農(nóng)村合作金融問(wèn)題法律探究

林 泳

(中共廣東省委黨校 研究生部，廣東 廣州 510053)

“發(fā)揮各類金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)作用，發(fā)展農(nóng)村普惠金融,完善開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度,推進(jìn)農(nóng)村信用社改革，增強(qiáng)省級(jí)聯(lián)社服務(wù)功能,積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行等多形式農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)[1]”，我國(guó)的“十三五”規(guī)劃已經(jīng)明確強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村合作金融。確實(shí)，我國(guó)一直不斷地推進(jìn)農(nóng)村合作金融的發(fā)展，并且取得不俗的成績(jī)。農(nóng)村合作金融組織形式越來(lái)越豐富，從過(guò)去單一的主體，如農(nóng)信社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行等，到如今各種新型資金互助社，如供銷社也加入農(nóng)村合作金融行列。從中央到地方政府不斷出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范，使得農(nóng)村合作金融得到越來(lái)越規(guī)范化發(fā)展。然而問(wèn)題依然很突出，立法仍然欠缺，農(nóng)合組織缺乏主心骨，監(jiān)管不足，農(nóng)村信用社“變味”，特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，農(nóng)村合作金融組織充滿機(jī)遇和挑戰(zhàn)等等。本文將從法律角度對(duì)農(nóng)村合作金融進(jìn)行探究。

一、農(nóng)村合作金融法律內(nèi)涵及其法律制度現(xiàn)狀

(一)界定農(nóng)村合作金融性質(zhì)

合作金融是合作經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化重要的表現(xiàn)形式，它在西方有約兩百年歷史，但傳入中國(guó)至今仍不到一百年的歷史。盡管合作金融發(fā)展歷史并不久遠(yuǎn)，但它作為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化產(chǎn)物，研究者眾多，因而對(duì)于合作金融的解釋也是百家爭(zhēng)論。雖然爭(zhēng)論不休，但是對(duì)農(nóng)村合作金融的核心內(nèi)涵，各方是達(dá)成共識(shí)的。合作金融是以解決成員資金不足為目的，通過(guò)成員入股形式，對(duì)內(nèi)集中分散資金，對(duì)外主要通過(guò)信用擔(dān)保進(jìn)行借貸，實(shí)現(xiàn)互助互利的一種現(xiàn)代化合作經(jīng)濟(jì)模式。農(nóng)村合作金融就是合作金融的重要組成部分，“它主要是由農(nóng)村地區(qū)的老百姓組織的主要為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的合作金融[2]”

(二)農(nóng)村合作金融主要形式

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國(guó)不斷創(chuàng)新農(nóng)村合作金融組織形式，其形式由單一向多樣性發(fā)展，由不規(guī)范向規(guī)范方向發(fā)展，由呆板落后向靈活發(fā)展。

目前，我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村合作金融組織形式主要有農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等。農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村商業(yè)銀行是由中國(guó)人民銀行依相關(guān)金融組織法批準(zhǔn)成立的銀行類金融機(jī)構(gòu)；村合作銀行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行是獨(dú)立的企業(yè)法人，主要是由本區(qū)域內(nèi)的企業(yè)法人、農(nóng)戶和其他經(jīng)濟(jì)組織入股組成的合作制的地方性金融機(jī)構(gòu)；“農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)審核批準(zhǔn)，由村民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，專門(mén)為出資社員提供信貸業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立法人資格的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)[3]”。

