草原生態(tài)環(huán)境立法多維優(yōu)化論

高思洋

（內(nèi)蒙古大學 滿洲里學院，內(nèi)蒙古 滿洲里 021400）

我國草原立法研究起步較晚，相關(guān)問題的研究中，應用性研究多于理論性研究，司法保障性研究多于立法本體性研究，局部性研究多于整體性研究。立法本體研究的滯后直接影響了法律機制的構(gòu)建，立法價值研究的遲延直接影響著生態(tài)環(huán)境的整體維護。本文將立足于這些問題，從四個層面深入分析。首先，就立法模式的選取而言，通過對“統(tǒng)一說”與“分立說”優(yōu)劣的比較分析，提出相對統(tǒng)一的立法模式。其次，檢審立法中結(jié)果防控理念的妥適性，提出風險防控理念，對事前預防功能的發(fā)揮、生態(tài)治理理念的貫徹、青山綠水的守護、美麗大草原的建設意義重大。再次，探討立法本身存在的異化現(xiàn)象并提出相應的舉措。最后，通過立法救濟手段的優(yōu)化，構(gòu)建完善的草原立法保障機制。

習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上發(fā)表重要講話，從戰(zhàn)略高度明確生態(tài)文明建設根本大計的歷史地位，深入闡述了保護生態(tài)環(huán)境、建設生態(tài)文明的重大意義，明確提出新時代推進生態(tài)文明建設必須堅持的重要原則及根本遵循。因此應當以此為重要契機并結(jié)合司法實踐存在的困惑，從立法優(yōu)化論的視角檢審并完善草原立法，其不僅有利于草原生態(tài)環(huán)境及生物多樣性的維護，也有利于實現(xiàn)人類與草原生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，更有利于創(chuàng)建良好的草原生態(tài)法治環(huán)境，為我國草原生態(tài)法制體系的完善提供參考。

一、草原生態(tài)環(huán)境立法模式的優(yōu)化

草原生態(tài)保護與草原資源利用，實際上是兩個不同側(cè)面的問題，草原生態(tài)保護是《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）獨立調(diào)整的側(cè)面，具有調(diào)整單一性的特點；草原資源利用是《草原法》與其他相關(guān)部門法競合調(diào)整的側(cè)面，具有調(diào)整復合性的特點?；谡{(diào)整范疇的特殊性導致立法模式存在爭議，即統(tǒng)一說與分立說。爭議的原因為：第一，我國早期相關(guān)環(huán)境立法深受蘇聯(lián)的影響，計劃經(jīng)濟特征明顯，缺少統(tǒng)一治理環(huán)境問題的意識。第二，政府行政干預強烈，對生態(tài)環(huán)境問題的保護沒有歷經(jīng)從民法演進為環(huán)境法的嬗變過程，過多依附于行政強制手段的現(xiàn)象造成環(huán)境管理中管理分化較為嚴重的問題，生態(tài)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境資源分立管理，欠缺整體維護的理念。第三，環(huán)境法調(diào)整的范式具有復合性特征，在環(huán)境立法發(fā)展過程中其調(diào)整的范式不斷擴大，由單一的環(huán)境污染問題延展到生態(tài)破壞、資源利用、資源權(quán)屬、環(huán)境保護政策等問題；由環(huán)境法單一學科問題逐步演化為環(huán)境法、民法、經(jīng)濟法、刑法等競合型學科問題，因此促成分立與統(tǒng)一主義模式的爭論。分立的立法模式以調(diào)整生態(tài)破壞與環(huán)境污染為基本范式，將交叉內(nèi)容交由其他部門法規(guī)定。因此形成了多部法律共同調(diào)整生態(tài)環(huán)境問題。其體現(xiàn)了法理學中的“還原論”的思想①所謂“還原論”是指以是否具有獨立的調(diào)整對象作為劃分法律部門的依據(jù)，如民法以調(diào)整平等主體間的人身與財產(chǎn)關(guān)系為基本范疇；刑法是以犯罪與刑罰為基本范疇等等。。還原論的優(yōu)勢在于將法律知識進行嚴格的系統(tǒng)化、明確化，區(qū)分化，使我們逐步、深入理解法律、認識法律運行的規(guī)律，促進相關(guān)部門法的建立，形成完善的法律體系。還原論的劣勢表現(xiàn)為割離部門法間的競合關(guān)系，把本來相互聯(lián)系、相互過渡的社會現(xiàn)象離散化、分割化，導致無法對新興法律現(xiàn)象作出合理解釋。統(tǒng)一的立法模式是將涉及到生態(tài)環(huán)境問題及交叉性問題整體規(guī)定在一部法律中，體現(xiàn)“整體論”的思想，防止對環(huán)境法學這一新興學科理解與方法論運用的偏離，同時注重與傳統(tǒng)部門法的區(qū)別，但是統(tǒng)一論的觀點面臨著重復性立法所導致的立法資源浪費的問題。如何在堅守統(tǒng)一模式的基礎上兼顧好《草原法》與相關(guān)部門法之間的關(guān)系銜接，尤為重要。

