〔摘要〕 預算全面實施績效管理是對我國已開展10多年財政支出績效評價實踐的揚棄，是優(yōu)化財政資源配置與推進國家治理現(xiàn)代化的內在要求。從過程來講，預算全面績效管理需要頂層設計技術體系的架構、功能及運行，優(yōu)化既有技術模塊和建立面向新預算形態(tài)及管理環(huán)節(jié)的技術標準，即將技術模塊切割改造并重組為完整、靈活的集成技術系統(tǒng)。從要素與邏輯來講，需致力于分步構建和不斷發(fā)展預算全面績效管理知識庫。完整的預算全面績效管理知識體系建構是一個龐大而復雜的工程，考慮現(xiàn)有技術條件和體制環(huán)境，預算全面績效管理各類知識的集成需要分步實施。就預算全面績效管理集成技術與知識體系的互動應用而言，一方面，集成知識庫可隨時為新增的績效管理需求提供技術支援;另一方面，集成技術體系可作為檢索、評估和碎化潛在入庫知識的科學標尺。

〔關鍵詞〕 預算全面績效管理，技術與知識集成，財政預算管理

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）06-0023-11

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（2018年，以下簡稱《意見》）指出：預算全面實施績效管理是推進國家治理現(xiàn)代化的內在要求，是深化財稅體制改革與優(yōu)化財政資源配置的重要舉措。預算全面績效管理研究和實踐面臨內涵界定、推動落實和進程評估三大任務，其中內涵已由《意見》基本闡明，推動落實目前仍存在傳統(tǒng)預算績效評價技術不成熟、新增納入績效管理的預算評價技術缺失等核心障礙，進程評估則受制于各級各地各類預算信息和績效管理信息不共享，無法從總體上檢驗全面績效管理目標的完成。為突破這兩個方面的難題，筆者嘗試從預算全面績效管理技術體系與知識庫構建、完善及應用的角度進行探討，希望能對預算全面績效管理進程的動態(tài)評估和有效干預提供幫助。

一、預算全面績效管理技術與知識集成訴求

從技術與知識集成視角解析預算全面績效管理系統(tǒng)作為一項新的議題，面臨十分重要的政策、理論和現(xiàn)實需求。實際上，它深刻嵌入我國現(xiàn)代預算治理核心矛盾緩解與推動預算績效管理科學發(fā)展的工作當中。

（一）落實黨和國家重大決策部署的需要

《意見》提供了落實黨的十九大關于全面實施預算績效管理決策部署的具體指南，并明確“到2020年底中央和省級層面、到2022年底市縣層面要基本建成預算全面績效管理體系”的總目標。全面實施預算績效管理作為我國已開展了10多年財政支出績效評價實踐的揚棄，其關鍵不僅在于既有評價技術標準的健全，更在于不同層級、地區(qū)和領域預算績效信息的共享互通。因此，完善的技術體系可作為精準衡量與客觀分析全口徑預算決策、執(zhí)行、監(jiān)督績效的科學工具，從而發(fā)現(xiàn)績效短板、識別原因、以評促建，在局部和整體上提升我國預算管理績效;不斷集成與豐富的知識庫將提供驗證與優(yōu)化預算績效管理技術方案的參照系，并有助于動態(tài)把握我國預算績效管理實踐進展，從總體上檢驗和推動預算全面績效管理目標完成。

（二）破解財政預算管理核心困局的需要

技術體系是整個預算績效管理體系的核心，旨在提供量化評估的技術規(guī)則，確保預算管理可行、有效和公信。從宏觀上講，我國面臨公共服務改善增量投入與實體經濟稅負、地方負債攀升（財政規(guī)模擴張不可持續(xù)）的深層矛盾。全面績效管理要求在原有一般公共預算支出的基礎上，將“收支兩端”“四本預算”（根據(jù)2015年1月1日起正式實施的新《預算法》的有關規(guī)定，我國政府預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算組成，簡稱“四本預算”）統(tǒng)一納入績效管理，并強化事前預測、事中監(jiān)控、事后評價及結果應用于一體的綜合管理。顯然，只有構建全方位、全過程、全覆蓋的完整評價技術體系，才可對這些傳統(tǒng)和新增預算范疇的各個層次、環(huán)節(jié)落實以及績效情況進行精確把控，才能提供衡量財政收支規(guī)模與結構變化的科學手段，進而推動央地財政關系理順，逐步形成規(guī)范透明、標準科學、約束有力之現(xiàn)代預算制度。

（三）提升預算全面績效管理科學化水平的需要

從中微觀看，以往預算績效管理以地方自發(fā)為主，缺乏頂層設計，信息化滯后，以致各地各級預算規(guī)模結構怎樣、已納入績效管理的覆蓋面多少、評價結果及問責效力如何等，皆難以在面上進行衡量，預算績效管理科學化水平亟待提升。知識集成和應用致力于全面掌握、客觀分析我國預算績效管理工作現(xiàn)狀及其與理想目標的差距，這不僅是個復雜的管理問題，也依賴于強大的技術支持，必須將計算機建模、機器學習和大數(shù)據(jù)分析等前沿科技與預算績效管理理論方法進行有機融合，實現(xiàn)預算和績效知識的系統(tǒng)集成與不斷更新。歸結起來，預算全面績效管理知識庫作為提煉、檢驗和優(yōu)化技術集成的必需平臺，集成的技術體系又提供了相關知識精確篩選、科學入庫和不斷延伸的必要工具。兩者相輔相成，互為應用。預算全面績效管理技術與知識集成都需要多元主體參與、專業(yè)技術支持和長期運維保障，兩者共同服務于預算績效管理實踐科學化發(fā)展和營造共建共享共治的預算全面績效管理格局。

