丘仲輝 顧傳勇

摘 要：目前，全社會特別是大城市養(yǎng)老服務需求急劇增加，養(yǎng)老服務進入新階段，社會治理面臨新要求。本文以社會治理為研究視角，在廣泛調研的基礎上，一方面肯定了江蘇省在推進社會養(yǎng)老服務體系建設，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展中取得的成效，另一方面也指出目前存在的各種問題。提出應按照“政府主導、社會主體、政策扶持、市場推動”的原則，進一步統(tǒng)籌優(yōu)化配置政府和社會力量的資源，理順政府和社會力量在養(yǎng)老服務行業(yè)中各自所扮演的角色，狠抓落實已有的政策，并根據(jù)新情況新變化研究出臺切實可行、便于操作的新措施，積極鼓勵和規(guī)范社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)。

關鍵詞：社會治理;社會力量;養(yǎng)老服務;發(fā)展策略

中圖分類號：D文獻標識碼：A文章編號：1672-3163（2020）05-00025-09

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，為進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。在新時代背景下，我國需要構建社會治理新格局，形成社會治理共同體，建立與依法治國、治理現(xiàn)代化相適應的社會治理體系，全面解決新時代的社會矛盾。目前，人口快速老齡化與家庭小型化、少子化疊加，導致全社會特別是大城市養(yǎng)老服務需求急劇增加，養(yǎng)老服務進入新階段，社會治理面臨新要求。如何推進養(yǎng)老服務的高質量發(fā)展應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，是黨和政府在新時期社會治理中亟須解決的問題。將這一問題置于社會治理視角下進行研究，有利于探索一條通過改變資源配置的方式手段、效率，影響社會多元主體參與的方式、途徑和深度廣度，進而推進養(yǎng)老服務社會化進程的路徑。

養(yǎng)老服務事業(yè)關乎億萬老年人及其家庭的幸福生活，直接關系到社會和諧，是現(xiàn)代化社會治理體系建設中的一項重要民生工程。多年來，江蘇省在推進社會養(yǎng)老服務體系建設，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展，出臺了許多扶持政策。但相較于經(jīng)濟社會快速發(fā)展變化和老百姓對養(yǎng)老服務的需求越來越多元、要求越來越高的新情況，我省養(yǎng)老服務體系還不健全，政府和社會力量的關系還沒有完全理順，社會力量參與還不充分，還存在政策激勵不足、資源配置效率不高、政策落地不全面，以及規(guī)范管理滯后等問題，養(yǎng)老服務量少質差，與老百姓要求相距甚遠，供需矛盾依然十分突出。十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，提出“加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的要求。我們必須進一步解放思想，不斷在制度上突破創(chuàng)新，以供給側結構性改革推進養(yǎng)老服務結構調整，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾對養(yǎng)老服務的需要，促進我省養(yǎng)老服務體系建設。

一、江蘇省社會力量從事養(yǎng)老服務的基本概況

（一）江蘇省已進入深度老齡化社會

所謂人口老齡化是指人口生育率降低和人均壽命延長形成的總人口中因年輕人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態(tài)過程。當一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。

根據(jù)全國老齡委預計，到2025年，我國老年人口總數(shù)將達到3億，到2033年將突破4億，到2050年前后將達到峰值4.87億，占總人口比例高達34.8%。江蘇老齡人口列全國第二，數(shù)據(jù)顯示，2019年底，江蘇8070萬常住人口中， 65歲及以上人口1185.5萬，占比14.7%，較上年末提高了1.3個百分點，按照聯(lián)合國標準，已進入“深度老齡化社會”。研究發(fā)現(xiàn)，江蘇省人口老齡化突出表現(xiàn)出三個特點。一是老年人口基數(shù)大、增速快、壽齡高和空巢化。1986年到2018年江蘇省60歲以上老年人口增長到1805萬，增加了近2倍;空巢老年人比例高達55.3%。二是失能、失智、半失能老人多，超過130萬，其中失能老人占比達2.7%，半失能老人占比達3.8%，失智老人占比達0.8%。三是老齡化區(qū)域和城鄉(xiāng)差異更加顯著。從戶籍人口上衡量，蘇南、蘇中老齡化程度明顯高于蘇北地區(qū)，60歲以上戶籍老年人口占比最高的五個設區(qū)市分別為：南通市30.26%、鎮(zhèn)江市26.68%、泰州市26.35%、無錫市26.34%、蘇州市25.98%;蘇北地區(qū)老齡化率低于20%。蘇南蘇北區(qū)域不平衡的情況比較明顯。同時，隨著城市化進程加快和農(nóng)村青壯年勞動力持續(xù)向城市轉移，農(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴重。

（二）江蘇省社會力量從事養(yǎng)老服務的狀況

所謂“社會力量”概念比較寬泛，凡是能夠參與、作用于社會發(fā)展的基本單元，包括自然人，以及黨政機關事業(yè)單位、黨群社團、社會組織、非營利機構、企業(yè)等法人。本文所討論的社會力量是指：社會組織（包括民辦非企業(yè)單位）、企業(yè)和個人。社會組織是應社會需要或部分社會成員需要，而由民間設立的非營利性組織，以提供社會公共服務產(chǎn)品，主動承擔社會責任和追求最大化的社會效益為目標，具有民間性、非營利性、公益性、自治性、組織性特質。社會組織包括社會團體、社會服務機構（民辦非企業(yè)單位）和基金會三類。企業(yè)則以盈利為目的，運用各種生產(chǎn)要素向市場提供商品或服務。個人或個體則具有社會力量中特定的主體地位。社會力量從事養(yǎng)老服務通常稱之為“民辦養(yǎng)老機構”。截至2019年底，江蘇省社會力量舉辦或經(jīng)營的養(yǎng)老服務機構2393家，擁有床位達到46.02萬張，占江蘇省各類養(yǎng)老床位67萬張總數(shù)的68.2%;另有街道日間照料中心507家。