筆者基于上文的分析提出相對統(tǒng)一論的觀點。相對統(tǒng)一論的立法模式是指以涉及草原保護實質(zhì)問題規(guī)制為主、相關(guān)交叉問題規(guī)制為輔的立法模式。在《草原法》中，如草原生態(tài)問題、資源利用問題、資源權(quán)屬問題、違法行為行政追責問題等，應被認為是實質(zhì)性問題。涉及交叉性的問題，要做好前置法與后位法關(guān)系的厘定、銜接與定位。在《草原法》修正的過程中對交叉處罰性問題，應建立銜接條款與空白條款，為引用它法做好指示。在遇到多法并罰時，堅持刑法的謙抑性、民法的補充性、草原法的獨立性，在諸法適用順位上刑法要體現(xiàn)保障法的地位，誠如德國刑事社會法學派代表，馮·李斯特的一句話：“刑法是諸法的最后一道防線”?；凇恫菰ā窂秃闲缘奶卣?，交叉性內(nèi)容應根據(jù)相關(guān)部門法規(guī)制內(nèi)容的特性，通過量化分析標準及綜合評價的方法，最終確定立法定位。要么適用特別法、特別條款，要么建立包容性思維，當法律適用存在競合且具有包容關(guān)系時，包容性的法律優(yōu)先于被包容性法律予以適用。這一立法模式的優(yōu)勢表現(xiàn)為：首先，在方法論運用的層面，既運用整體論看待《草原法》與傳統(tǒng)法之間的關(guān)系，也注重還原論對法知識體系建構(gòu)的合理性，防止其喪失傳統(tǒng)部門法的身份與地位。其次，在頂層設計上，相對統(tǒng)一論體現(xiàn)了環(huán)境與發(fā)展綜合決策的理念。再次，在價值提升的層面上，既體現(xiàn)了《草原法》與其他傳統(tǒng)部門法的一致性，又賦予了《草原法》新的內(nèi)涵與價值。最后，在諸法間關(guān)系處理的層面上，需要體現(xiàn)《草原法》與相關(guān)部門法的“無縫銜接”，如果要真正實現(xiàn)《草原法》與諸法的無縫銜接，除了注重宏觀價值導向外，微觀條款的設計也十分必要。

二、草原生態(tài)環(huán)境立法價值轉(zhuǎn)向的優(yōu)化

（一）結(jié)果防控理念的檢審

《草原法》立法目的體現(xiàn)了以結(jié)果防控為主的生態(tài)治理理念，同時在第八章“法律責任”中也明確了這一理念在該法中的地位。所謂的結(jié)果防控是指以利益損害為前提，通過利益損害的價值分析提出相應救濟措施。筆者對該理念在《草原法》中的適用存疑：第一，通過事后打擊的方式增強防控能力不利于生態(tài)環(huán)境的保護。破壞草原行為實際上與傳統(tǒng)的違法行為存在巨大差異，草原生態(tài)破壞潛伏期長、治理難、對區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響巨大、易導致土地荒漠化，一味地注重結(jié)果防控對于草原生態(tài)系統(tǒng)的保護十分不利。第二，結(jié)果防控理念與環(huán)境管理的優(yōu)化與提升不相契合。環(huán)境管理應當經(jīng)歷三個階段，第一個階段是環(huán)境管理的初始階段——環(huán)境污染防治，以后果為基礎。第二個階段是環(huán)境管理的過渡階段——環(huán)境質(zhì)量管理。最后一個階段是環(huán)境風險管理，只有進入該階段才能真正實現(xiàn)預防，實現(xiàn)美麗中國建設的目標[1]37。第三，結(jié)果防控理念與《草原法》確立草原的可持續(xù)利用原則，與生態(tài)、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的原則不符。第四，草原生態(tài)系統(tǒng)是生物群體和草場資源形成的共同體，是具有一定結(jié)構(gòu)和功能的綜合生態(tài)體系。草原生態(tài)的破壞并不是單一性破壞，而是由單一性逐漸演化成包括草原植物、動物、土壤、地下水源等綜合性生態(tài)破壞，采用結(jié)果防控理念不利于生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性的維護。第五，結(jié)果防控理念不利于公平地分配人類世代間的利益，難以達到世代間的公平。世代間的公平即是為未來世代人類保存自然系統(tǒng)，使他們能夠像現(xiàn)在這一代那樣在同樣的生活質(zhì)量和生活標準中永存，同時為了未來世代人類保存國家重要的區(qū)域，因為它們的美學要求、歷史性質(zhì)或生態(tài)意義都具有使用和欣賞價值[2]11-12。