二、預算全面績效管理技術集成的體系結構

我國預算績效管理改革在將不同預算范疇、不同層次、對象和不同實施環(huán)節(jié)等納入績效管理視域已有豐富探索，這些以不同維度呈現(xiàn)的理念、技術和方法實際上構成了預算績效管理技術體系的不同模塊，可為進一步探索其排列組合即技術集成方式提供扎實基礎。

（一）技術模塊建構的基礎

1.績效管理層次從項目向部門、政策、分類乃至綜合財力不斷提升?！兑庖姟芳捌渎鋵嵎桨柑岢隽艘獙㈨椖俊⒉块T、政策、分類以及綜合預算等層次逐步納入績效管理的展望，這實際上構成遞增的評價技術需求。我國預算績效管理起源于一般公共預算中的項目支出（與基本支出相對）績效評價，聚焦微觀層面，重點關注預算執(zhí)行合規(guī)性與績效目標完成。2004年廣東省財政廳率先出臺方案，要求全部500萬元以上的省級預算項目支出進行績效自評，2011年后逐步轉為對省級財政專項資金支出開展績效管理。至2020年，廣東每年以各種方式納入績效管理的省級預算規(guī)模約達2000億元，占年度預算支出總額逾10%。其他省市趨勢與此相近。在財政部《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》等引導下，海南（2013）、廣東（2016）、山東（2017）、上海（2019）等地先后啟動部門整體支出績效管理探索，通過試點推廣并持續(xù)進行 〔1 〕。相對而言，部門整體支出績效評價開始觸及預算資源配置與過程監(jiān)管的有效性，進入中觀視野。同時，不少省市亦嘗試對重點領域財政或公共政策實行績效評價，如廣東省人大自2014年起對重要省級專項資金（政策）績效進行監(jiān)督，省財政廳隨后亦開始此舉。另外，一些地區(qū)在2017-2019年間實施了針對區(qū)域財力均衡（如欠發(fā)達地區(qū)補償資金）或地方財政綜合效益（如縣級財政綜合管理績效）性質的預算績效評價。政策及分類、綜合預算績效更傾向于對預算必要性、決策科學性和公信力的評價，凸顯“決策糾錯”功能。

2.績效管理范圍從一般公共預算逐步向另外“三本預算”擴展。無論是項目、部門、政策還是分類支出，大部分仍屬于一般公共預算范疇，其績效評價基本遵循“投入-產出”邏輯，強調預算管理的規(guī)范性與效益性。2015年實施的《預算法》和2018年出臺的《意見》要求“四本預算”管理無例外地貫徹績效原則。其實，河北省人大在2019年委托第三方進行了原屬政府性基金預算的新增建設用地有償使用費安排資金支出績效評價，近兩年省市社會科學基金申報項目中出現(xiàn)對我國體育彩票公益金支出績效評價的探討。更早時候，包括廣東、河北、佛山等省市都實施了對政府投資引導基金運營績效的考核評價項目。盡管這些不直接等于政府性基金預算，但它們畢竟提供了近似可行的技術經驗。針對國有資本經營預算，目前各地更多依靠科技手段試圖建立全面精細的監(jiān)管機制，廣東省人大委托第三方研究開發(fā)省級國資經營績效評價的技術方案則屬前沿。對社會保險基金預算如何進行績效管理，現(xiàn)有討論基本停留在概念層面，但各地前期的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險提標補差或保費補貼類一般公共預算資金支出績效評價案例，可提供一定技術參考。應該說，另外“三本預算”實施績效管理的技術取向仍然存有爭議，癥結在于如何平衡被評對象的市場主體性、資金使用的風險性以及財政資源“保值增值”要求間的矛盾。

3.績效管理對象從資金使用單位擴容至包含管理、監(jiān)督主體的立體結構。預算績效管理對象依預算管理過程涉及主體來劃分。起初的績效管理由財政部門組織，指向預算資金的使用者（單位或個人），形成資金使用績效并通過資金投入、過程管理、目標完成及社會滿意等技術指標來評價;伴隨績效管理范圍擴展與層級提升，專項資金或公共政策等都需由特定政府部門進行規(guī)劃配置與落實監(jiān)管，即所謂資金主管部門，衍生資金管理績效。各地財政在后期評價中意識到兩類對象間的差異，故基于相近指標維度延伸出具體指標有別的兩類技術方案;進一步由人大等其他方面主導的預算績效管理中，考慮財政、審計等部門本身亦屬資金監(jiān)督的責任主體，需對資金監(jiān)督績效（制定監(jiān)督規(guī)則）負責，故將其一并作為被評對象 〔2 〕?？冃Ч芾淼膬热菀步璐藬U成三個層面，包括宏觀上針對預算決策及管理辦法的科學性與可行性、中觀上針對預算落實與監(jiān)管的有效性、微觀上針對預算執(zhí)行合規(guī)性評價 〔3 〕。

4.績效管理過程從事后評價轉至全鏈條一體并初步涉及收入預算。前面三點所述基本都是站在事后角度來評價預算支出效果的?！兑庖姟芬笾醒牒偷胤郊涌焱晟祁A算績效事前預測、事中監(jiān)控和事后評價的全過程管理，財政部及部分省市據(jù)此陸續(xù)出臺了預算績效目標審核與運行監(jiān)控等相關方案。實際上，江浙和廣東的一些市縣在近兩三年采購預算績效管理第三方服務的需求中，都已明確包含績效目標審核、運行監(jiān)控的內容，有些地區(qū)還提出了具體的技術指南。如廣東省、珠海市等財政部門要求的績效事前評審，需從申報必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面考量;東莞、清遠等地要求的績效運行監(jiān)控，主要針對目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度兩點;廣州在每年人大審議預算之前，都通過市人大預算工委組織專家會議來評審論證;上海在更早的時間就規(guī)定，預備的重要公共政策需由事前績效評估來決定是否上馬。這些案例的主體都建立了相對完整的技術標準。在中央大力推行減稅降費的政策背景下，亦有學者開始討論收入預算的績效管理技術，初步建立了評價指標并嘗試實證應用，力圖以此作為衡量宏觀稅負降低成效、優(yōu)化預算收入結構及推動收支平衡的科學工具。