社會力量參與到養(yǎng)老服務領域可以追溯到改革開放中期。江蘇省各地陸續(xù)出現(xiàn)了為數(shù)不多的個人參與養(yǎng)老服務的“新生事物”，大多以租用幾間房、安排幾十張床起步，小規(guī)?？嘈慕?jīng)營，艱難創(chuàng)業(yè)。至2008年，全省民辦的養(yǎng)老機構共有347家，平均擁有房屋數(shù)為34.49 間，平均擁有床位數(shù)為 89.27 張，其中規(guī)模最小的養(yǎng)老機構僅有15 張床位，最多的有600 張。目前已經(jīng)發(fā)展到約1000家，床位300張以上的占比約3%，具有1000張床位的占比僅約0.6%，總體發(fā)展比較緩慢。2005年前后，一些以房地產(chǎn)企業(yè)為大資本進軍不賺錢的養(yǎng)老服務領域，紛紛跑馬圈地，以“房地產(chǎn)+養(yǎng)老”模式，把賣不出去的房子稍做改造，順勢改頭換面，成了很好的養(yǎng)老機構，既賣房又可以拿政府養(yǎng)老服務補貼。于是，一批號稱投資了幾十個億的養(yǎng)老服務機構應運而生，確實對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了一股強勁推力，滿足了部分高收入群體對養(yǎng)老服務的需求。然而，以養(yǎng)老服務之名撬動商品房銷售，或以養(yǎng)老服務之名帶動其他項目盈利，究竟能走多遠，特別是帶來什么樣的社會效益還有待觀察。近10年來，有些公益組織開始介入養(yǎng)老服務領域試水熱身，雖有熱情，也有專業(yè)，但根本無力承擔征地、建設和運營等巨大資金投入，唯一渠道是通過政府購買社會服務，以委托經(jīng)營的方式參與到養(yǎng)老服務領域，并依靠政府各種補貼維持經(jīng)營。由于其具有公益性特質，收費一般比較低，服務規(guī)范，很受社會歡迎。但社會組織自身力量勢單力薄，經(jīng)營的養(yǎng)老機構數(shù)量不多，遠遠滿足不了越來越龐大的老人群體需求。

綜上分析，在各級政府鼓勵支持下，江蘇省社會力量參與養(yǎng)老服務有較大發(fā)展，在社會養(yǎng)老服務體系中占據(jù)的比例越來越高。但由于養(yǎng)老服務行業(yè)微利性，回報周期長，無論是養(yǎng)老機構、社會組織、企業(yè)，或是個人，不能承擔市場化運營帶來的風險。同時，服務項目大多仍處于提供老人吃喝拉撒和衛(wèi)生安全等基本照護階段，針對老人不同個體身體狀況、文化修養(yǎng)、興趣愛好等，提供精神養(yǎng)老需求的服務尚未列入服務清單。這也從一個側面反映了當前整個養(yǎng)老服務領域普遍存在的服務質量不高的狀況，同時也是導致公眾難以突破傳統(tǒng)觀念入住養(yǎng)老機構的重要原因之一。因此，社會力量從事養(yǎng)老服務總體“量少質差”狀態(tài)并沒有改變。

二、現(xiàn)行養(yǎng)老服務政策及執(zhí)行中存在的問題

江蘇省委省政府歷來高度重視養(yǎng)老服務工作，認真貫徹執(zhí)行國務院發(fā)布的關于發(fā)展養(yǎng)老服務的一系列政策意見，結合江蘇實際，出臺促進社會力量參與養(yǎng)老服務的政策，相繼出臺了政府購買養(yǎng)老服務、養(yǎng)老服務用地優(yōu)惠、養(yǎng)老服務設施運營及建設補貼、養(yǎng)老服務稅費優(yōu)惠、金融支持和政府補貼等20多項配套措施，其中不乏許多“地方糧票”。

財政補貼方面，充分發(fā)揮公共財政的引領作用，通過重點項目補貼、床位建設補貼、日常運營補貼、護理人員入職補貼等方式支持民辦養(yǎng)老機構的建設發(fā)展。省財政設立養(yǎng)老服務體系建設專項資金，年投入總額從2012年的4億元增長至2019年的8.8億元，8年來省財政累計投入養(yǎng)老服務體系建設資金總額達到55.1億元。2019年全省各級財政累計投入養(yǎng)老服務體系建設資金超過30億元。對符合條件的以自建產(chǎn)權用房創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構，每張護理型床位給予不低于1萬元的一次性建設補助;對符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養(yǎng)老機構，每張護理型床位給予不低于5000元的一次性改造補助;對取得國家養(yǎng)老護理技師，以及高、中、初級護理員職業(yè)資格證書后，在養(yǎng)老機構護理崗位連續(xù)從業(yè)2年以上的人員，分別給予每人3000元、2000元、1000元、500元一次性補貼;對在省內連續(xù)從事養(yǎng)老護理崗位工作滿5年的高等院校、中等職業(yè)學校畢業(yè)生，由縣級以上地方財政給予一次性入職獎勵;對養(yǎng)老機構運營以實際入住人數(shù)、護理級別為主要標準實行補貼;對不同社會主體投資興辦的護理院和護理型養(yǎng)老機構，實施同等的建設補貼、運營補貼、醫(yī)保定點等政策。