（二）風險防控理念的提出

在環(huán)境法語境中，風險指運用現(xiàn)有的科學知識可以得知決策的對象存在著某些具體危險，但又無法肯定針對該危險所采取的對策能夠避免該危險及其可能造成的危險狀態(tài)[3]50。風險防控①風險防控是指在遇有嚴重或者不可逆轉(zhuǎn)的損害產(chǎn)生環(huán)境危險時，應根據(jù)風險管理作出科學的風險評估，采取風險防范措施，而不能以缺乏確鑿的證據(jù)及因果關(guān)系的科學推理作為理由，延遲采取有效的預防措施。的價值與運用主要體現(xiàn)在《中華人民共和國土壤污染防治法》中，該部法律將風險管控作為立法的基本原則，在第四章“風險管控和修復”中對風險管控作出了具體的規(guī)定。我國90%左右的天然草場出現(xiàn)不同程度退化，中度和重度退化達到30%[4]。草原地區(qū)土壤貧瘠化問題仍然很突出。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，目前仍有70%以上的草原存在不同程度的沙化、退化問題，生態(tài)脆弱狀況依然嚴峻[4]。我國《草原法》中并沒有明確的預防原則，過度依靠事后補救措施實際上是在縱容經(jīng)營者對草原資源無限的索取，難以實現(xiàn)《草原法》確立的經(jīng)濟、生態(tài)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的立法初衷。我國經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)達到了一定程度，風險防控理念的立法化將有效地遏制生態(tài)環(huán)境破壞對于經(jīng)濟發(fā)展的反噬，優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境絕非是中國經(jīng)濟發(fā)展的負擔，而是中國未來經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新動力。一些學者對風險防控理念持反對的立場，例如，認為風險防控的界定具有主觀性，可能被環(huán)境保護決策者、立法者超越科學依據(jù)濫用；風險防控實施成本可能過高；風險防控運用可能阻礙科學技術(shù)進步等[5]44。筆者不贊成反對論者們所主張的觀點。其一，風險依靠主觀性來界定這樣的結(jié)論是令人懷疑的，實害結(jié)果與危險狀態(tài)的法律評判需要借助構(gòu)成要件去衡量，而法律中的構(gòu)成要件是由客觀與主觀、違法與有責統(tǒng)一結(jié)合而構(gòu)成，對風險或風險的可能性的評判標準應當秉承主客觀相統(tǒng)一原則，防止主觀臆斷、風險的濫用。其二，價值成本過高的問題有待進一步考量。風險預防的評估、預測、管理必然增加草原生態(tài)維護的成本，但是這一成本在比例原則的制約下會得到合理的控制，同時與結(jié)果防控、事后生態(tài)修復的價值成本相比，風險防控在時間與金錢的投入上未必高于前者的投入。其三，筆者認為風險防控理念的建立不僅不會阻礙科技的進步，反而會促進企業(yè)經(jīng)營者淘汰落后的生產(chǎn)工藝，研發(fā)新技術(shù)，最大程度地避免環(huán)境風險。因此筆者認為《草原法》在未來修訂的過程中其立法價值應當根據(jù)草原生態(tài)自身的特征發(fā)生轉(zhuǎn)向，在立法的價值中融入更多的風險預防理念，應當設立宏觀與微觀的風險預防條款。在總論中設立風險預防的原則，同時建立草原風險防控專章，對草原生態(tài)風險預防的內(nèi)容、風險評估的程序、風險評估報告的編纂事項、委托評估單位的資質(zhì)等內(nèi)容作出明確的規(guī)定，不能僅依靠事后對危害結(jié)果的反向懲處，被動地推進草原生態(tài)的預防。草原不僅僅是生態(tài)名詞、旅游名詞，其既具有氣候調(diào)節(jié)、涵養(yǎng)水源、防風固沙、保護土壤等生態(tài)功能，又在維持生態(tài)平衡、維系生物多樣性、保護人類生存環(huán)境發(fā)揮著巨大作用。將預防措施提前到危險狀態(tài)階段，甚至是危險可能性發(fā)生的階段，對《草原法》預防力的發(fā)揮、貫徹生態(tài)治理理念、守護青山綠水、建設美麗大草原意義重大。

三、草原生態(tài)環(huán)境立法本體的優(yōu)化

（一）《草原法》中存在的異化現(xiàn)象

1.政策性條款過度導致司法適用效力降低

根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，有研究者對近萬份環(huán)境資源民事裁判文書、近2 萬份環(huán)境資源刑事案件裁判文書、5000 多份環(huán)境行政裁判文書進行了分析，結(jié)果是裁判文書中極少援引環(huán)境法律、法規(guī)[6]8。也有學者提出是由于我國法院沒有設立環(huán)境法庭而導致環(huán)境法律、法規(guī)在司法實踐中適用率過低的問題。但上述數(shù)據(jù)是在貴州、江蘇、云南等已經(jīng)建立環(huán)保法庭且環(huán)境司法機關(guān)專門化推進比較好的地區(qū)所得出的結(jié)果[7]，這不得不令人深思，我國近30多部環(huán)境法規(guī)，為什么司法適用率過低，過低的適用率必然導致環(huán)境法喪失法律屬性，環(huán)境法將面臨著被法律家族排擠、被邊緣化的局面?！恫菰ā纷鳛榄h(huán)境法的重要組成部分同樣面臨著這樣的問題①筆者通過中國裁判文書網(wǎng)對草原分布主要省、自治區(qū)統(tǒng)計的結(jié)果。。筆者認為《草原法》中原則性、政策性條款過多一定程度上導致了司法實踐中法律的可操作性降低?！恫菰ā饭灿?5 個條文，除第二章“草原權(quán)屬”、第八章“法律責任”外，其余章節(jié)中均存在諸多政策性條款。適當政策性條款的設置可以彌補具體規(guī)則性條款的滯后性、調(diào)整范式的狹隘性，但是過度地設立政策性條款必然會導致法律缺乏微觀指導、可操作性降低、法律明確化程度被削弱等諸多問題。政策性條款是規(guī)則性條款的基礎，應在相關(guān)政策的基礎上設計、派生出若干規(guī)則性條款，增強環(huán)境政策的立法轉(zhuǎn)化率與適用效率，而不該是現(xiàn)有的二者完全脫離的立法局面。

