呂品

〔摘要〕 黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法由黨的十八屆四中全會(huì)首次提出，對(duì)這一論斷的正當(dāng)性可以從黨員和政黨的角度來進(jìn)行分析，黨員承諾和政黨治理構(gòu)成黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的主要依據(jù)。黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的基本要求在內(nèi)容上體現(xiàn)為：從政治性和黨性的角度對(duì)黨員的思想和行為設(shè)置了更高的要求，從組織性和紀(jì)律性的角度對(duì)黨員的權(quán)利和行為作出了更嚴(yán)格的規(guī)范。黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的基本要求在主體上體現(xiàn)為：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提出高于普通黨員的要求，而且按照層級(jí)和崗位性質(zhì)給予區(qū)別性要求。黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法必須踐行法律保留原則、程序正當(dāng)原則和比例原則。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)，國(guó)家法律，黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法

〔中圖分類號(hào)〕D26?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）06-0047-07

黨的十八屆四中全會(huì)通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，第一次明確了“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”和“完備的法律規(guī)范體系”都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國(guó)家法律規(guī)范體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障?？梢姡瑹o論是從構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系還是從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求上，都需要準(zhǔn)確理解和正確處理黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系。黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法由黨的十八屆四中全會(huì)首次提出，明確這一論斷的主要依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的基本要求與踐行原則進(jìn)行分析，有助于深化紀(jì)律建設(shè)基本理論研究，增強(qiáng)黨員遵規(guī)守紀(jì)的自覺性，促成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。

一、黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的主要依據(jù)

黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法，要求廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。就主體而言，分別從黨員和政黨的角度進(jìn)行分析可以得出，黨員承諾和政黨治理構(gòu)成黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的主要依據(jù)。

（一）黨員承諾

從黨員的角度分析，黨員承諾構(gòu)成黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的主要依據(jù)。一個(gè)人在入黨時(shí)的自愿承諾，使自己與普通群眾相比受到了更多的約束，要求其自覺接受更為嚴(yán)格的黨規(guī)制約。

就實(shí)質(zhì)而言，黨員接受黨內(nèi)法規(guī)對(duì)其行為的更嚴(yán)限制來源于黨員基于政治理想和思想認(rèn)同而作出的理性選擇。公民加入中國(guó)共產(chǎn)黨必須符合黨章的規(guī)定，黨章第一條明確規(guī)定了申請(qǐng)入黨的必要條件，從年齡、身份、思想和行為等基本方面明確了什么樣的人可以申請(qǐng)加入中國(guó)共產(chǎn)黨，明確了入黨必須是申請(qǐng)人自愿且慎重的選擇。其中，身份要求體現(xiàn)了黨的先進(jìn)性所必須的政治條件，明確黨員應(yīng)為人民中的先進(jìn)分子;年齡條件要求“年滿十八歲”，即明確主體是民事上具有完全行為能力的人，可以自主作出理性選擇;思想和行為等條件是“承認(rèn)黨的綱領(lǐng)和章程，愿意參加黨的一個(gè)組織并在其中積極工作、執(zhí)行黨的決議和按期交納黨費(fèi)”，體現(xiàn)了入黨申請(qǐng)人的思想覺悟和組織觀念，并確保其能在言行上以黨員的標(biāo)準(zhǔn)要求自己。

就形式而言，嚴(yán)格的入黨程序尤其是入黨宣誓既是申請(qǐng)人獲得黨員身份的必經(jīng)程序，也是黨員承諾的外在表現(xiàn)形式。入黨申請(qǐng)人經(jīng)過認(rèn)真的學(xué)習(xí)鍛煉和組織的培養(yǎng)教育考察，非常清楚黨的性質(zhì)、宗旨、奮斗目標(biāo)和對(duì)黨員的要求，對(duì)于約束黨員和干部的各項(xiàng)行為準(zhǔn)則都有預(yù)先了解，在此基礎(chǔ)上決定入黨，是自由意志的選擇，是對(duì)于政治態(tài)度和信仰的承諾。入黨后，就要按照黨章的要求在政治上講忠誠(chéng)、在組織上講服從、在行動(dòng)上講紀(jì)律。入黨誓詞高度概括了黨員對(duì)黨、對(duì)黨的事業(yè)所承擔(dān)的政治責(zé)任。預(yù)備黨員進(jìn)行莊嚴(yán)的入黨宣誓，通過這一明確承諾，表明他們自愿承擔(dān)共產(chǎn)黨員的政治責(zé)任，履行更多的義務(wù)。