然而，為了解決農(nóng)民融資貴、融資難、融資風(fēng)險(xiǎn)大的問(wèn)題，我國(guó)多地廣泛開(kāi)展新型農(nóng)村合作金融組織試點(diǎn)工作，碩果累累。截至2019年8月,全國(guó)在工商管理部門(mén)登記注冊(cè)的農(nóng)民資金互助社共有7030家[4]。在浙江嘉興，其縣市供銷合作社以其原資本為優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新發(fā)展各種模式，形成了“公司制、資金周轉(zhuǎn)、資金資自助等模式[5]”，廣泛拓展農(nóng)民融資渠道。山東棗莊市也進(jìn)行了農(nóng)村金融合作試點(diǎn)，出現(xiàn)了棗莊突破。先形成專業(yè)農(nóng)業(yè)合作社，比如紅棗合作社，然后在合作社里成立“信用互助部[6]”。這些新型的農(nóng)村合作金融組織可以滿足農(nóng)村弱勢(shì)群體 “小額、零散、高頻”資金需求，培育農(nóng)戶合作與信用意識(shí)、優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)等方面發(fā)揮了積極作用[7]。

(三)農(nóng)村合作金融法律制度現(xiàn)狀

農(nóng)村合作金融法律制度呈點(diǎn)狀分布特征。我國(guó)沒(méi)有專門(mén)的農(nóng)村合作金融法，而是比照或參考適用其他的部門(mén)法，如《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》等。目前，我國(guó)直接涉農(nóng)村合作金融位階最高的法規(guī)是行政法規(guī)，但是沒(méi)有專門(mén)的農(nóng)村合作金融行政法規(guī)，而是分布在13部行政法規(guī)當(dāng)中，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融改革發(fā)展工作情況的報(bào)告》《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》等行政法規(guī)。另外，涉農(nóng)村合作金融的部門(mén)規(guī)章有225部，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村合作金融部門(mén)規(guī)章，而以條文形式分散在各部門(mén)規(guī)章當(dāng)中。(以上數(shù)據(jù)來(lái)源北大法寶，截至日期2020年3月3日)

二、農(nóng)村合作金融存在的主要問(wèn)題

(一)我國(guó)農(nóng)村合作金融立法層級(jí)低且分散

目前，我國(guó)農(nóng)村合作金融行政法規(guī)是最高位階的規(guī)范性文件。根據(jù)我國(guó)《立法法》第8條第9款：基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。實(shí)際上，全國(guó)人大并沒(méi)有制定農(nóng)村合作金融的相關(guān)法律。由于沒(méi)有一部獨(dú)立的合作金融法律，只能比照或參考適用其他的法律，如《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》)等金融法律。在直接對(duì)農(nóng)村合作金融進(jìn)行規(guī)范的法規(guī)當(dāng)中，法律效力最高是行政法規(guī)，而有關(guān)農(nóng)村合作金融的行政法規(guī)也不多，主要有《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，其他的也就是部門(mén)規(guī)章和地方性規(guī)章。

由于目前沒(méi)有一部專門(mén)的農(nóng)村合作金融成文法規(guī)，使得在農(nóng)村合作金融立法上呈點(diǎn)狀分布形式。沒(méi)有一部統(tǒng)一單行的合作金融法律，法條分散，法律位階底，將很容易導(dǎo)致法條之間沖突、法律利用效率低，這很明顯不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)農(nóng)村合作金融立法落后、不完善

農(nóng)村合作金融相關(guān)法律粗糙，缺乏可預(yù)測(cè)性。目前我國(guó)的合作金融法律沒(méi)有明確的規(guī)定合作金融主體成立要件、運(yùn)作模式、事后救濟(jì)途徑以及事后監(jiān)督事宜等其他要素。雖然我國(guó)已制定了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，可是該法仍然缺乏對(duì)公民在合作金融組織中應(yīng)該享有的權(quán)利和義務(wù)具體規(guī)定，這顯然不利于老百姓維護(hù)自己的利益，也不利于農(nóng)村合作金融發(fā)展。隨著社會(huì)發(fā)展，各種合作金融組織應(yīng)運(yùn)而生，而相關(guān)法規(guī)修訂并沒(méi)有適用社會(huì)發(fā)展。農(nóng)村資金互助社、供銷社資金互助社和信用互助部等相繼出現(xiàn)，相關(guān)的金融法律規(guī)范沒(méi)有予以正式確認(rèn)，并予以引導(dǎo)。如果還是如此放任，將導(dǎo)致一系列問(wèn)題——新型互助組織可能誤入歧途；一些不法分子會(huì)乘機(jī)鉆空子；影響農(nóng)民對(duì)這些合作組織的認(rèn)可度。因此,盡快為農(nóng)村金融合作社立法,才能實(shí)現(xiàn)對(duì)其管理的合理性、有序性和有效性[8]。