稅費減免方面，免征增值稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。根據(jù)社會力量參與養(yǎng)老服務興辦主體的不同，適當減免有關行政事業(yè)性收費，養(yǎng)老機構用水、用電、用氣、用熱按照居民生活類價格執(zhí)行。非營利性養(yǎng)老機構符合免稅條件的收入免征企業(yè)所得稅。對企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和個人通過非營利性社會團體及政府部門向非營利性養(yǎng)老機構的捐贈，符合相關規(guī)定的，準予在計算其應納稅所得額時按稅法規(guī)定比例扣除。江蘇省2017年8月發(fā)布了《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》，被稱為“江蘇養(yǎng)老服務新政”。這項“新政”很大程度上實現(xiàn)了政策的創(chuàng)新突破，在養(yǎng)老服務市場開放與公平競爭、民辦非營利性養(yǎng)老服務機構管理、金融支持、人才隊伍建設等方面突破了政策瓶頸，也在允許民辦非企業(yè)單位連鎖經(jīng)營，給舉辦人合理回報以及允許出資者轉讓產(chǎn)權等方面做出了創(chuàng)新之舉。江蘇省在鼓勵社會力量進入養(yǎng)老服務業(yè)做出了示范。

以上不難看出，江蘇省在推進社會養(yǎng)老服務體系建設，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展方面，做了許多努力和探索，采取了各種扶持政策。但我們在調研中深深感到，老年人群及其家庭由于養(yǎng)老服務社會供給嚴重不足，而產(chǎn)生嚴重“養(yǎng)老焦慮癥”;同時，不少民辦養(yǎng)老機構負責人道出了政府許多扶持政策落地難的尷尬，民辦養(yǎng)老機構參與養(yǎng)老服務的熱情因此受到影響，主要表現(xiàn)在六個方面。

一是養(yǎng)老服務優(yōu)惠政策落地難。政府出臺的稅收、財政、用地等方面給予優(yōu)惠的政策原則性強，缺乏清晰明確的標準和可供具體操作的細則，涉及民政、醫(yī)療、財政、工商、稅務、金融等諸多部門而難以執(zhí)行。如果各相關部門認識不統(tǒng)一，必然出現(xiàn)符合本部門規(guī)定的就執(zhí)行，不符合本部門規(guī)定的就不執(zhí)行，或執(zhí)行過程打折扣的問題，優(yōu)惠政策未能全面落實或在落實過程中出現(xiàn)偏差。同時，有些部門職能交叉，責任邊界不夠明確，各自為政，缺少溝通協(xié)調，政策落實過程中重復審核，甚至互為前提，互相推諉，不僅浪費人力物力，影響辦事效率，而且造成社會養(yǎng)老機構無所適從。

二是公辦民辦不同待遇，市場環(huán)境有待改善。公辦養(yǎng)老機構性質上屬于事業(yè)單位，土地劃撥、人員編制、設施設備等建設和運營成本均由政府財政負擔，硬件設施和服務質量一般好于民辦養(yǎng)老機構。這些“公辦養(yǎng)老機構”承接政府負責供養(yǎng)的優(yōu)撫對象，通常在完成“托底性”床位硬性指標后，安排相當數(shù)量床位面向社會開放。于是往往出現(xiàn)“一床難求”，甚至排長隊等幾年才能入住的現(xiàn)象。民辦養(yǎng)老機構雖然可以獲得政府補貼，但投資成本和管理運營、人員工資、設施設備等成本壓力巨大，有些民辦養(yǎng)老機構為了爭取入住率，不得不降低定價，不僅嚴重影響經(jīng)營收入，而且服務質量也很難提升。有的民辦機構為了降低租房成本，不得不離開主城區(qū)，在偏僻郊區(qū)租用養(yǎng)老用房、小產(chǎn)權房、或即將拆遷房等經(jīng)營，盡管成本低，但收費標準也隨之降低;同時，城區(qū)廣大老人群體因路遠，親屬探視不便而不愿入住，入住率不高又導致經(jīng)營難以為繼。因此，政府建設經(jīng)營的養(yǎng)老機構對社會力量參與養(yǎng)老服務存在“擠出效應”。

三是金融扶持脫節(jié)，措施實施難。盡管現(xiàn)行政策針對社會力量養(yǎng)老機構金融政策支持的力度在不斷加強，明確“探索非營利養(yǎng)老服務機構的非公益資產(chǎn)發(fā)放抵（質）押貸款”，要求金融機構加大養(yǎng)老服務業(yè)信貸投入，拓寬信貸抵押擔保物內容和范圍，滿足養(yǎng)老服務機構多樣化融資需求。但在實踐中尚未進行有效的制度轉化，有的甚至受到制度性限制。例如：養(yǎng)老機構普遍提出資產(chǎn)抵押認定限制的問題，《中華人民共和國擔保法》第37條和《中華人民共和國物權法》第184條均將“學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施和其他社會公益設施”列為不得抵押財產(chǎn)。社會力量經(jīng)營的養(yǎng)老機構絕大多數(shù)使用的土地和建筑等固定資產(chǎn)大都是公建公有，具有公益性質，不能作為信貸抵押。因此，養(yǎng)老機構在實際運營中無法獲得金融機構的貸款支持，融資困難并未解決，很大程度制約了民辦養(yǎng)老機構做大做強。