從權(quán)利義務(wù)辯證統(tǒng)一的角度而言，與國(guó)家法律所規(guī)定的公民權(quán)利義務(wù)相同，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的黨員的義務(wù)和權(quán)利是不可分割、相輔相成的。由黨的性質(zhì)和宗旨決定，黨員身份本身就意味著使命擔(dān)當(dāng)、義務(wù)履行和奉獻(xiàn)犧牲。黨員的權(quán)利是為了維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)、完成黨的任務(wù)、實(shí)現(xiàn)黨的奮斗目標(biāo)而賦予黨員的，體現(xiàn)為黨員的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利。中國(guó)共產(chǎn)黨作為全面執(zhí)政的黨，要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政作用，既要對(duì)黨的建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，也要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。在黨的自身建設(shè)領(lǐng)域，黨員權(quán)利是黨員專屬的，并通過學(xué)習(xí)教育、黨務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督等制度，確保黨員對(duì)黨的建設(shè)各項(xiàng)工作的參與和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)決策和黨的權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。在黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政活動(dòng)中，要做到先把黨的方針政策、指示決議及時(shí)傳達(dá)給黨員，進(jìn)而發(fā)揮其先鋒模范作用，在群眾中做好宣傳、教育和普及工作。例如1994年黨的十四屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》中明確指出，“有些重要事情應(yīng)該在黨內(nèi)先討論，讓黨員早知道”。這一精神也體現(xiàn)在現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)中，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》中明確指出黨務(wù)公開的內(nèi)容包括黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)，即涵蓋了黨內(nèi)和黨外事務(wù)，公開的范圍包括向黨內(nèi)或者向黨外公開。而按照條例規(guī)定，黨務(wù)公開一般先黨內(nèi)后黨外，即黨內(nèi)重大事務(wù)黨員早知道。按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，黨員在享有這些權(quán)利的同時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)黨內(nèi)黨外事務(wù)負(fù)有更大的責(zé)任，也必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

入黨的承諾必須是自愿且鄭重的，不是抽象的、僅僅停留在口頭上或者表態(tài)中，或止步于思想環(huán)節(jié)，必須要真正落實(shí)到行動(dòng)中。習(xí)近平指出：“不論擔(dān)任何種職務(wù)、從事何種工作，首先要明白自己是一名在黨旗下宣過誓的共產(chǎn)黨員，要用入黨誓詞約束自己?！?〔1 〕22為保證承諾的真實(shí)性和堅(jiān)定性，黨組織不僅在黨員入黨時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，在入黨后也要嚴(yán)格監(jiān)督審查黨員是否全面履行黨員義務(wù)、遵守黨章黨紀(jì)的各項(xiàng)規(guī)定、發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，穩(wěn)妥有序開展不合格黨員組織處置工作。當(dāng)然，黨員入黨時(shí)的承諾作為一種真實(shí)自主的意思表示，意味著既包括可以通過自愿入黨作出承諾，也可以通過退黨自由隨時(shí)撤回這種意思表示。如果入黨之后，不愿履行自己的入黨誓言，不再有堅(jiān)定的共產(chǎn)主義信念，不愿意再為黨工作、為人民服務(wù)，不愿意接受嚴(yán)格的黨紀(jì)黨規(guī)約束或參加嚴(yán)肅的組織生活，可以按規(guī)定退出黨組織。通過慎重的入黨自愿和嚴(yán)格的組織審查，確保黨員真正做到在思想上入黨，自覺在行動(dòng)上比普通群眾更嚴(yán)格要求自己，自愿承擔(dān)更多政治責(zé)任;通過退黨自由以及對(duì)不履行黨員義務(wù)、違反黨規(guī)黨紀(jì)的黨員的組織處理和紀(jì)律處分，及時(shí)清退信仰不堅(jiān)定、動(dòng)機(jī)不純的少數(shù)黨員，使黨員隊(duì)伍保持純潔性和先進(jìn)性。

（二）政黨治理

從政黨的角度分析，政黨治理也是黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的重要依據(jù)。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)組織或團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)其組建宗旨，都可以在法律積極明確授權(quán)范圍或消極默許范圍內(nèi)，自主制定規(guī)章制度，用以調(diào)整組織事務(wù)、規(guī)范組織成員行為。政黨作為最高級(jí)、最規(guī)整的政治組織也是如此。