(三)對(duì)農(nóng)村合作金融組織監(jiān)督不足

《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第93條規(guī)定,銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人民銀行比照商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行監(jiān)管，也就是說(shuō)對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管模式采取商業(yè)銀行模式。這無(wú)疑可以減少立法成本，也似乎提高法律適用效率，但實(shí)際上造成了更大問(wèn)題。合作社本質(zhì)特征是社員入股組成,實(shí)行民主管理,主要為社員服務(wù)[9],其主要是為人民服務(wù)；而商業(yè)銀行是為了利潤(rùn)，兩者存在本質(zhì)差別，卻要求適用同一部法律，監(jiān)管不足顯而易見(jiàn)。另外，由于缺乏監(jiān)管，一些民間合作金融組織淪為一些不法分子非法集資、金融詐騙的工具，金融風(fēng)險(xiǎn)驟增，如 2014 年多地發(fā)生合作社老板集資詐騙跑路案件[10]。目前，隨著社會(huì)實(shí)踐的深入，各種新型合作組織的出現(xiàn)，也沒(méi)有更新升級(jí)相關(guān)法律，監(jiān)管出現(xiàn)了真空。

(四)農(nóng)村信用社的“變味”

農(nóng)村信用社是農(nóng)村合作金融組織重要組成部分，對(duì)農(nóng)村合作金融的發(fā)展起到積極推動(dòng)作用，但是，農(nóng)村信用社在發(fā)展過(guò)程中漸漸“變味”。農(nóng)村合作金融組織所追求的合作制原則可以歸納為4個(gè)主要方面，即：互助共濟(jì)性、自愿性、非營(yíng)利性和民主管理性[11]，可是農(nóng)村合作信用社在實(shí)踐中全部背道而馳。

原則上的自愿，事實(shí)上的強(qiáng)制。據(jù)老一輩回憶，農(nóng)村信用社成立之初，政府要求每人必須入股，顯然入股農(nóng)村信用社不是每個(gè)人自由的選擇。農(nóng)村信用社從出生開(kāi)始就被打下強(qiáng)制性烙印。

原則上是1人1票民主管理，事實(shí)上是“家長(zhǎng)制”。合作制的重要特征就是通過(guò)1人1票、少數(shù)服從多數(shù)形式來(lái)決定合作社的內(nèi)部事務(wù)。可是由于種種原因，農(nóng)村合作信用社內(nèi)部事務(wù)由其內(nèi)部管理層全權(quán)處理。同時(shí)，地方政府對(duì)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)，將其作為實(shí)現(xiàn)政府特定利益目標(biāo)手段，導(dǎo)致農(nóng)村信用社完全背離資金互助合作目標(biāo)[12]。政府的干預(yù)也影響了信用社的民主性。

原則上農(nóng)村合作信用社是我國(guó)最大的農(nóng)村合作金融組織，事實(shí)上它所能發(fā)揮的互助作用極其微小。除了農(nóng)村信用社是分布在農(nóng)村地區(qū)最廣的金融機(jī)構(gòu)這一點(diǎn)外，其他特征比如貸款優(yōu)惠、貸款流程、貸款對(duì)象，都與商業(yè)銀行無(wú)異，因此其互助性從何體現(xiàn)？

原則上農(nóng)村合作信用社是非盈利的，事實(shí)上一直以盈利為主。目前我國(guó)幾乎所有的信用社都實(shí)行追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，它早已成為以吸納存款為來(lái)源，通過(guò)貸款、投資等形式來(lái)追求利潤(rùn)的金融組織，而不是為農(nóng)民服務(wù)的農(nóng)村合作金融組織。農(nóng)村信用社的“變味”，很大程度上造成了農(nóng)村合作金融缺失主心骨。