四是政府補貼撥付缺乏合理性。第一，省財政給各地的養(yǎng)老服務補貼資金采用的是“因素分配法”，即依據(jù)各地60歲以上老年人口數(shù)、失能老年人口數(shù)（或80歲以上老年人口數(shù)）、地方財力狀況等因素進行測算分配，量化可比，相對客觀公正，以保障基層政府獲得資金的機會均等。但也存在一些局限，因補助資金向經(jīng)濟基礎薄弱地區(qū)適當傾斜，但經(jīng)濟薄弱地區(qū)往往養(yǎng)老項目較少，無法將補助資金落實到養(yǎng)老項目當中，造成資金的閑置浪費;同時，經(jīng)濟基礎較好的地區(qū)養(yǎng)老項目數(shù)量多，卻得不到相應的支持資金，影響了養(yǎng)老項目的發(fā)展。第二，針對民辦機構的補貼到位滯后。調研中，民辦養(yǎng)老機構普遍反映，多重評估的操作流程造成了補貼的延時發(fā)放，大大增加了民辦養(yǎng)老服務機構的運營資金壓力和工作負擔。民辦機構申請補貼、政府審批、績效評估和監(jiān)督發(fā)放等環(huán)節(jié)煩瑣。各級政府前期均重復審核，撥付前又層層審計。正常情況下，當年的補貼款，要等到第二年底，甚至第三年才能到位。顯然，與我省關于“社會養(yǎng)老服務體系建設專項補助資金應及時撥付下達”的要求不符。民辦養(yǎng)老服務機構房租、人力、消耗品等運營成本高，有的一年需要周轉金五、六百萬，政府補貼和稅收優(yōu)惠就是“救命錢”，不能及時到位，往往使民辦養(yǎng)老機構陷入生死困境。

五是老人信息不全，考核缺乏靈活性。調研中發(fā)現(xiàn)，政府的社區(qū)居家老人服務補助政策，確定了服務項目和補貼標準，一般以一個社區(qū)為單元，以服務人數(shù)、服務數(shù)量和服務要求為依據(jù)，通過購買社會服務的方式，由民辦養(yǎng)老機構負責實施。民辦機構人員執(zhí)行上門服務的老人數(shù)、服務項目、服務次數(shù)以及服務滿意度，按年度、季度或月度，以刷卡方式予以記錄。政府根據(jù)記錄予以績效考核評估，達標后按合同支付服務款。在實際操作過程中，民辦機構感到最大困難是無法獲取社區(qū)老人信息，也就是說不知道服務對象在哪里。公安派出所不會向其提供信息，街道社區(qū)信息又不共享，只能通過逐戶走訪尋找服務對象，不僅需要花費大量人力和時間，而且極易出現(xiàn)老人信息疏漏不全，產(chǎn)生服務盲區(qū)。同時，由于老人對具體服務規(guī)則不清楚，經(jīng)常要求提供超出政府規(guī)定的服務項目。比如，政府確定每周為老人提供1次洗澡服務，有些老人要求每周洗澡3次。當服務人員說明額外2次需要收費時，老人不僅不愿支付，而且對整個服務表示不滿，直接影響政府對民辦機構的考核評價，造成利益損失。

六是家庭病床服務成為居家養(yǎng)老短板。醫(yī)養(yǎng)結合，無論是基地養(yǎng)老，還是居家養(yǎng)老，都是養(yǎng)老服務的基本模式，已經(jīng)成為養(yǎng)老服務的必然選擇。但越來越受社會廣泛歡迎的居家養(yǎng)老，由于享受不到“病床護理”許可和政策補助，影響居家養(yǎng)老服務質量提升和服務模式的推廣。家庭病床服務主要由社區(qū)衛(wèi)生服務中心承擔，因限于人力資源、家庭病床醫(yī)療設備、醫(yī)護人員技術水平等，對家庭床位的服務供給不足。同時，家庭病床服務需要自費，對一些經(jīng)濟狀況比較困難的病人來說，確實是一個沉重的負擔。因此，老人對家庭病床的需求遭到抑制，解決老人居家醫(yī)療服務困境急需政策支持。

三、鼓勵社會力量從事養(yǎng)老服務的措施建議

養(yǎng)老服務業(yè)是依托第一、第二和傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)派生出來的一種特殊的綜合性產(chǎn)業(yè)，具有明顯的公共性和福利性。由于養(yǎng)老服務的市場和公益雙重屬性，政府既不可能像過去一樣全部抓在手上大包大攬，也不能全部交給社會力量，推向市場。應按照“政府主導、社會主體、政策扶持、市場推動”的原則，進一步統(tǒng)籌優(yōu)化配置政府和社會力量的資源，理順政府和社會力量在養(yǎng)老服務行業(yè)中各自所扮演的角色，狠抓落實已有的政策，并根據(jù)新情況新變化研究出臺切實可行、便于操作的新措施，積極鼓勵和規(guī)范社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)。

（一）全面加快實行“公建民營”模式

推行養(yǎng)老服務公建民營，即將屬于房地產(chǎn)或養(yǎng)老機構的國有資產(chǎn)，在保留國有資產(chǎn)產(chǎn)權不變，或者部分產(chǎn)權合法轉移的前提下，由社會力量投入少量資本從事養(yǎng)老服務的管理運營，從而實現(xiàn)管理體制、運行機制和投資體制的轉變，以此激發(fā)社會力量興辦養(yǎng)老服務的積極性。實踐證明，把政府建設的養(yǎng)老機構通過購買服務的方式委托給社會力量管理經(jīng)營是適應市場化發(fā)展，面向社會開展多樣化養(yǎng)老服務最行之有效的方式。不僅能夠減緩政府在養(yǎng)老服務上的財政壓力，同時更有利于政府從資產(chǎn)管理切入加強對養(yǎng)老機構的監(jiān)管。