（二）技術集合的任務過程

《意見》主要從全方位、全過程、全覆蓋三個角度界定預算全面績效管理的內涵，“三個全面”對應的正是預算績效管理系統(tǒng)解析的層次、環(huán)節(jié)及預算范疇三個維度。在之前的探索中，我國預算績效管理技術方法在這些維度下（針對不同對象）都有相關建構，部分技術趨于成熟;但是按照全面實施績效管理要求新增納入的預算類型、管理環(huán)節(jié)與組織層次，多數(shù)技術卻是剛開始探索，仍不完善甚至空白缺失。這樣，我國預算全面績效管理技術集成或需經歷一個過程，逐次完成若干任務。

1.頂層設計與總體規(guī)劃集成技術體系的架構、功能及運行。所謂技術集成，是指按照一定的技術原理或功能目的，將兩個或以上的單項技術通過重組而獲得具有統(tǒng)一整體功能的新技術的創(chuàng)造方法 〔4 〕。它可以實現(xiàn)單個技術實現(xiàn)不了的需求目的。為此，首先要根據(jù)預算全面績效管理的內涵及要素，明確集成技術體系所需具備的技術模塊與其組合方式，即描述一張藍圖;然后錨定技術集成的目標，即通過重組能夠讓跨組織層級、跨管理環(huán)節(jié)以及跨預算范疇的績效管理技術之間相互銜接、彼此融通、取長補短，最終達成整體大于個體的功能;再次要厘清現(xiàn)有各個技術模塊的功能狀態(tài)，分別適用不同的培植、發(fā)展與集成策略。

2.整理優(yōu)化既有技術模塊和建立面向新預算形態(tài)及管理環(huán)節(jié)的技術標準。在國家與地方經驗基礎上，借助集成知識關照，圍繞支出預算、項目與部門預算、事后評價等較為成型的技術模塊，進一步論證相關評價指標及技術方法合理性，尋找更有效的指標方法;對不斷延伸的政策預算、分類及綜合財力預算、部門“保運轉”經費與政府性基金預算，需要適應其變化特點，盡快形成統(tǒng)一性和差異性相結合的評價技術方案。圍繞國有資本經營及社會保險基金預算、事前預測與事中監(jiān)控等新增單元，可通過知識挖掘，借鑒國內外最新理論與實踐成果，在靜態(tài)上明確其績效管理的內容層次、關注重點及評分方法，在動態(tài)上梳理評價指標使之對應預算管理各環(huán)節(jié)，科學設置評價標準;尤其是對屬性特殊的國資經營和社保基金預算，需在兼顧其效益性與保障性前提下建立評價技術體系，體現(xiàn)關鍵指標原則。

3.技術模塊切割改造并重組為完整、靈活的預算全面績效管理技術體系。參照技術集成原則，應將對應不同層次、環(huán)節(jié)與預算范疇的技術模塊在更為本質的層面，抽象出它們之間的技術共性，分離其個性，從而依共性找到各個模塊相互對接的接口，使之彼此串聯(lián)、靈活重組以滿足新的績效管理需要，并使不同模塊技術能有效交融、優(yōu)勢互補（參見表1）。

（三）技術陣列與組合方式

技術集成的目的是為了技術創(chuàng)新，而技術創(chuàng)新主要源于既有技術模塊之間的融通和互補。為什么它們能夠融通互補？關鍵是在集成規(guī)則的幫助下，各個技術模塊能夠抽象本質、提煉共性，基于共性才能對接重組。這里需要對預算全面績效管理要求的和現(xiàn)有的技術模塊逐一進行剖解，嘗試找出技術模塊之綱，再挖掘綱與綱之間的共性，進而把握技術集成規(guī)則。

1.按組織層次劃分的技術模塊及其組合。在項目、部門、政策、分類乃至綜合預算等績效管理層次上，目前各地實踐所形成的技術方案相對完整，且大同小異。其中，項目支出績效評價通常采用資金投入、過程管理、目標完成、社會滿意等指標;部門整體支出績效評價采用部門履職、預算管理、支出效益及其影響等指標;公共政策支出績效按層級可分為目標決策（科學性與民主性）評價、執(zhí)行監(jiān)督（有效性）評價與完成效果（合規(guī)性）評價;分類與綜合預算績效評價仿照前者并增加關注內容，一般包含決策機制、資源分配、落實執(zhí)行、監(jiān)督管理、目標效益及可持續(xù)發(fā)展等指標。歸納起來，不同組織層次對績效管理技術要求的差別，核心在于兩點：一是對象規(guī)模及結構差異?？冃Ч芾韺ο蠹搭A算管理的責任主體：項目績效的對象簡單，多為一個部門（單位），少數(shù)情況下會涉及設計、施工、監(jiān)理等責任分離;部門績效的對象略有擴展，需囊括部門所有內設機構或下屬單位，甚至延伸至其履職相對人;政策績效、分類及綜合預算績效的對象則更為復雜，自上而下應包含決策、監(jiān)督、執(zhí)行多個層級，成為一條、多條乃至條塊結合的組織系統(tǒng)。二是績效目標或評價內容差異。正因對象不同、責任不同造成其區(qū)別：項目績效評價聚焦于執(zhí)行（合規(guī)）與完成（目標）方面，部門績效評價加入了資源配置（履職）的考量，政策、分類及綜合預算績效需再觸及組織決策與內外環(huán)境約束，它們是逐層擴展的內容體系。由此，按績效管理層次劃分的技術模塊之間組合或可提煉出來兩種邏輯：一是績效生產邏輯，它使得評價技術必須覆蓋目標-行動-結果-影響等環(huán)節(jié);二是預算管理邏輯，它使得評價技術必須囊括決策-資源-執(zhí)行-監(jiān)督-問責等維度。