2.《草原法》為司法機關(guān)適用法律設立隱形障礙

《草原法》第八章中規(guī)定，草原違法行為的懲處按照性質(zhì)、量化標準的不同被劃分為行政違法行為與刑事違法行為兩種。刑事違法行為依法受刑法調(diào)整，行政違法行為由行政主體即縣級以上人民政府草原行政主管部門按照《草原法》的規(guī)定依法處理。筆者提出的問題是行政機關(guān)在依法處置違法行為時可以援引《草原法》的相關(guān)規(guī)定，司法機關(guān)如何做？特別是法院在審判涉林涉草違法案件時如何援引《草原法》打擊、懲治違法行為主體呢？第八章中對法律責任追究的設立模式已經(jīng)被局限為一種或然關(guān)系，要么是刑事案件按照《刑法》懲治，要么被歸為行政違法案件由縣級以上人民政府的草原行政主管部門依法作出處罰?！恫菰ā分械奶幜P手段被規(guī)定為縣級以上人民政府草原行政主管部門專屬，法院的適用空間受到了限制，其無形中為法院適用法律條款設置了隱形的障礙，同時也為《草原法》自身的屬性、定位引來爭議。因此導致司法實踐中無法適用《草原法》辦理案件，只能借助環(huán)境法與民法、刑法等法律解決本屬于《草原法》調(diào)整的問題。

3.草原監(jiān)督管理的機構(gòu)及權(quán)責不夠明確

本文所談的草原監(jiān)督管理機構(gòu)是指廣義的監(jiān)督管理機構(gòu)，包括管理、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)。在國家機構(gòu)改革中，中央在原國家林業(yè)局的基礎上，整合相關(guān)部門的草原監(jiān)督管理、自然保護地管理等職責，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子。這是黨中央、國務院從我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度作出的重大決策，也是貫徹習近平生態(tài)文明思想的具體表現(xiàn)。但是草原監(jiān)督管理機構(gòu)改革仍然存在一些問題，首先管理、監(jiān)督、執(zhí)行部門不夠明確。以省級林業(yè)草原局為例，其下設草原管理的部門是草原管理處，但是監(jiān)督部門，執(zhí)法部門沒有明確規(guī)定。草原管理處對外職責為指導草原保護工作，負責草原禁牧、草畜平衡和草原生態(tài)修復治理工作，組織實施草原重點生態(tài)保護修復工程，監(jiān)督管理草原的開發(fā)利用，承擔草原資源動態(tài)監(jiān)測與評價工作②參見黑龍江省林業(yè)局草原管理處網(wǎng)站。。從行文中可看出其將監(jiān)督與管理職責合二為一，但對于執(zhí)法問題沒作具體規(guī)定?！恫菰ā吩诒O(jiān)督檢查中未作出明確的規(guī)定，進而導致司法實踐中出現(xiàn)權(quán)力疊加現(xiàn)象①參見《中華人民共和國草原法》，第七章“監(jiān)督檢查”。。執(zhí)法環(huán)節(jié)中存在著草原綜合執(zhí)法大隊這一執(zhí)法機構(gòu)，但其身份屬性的定位及其與草業(yè)管理部門的關(guān)系，《草原法》中也沒有明確規(guī)定，因此存在著管理機構(gòu)層級較低、監(jiān)督管理機構(gòu)執(zhí)法主體資格不明確的問題。此外，環(huán)境行政主管機關(guān)、草原所屬的地方人民政府是否有權(quán)監(jiān)督管理，如何厘清、協(xié)調(diào)各管理部門的職權(quán)，若出現(xiàn)跨區(qū)域執(zhí)法監(jiān)管、跨區(qū)域草原生態(tài)破壞誰來管、怎么管，草原管理的協(xié)調(diào)機制如何建立，這些問題都是未來草原法修訂過程中需要厘清的問題。

4.立法銜接不夠暢通

立法的銜接是構(gòu)筑完善立法保障機制的基礎，是溝通部門法之間的重要橋梁?；凇恫菰ā氛{(diào)整范疇綜合性的特點，《草原法》與《刑法》《民法典（草案）——侵權(quán)責任編》等相關(guān)法律的銜接至關(guān)重要?！恫菰ā分辛⒎ㄣ暯訂栴}比較突出，主要表現(xiàn)為單向立法銜接問題，例如《草原法》與《刑法》的關(guān)系?！恫菰ā吩诘诎苏轮写_立了很多附屬條款，如第61 條至65 條。但在《刑法》中卻沒有設置維護草原生態(tài)利益的獨立罪名。對非法占用、改變草原用途的違法犯罪行為是通過《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》以非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰的。筆者提出的疑問是《草原法》規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”，這里的法應當是指《刑法》而不是最高院的司法解釋，司法解釋與刑法存在著適用位階的差異導致單向立法銜接不對等的問題。再如《草原法》與《民法典（草案）—責任侵權(quán)編》，《民法典（草案）—責任侵權(quán)編》對生態(tài)破壞型侵權(quán)行為作出了明確的規(guī)定，其處罰措施包括設立懲罰性賠償、生態(tài)環(huán)境修復責任、第三人追償責任等內(nèi)容。但《草原法》法律責任一章中卻沒有規(guī)定相關(guān)對接條款，同樣存在單向立法銜接問題。