江蘇省“十三五”規(guī)劃確定了公建民營養(yǎng)老機構（包括農(nóng)村養(yǎng)老服務中心）要實現(xiàn)蘇南60%、蘇中50%、蘇北40%的目標?！笆奈濉逼陂g，全省應進一步加快步伐，按照“能放盡放”原則，確定公建民營養(yǎng)老機構99%以上目標，為社會力量參與養(yǎng)老服務提供了更廣闊的平臺。在推進公辦養(yǎng)老機構開展公建民營的過程中，須厘清政府與社會力量的職能定位、管理責任界限。完善政府對國有資產(chǎn)和養(yǎng)老服務質量的監(jiān)管機制，保障政府對養(yǎng)老機構的后續(xù)資金支持和硬件設施的改善，給社會力量自主發(fā)展留有空間，對養(yǎng)老機構提供的面向社會自費老人的養(yǎng)老服務，實行市場定價，讓社會力量掌握養(yǎng)老服務的自主經(jīng)營權和定價權，從內部激勵社會力量發(fā)展動力，調動社會力量進入公建民營養(yǎng)老機構的積極性，從而建立政府與社會力量長效合作的機制。各級政府建立完善購買養(yǎng)老服務的制度，加大委托社會力量購買服務規(guī)模，能放給民營的盡量放，以零租金、低租金方式委托社會力量經(jīng)營管理，或將租金用于對民辦機構的獎勵補貼，除繼續(xù)執(zhí)行政府“兜底”政策外，剩余的床位繼續(xù)給予補助;對于信譽度高、專業(yè)性強、規(guī)范守法的“五A級”社會組織參與養(yǎng)老服務的，指定為政府購買養(yǎng)老服務的主要“供應機構”，給予優(yōu)先承接和政策傾斜，在養(yǎng)老用地、用電、用水、稅費、養(yǎng)老機構建設（運營）補貼等方面提供更多優(yōu)惠，積極扶持民營機構“大個子”，發(fā)揮區(qū)域輻射作用。

南京市“十三五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出，社區(qū)均應具備養(yǎng)老服務設施，引入各類專業(yè)化、社會化養(yǎng)老服務機構，要求每個社區(qū)40%以上辦公服務用房用于養(yǎng)老服務。截至2019年，該市用于養(yǎng)老服務的辦公服務用房總面積達到了42.5萬平方米，其中由社會力量獨立運營的已達到90%，形成政府和機構雙贏，值得全省借鑒推廣。愛德基金會10年前承接南京市棲霞區(qū)頤養(yǎng)院后，成立了“愛德仁谷頤養(yǎng)院”，率先引進海內外資深養(yǎng)老機構的先進辦院模式、管理經(jīng)驗，以及服務理念，由專業(yè)的社工、護工、醫(yī)療師、護理員等組成綜合型服務團隊，為老人提供個性化服務，贏得社會好評，實現(xiàn)了政府與社會組織資源優(yōu)勢互補。

（二）大力推進居家養(yǎng)老方式的發(fā)展

“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合”的養(yǎng)老服務體系建設目標中，居家社區(qū)養(yǎng)老服務具有基礎性地位。居家養(yǎng)老，因老人居住在自己家中，具有環(huán)境熟悉，親情人文濃厚，便于家人子女探望等特點，而被公眾，特別是老年群體所廣泛接受。同時，利用老人自有居住房屋為基礎，不僅從根本上解決了老社區(qū)養(yǎng)老設施用房緊張的情況，大幅減少前期投入成本，也大大提高社區(qū)養(yǎng)老設施覆蓋率。調研中一些受訪者表示：“過去都是由街道社區(qū)來開展居家養(yǎng)老服務，大多是由居委會負責，由于人力不足、專業(yè)化程度不高、機制不靈活等客觀因素，導致了需求對接粘度不高?！鄙鐣M織深耕社區(qū)工作多年，參與居家養(yǎng)老服務具有明顯優(yōu)勢，因此，政府應當把社會力量作為提供居家養(yǎng)老服務方式的主體，大力推進居家養(yǎng)老方式不斷發(fā)展完善。

財政補助民辦機構用于居家養(yǎng)老服務的網(wǎng)絡軟件、居家養(yǎng)老設施、床位設備等基礎設施資金;提供免費居家養(yǎng)老服務中心運營使用場地，逐年增加運營和人工服務等費用補貼;可以采用發(fā)放服務券的形式激發(fā)養(yǎng)老服務市場的活力。積極支持建立日照中心，社區(qū)、居委會等公有房屋可以委托承包方式轉由社會力量建立運營日照中心;同時，通過整合周邊商家資源，發(fā)動低齡老人志愿者群體，搭建公益互助圈，打造養(yǎng)老生態(tài)圈，為老人提供專業(yè)服務。服務內容可涵蓋老年日間照料、居家上門服務、配餐服務、便民服務、愛老義工服務、老年課堂、公益活動等。政府根據(jù)服務運營評估結果，給予運營補貼、床位綜合責任保險以及國家和本市規(guī)定的相關扶持政策待遇。

加強社區(qū)綜合護理中心建設，增加護理型養(yǎng)老床位，為居家養(yǎng)老提供醫(yī)療等服務。社區(qū)綜合護理中心按政府護理標準建設，配備相應的醫(yī)療設施、醫(yī)護人員，有能力承接家庭護理病床上門服務。政府應當給予病床護理政策補助。南京市在這方面積極推進，在社區(qū)綜合服務中心增設居家養(yǎng)老醫(yī)療資質的護理中心，截至2019年已經(jīng)建成112家，計劃2021年繼續(xù)增加40家。