2.按預算范疇劃分的技術模塊及其組合。如前所述，一般公共預算績效管理中的項目支出評價技術相對成熟，但基本支出（如行政事業(yè)費、“三公”消費、工資福利等）評價較少。這些資金的特殊性要求績效管理必須針對其使用的達標性、及時性、公開性、合規(guī)性，并嘗試與特定績效表現(xiàn)相匹配。政府性基金預算績效管理目前僅有對其小部分內容的探索。以政府投資引導基金為例，評價聚焦宏觀層面，一般指向基金規(guī)劃設立、目標設置、管理架構、運營投資、延續(xù)退出與公共屬性等方面，其效益主要以資金放大效應和融資幫助效果兩個標準衡量;以土地出讓金或彩票公益金支出為例，評價重點關注其資金來源、籌集成本、用途選擇、使用監(jiān)管和效益發(fā)揮等，亦可分宏觀、中觀、微觀層次?？梢姡曰痤A算績效管理總體的技術建構必須依基金籌集機制、運管規(guī)則與效益形式而定。國有資本經營預算績效管理剛剛起步，依現(xiàn)有經驗可將企業(yè)或地區(qū)作為對象，并按照該類預算收支平衡的管理原則，評價聚焦其投向配置、經營耗用和支出效益（對企業(yè)或地區(qū)發(fā)展貢獻）等三個維度。社會保險基金預算績效管理更為初級，從福建省、三明市、張掖市等公開報道的較早實踐看，評價針對基金的收支政策科學、管理使用規(guī)范、財務精算平衡、地區(qū)結構均衡、運行風險防控等方面，并依托4E原則（經濟性、效率性、效果性、公平性）設計指標。若將“四本預算”各自視為預算全面績效管理的一個技術單元，那么，區(qū)分和鏈接其技術模塊的標志就是在現(xiàn)行體制下，“每本”預算的組織決策、目標導向、管理使用（或經營投資）及效益貢獻機理異同;進一步提煉當中要旨，則又在于各個預算范疇對財政資金安全保障與市場經營風險承擔之間平衡取舍的策略關系。

3.按管理環(huán)節(jié)劃分的技術模塊及其組合。傳統(tǒng)的圍繞預算績效事后評價的技術建構多以投入-過程-結果或決策-監(jiān)督-執(zhí)行為框架，呈現(xiàn)較強共性。但是進一步將“關口前移”，如事前評估的內容盡管豐富，卻偏于簡單，通常包含申報必要性、投入經濟性、目標合理性、方案可行性、籌資合規(guī)性等評價指標，有些地區(qū)還專門設置目標審核體系（檢驗其科學性、完整性、可衡量性及數(shù)量、質量內容）;事中監(jiān)控則集中于目標進程和預算進度兩點。實際上，預算績效事前評估應是一個技術性更強的復合系統(tǒng)，至少需將績效目標評審、方案可行審查、環(huán)境風險評估與未來績效預測四個技術模塊嵌入其中，每個模塊又都蘊含更加專業(yè)的技術標準?？冃н\行監(jiān)控也不應僅當作對已上馬項目的跟蹤監(jiān)督機制，那可能是它的狹義內涵;在更為廣義層面，它應該是依托已有成熟且持續(xù)的評估機制所建立的績效數(shù)據(jù)庫，借助歷史績效信息（趨勢）來實現(xiàn)對特定時點績效預判和校正的一套技術系統(tǒng)。顯然，在多數(shù)情況下，后者要求還遠達不到。因此，針對預算管理環(huán)節(jié)的事前、事中、事后績效評價（評估或監(jiān)控）技術模塊，其相互區(qū)別和可能聯(lián)結的要素就是績效結果已然與否，尤其是怎樣看待、定位和利用績效信息。相對來講，事后評價側重生產績效信息，事中監(jiān)控是在集成績效信息，事前預測則為利用績效信息，但三者功能與效用也是嵌套和疊加的。

（四）集成技術的功能樣態(tài)

在傳統(tǒng)工業(yè)領域，技術集成的主體為企業(yè)，目的在于有效集成各種技術要素，故（相對于自主發(fā)展而言）能快速提升技術水平，從而建立更高層次的競爭優(yōu)勢?；谝匾暯?，技術集成與創(chuàng)新通常有拷版模式（復制原有技術模塊形成新的模塊）、漸進模式（模仿原有技術模塊并升級改造）、突破模式（利用原有技術資源開發(fā)新的核心技術）等，其實它們本身是一種遞進的選擇 〔5 〕。在此，可以借用其來描述預算全面績效管理集成技術體系所構成技術模塊之間的融通互補關系，因為它是技術集成產生新功能的關鍵。