（二）《草原法》本體優(yōu)化的舉措

1.平衡政策性條款的數(shù)量增強立法的可操作性

政策性條款與規(guī)則性條款是《草原法》的重要組成部分，上文中筆者談到政策性條款過量導致法院審判案件時適用《草原法》過低的問題，進而導致《草原法》適用效力被削弱。針對這一問題筆者提出幾點思路：第一，應厘清政策性條款與規(guī)則性條款的關(guān)系；第二，應建立適當?shù)臉藴蕘砗饬空咝詶l款與規(guī)則性條款在立法中所占比例問題。政策性條款也稱為政策性原則是指在法律中確立國家、政黨為實現(xiàn)一定的總體目標而確定的行動準則[6]。其具有政治性、弱化司法性、權(quán)利的關(guān)聯(lián)性特征。規(guī)則性條款是指規(guī)定法律上的權(quán)利與義務及責任的準則和標準，是賦予某種事實狀態(tài)及法律意義的指示、規(guī)定，是由假定、處理、制裁三部分構(gòu)成[6]。政策性條款的適用是以法益衡量為基準，通過釋法增強其弱化司法的特點，規(guī)則性條款是以全有或全無的方式適用，即要么適用，要么不適用，司法操作性比較強；政策性條款的適用條件及例外是基于宏觀、模糊性的特點是不能被完全窮盡列舉的，規(guī)則性條款的適用及例外事由可以采取具體列舉模式完成；政策性條款具有“分量性”，而規(guī)則性條款不具有分量性。通過上述分析可知，政策性條款的設立是必要的，但應當堅守比例原則。過度設立政策性條款不僅阻礙了法律規(guī)則的建立，而且會導致異化立法、弱化司法等問題。因此堅守比例原則劃分政策性條款與規(guī)則性條款所占比例，是增強《草原法》司法適用率的重要路徑。同時對《草原法》中的部分規(guī)則條款要實施必要性優(yōu)化，去除規(guī)則性條款中的不明確因素，實施具體列舉式條款設置形式，明確草原管理、監(jiān)督、執(zhí)行的主體，完善《草原法》中相關(guān)標準與制度的配套措施，根據(jù)國家生態(tài)治理理念調(diào)整不必要政策性條款、僵尸條款，增強《草原法》的適用效力。

2.消弭立法中的阻卻性因素為司法機關(guān)提供立法支撐

《草原法》第八章中將其強制力的執(zhí)行主體授予縣級以上人民政府、縣級以上人民政府草原行政主管部門。問題是法院在審判涉林涉草違法案件時應該如何適用《草原法》，特別是如何適用《草原法》中強制措施？筆者認為《草原法》與其說是一部生態(tài)環(huán)境法不如說更像一部行政法，生態(tài)環(huán)境的強制處罰措施專屬于行政機關(guān)，具有行政處罰的屬性。在未來立法修正的過程中應當妥善解決如下幾個問題進而消弭立法中的阻卻性事由，為法院適用《草原法》提供立法支撐。第一，確立能充分反映環(huán)境生態(tài)本質(zhì)的、獨立的強制懲處措施。該強制懲處措施應當脫離行政處罰的屬性，以專門條款的形式規(guī)定，排除啟用主體的單一性問題，根據(jù)違法行為量化標準的不同，建立相應懲處措施并保障司法工作人員貫徹違法行為與處罰措施相一致的原則。第二，在強制懲處措施的設置上應當協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境強制懲處措施與民事賠償、刑罰之間的關(guān)系。第三，做好規(guī)則性條款與生態(tài)環(huán)境強制懲處措施的對接，實現(xiàn)違法必懲、適法有據(jù)、執(zhí)法嚴格的目標。

3.明晰監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)構(gòu)建完善的監(jiān)管體系

《草原法》第56 條規(guī)定國務院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)縣級以上地方人民政府草原行政主管部門設立草原監(jiān)督管理機構(gòu)，負責草原法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違反草原法律、法規(guī)的行為進行查處。草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機構(gòu)應當加強執(zhí)法隊伍建設，提高草原監(jiān)督檢查人員的政治、業(yè)務素質(zhì)。草原監(jiān)督檢查人員應當忠于職守，秉公執(zhí)法。根據(jù)上述規(guī)定，目前我國草原監(jiān)管執(zhí)法體系為：自然資源部設立國家林業(yè)與草原局及國家公園管理局，草原局內(nèi)設草原管理司。地方政府下設國家林業(yè)與草原局內(nèi)設草原管理處（科），草原執(zhí)法機構(gòu)主要是草原綜合執(zhí)法大隊。筆者通過多家林業(yè)草原局官方網(wǎng)站了解得知，相關(guān)草原監(jiān)管執(zhí)法主體仍然存在權(quán)責不明的情況，同時對于草原綜合執(zhí)法大隊執(zhí)法主體的屬性、權(quán)責內(nèi)容仍然不夠明確。因此筆者建議：一是應當通過立法確定管理、監(jiān)督、執(zhí)行的分權(quán)的模式，形成內(nèi)外監(jiān)督，有效執(zhí)法，保障草原生態(tài)環(huán)境的目標。二是是要明確權(quán)責?！恫菰ā穬H對草原監(jiān)督檢查人員的權(quán)責進行了規(guī)定，未來的修法中應當進一步明確管理、監(jiān)督、執(zhí)行主體的權(quán)責。三是對于執(zhí)法隊伍的定性，可以考慮將現(xiàn)有的草原綜合執(zhí)法大隊并入森林公安，統(tǒng)一兩家執(zhí)法隊伍的層級。