加強依托互聯(lián)網(wǎng)技術的養(yǎng)老服務供給平臺的建設，積極推進智慧養(yǎng)老。建立老年人養(yǎng)老信息數(shù)據(jù)庫，增強服務供給與養(yǎng)老需求的信息匹配度，在需求基礎上推進“點單式”服務，提高社會力量提供居家養(yǎng)老服務的精準度。鼓勵居家養(yǎng)老服務連鎖化經(jīng)營模式，大力培育社會力量經(jīng)營的居家養(yǎng)老服務機構品牌，給予更多名譽激勵。

（三）實行失智失能老人照護普惠制

目前，江蘇省大部分家庭處于“421”的結構，兩名成年人要照顧四位老人一名孩子。如果有一位老人出現(xiàn)失能半失能，將給整個家庭帶來巨大的經(jīng)濟和生活壓力，老百姓稱之為“一人失能，全家失衡”。調研發(fā)現(xiàn)醫(yī)院“騰床難”問題，原因與失智失能老人照護難有極大關系。一家老年病研究所負責人說，30張住院床位中就有8位老人“壓床”超過半年。盡管這些老人的病情都已穩(wěn)定，沒有留院治療的必要，但勸一個老年病人出院有時候甚至需要幾個月的“軟磨硬泡”。為什么老年病人“騰床”難呢？根本原因在于，這些老年人離開醫(yī)院之后無處可去，更確切地說，是沒有符合報銷條件的照護機構可供轉移。目前接收失能半失能老人并且還能報銷護理費用的醫(yī)護機構太少，康復醫(yī)院、護理醫(yī)院資源稀缺，養(yǎng)老院開出的藥品絕大多數(shù)沒法報銷。因此，當前對機構養(yǎng)老需求最迫切的人群是失能失智老人，尤其是那些來自農(nóng)村家庭或中低收入家庭，支付能力不足的老人。失智失能老人照護難問題已經(jīng)成為養(yǎng)老服務體系的一個難點和短板。政府應針對這個養(yǎng)老中的核心群體，實行普惠制兜底政策。

根本解決失智失能老人照護問題應從兩方面入手。一是發(fā)揮政府在失智失能老人服務中的托底性支撐作用，實行普惠制。加大對失智失能老人養(yǎng)老照護體系建設的財政投入力度，在居家、社區(qū)、機構三位一體的養(yǎng)老服務體系中，逐步實行將失智失能老人納入由社會力量舉辦的專業(yè)化養(yǎng)老照護機構;有居家康復條件的失智失能老人，根據(jù)居家上門照護需求，政府財政提高服務補貼。同時，鼓勵發(fā)展個人商業(yè)養(yǎng)老保險，走市場途徑。個人商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展空間大了，社會力量就可以在應對老齡化進程中發(fā)揮更大作用。二是擴大江蘇省長期照護保險制度試點范圍。支付端牽引著養(yǎng)老服務市場的供給鏈條，唯有確保老年人群的支付能力得到提高，全面開放養(yǎng)老服務市場的決心才有意義，才能喚起市場主體“多渠道增加優(yōu)質產(chǎn)品和服務供給”的積極性和創(chuàng)造性。長期照護保險正是為了解決人們的長期照護需求而確立的資金保障制度。建立政府、企業(yè)、個人多方共同出資的長期照護保險籌資機制，其中，為減輕政府財政兜底壓力，長照險繳費應該成為失智失能老人長期照護的重要資金來源之一。以此化解失能失智老人及其家庭的養(yǎng)老風險，有利于實現(xiàn)家庭養(yǎng)老社會化、專業(yè)化。長期照護險種是我國一項為不斷增長的長壽群體和體弱老人提供長期護理支持的社會保障制度，是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大基本保險之外的第六個社保險種。國家于 2016年起，在15市開展長期照護保險制度試點工作，后有幾十個市主動加入探索試點。我省現(xiàn)有南通、蘇州、徐州、揚州、泰州、常州6市開展試點。建議2020年全省13個市盡快全覆蓋開展“長護險制度”試點工作，促進“長期照護保險”早日推出。該險種一旦實施，將很大程度激活養(yǎng)老服務市場，為社會力量參與養(yǎng)老服務打開一片新天地。

（四）開展養(yǎng)老補貼“跟著老人走”制度改革試點

長期以來，政府實行養(yǎng)老補貼“跟床位走”的模式，即只有注冊登記的養(yǎng)老機構才能獲得政府的“床位補貼”。也就說，如果老人在家基本享受不到政府養(yǎng)老服務政策，因此，絕大多數(shù)老年人甚至一輩子享受不到政府出臺的各種養(yǎng)老服務政策。按照公平原則，老齡人口均有享受政府養(yǎng)老服務政策的權利。因此，應當改革現(xiàn)行政府養(yǎng)老補貼制度，將補貼“跟床位走”的模式，改革為補貼“跟著老人走”的政策，讓各年齡段老人都能享受到政府提供的養(yǎng)老服務待遇。各地可以根據(jù)老齡人口年齡、身體狀況、實際需求和地方財政狀況，研究制定發(fā)放養(yǎng)老服務補貼?？顦藴剩峁┫鄳?。對于身體健康的60歲以上老人，政府提供適合老人在家居住的家庭裝修費;對于70歲以上的老人，發(fā)放老人護理費，并隨著年齡增長相應增加;對于85歲以上老人，由財政、長照險和個人社會保險承擔，通過養(yǎng)老服務機構“愿收盡收”。實行政府補貼“跟著老人走”政策，最大好處在于，不僅讓老人享受到國家養(yǎng)老福利待遇，產(chǎn)生強烈的政策“獲得感”，而且老人可以自主購買養(yǎng)老服務，自由選擇養(yǎng)老方式，有利于社會力量為不同需求的老年人群提供多樣化的養(yǎng)老服務。