1.技術模塊之間交互并取長補短。技術集成的產品是搭建一個集合技術系統(tǒng)，它是將原有相關技術模塊切割整理后進行橫向、縱向、斜向乃至跳躍式重組后形成的多聯(lián)體，故有技術來源多樣化、參與主體多元化、技術功能復合化等特點。例如，項目預算績效管理擅長于預算執(zhí)行本身與其績效生產過程的規(guī)范管理，協(xié)調兩者關系的評價技術已相當完善;部門預算績效管理以部門履職為基礎，關心預算資源是否及如何為組織職能服務并產生效益;作為政策、分類與綜合預算績效管理，實際上是對前面兩類要求的疊加，既要科學組織決策、配置資源又要規(guī)范預算執(zhí)行、實現(xiàn)目標，那么前兩個、后兩個評價維度即可分別借助部門績效、項目績效管理的技術優(yōu)勢，將兩者的長處有機結合起來，以應對范圍更廣、更為復雜且多變的評價需求。與此同時，項目預算和部門預算績效管理兩個技術模塊之間也能互相借鑒，實現(xiàn)對既有評價技術功能的不斷完善。比如，通過一般公共預算中項目支出和基本支出兩類評價技術的深入理解與交互融通，可能給某些特殊類型的財政專項資金或內含多種性質預算的部門整體支出績效管理帶來新的有益幫助。

2.技術模塊靈活重組和付諸新用。從市場角度看，集成技術體系能夠在技術橫向靈活組合、縱向持續(xù)深化的基礎上，為客戶提供相應于需求的快速技術匹配，即在短期內生成接口完整、裝備合理、造價經濟的技術方案。因減稅降費而關注的收入預算績效管理是對以往支出預算績效管理的延伸，那么后者已有的各個類型、層次、環(huán)節(jié)等技術要素（尤其是涉及預算執(zhí)行規(guī)范的部分）亦可根據(jù)需要靈活延用前者的相應范疇。更為關鍵地，現(xiàn)有研究多把收入預算視為一項政策管理，即分別從決策、執(zhí)行和監(jiān)督層面以及相關主體責任（履職）的視角來研究績效評價，如宏觀上關注稅費征收決策與目標設置的科學性及民主性，中觀上關注稅費征管過程的有效性，微觀上關注特定稅費征管行為的合規(guī)性及目標完成等問題 〔6 〕。這樣，其實更多地是將公共政策預算績效管理的技術體系改造適用于該領域。正如前述，它必須精確考量現(xiàn)有技術如何跟收入預算的各個類型、層次、環(huán)節(jié)有效匹配，當然也需妥善權衡組織決策、規(guī)范執(zhí)行與成本效益之間的關系（分別為部門預算、項目預算績效管理的技術強項），就是一個取其精華、打碎重組的過程。若考慮“四本預算”中的“后兩本”與“前兩本”在績效管理技術上的聯(lián)系，較大可能也會是這種狀態(tài)，如可將一般公共預算績效管理中以執(zhí)行規(guī)范和安全保障為導向的評價技術，與政府性基金預算中涉及管理架構和市場經營有關的評價技術加以重組并有效衡平，形成新的技術模塊。

3.集合技術體系與其他技術系統(tǒng)開放溝通。集成技術系統(tǒng)應當是先進的、開放的和資源共享的。預算績效事前預測應將環(huán)境風險評估納入，使之為其中一個子系統(tǒng)，但風險評估其實已有一套相對完整的技術方法（囊括風險識別-量化-承受-減控等環(huán)節(jié)，融合因素分析、模糊評價、概率統(tǒng)計、內部控制等工具），即相當于傳統(tǒng)的事后績效評價與項目風險評估兩類技術系統(tǒng)之間開放互通，共同為組建新的事前績效預測技術體系服務 〔7 〕。廣義的績效運行監(jiān)控如果界定為依托歷史績效經驗的適時績效預判和校準，則亦涉及本績效管理系統(tǒng)與其他關聯(lián)系統(tǒng)之間的協(xié)作。不僅如此，預算績效管理只是政府績效管理的一種類型，相鄰的還有部門履職績效、政府整體績效等其他類型，這些都有獨特的技術發(fā)展。預算全面績效管理的集成技術體系作為一個整體與這些類型技術系統(tǒng)進行交互，便能更加有效地發(fā)現(xiàn)、提取和吸收其中最有價值的成分以為己用。比如在一個地區(qū)、一個行政層級的尺度，預算全面績效管理集成技術系統(tǒng)可以充當政府整體績效管理技術系統(tǒng)的一個模塊，廣東、江蘇等省最新出臺的高質量發(fā)展考評/監(jiān)測方案，將財政預算績效作為其中一項指標，再下設若干監(jiān)測及評分內容，實際上就是這一思路的體現(xiàn)。當然，也可將部門履職績效、政府整體績效管理中如何實現(xiàn)決策-資源-效益等環(huán)節(jié)科學鏈接的技術精髓加以提煉，充分適用于預算全面績效管理集成技術系統(tǒng)的各個模塊。

三、預算全面績效管理知識集成的要素與邏輯

預算全面績效管理知識集成涉及的內容十分豐富，其中最主要的有：一是考察作為集成目標的知識體系結構，二是挖掘知識集成可供參考的經驗素材，三是明確知識集成的步驟、難點和破解路徑?？傊?，需把握知識集成的基本要素與邏輯方向兩個層面。

（一）知識集成的內容與目標

傳統(tǒng)的知識集成主要在計算機科學領域研究，形成了知識庫管理系統(tǒng)、知識轉化、知識挖掘與知識集成平臺等四種基本工具 〔8 〕10。最新的成果多將知識集成應用于供應鏈系統(tǒng)管理，衍生出諸如本體論、多Agent、小世界網絡、資源描述框架、可擴展標記語言和語義網等技術模型。管理領域對知識集成的關注和探索方興未艾，但仍集中在單個組織層面，如解決大型項目決策論證、進度評估與風險分析等問題。