4.設計雙向的立法銜接疏通部門法間的障礙

筆者在上文中提到《草原法》與相關(guān)部門法立法銜接的問題，即單向銜接問題。

以《刑法》與《草原法》為例，建立部門法或條款之間的“無縫銜接”需要考量一些必要因素：一是量化標準的確定。以草原生態(tài)環(huán)境破壞的程度區(qū)分刑事違法案件與環(huán)境違法案件，例如，破壞草原的面積、破壞的程度、直接或間接的經(jīng)濟價值作為具體的考量標準。二是實行行為的確立。如何確立刑法對破壞草原生態(tài)環(huán)境違法行為的調(diào)整范疇，筆者通過對農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心2012—2017 數(shù)據(jù)的分析，將常見的草原違法行為類型總結(jié)如下：（1）違反禁牧休牧行為；（2）非法開墾草原行為；（3）違反草畜平衡行為；（4）非法采集草原野生植物行為；（5）非法臨時占用草原行為；（6）非法征收征用草原行為；（7）違反草原防火法規(guī)行為；（8）買賣或非法流轉(zhuǎn)草原行為；（9）其他非典型性破壞草原行為。針對破壞草原的違法行為，2012 年最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》對非法占用草原，改變被占用草原用途的行為、國家機關(guān)工作人員徇私舞弊非法批準征收、征用、占用草原的行為作出規(guī)定。但是否應當將上述提到的草原違法行為類型均擴充為刑法的實行行為，還有待刑法學進一步研究。三是建立雙向的銜接。一方面《刑法》作為《草原法》的保障法，根據(jù)刑法謙抑性的理念，對超越《草原法》保護范疇的內(nèi)容應以獨立罪名的形式加以規(guī)定；另一方面《草原法》作為《刑法》啟動懲處犯罪人的前置法，應做好《草原法》自身條款的設計，形成與《刑法》的銜接呼應，真正建立起雙向銜接的橋梁。

再以《草原法》與《民法典（草案）——侵權(quán)責任編》為例，《草原法》在第八章中，應該建立《侵權(quán)責任編》的對接條款，將破壞草原生態(tài)型侵權(quán)行為直接指向民法的調(diào)整，建立立法的雙向銜接。同時筆者建議在《草原法》法律責任一章中細化《侵權(quán)責任編》相關(guān)懲處制度，如：懲罰性賠償、生態(tài)環(huán)境修復責任等，建立可操作性的細化標準，增強對草原生態(tài)侵權(quán)人的處罰力度。環(huán)境法與民法是兩種完全不同的法律規(guī)范體系，民法以個人主義安身，環(huán)境法以整體主義立命；民法以保障個人權(quán)利為圭臬，環(huán)境法奉行維護公共利益為主旨；民法關(guān)照一棵棵小草，環(huán)境法照拂整片草原[7]。這種對立的觀點忽視了環(huán)境法調(diào)整范式綜合性的特點，環(huán)境法具有公法屬性，民法具有私法屬性，但是這并不代表民法可以拒絕履行保護環(huán)境的義務，環(huán)境法體現(xiàn)公益主義價值，民法體現(xiàn)個人主義價值，也并不代表公益主義價值與個人主義價值不會產(chǎn)生互動與轉(zhuǎn)向。私法的公法性，公法的私法性正是《草原法》與《民法典（草案）——侵權(quán)責任編》應當正視的問題。在現(xiàn)行立法的基礎上，應進一步拓展環(huán)保功能，一方面是侵權(quán)責任法已經(jīng)成為民法典分則的有機構(gòu)成部分，按照“綠色原則”完成了相關(guān)制度的優(yōu)化，實現(xiàn)民法典“體系效益”的內(nèi)在需求；另一方面，在責任追究環(huán)節(jié)拓展了環(huán)保理念的內(nèi)涵，充分發(fā)揮了侵權(quán)責任制度的行為后果評定功能，確保生態(tài)文明建設民法典“綠色”目標和價值理念在具體制度設計與運行中得到落實，有效地避免了“綠色原則”淪為空洞的口號[8]127。

四、草原生態(tài)環(huán)境立法救濟手段的優(yōu)化

（一）草原生態(tài)利益與諸法間的關(guān)系

1.草原生態(tài)利益與憲法的關(guān)系

無論一國《憲法》采用何種形式規(guī)制生態(tài)環(huán)境利益，一個不爭的事實是隨著生態(tài)文明建設的全球化，越來越多的國家在《憲法》的層面確立公眾生態(tài)環(huán)境利益。我國《憲法》第26 條第1 款規(guī)定國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。該條款是對生態(tài)環(huán)境利益的確認，但生態(tài)環(huán)境利益的屬性在理論上仍然存在爭議，包括公益屬性、私益屬性、公益兼顧私益屬性。筆者在上文中談到《草原法》抑或相關(guān)環(huán)境法具有綜合屬性的特點，環(huán)境利益兼顧了公益與私益的屬性。就草原的整體維護而言，草原的權(quán)屬關(guān)系、建設與規(guī)劃、監(jiān)督與防控均體現(xiàn)了公益性的特點。然而，基于草原生態(tài)破壞導致草原承包合同無法有效履行進而導致農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)減產(chǎn)、減量及對公民生態(tài)環(huán)境權(quán)的侵害又涉及到私益性的特點，第26 條明顯體現(xiàn)公益的屬性，從國家職權(quán)的層面強調(diào)生態(tài)環(huán)境利益的價值。過分強調(diào)環(huán)境法的公益性，不僅影響到環(huán)境法律基本制度的良性演進，而且還給環(huán)境法學的基本理論造成不良后果[9]67。鑒于此，筆者贊成相關(guān)學者的觀點，我國憲法應同時從“公民基本權(quán)利及其相配套的義務”以及“國家權(quán)力及其相配套的義務”兩個層面對環(huán)境利益進行綜合保障[9]68-69。