(五)法人結(jié)構(gòu)治理的缺失

由于信用社產(chǎn)權(quán)虛構(gòu)與信用社“主人”缺位[13]，雖然我國(guó)農(nóng)村合作信用社已經(jīng)實(shí)行三會(huì)——社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但也是名不符實(shí)。我國(guó)的信用社成立之初就以章程形式規(guī)定了社員大會(huì)是信用社的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，并由此產(chǎn)生理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，也就是說(shuō)信用社對(duì)社員大會(huì)負(fù)責(zé)，可是實(shí)際上信用社是對(duì)地方政府負(fù)責(zé)。同時(shí)，信用社的最高指示來(lái)源于政府。現(xiàn)在，只有少數(shù)信用社每年召開(kāi)一次社員大會(huì)，可是社員們與會(huì)熱情很低，而絕大多數(shù)信用社都是不開(kāi)會(huì)，因此理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的產(chǎn)生主要是由政府包辦或者在政府干預(yù)下進(jìn)行?！叭龝?huì)”并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，處境尷尬。

一些新型農(nóng)村合作金融也出現(xiàn)了治理結(jié)構(gòu)的混亂和民主管理的虛化[14]。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村資金互助社也應(yīng)該設(shè)立“三會(huì)”?；ブ缡欠怯麨槟康?，設(shè)立“三會(huì)”可以讓互助社更加公正、公平和公開(kāi)，同時(shí)也增加了互助社的運(yùn)作成本，這也讓一些互助社直接不設(shè)立理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，有社長(zhǎng)一人代表其他社員做決定。這樣可以減少成本和提高運(yùn)作效率，但出現(xiàn)了更加嚴(yán)重的問(wèn)題——權(quán)力尋租。在小井莊合作社內(nèi)，作為合作社社長(zhǎng)的李祖全為同為社員的兄弟或親戚提供擔(dān)保，多次利用其在合作社的便利向其親戚提供貸款共計(jì)12萬(wàn)元，更嚴(yán)重的是縱容其親戚逾期未歸還合作社借款，嚴(yán)重激化了社員之間矛盾，導(dǎo)致其他貸款戶紛紛拒絕償還到期貸款[15]。

(六) 商業(yè)性銀行撤退 政策性金融組織支持力度不足

北京商業(yè)管理干部學(xué)院副院長(zhǎng)黎少華指出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村家庭正常信貸獲批率只有 27.6%，遠(yuǎn)低于40.5%的全國(guó)平均水平[16]。這也從側(cè)面反應(yīng)農(nóng)村地區(qū)金融供給嚴(yán)重不足。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的困局？自從中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，我國(guó)的國(guó)有銀行也加快國(guó)際化進(jìn)程，采取“大城市、大企業(yè)、大客戶[17]”策略，逐步放棄了農(nóng)村金融市場(chǎng)，涉農(nóng)信貸越來(lái)越少。另外，農(nóng)村合作信用社也逐漸商業(yè)化和非農(nóng)化，沒(méi)有發(fā)揮它應(yīng)有的作用，這種情況下，政策性金融組織就顯得很單薄。目前，我國(guó)唯一的涉農(nóng)政策銀行是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2018年度報(bào)告顯示，在2018年，其累計(jì)發(fā)放糧棉油收購(gòu)貸款2457億元，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧貸款3893億元。報(bào)告顯示農(nóng)發(fā)行精準(zhǔn)扶貧的資金流向主要是產(chǎn)業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧、異地搬遷扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧等項(xiàng)目[18]，也就是說(shuō)農(nóng)發(fā)行對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的貸款主要面向大項(xiàng)目，而不是向個(gè)體農(nóng)戶提供信貸 。因此農(nóng)村地區(qū)個(gè)體農(nóng)戶信貸供給仍處于不足狀態(tài)，導(dǎo)致信貸門(mén)檻很高。貸款不僅需要房產(chǎn)證辦抵押，還需要3個(gè)擔(dān)保人，只能貸1萬(wàn)元錢(qián)[19]。