預算全面績效管理知識集成致力于構建和不斷發(fā)展預算全面績效管理知識庫。所謂知識庫（knowledge base），是指依靠專家系統(tǒng)設計的規(guī)則集合去收錄規(guī)則所聯(lián)系的事實與其信息全體。預算全面績效管理知識庫是將全部跟預算績效管理有關的知識按一定規(guī)則整理收錄的集合，它是一個復雜的結構系統(tǒng)（如圖1）。從內容看，或包含政策知識、業(yè)務知識與實踐知識;從過程看，或包含預算管理知識、績效評價知識與結果應用知識;從載體看，或包含法律知識、制度知識、方案知識、組織知識、過程知識、數(shù)據(jù)知識、圖文知識、語音知識等;從來源看，或包含政府知識、機構知識與社會知識;從層級看，或包含中央、地方與基層;等等。

預算全面績效管理知識庫應有兩大功能：一是提供全面掌握、適時監(jiān)控、客觀分析我國預算績效管理工作現(xiàn)狀及其與全面績效管理目標差距的依據(jù)，主要針對的問題是當前各級各地預算的規(guī)模結構如何（上級不知下級，更無所謂同級或跨級）、哪些預算模塊實施了績效管理（覆蓋面或占比多少）、已有怎樣的績效管理經驗（方案/政策/結果/應用）等，在目前沒有知識庫的條件下無法系統(tǒng)回答;二是作為輔助、驗證和優(yōu)化預算全面績效管理技術體系并與之共同進步的工具，不斷豐富的知識庫能讓關注者及時獲知最新的績效管理技術進展，評估現(xiàn)有技術是否前沿以及查找何時何地的哪些技術要素能夠成為互動借鑒的潛在對象。

從實踐角度考慮知識集成的這兩個功能取向，可將預算全面績效管理知識內容劃分為四個維度（基本類型）。一是預算知識，指向各級各地各類預算資金規(guī)模、流向、執(zhí)行方式與進度等，聚焦其數(shù)量及結構形態(tài);盡管單一制財政體系下不同地區(qū)預算構成理應趨近，實則不然（即使上下級預算結構也未必能對應理順），所以預算知識集成旨在編織一張全國預算執(zhí)行情況的信息網;受制于財政信息公開總體有限，該網節(jié)點信息至少在短期內不可能完整準確，先要依賴技術手段而非組織渠道去進行信息采集，故需借助計算機科學技術來幫助完成，包括對各種可能來源的結構化、半結構化與非結構化預算信息抓取、識別、清洗和裝載。二是管理知識，指向預算管理的制度載體和組織載體兩部分，前者是各級各地各部門（單位）為預算（績效）管理出臺了哪些方案文件、法律法規(guī)、指南要求等，后者是各級各地各類預算（績效）管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等主體和對象構成及其相互關系;按照漸進生成的技術邏輯，組織載體的知識集成應先試圖定義和采集跟預算（績效）管理關聯(lián)的主體都有誰（即組織系統(tǒng)），再試圖回答他們做了什么（即組織職能）、怎么做的（衍生業(yè)務流程），制度載體的知識集成也應先弄清有什么制度，再設法定義和描述其形式和功能狀態(tài)。三是績效知識，圍繞績效生產和績效管理過程，指向其各個環(huán)節(jié)形成的結果信息（可能通過文本或其他各種形式的記錄載體），核心是對預算執(zhí)行進度及其目標實現(xiàn)進程（效益及影響發(fā)揮）的逐階描述;當然，這種描述需以相應預算績效目標內容及其目標值的知識作為前提，績效知識集成本身即可提供關于目標設定的經驗檢索和輔助參照。四是評估知識，主要是從績效管理（評價）技術的角度考量，即針對評價的各個環(huán)節(jié)實際進行了哪些操作，由特定績效管理活動的范圍、對象、流程、效果等信息組成，其結構可參考預算績效管理技術集成部分的已有論述。

預算全面績效管理這四種主要的知識類型（集合體）之間具有彼此關照、互相促進的良性關聯(lián)，比如，預算知識既是管理知識的結果，又是反映管理知識的窗口;評估知識依預算和管理知識而生，是對應于其微觀結構的具體存在（通過跟兩者比對來衡量其有效性）;績效知識是融合另外三類知識的獨特表現(xiàn)，可反作用于三者持續(xù)優(yōu)化。預算全面績效管理應當依托知識集成塑造知識理性，使集成的知識體系成為一個自適應和自繁衍的系統(tǒng)，從而持續(xù)衍生新的功能樣態(tài)?？傮w上，知識集成的基本目標是形成一個囊括不同知識來源、層次、內容、載體和過程的長期運維、不斷豐富的預算全面績效管理知識庫。在操作層面，它又至少可分成技術開發(fā)、知識裝載和管理應用三個階段，并致力于取得理論成果、技術成果和實體成果三個層面產出。考慮現(xiàn)有資源約束，完整的預算全面績效管理知識集成研究或將分為線下-擴展-線上多期規(guī)劃，并且遵循核心知識庫向擴展知識庫延伸的邏輯。

（二）知識集成的經驗及其整合視角

完整的預算全面績效管理知識體系建構是一個龐大而復雜的工程。文獻檢索發(fā)現(xiàn)，目前尚未有人嘗試對之進行系統(tǒng)集成，但針對其中部分模塊則有或多或少的總結性概覽，大致有三種視角。