2.草原生態(tài)利益與基本法的關(guān)系

基本法含義的確定是依據(jù)《立法法》第7 條，將基本法確定為由全國人大制定和修改的刑事、民事、國家機構(gòu)和其他基本法。草原生態(tài)利益與基本法之間存在著必然的關(guān)系。法律規(guī)范是以調(diào)整特定社會關(guān)系為前提，并以保障該種社會關(guān)系為其自身存在的價值。草原生態(tài)利益具有“綠色”的屬性，這一綠色的屬性與人的活動密不可分，而現(xiàn)代法律的制定需要最大限度地體現(xiàn)對公民的法益保護。相關(guān)法律在最大限度保障個人法益的同時，會間接為生態(tài)環(huán)境利益提供保障，如《民法典（草案）——侵權(quán)責任編》在保護公民因環(huán)境污染造成人身與財產(chǎn)的損失時也間接保護生態(tài)環(huán)境；再如《刑法》在懲治環(huán)境犯罪時、在維護社會法益時，對生態(tài)環(huán)境也起到間接保障的作用。那么，既然生態(tài)環(huán)境問題可以通過其他基本法給予保障，環(huán)境法存在的價值是什么？西方環(huán)境法發(fā)展歷史的演變過程很好地解釋了這一問題。在西方國家，基本上是先有成熟的法治體系后有環(huán)境法。大規(guī)模環(huán)境污染爆發(fā)之初（如八大公害事件）①本文所指的八大公害事件為舊八大公害事件：比利時馬斯河谷煙霧事件(1930 年12 月)、美國多諾拉鎮(zhèn)煙霧事件(1948 年10月)、倫敦煙霧事件(1952 年12 月)、美國洛杉磯光化學煙霧事件(二戰(zhàn)以后的每年5—10 月)、日本水俁病事件(1952—1972 年間斷發(fā)生)、日本富山骨痛病事件（1931—1972 年間斷發(fā)生)、日本四日市氣喘病事件(1961—1970 年間斷發(fā)生)、日本米糠油事件(1968 年3—8 月)。，大多作為一種糾紛進入法院，法官們力圖在侵權(quán)法范圍內(nèi)解決；但往往是想盡辦法也無法圓滿解決，導致社會運動，催生專門環(huán)境立法，通過環(huán)境立法創(chuàng)造了很多傳統(tǒng)法律無法設計的制度?？梢娖渌痉ㄖ荒芑诃h(huán)境綜合性的特征，當環(huán)境法益、社會法益、個人法益產(chǎn)生競合時才具備間接保障的效果，純正的生態(tài)環(huán)境法益的保障仍然需以建立專門生態(tài)環(huán)境法律予以保護。

3.草原生態(tài)利益與《環(huán)境保護法》的關(guān)系

《環(huán)境保護法》是環(huán)境法律體系中的基本法，對《草原法》具有宏觀指導意義。但就《環(huán)境保護法》自身定位而言其不屬于我國《立法法》中規(guī)定的基本法。環(huán)境基本法是環(huán)境立法的頂層設計，與相關(guān)部門法應當具有等同的地位，以調(diào)整保護與改善環(huán)境、防止污染和其他公害、合理開發(fā)利用與保護自然資源為基本范疇[10]68。環(huán)境基本法可以宣示國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確“權(quán)力與權(quán)利”配置的基本原則，建立“人與自然”和諧發(fā)展原則，平等協(xié)調(diào)環(huán)境法與相關(guān)部門法綜合保障效力的發(fā)揮，構(gòu)筑生態(tài)環(huán)境法治保障多維體系。因此《環(huán)境保護法》應當提升立法位階將其納入基本法，其內(nèi)部修改中應增加生態(tài)篇，重視生態(tài)系統(tǒng)方法（Ecosystem Approach，簡稱：EA）①生態(tài)系統(tǒng)方法（EA）不是一種具體的生態(tài)系統(tǒng)管理方法，而是一種綜合各種方法來解決復雜的社會、經(jīng)濟和生態(tài)問題的生態(tài)系統(tǒng)管理策略。和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（Integrated Ecosystem Management,簡：IEM）②綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）,它提供了跨越部門、地域、政治可持續(xù)發(fā)展自然系統(tǒng)的框架。從生態(tài)系統(tǒng)尺度上,將跨部門的參與方法運用到自然資源管理的計劃和實施中。它有利于確定大范圍所需要的政策改革、投資和其他一系列的活動,并根據(jù)工作重點進行戰(zhàn)略排序。并為《草原法》預留宏觀指導性條款，真正實現(xiàn)基本法角色的轉(zhuǎn)化。同時刑法與民法要根據(jù)《環(huán)境保護法》的發(fā)展作出必要的調(diào)整，就刑事立法而言，增加破壞草原型犯罪并配置具有生態(tài)修復特點的特別刑罰，合理調(diào)整環(huán)境犯罪立法體例，在小章節(jié)立法體例中確立環(huán)境污染與生態(tài)破壞型犯罪的專節(jié)規(guī)制模式[11]121-122，實現(xiàn)《刑法》對生態(tài)破壞型犯罪與環(huán)境污染型犯罪的分類規(guī)制，發(fā)揮其威懾力。就民法而言，《民法總則》第9 條規(guī)定“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”，明確了民事活動應遵循的“綠色原則”。“綠色原則”的確立為未來民法典之侵權(quán)編奠定了綠色的基調(diào)，未來侵權(quán)編應當納入生態(tài)侵權(quán)行為，并為草原侵權(quán)所產(chǎn)生的民事問題做好立法準備。