(七)互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村合作金融 缺乏法律層面引導(dǎo)

2015 年政府工作報(bào)告中表明 :“促進(jìn)電子商務(wù)、 工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)拓展國(guó)際市場(chǎng)?！彪m互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村合作金融方興未艾，但發(fā)展歷程也有一段時(shí)間，在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，如缺乏全國(guó)性的信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)+金融模式的創(chuàng)新能力弱以及相關(guān)人才缺乏等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這些問(wèn)題的根本原因是人大、國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委以及地方政府沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)配套的法律法規(guī)，導(dǎo)致了互聯(lián)網(wǎng)+金融沒(méi)有得到應(yīng)有發(fā)展，這將嚴(yán)重影響農(nóng)民對(duì)新事物的認(rèn)可度和接受度。

三、關(guān)于發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村合作金融經(jīng)驗(yàn)分析

(一)美國(guó)多元層次的復(fù)合農(nóng)村合作金融模式

法律引導(dǎo)美國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展。在1906年，美國(guó)通過(guò)了第一部信用社法案后，從此一發(fā)而不可收，相繼通過(guò)《農(nóng)業(yè)信貸法》和《農(nóng)場(chǎng)信貸法》，并且不斷與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行修改，逐漸形成了聯(lián)邦中間信貸銀行、 聯(lián)邦土地銀行以及土地銀行合作社、合作銀行三大系統(tǒng)的農(nóng)村合作金融模式，這三大系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，沒(méi)有行政關(guān)系而只有業(yè)務(wù)上的來(lái)往，有效保障了系統(tǒng)的公正公開(kāi)。更重要的是美國(guó)通過(guò)法律形成了一套完整的監(jiān)督體系，這套體系由監(jiān)督機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會(huì)、金融結(jié)算中心和互助保險(xiǎn)集團(tuán)組成。這套監(jiān)督管理體系分工明確、權(quán)責(zé)一致、相互獨(dú)立以及相互制約，有利于美國(guó)農(nóng)村合作金融高效運(yùn)作。

(二)德國(guó)的“金字塔”式農(nóng)村合作金融運(yùn)作模式

德國(guó)是農(nóng)村合作金融開(kāi)山鼻祖。1850年，德國(guó)成立世界上最早的合作社，接著，1871年出臺(tái)了世界上第一部農(nóng)村合作社法《產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)合作社法》，之后，相繼出臺(tái)了《合作社法》和《中央銀行合作社法》，并且不斷進(jìn)行修改。在相關(guān)法律指導(dǎo)下形成了中央合作銀行、地區(qū)合作銀行和基層信用合作社這自上而下的三級(jí)農(nóng)村合作金融體系。這三級(jí)金融體系的資金自下而上涌動(dòng)，形成了自下而上地持股，基層信用社的基金主要來(lái)自農(nóng)民，地區(qū)合作銀行的資金主要來(lái)源基層信用社，以此類推，形成“金字塔”的合作金融模式。這個(gè)模式讓整個(gè)體系成為一個(gè)共同體，休戚與共，有效保障了資金不足問(wèn)題。同時(shí)，德國(guó)每級(jí)合作社必須接受合作社審計(jì)協(xié)會(huì)的監(jiān)督，保證其在決策過(guò)程中科學(xué)、高效運(yùn)行。