1.預算績效管理制度與政策知識集成的法制化視角。為了解預算支出績效評價啟動情況，可通過搜集全國各個?。ㄊ小^(qū)、計劃單列市）政府成立的預算績效管理機構名稱和印發(fā)的實施方案內容，提煉其中共性和個性元素以供傳播。如鄭方輝、尚虎平在10年前進行了相關工作 〔9 〕188。也可針對中央與地方層面制定有關預算支出績效評價的法律法規(guī)、政府規(guī)章和地方性法規(guī)情況加以整理，解構入庫 〔10 〕。作為非出版性讀本，有研究者制作了《我國財政支出績效評價文件匯編》并付網傳播，內含部分法律法規(guī)、財政部和地方印發(fā)的相關文件。盡管這些歸納都欠全面，未能提供對全面制度內容的解析或知識編碼框架，但畢竟可為規(guī)制性預算績效知識集成累積經驗素材。王克強、李洪濤等學者對以地方實踐為基礎的我國財政支出績效考評方法進行了研究，具體涉及評價的層次與對象、原則與思路、指標與權重、評分標準等要素，多數(shù)是以分類的形式給出。如能借鑒類似基因遺傳的編碼統(tǒng)計和代際分析方法進一步觀察我國政府績效管理創(chuàng)新機理，比如將各地績效管理方案的文本載體，利用評估使命、目標、主體選擇等若干維度進行編碼統(tǒng)計，也許能給本文所論相關知識采集的建模提供更為直接的參考 〔11 〕。

2.預算績效管理組織與實踐知識集成的元評估視角。所謂元評估，即對評估本身的評估，它通過特定技術統(tǒng)計方法來檢驗既有評估中可能出現(xiàn)的偏差及其對評估結論的影響 〔12 〕。元評估視角對于查找和解析預算全面績效管理的評估知識、績效知識甚至一定程度的管理知識帶來幫助。尚虎平、吳建南、何文盛等學者的系列研究分別從不同角度提供了對我國政府績效管理技術和實踐的元評估知識，其中囊括大量作為分析依據(jù)的地方案例素材。陳漢宣等主編的《中國政府績效評估30年》一書，通過案例視角對本領域最新的研究和實踐進展作了重述 〔13 〕1。孫悅以文獻綜述方式歸納了我國預算績效評價結果應用情況及其影響因素。這些都可為預算全面績效管理不同維度知識集成提供資源。作為知識庫建構的嘗試，南京大學課題組自2015年啟動中國智庫研究與評價工作，通過建立網站、審核入庫、信息采集與分析應用等方式，每年發(fā)布中國CTTI來源智庫及其成果評選報告，其本質為一種知識集成的再應用 〔14 〕。

3.預算績效管理業(yè)務與績效信息集成的大數(shù)據(jù)視角。針對我國預算和預算績效管理數(shù)據(jù)集成，一些學者團隊進行了長期跟蹤性研究。張光、林慕華等從不同角度對我國相關層級財政預算規(guī)模與結構變動特征進行過趨勢分析，其必然基于各級各地各部門公開或半公開預算數(shù)據(jù)的采集積累。上海財經大學公共政策研究中心歷年發(fā)布的《中國財政透明度報告》，連續(xù)10年全面地評價了我國財政信息公開的狀況，并主要依賴于客觀指標數(shù)源。華南理工大學政府績效評價中心基于參與廣東近10年來省市級預算績效管理研究和實踐的經驗，從評價范圍（資金額）、預算分配（子項目數(shù)）和績效信息（評價結果）等角度對已有資料進行了結構化整理，截至2019年底，僅省級就已形成超過12000個樣本、逾20項指標的數(shù)據(jù)庫，并在不斷更新中。

（三）知識集成的步驟、難點及突破

由上可知，借助計算機技術的知識集成在預算（績效）管理領域應用仍在淺層，甚至跟大數(shù)據(jù)標準都相距甚遠。考慮現(xiàn)有技術條件和體制環(huán)境，預算全面績效管理各類知識的集成需要分步實施，如預算知識集成需先依賴技術手段后逐步過渡到組織手段（獲得管理組織系統(tǒng)的準入接口或知識開放），管理知識集成應先嘗試描述靜態(tài)圖像后慢慢增加動態(tài)聯(lián)系，評估知識與績效知識的集成范圍和使用深度也會經歷一個增長的過程。由此可知，預算全面績效管理知識集成的關鍵在于：一是知識體系與其集成規(guī)則的科學設計，二是知識的全面搜集、裝載以及呈現(xiàn)應用。具體可能包含三個任務，如圖2。

1.科學設計預算績效管理知識庫的結構以及知識集成規(guī)則。面對龐雜的知識體系，需要妥善定義其邊界、結構并建立入庫規(guī)則，包括進行計算機技術（算法程序）的開發(fā)應用以滿足全面搜集、有效識別、科學存儲和呈現(xiàn)相關知識的要求。同時知識庫作為一個實體，涉及軟硬件建設和長期運維問題，需在資源約束下找到一種可持續(xù)的管理模式，包括建立工作團隊、鏈接上線及發(fā)布成果等。如前設想，預算全面績效管理知識庫建設可分為三步走，首先是建立一個定期更新、集中存儲和離線應用的核心庫，然后逐步健全作為知識通道的政府網、統(tǒng)計源、文獻集與機構庫等擴展庫并借助服務器完成鏈接，最終形成一個自動檢索、實時更新、線上存儲與智能應用的完善系統(tǒng)。這必然是個長期工程，所需支持很多，絕非一個學科理論方法或一種渠道資源投入所能囊括了的。