（二）草原生態(tài)環(huán)境立法救濟路徑的優(yōu)化

在分析草原生態(tài)利益與諸法間關(guān)系的基礎上，筆者主張多元優(yōu)化的救濟路徑，并將其劃分為公力救濟和私力救濟兩大類型，其中公力救濟包括刑事救濟、行政救濟、政策性救濟。公力救濟路徑主要是基于《草原法》自身強制措施的規(guī)定及《刑法》中涉及草原保護條款及相關(guān)環(huán)境治理政策，依靠訴訟、行政執(zhí)法所形成的救濟路徑。環(huán)境政策在環(huán)境保護方面發(fā)揮重要作用。近些年來我國在大氣污染、水污染防治及生態(tài)環(huán)境治理方面均取得了長足進步，這與我國國家決策層面出臺的保護生態(tài)環(huán)境政策是密不可分的。但筆者強調(diào)草原生態(tài)治理的政策應該由傳統(tǒng)的政府強制型政策逐漸轉(zhuǎn)向以市場為導向的經(jīng)濟手段與行政強制相結(jié)合的政策。為了更好地管理、保護大草原，國家也意識到了經(jīng)濟手段對于監(jiān)管草原的重要意義。提升牧民保護草原的積極性,往往需要與提高他們的經(jīng)濟收入和生活水平同步進行。這樣的做法才能真正實現(xiàn)讓牧民看到保護草原所帶來的益處。國家實施“草原補獎政策”，但由于“草原補獎政策”落實的相關(guān)法規(guī)與監(jiān)督措施等配套制度不完善，滋生了牧民們領取補獎款后不禁牧、“晝禁夜牧”的現(xiàn)象。這些問題都是在政策轉(zhuǎn)向中需要面對的。在程序法中，設立專門的環(huán)境司法機關(guān)正在逐步實施。我國環(huán)境法庭的建設，早在20 世紀90 年代已有萌芽，截至 2017 年4 月，全國各級人民法院共設立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭956 個。其中，專門審判庭296 個，合議庭617 個，巡回法庭43 個。全國有18 個高級人民法院、149 個中級人民法院和128 個基層人民法院設立了專門環(huán)境資源審判庭[12]17。私力救濟包括民事法律及草原生態(tài)習慣法為內(nèi)容形成的救濟路徑。如“藏族民眾相信草地是大地的皮膚，禁止隨意動土、不許用金屬農(nóng)具、劃撥了土地被視為死土，禁止在草原放火，如果縱火熏洞被發(fā)現(xiàn)，即被罰九頭牲畜，如果縱火延燒草地或燒死牲畜的，照數(shù)賠償”。

多維救濟路徑的建立還應當正確處理救濟路徑間的關(guān)系，既要承認救濟路徑間的交叉關(guān)系，又要承認彼此間的補充關(guān)系；既要瞻前顧后，又要明晰兼顧與包容的重要價值。詳言之：在一起草原生態(tài)破壞案件中，刑法的救濟手段應當居于最后，與其它救濟路徑形成補充關(guān)系。行政救濟手段與民事救濟手段應當并行，要處理好兩者兼容與交叉的關(guān)系。國家生態(tài)治理戰(zhàn)略性決策應當有條件、分步驟地轉(zhuǎn)化為相關(guān)法律，同時在法律適用過程中要兼顧草原生態(tài)習慣法的價值，最終形成較為完善的草原生態(tài)環(huán)境保障體系。

草原生態(tài)環(huán)境立法多維優(yōu)化論的提出對于我國草原生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明法律體制建設意義重大。未來《草原法》的立法修正不能僅僅停留在制度的提升、政策轉(zhuǎn)化的層面，要更多地關(guān)注草原生態(tài)環(huán)境的價值內(nèi)涵、環(huán)境倫理、生態(tài)預防理念等內(nèi)容。要根據(jù)我國生態(tài)治理能力現(xiàn)代化進程，適時性地優(yōu)化《草原法》本體性的內(nèi)容，注重《草原法》立法價值的轉(zhuǎn)向、立法模式的選擇，域外立法的鏡鑒與本土化的關(guān)系，建立《草原法》與相關(guān)部門法的協(xié)調(diào)機制。只有在這樣的邏輯思路上，才能讓《草原法》擺脫“冷法”“邊緣法”的困境，真正發(fā)揮其法律效力，實現(xiàn)建設美麗大草原的目標。