,產(chǎn)業(yè)扶貧是“造血式”扶貧的主要形式,駐村工作隊(duì)的組成決定了它的資源,而資源決定了它在引進(jìn)產(chǎn)業(yè)資源時(shí)的優(yōu)勢(shì)。在精準(zhǔn)扶貧背景下,所謂精準(zhǔn),就是因地派人、因人派人、因事派人,這種派人的精準(zhǔn)會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)匾虻刂埔说拈_(kāi)發(fā)、因人制宜的治理、因時(shí)制宜的發(fā)展。加之,駐村工作隊(duì)員相比于基層干部在業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力方面較高,更具前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的發(fā)展設(shè)計(jì)也推動(dòng)“造血式”扶貧,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)性發(fā)展。

(四)駐村制度運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)警惕的幾種傾向

駐村制度作為一種嵌入式發(fā)展模式在鄉(xiāng)村治理中的高效性和有效性使它得以持續(xù)運(yùn)行,而這種有效和高效會(huì)彌補(bǔ)科層體系和鄉(xiāng)村自治制度治理的低效甚至無(wú)效的缺陷,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí),在駐村制度運(yùn)行過(guò)程中,第一,應(yīng)該警惕駐村工作“保姆化”傾向,避免鄉(xiāng)村對(duì)其產(chǎn)生依賴心理。駐村工作隊(duì)要清晰自己的工作權(quán)限,避免職能的缺位、越位和錯(cuò)位。“駐村”是工作形式,而“助村”是工作內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)形式向內(nèi)容的深化與轉(zhuǎn)變是一種量變到質(zhì)變的升華。第二,應(yīng)該警惕駐村工作的“運(yùn)動(dòng)化”傾向,避免扶貧開(kāi)發(fā)急于求成。黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明,運(yùn)動(dòng)式的建設(shè)雖然能夠在短期取得明顯的成效,但是也不可避免出現(xiàn)大量資源浪費(fèi)的情況,要把駐村工作制度化、長(zhǎng)期化,目的都是為了鄉(xiāng)村發(fā)展持續(xù)化。第三,伴隨著駐村制度成為一個(gè)常規(guī)性的運(yùn)作機(jī)制,我們要警惕其科層化運(yùn)行的傾向,避免其“離農(nóng)化”。為此,完善制度,加強(qiáng)監(jiān)督,把駐村制度的運(yùn)行限定在制度的籠子里。

本文對(duì)駐村制度這種嵌入式扶貧模式的探析是基于河北省顧家臺(tái)村的調(diào)查,具有一定的代表性。同時(shí),由于各地駐村制度在制定上和下派單位的級(jí)別上的不同,導(dǎo)致不同駐村人員的工作能力和工作效果存在著明顯的差異,故不能用同一標(biāo)準(zhǔn)推演其他村莊的駐村制度運(yùn)行狀態(tài)。