(三)日本的“三三三”式農(nóng)村合作金融運(yùn)作模式

第一個(gè)“三”是日本的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)分三級(jí)，最高級(jí)是中央的農(nóng)林中央金庫(kù)和全國(guó)信聯(lián)協(xié)會(huì)，中間級(jí)是、道、府、縣的信用合作聯(lián)合會(huì)，下級(jí)是基層農(nóng)協(xié)信用合作組織。第二個(gè)“三”是日本的合作金融系統(tǒng)又分為三個(gè)子系統(tǒng)，分別是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、漁業(yè)系統(tǒng)和林業(yè)系統(tǒng)。第三個(gè)“三”是日本農(nóng)村合作金融監(jiān)督體系也分為三個(gè)部門(mén)，分別是金融科負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)林中央金庫(kù)的監(jiān)管、農(nóng)政局負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)信用合作聯(lián)合會(huì)的監(jiān)督以及都道府縣的農(nóng)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)督[20]。

同樣，日本在農(nóng)村合作金融方面的立法工作也做得很充分，先后頒布了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并法》《農(nóng)協(xié)改革法》《農(nóng)林中央金庫(kù)法》等法律，也是不斷進(jìn)行修改，與時(shí)俱進(jìn)，做到有法可依，讓合作金融健康發(fā)展。

四、我國(guó)農(nóng)村合作金融問(wèn)題解決措施

(一)加強(qiáng)頂層立法工作

“農(nóng)村金融改革至今仍未破題，源于缺少根本性的制度保障，”全國(guó)人大代表、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員張曉山向記者表示[21]。的確，在介紹發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村合作金融的成功經(jīng)驗(yàn)上，有一個(gè)共同特點(diǎn)就是立法先行。我國(guó)2007年也出臺(tái)了一部《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，但這顯然不夠，目前我國(guó)的農(nóng)村信用社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行、供銷社等合作社主體仍然缺乏根本的制定保障。

我國(guó)應(yīng)該怎么立法？馬震宇認(rèn)為：“應(yīng)先采取分別單獨(dú)立法模式,分別制訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)民信用合作社法》 (即我國(guó)農(nóng)村合作金融的專門(mén)立法)《住宅合作社法》等分業(yè)法;待條件成熟后,再制定綜合統(tǒng)一的合作社基本法[22]。”筆者更傾向綜合立法模式，制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)村合作金融法》，涵蓋現(xiàn)有合作金融主體，保證每個(gè)合作金融主體有法可依。綜合立法模式更符合成文法國(guó)家特點(diǎn)，并且有效防止法律重復(fù)，提高立法、用法效率。

(二)成立專門(mén)外部的審查機(jī)構(gòu)

美國(guó)、德國(guó)和日本的農(nóng)村金融系統(tǒng)都有相應(yīng)的第三方審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)例行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，可是很多合作社沒(méi)有監(jiān)事或形同虛設(shè)。另外，農(nóng)村合作信用社采取商業(yè)銀行監(jiān)督模式即接受銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。所以筆者認(rèn)為成立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)比如民間審計(jì)協(xié)會(huì)或者農(nóng)村合作金融監(jiān)督管理局等，方能有效解決監(jiān)管不力局面。

(三)農(nóng)村合作信用社應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)性、非市場(chǎng)原則

1.在人大立法層面上重新確立農(nóng)村合作信用社非盈利、非市場(chǎng)性質(zhì)，始終要把服務(wù)“三農(nóng)”作為其根本任務(wù)。2.必須堅(jiān)持便民便利原則，適當(dāng)調(diào)低信貸利率，簡(jiǎn)化審批程序，更好地支援農(nóng)業(yè)發(fā)展。3.在立法上明確社員在農(nóng)信社權(quán)利和義務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)一人一票原則，規(guī)范社員大會(huì)的召開(kāi)，禁止農(nóng)信社的“內(nèi)部人”越權(quán)侵犯社員基本權(quán)利行為。