2.系統(tǒng)完整地搜集、篩選與裝載預算全面績效管理知識庫。這方面主要借助計算機建模、網絡爬蟲、機器學習與大數(shù)據(jù)管理等智能化技術，輔以人工干預、知識清洗與定向補充，不斷推動知識庫健全及其擴容升級，逐步形成和鏈接政府、統(tǒng)計、文獻與機構等知識源流。前兩者需要克服法律和安全方面的限制，中者需突破文本識別等技術障礙，后者則需全新搭建，并完成專業(yè)團隊的建設和培訓。參考南京大學CTTI等同類經驗，機構庫可作為知識庫建設的重要載體?？赏ㄟ^預算績效管理理論和技術研究的權威主體，進一步聯(lián)合政府主管部門、行業(yè)協(xié)會及主流媒體成立一個類似“預算績效管理研究和服務智庫聯(lián)盟”，逐步吸納不同地區(qū)和層級相關機構加入并（通過網站）共享其業(yè)務信息，服務于總體知識庫的不斷擴充。

3.利用技術與知識互動評估、發(fā)布和推進預算全面績效管理進程?？苫谠趲熘R，利用指標挖掘、頻度與層次分析、控制缺省分析等方法對各類預算績效管理技術體系進行驗證和優(yōu)化，并從中獲得啟示，幫助健全新預算形態(tài)的績效評價指標體系;同時，啟動我國不同層次（維度）預算績效管理工作的“元評估”，適時發(fā)布“中國預算全面實施績效管理進程評估報告”，包括其分項評估報告，繪制我國預算全面實施績效管理進度地圖，動態(tài)掌握該項事業(yè)進度及總體目標實現(xiàn)情況，為其有效干預提供科學依據(jù)。

當然，知識集成的各環(huán)節(jié)還將面臨若干難點及障礙。初期的離線模式面臨知識定義及全方位搜集的超大工作量，計算機建模與機器學習需經反復調試才能提升效能;中期的擴展庫建構面臨實體或非實體層面的復雜約束，比如鏈接官方知識需通過法律及安全審查、鏈接學術知識需克服圖文識別等技術障礙、鏈接機構知識則需專門建庫與獲得共享;后期的上線應用將受到團隊組建和成本約束的嚴格挑戰(zhàn)?？傊?，作為一項長期研究，面對困難既要周全規(guī)劃以合理規(guī)避風險，也需在實施中權宜應對和妥善解決。

四、預算全面績效管理集成技術與知識的互動應用

加快預算全面績效管理技術與知識集成具有明確的研究價值。在學理層面：一是聚焦預算全面實施績效管理的基礎和關鍵問題，涉及我國預算績效管理技術發(fā)展的頂層設計，并為擴展的預算范疇提供科學有效的績效評估標準和管理技術保障;二是將知識集成的科學技術與預算管理理論方法深度融合，推進預算績效管理相關政策、業(yè)務與實踐經驗的系統(tǒng)總結并實現(xiàn)跨層級、跨地區(qū)貫通比較，加速其信息化建設，并為地方乃至全國預算績效管理“元評估”搭建平臺。

就兩者互動的具體方法及其結果輸出而言，一方面，預算全面績效管理集成知識隨時為新增的績效管理需求提供技術支援?；诮Y構化的知識體系，可將新增需求的本質還原成特定技術邏輯，使之與既有技術模塊理念一致、內容有別從而可互聯(lián)相鑒，得以運用有關技術方法實現(xiàn)對其績效管理。例如針對重大政策/項目的績效事前預測：一種思路是沿用指標體系測量方法，如將風險評估具體分成政策風險、法律風險、技術風險和環(huán)境風險等維度，分別提煉相應指標，并通過知識庫查找數(shù)據(jù)，進行約束條件下的最優(yōu)化求解;另一種思路是借助機器學習、計算機仿真實驗、經濟學演化分析等新的技術手段，進行更高效率的科學預判。兩者無疑都依賴于成型的知識庫作為基礎。另一方面，預算全面績效管理集成技術作為檢索、評估和碎化潛在入庫知識的科學標尺。通過日益健全的一次評估及元評估技術體系，任何層級、地區(qū)、范疇和對象的預算績效管理知識（主要面向評估知識、績效知識和管理知識）一經識別，都可立即獲得對其歷史重合度或先進程度的對比評估，借此為其入庫方式、所置層次和在庫形態(tài)提供依據(jù)。這種技術體檢的過程可方便為相關知識的結構化、半結構化乃至非結構化解析找到思路，進而給其入庫裝載提供精確導航，實際上也是為知識庫擴容指明規(guī)范的路徑。在技術與知識集成條件成熟后，關于我國預算全面績效管理發(fā)展的各類信息應當實現(xiàn)自動檢索、實時監(jiān)控、智能比對和按需輸出等功能。

此外，集成的技術與知識體系在互動中不斷進步，動態(tài)評估及定期發(fā)布我國預算全面績效管理進度報告。作為技術體系和知識庫的1.0版本，在綜合運用計算機算法、網絡爬蟲、文本挖掘與識別等工具取得我國各級各地各類預算績效管理知識基礎上，通過機器學習輔以人工清理，并按照當前主流的大數(shù)據(jù)模式即HDFS + Hadoop + Hive/Hive QL體系架構進行裝載，可視化表達與按需輸出我國預算全面績效管理知識圖譜與實踐進展。隨后不斷推出技術體系與知識庫的2.0、3.0及更高版本，可依需求持續(xù)發(fā)布我國預算全面績效管理進程總體和分項評估報告，有效測量與推動“到2020年底中央和省級層面、到2022年底市縣層面基本建成預算全面績效管理體系”目標完成。

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責任編輯 周 榮