政黨的制度創(chuàng)新能力與制度化水平是判斷政黨成熟的標(biāo)準(zhǔn)之一，黨內(nèi)規(guī)章制度的建設(shè)情況是衡量政黨治理制度化水平高低的重要標(biāo)志。中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視將政黨治理所需的內(nèi)部規(guī)章制度固定化為黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一意志，集中反映了全黨共同的信仰、共同的目標(biāo)和意志，作為為實(shí)現(xiàn)政黨的基本綱領(lǐng)和政治主張的行為規(guī)范，構(gòu)成了政黨治理的制度依據(jù)。強(qiáng)調(diào)黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法，體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是基于政黨的政治性和組織性對(duì)黨員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)范形式以強(qiáng)制性規(guī)范為主。

雖然任何一個(gè)政黨都有自己的黨規(guī)黨紀(jì)，但不同的政黨因其本質(zhì)屬性、建立發(fā)展方式以及組織形態(tài)各異，在黨規(guī)黨紀(jì)的形式、內(nèi)容、約束力上存在不同之處。嚴(yán)明的黨規(guī)黨紀(jì)是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標(biāo)志。習(xí)近平指出，“我們黨是先鋒隊(duì)，對(duì)黨員的要求應(yīng)該更嚴(yán)” 〔2 〕53。黨的先進(jìn)性決定了黨內(nèi)法規(guī)必然嚴(yán)于國(guó)家法律，要求共產(chǎn)黨員在工作和社會(huì)生活中充分發(fā)揮先鋒模范作用。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，要求共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)是有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士，對(duì)共產(chǎn)主義事業(yè)無限忠誠(chéng)，具有為黨和人民的根本利益而英勇獻(xiàn)身的精神。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，強(qiáng)調(diào)“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖” 〔3 〕1877，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，這要求黨員心系群眾，牢記人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)，為人民的利益不懈奮斗。可見黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和黨員的先進(jìn)分子屬性，決定了黨員有更高的政治追求和特殊的政治職責(zé)，不僅需要模范遵守法律的各項(xiàng)要求，履行公民的各項(xiàng)義務(wù)，而且還要遵守比國(guó)家法律標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更嚴(yán)的黨規(guī)黨紀(jì)。

黨的組織方式?jīng)Q定了黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法。我們黨是按照馬克思列寧主義的建黨原則、根據(jù)黨的綱領(lǐng)和章程、依據(jù)民主集中制原則組織起來的統(tǒng)一整體，以“四個(gè)服從”為保障建立黨內(nèi)正常秩序，確保全黨意志統(tǒng)一和行動(dòng)一致。嚴(yán)格的組織性和紀(jì)律性對(duì)黨員提出了嚴(yán)于普通群眾的要求，確保了黨組織作用的有效發(fā)揮和強(qiáng)大的組織能力的實(shí)現(xiàn)。

黨的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)法規(guī)必然嚴(yán)于國(guó)家法律。政黨治理體系是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，與政黨層面的內(nèi)部治理模式和國(guó)家層面的政黨治理模式緊密相連。中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，是中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，與西方選舉型政黨、議會(huì)內(nèi)生型政黨存在根本不同 〔4 〕。在實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉的國(guó)家，政黨紀(jì)律更多圍繞著爭(zhēng)奪選票和執(zhí)政地位，集中體現(xiàn)在對(duì)議員投票一致性的要求上，也就是對(duì)黨內(nèi)精英政治行為的約束。我們黨是長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，但領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。根據(jù)新時(shí)代黨肩負(fù)的歷史使命和歷史任務(wù)，為更好應(yīng)對(duì)“四大考驗(yàn)”和“四種危險(xiǎn)”，需要不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。這就不僅對(duì)黨員隊(duì)伍的關(guān)鍵少數(shù)即執(zhí)政骨干隊(duì)伍提出從嚴(yán)要求，而且要對(duì)全體黨員各方面素質(zhì)和能力提出高于普通群眾的要求，以此提升黨的各級(jí)組織的能力和水平，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。

二、黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的基本要求

黨內(nèi)法規(guī)的制定是為了維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)政黨的奮斗目標(biāo)，這要求必須通過高標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部規(guī)范來協(xié)調(diào)、規(guī)范各級(jí)黨組織和全體黨員的行動(dòng)，保證全黨思想統(tǒng)一、行動(dòng)一致。明確黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的基本要求是黨員干部明確自己的義務(wù)責(zé)任、增強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)的必然要求，也是確保全黨思想行動(dòng)統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)奮斗目標(biāo)的必要條件。