（五）大力培育養(yǎng)老服務專業(yè)人才

調研發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務領域對于護理專業(yè)人員需求量很大，對醫(yī)療護理、心理慰藉方面的需求更是不斷增加。但目前實際養(yǎng)老從業(yè)人員多為“4050”人員，年齡結構偏大、文化水平偏低，而且沒有經(jīng)過專業(yè)培訓。同時，養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，急需一批既熟悉養(yǎng)老，又懂得管理的復合型管理人才，來助力新型養(yǎng)老機構發(fā)展。由于招聘專業(yè)人才成本高，目前養(yǎng)老機構招聘的照護人員90%以上是農(nóng)村進城打工的婦女，沒有受過照護專業(yè)技能和職業(yè)道德系統(tǒng)培訓就直接上崗，難以提供高品質養(yǎng)老照護服務，與公眾期待要求相距甚遠。因對服務不滿而引發(fā)的老人親屬與養(yǎng)老機構之間的矛盾糾紛越來越多，甚至虐待侵害老人的事件時有發(fā)生，損害了老人及其家庭的合法權益，造成極壞的社會影響，成為嚴重影響?zhàn)B老服務健康有序發(fā)展的掣肘。就業(yè)是社會和諧之基，技能是就業(yè)穩(wěn)定之本。加快提高養(yǎng)老照護人員職業(yè)技能水平和職業(yè)道德教育不僅是解決當前養(yǎng)老服務機構自身不足的根本途徑，同時也是激勵社會力量參與養(yǎng)老服務發(fā)展和規(guī)范化建設的根本保障。

應加快制定養(yǎng)老服務照護體系標準，加強照護人員專業(yè)教育培訓。政府牽頭組織養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)體系的建設，引導和整合職業(yè)高校和中等職業(yè)學校教育資源，適應養(yǎng)老服務人才的市場需求，完善中高等院校養(yǎng)老專業(yè)人才學歷、學位層次培養(yǎng)體系，采用分層策略培養(yǎng)中專、大專、本科及研究生以上層次專業(yè)養(yǎng)老人才，形成養(yǎng)老服務人才、管理人才與專家人才的培養(yǎng)層次。建立專業(yè)性和針對性雙強的老年護理實踐教育教學基地，在實踐中提高養(yǎng)老服務人才的實操能力和職業(yè)素養(yǎng)，從專業(yè)人才的學歷教育和職業(yè)素質培養(yǎng)兩方面為養(yǎng)老服務業(yè)提供人才保障。鼓勵許可社會組織和養(yǎng)老機構舉辦養(yǎng)老技能職業(yè)學院或培訓中心。

建立相應激勵機制，完善養(yǎng)老服務人才的職稱晉升通道，確立養(yǎng)老服務人才的職業(yè)發(fā)展前景，落實相應的工資待遇津貼，政府設立養(yǎng)老服務照護人員培訓和崗位入職補貼。大力加強養(yǎng)老服務職業(yè)技能鑒定考核系統(tǒng)的建設，完善職業(yè)技能鑒定考核制度機制，實現(xiàn)培訓和認定的統(tǒng)一性和標準化。凡是經(jīng)民政部門備案指定的培訓機構組織的養(yǎng)老服務職業(yè)技能培訓，取得培訓機構頒發(fā)的養(yǎng)老護理員合格職業(yè)等級證書，均給予培訓補貼，以穩(wěn)定專業(yè)人才隊伍。政府對扶持與發(fā)展養(yǎng)老機構工作做出突出貢獻的單位和個人，應當給予表彰和獎勵。

（六）建立完善養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)

養(yǎng)老服務的規(guī)范管理是一個系統(tǒng)工程，政府應牽頭開展養(yǎng)老服務體系規(guī)范建設的調研，聯(lián)合行業(yè)相關協(xié)會、養(yǎng)老服務機構等共同制定江蘇省養(yǎng)老服務標準，精準界定養(yǎng)老服務對象和內容，通過市場滿足老年人多層次、多維度、多樣化的養(yǎng)老服務品質需求。政府各部門合力，打破條塊分割，建立全省統(tǒng)一的老人信息系統(tǒng)，分設市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級共享的信息平臺，實現(xiàn)人口信息、服務供需信息、服務人才信息等全方位、無障礙網(wǎng)格化管理，為科學決策、精準施策奠定基礎。根據(jù)老人群體健康狀況、不同年齡、不同職業(yè)、甚至不同性格、不同需求細分服務類別，從飲食、居住、醫(yī)療、康復、代辦服務、精神需求等多個方面，為老人提供專業(yè)化的服務，實現(xiàn)服務的“點單”對標精準化。同時，應加大對政府養(yǎng)老服務政策的宣傳力度，通過多種渠道讓老人群體知曉政府提供的養(yǎng)老服務具體項目。