(四)確立完善的產(chǎn)權(quán)制度

確立完善的產(chǎn)權(quán)制度根本途徑就是通過(guò)法律把產(chǎn)權(quán)制度固定下來(lái)。目前，我國(guó)農(nóng)村合作社的產(chǎn)權(quán)制度主要參照中國(guó)人民銀行制定的規(guī)章，沒(méi)有一部正式獨(dú)立的法律，而美國(guó)早在1932年就通過(guò)了《聯(lián)邦信用社法案》，所以這就造成了關(guān)于農(nóng)村合作社產(chǎn)權(quán)制度的法律效力很低下的局面。出臺(tái)《農(nóng)村合作金融法》，確定農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)歸入股社員所有,社員及社員代表大會(huì)享有最高權(quán)力[23]，以此為前提，完善配套措施。明確規(guī)定理事會(huì)必須定期向社員大會(huì)匯報(bào)日常運(yùn)作信息，重大問(wèn)題必須通過(guò)社員大會(huì)進(jìn)行表決，通過(guò)此類措施重新確立社員在金融合作社當(dāng)中的主人地位。

(五)整合各種農(nóng)村合作金融資源

目前，國(guó)有商業(yè)銀行全面戰(zhàn)略撤出農(nóng)村地區(qū)，而農(nóng)村合作信用社和農(nóng)商銀行等其他支農(nóng)的金融機(jī)構(gòu)也已幾乎商業(yè)化，雖然有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策銀行以及供銷社也已加入支農(nóng)行列，但城鄉(xiāng)金融服務(wù)仍然不平衡。目前我國(guó)有政府背景的農(nóng)村合作金融組織有不少，加上民間背景的合作社，我國(guó)農(nóng)村合作金融力量也不弱。但為什么一到實(shí)踐，農(nóng)村的合作金融就顯得如此單?。抗P者認(rèn)為資源分散、各自為戰(zhàn)，分工不明確，責(zé)任不明，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村金融合作有效供給嚴(yán)重不足，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

筆者認(rèn)為，根本的措施是出臺(tái)一部法律比如《中華人民共和國(guó)農(nóng)村合作金融法》，整合各種農(nóng)村合作金融服務(wù)資源，對(duì)每種合作社性質(zhì)、地位、功能、職責(zé)以及事后監(jiān)管，進(jìn)行明確分工，明確規(guī)定，去除重疊部分，集中資源補(bǔ)全不足，防止合作社在實(shí)踐中“異化”，最終提高金融服務(wù)利用率。

(六)加強(qiáng)立法對(duì)互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村合作金融引導(dǎo)

1.在基本法律上規(guī)定國(guó)家支持鼓勵(lì)各方對(duì)互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村合作金融應(yīng)用和推廣，其次政府規(guī)章以及規(guī)范性文件進(jìn)行更詳細(xì)相應(yīng)配套規(guī)定。2.在基本法律引導(dǎo)下，地方政府要積極宣傳互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村合作金融理念，制定互聯(lián)網(wǎng)+戰(zhàn)略目標(biāo)。農(nóng)信社、農(nóng)商銀行以及各種合作社要解放思想，主動(dòng)學(xué)習(xí)互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)金融要求，加快銀行內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整， 加快金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程再造，提高金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)效率[24]。3.要通過(guò)法律做好對(duì)相關(guān)人才培養(yǎng)、技術(shù)開(kāi)發(fā)創(chuàng)新的引導(dǎo)和支持工作。立法先行，引導(dǎo)合作金融緊跟時(shí)代步伐。

總 結(jié)

十九大四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”。也就是說(shuō)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系是我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的前提條件。當(dāng)前只有構(gòu)建體系完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的農(nóng)村合作金融的法律規(guī)范，才能保證農(nóng)村合作金融健康發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。另外，農(nóng)村合作金融至今發(fā)展也有幾十年，我們需要通過(guò)立法來(lái)把發(fā)展成果鞏固下來(lái)，也需要通過(guò)立法把農(nóng)村合作金融發(fā)展教訓(xùn)銘記下來(lái)，更迫切需要通過(guò)立法把發(fā)展中的曲折錯(cuò)誤改正下來(lái)。2020年是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的勝利之年，解決“三農(nóng)”問(wèn)題尤為緊迫，尤為重要，而大力發(fā)展農(nóng)村合作金融是根本的解決之道，而立法則是發(fā)展農(nóng)村合作金融的重要舉措，所以立法刻不容緩。