（七）狠抓扶持政策落地見效

民政部門是養(yǎng)老機構的行政主管部門，負責本行政區(qū)域內養(yǎng)老機構的管理和監(jiān)督;發(fā)展和改革、城市規(guī)劃、機構編制、建設、財政、稅務、價格、工商、公安、衛(wèi)生、勞動保障等行政部門按照各自職責，共同做好養(yǎng)老機構的發(fā)展和管理工作。將政府出臺的一系列鼓勵和支持社會力量參與養(yǎng)老服務的政策措施不打折扣地落實到位，真正惠及和促進養(yǎng)老服務發(fā)展，是當下從事養(yǎng)老服務的社會力量的強烈呼聲。首先要抓思想，營造狠抓養(yǎng)老服務體系建設的濃厚氛圍，形成鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務在認識上的高度一致，出臺政策既要有原則性，更需要細化可操作，避免部門理解不統(tǒng)一，難以執(zhí)行。二要抓制度，充分發(fā)揮省養(yǎng)老服務體系建設領導小組功能，按照制度嚴格劃清各部門的責任范圍，堅決杜絕“踢皮球”“打擦邊球”現(xiàn)象，徹底清除“交叉管理等于無人管理”的死角，堅決杜絕推諉扯皮的現(xiàn)象，徹底消除法不責眾的僥幸心理。三要抓問責，建立健全養(yǎng)老服務領域“雙隨機、一公開”和聯(lián)合執(zhí)法工作機制，實行部門問責制。牽頭部門應深入基層調研實際情況，傾聽養(yǎng)老機構真實的心聲，了解群眾所思所愿，及時掌握政策執(zhí)行的翔實細節(jié)。暢通信息反饋渠道，接受社會各界監(jiān)督，開通多種形式的群眾監(jiān)督平臺，確保把政策轉化為給群眾辦實事、辦好事。

（八）強化指導監(jiān)督促進規(guī)范化建設

完善養(yǎng)老服務監(jiān)管制度、制定養(yǎng)老機構準入標準、明確管理認證部門、對養(yǎng)老機構服務質量評估、保證財政投入合法運營等，對于全面開放的養(yǎng)老服務市場至關重要。只有建立政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)督和機構自律三位一體的監(jiān)管機制，增強養(yǎng)老服務行業(yè)的誠信自律意識，規(guī)范養(yǎng)老服務經(jīng)營者和從業(yè)人員的相關行為，才能引導社會力量養(yǎng)老服務健康、有序、持續(xù)發(fā)展。

政府在養(yǎng)老服務體系建設中承擔著監(jiān)管主體責任，應健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管機制，明確監(jiān)管主體責任，實行養(yǎng)老服務事先、事中、事后全覆蓋監(jiān)管;建立健全養(yǎng)老服務產(chǎn)品和服務消費評價體系，暢通消費者、新聞媒體和公民等社會信息反饋渠道，構建多元動態(tài)監(jiān)督機制，增加服務反饋的時效性;加大對違法違規(guī)行為的執(zhí)法查處力度，促使養(yǎng)老機構嚴格遵守國家法律法規(guī)，按照養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范標準提供養(yǎng)老服務。

加強各級養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會建設，切實履行行業(yè)監(jiān)督職能，通過行業(yè)協(xié)會監(jiān)督提高養(yǎng)老服務業(yè)整體管理水平。在政府指導下，制定并組織實施行業(yè)行規(guī)行約，防止無序競爭，促進機構自律、誠信、守規(guī)運營。代表本行業(yè)向有關政府部門反映涉及本行業(yè)利益的事項，提出有關建議，參與有關行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和技術標準的制訂;加強對養(yǎng)老機構的業(yè)務指導，提供行業(yè)統(tǒng)計、咨詢和培訓等服務;協(xié)調養(yǎng)老機構提供服務過程中產(chǎn)生的糾紛;對違反協(xié)會章程或行規(guī)行約、損害行業(yè)整體利益的，采取相應措施予以處罰。通過行業(yè)協(xié)會監(jiān)督提高養(yǎng)老服務業(yè)整體管理水平。

機構自律是從事養(yǎng)老服務的社會力量加強自身建設的關鍵。全面推進養(yǎng)老機構各項規(guī)章制度建設，完善組織架構、老人檔案、入院評估、護理記錄、食品藥品、考核監(jiān)督等，實現(xiàn)管理規(guī)范化、標準化，運用信息化、智能化的管理手段，建立管理信息系統(tǒng);配備安全監(jiān)控、智能設備等，對老人信息進行自動采集，對工作人員服務過程進行留痕，作為考核服務質量的重要依據(jù)，確保養(yǎng)老機構人員遵守法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)章，有效保障收住老年人的合法權益。加強養(yǎng)老機構黨建工作，建立完備的支部建設體系，充分發(fā)揮養(yǎng)老服務人員中黨員的模范先鋒作用，使養(yǎng)老機構能夠更好地肩負起為老年人服務的使命，明確以人為本的思想觀念，不斷改進管理方式，提高服務水平，提升工作能力，更好、更高、更加人性化地為老年人提供優(yōu)質服務。根據(jù)養(yǎng)老機構所涉相關人員的復雜性，包括養(yǎng)老機構工作服務及管理人員、入住老年人、老年人近親屬及其他監(jiān)護人及相關組織的負責人和責任人等，都應當納入支部建設范圍中來，作為優(yōu)化養(yǎng)老機構發(fā)展環(huán)境的一項重要措施。

我們要以政策為抓手，以社會組織、企業(yè)和個人等社會力量為主體，鼓勵和規(guī)范社會力量參與養(yǎng)老服務，加快推進建成養(yǎng)老服務體系，把江蘇建設成為老有所依、老有所養(yǎng)、老有所樂的幸福、和諧、文明社會，讓廣大老人群體有充分的“獲得感”和“幸福感”。

責任編輯：宋好