（一）黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容視角

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員提出的嚴(yán)于國(guó)家法律的要求，在內(nèi)容上主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，從組織性和紀(jì)律性的角度對(duì)黨員行為設(shè)置了更多的限制;另一方面，從政治性和黨性的角度對(duì)黨員的思想道德水平提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。

具體分析入黨誓詞的內(nèi)容，也可以看出兩方面明確的要求。黨員自覺按照黨章黨規(guī)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，這種自愿性無論在形式上還是在內(nèi)容上，都在入黨誓詞中得到集中體現(xiàn)。入黨誓詞中“我志愿加入中國(guó)共產(chǎn)黨，擁護(hù)黨的綱領(lǐng)，遵守黨的章程，履行黨員義務(wù)，執(zhí)行黨的決定，嚴(yán)守黨的紀(jì)律，保守黨的秘密，對(duì)黨忠誠(chéng)，積極工作”和“永不叛黨”的內(nèi)容是對(duì)黨員作出的與黨章所規(guī)定的入黨條件相一致的、必須遵守的基本行為規(guī)范和行為底線的紀(jì)律要求。入黨誓詞中“為共產(chǎn)主義奮斗終身，隨時(shí)準(zhǔn)備為黨和人民犧牲一切”的內(nèi)容，則是對(duì)政治理念的宣誓與為黨和人民服務(wù)立場(chǎng)的表達(dá)，是對(duì)黨員不斷追求政治信仰和提高黨性修養(yǎng)的要求。習(xí)近平指出：“95年來，共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想激勵(lì)了一代又一代共產(chǎn)黨人英勇奮斗，成千上萬的烈士為了這個(gè)理想獻(xiàn)出了寶貴生命?！?〔5 〕11遵守黨紀(jì)等行為規(guī)范只是黨員的底線要求，每位黨員都不應(yīng)該以守底線為最終目標(biāo)，不應(yīng)該滿足于只是做個(gè)“及格”黨員，而應(yīng)當(dāng)按照入黨時(shí)對(duì)黨和人民作出的莊嚴(yán)承諾自覺培養(yǎng)高尚道德情操，不斷提高自己的黨性修養(yǎng)，只有這樣，才能做到為黨和人民的事業(yè)無私奉獻(xiàn)，不惜犧牲自己的生命。

黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法在內(nèi)容上具體而言體現(xiàn)為如下方面：（1）二者的調(diào)整范圍不同。國(guó)法只調(diào)整行為主體的行為;黨規(guī)不僅調(diào)整黨員的行為，也調(diào)整思想，主要涉及黨員的政治理想、信念、信仰方面，直接保障了黨員堅(jiān)定理想信念，全黨思想統(tǒng)一。（2）二者對(duì)調(diào)整對(duì)象提出的要求類型不同。國(guó)法主要調(diào)整國(guó)家生活，對(duì)公民擾亂社會(huì)秩序、妨害公共安全、侵犯他人人身權(quán)利、侵犯公私財(cái)產(chǎn)等行為進(jìn)行規(guī)范;黨規(guī)調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)與自身建設(shè)，必然強(qiáng)調(diào)政黨的本質(zhì)特征，突出政治性和組織性的要求。例如，黨的十九大報(bào)告明確指出，紀(jì)律建設(shè)中要重點(diǎn)加強(qiáng)黨的政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，帶動(dòng)其他紀(jì)律的執(zhí)行，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展?？梢姡渭o(jì)律和組織紀(jì)律在紀(jì)律體系中地位和作用的重要程度。（3）二者對(duì)調(diào)整對(duì)象提出要求的標(biāo)準(zhǔn)不同。黨員是負(fù)有特殊政治責(zé)任的群眾中的先進(jìn)分子，政黨對(duì)其更要高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。例如黨內(nèi)法規(guī)將法律不予調(diào)整的領(lǐng)域納入約束范圍。法律對(duì)道德領(lǐng)域不直接調(diào)整，而黨的紀(jì)律則有明確要求，2018年新修改的紀(jì)律處分條例專門在生活紀(jì)律方面新增了關(guān)于家風(fēng)不正，對(duì)配偶、子女及其配偶失管失教行為及其適用的處分種類和幅度。例如黨內(nèi)法規(guī)將法律的倡導(dǎo)性規(guī)范直接規(guī)定為強(qiáng)制性要求。法律提倡見義勇為，但沒有強(qiáng)制要求;而黨章黨紀(jì)要求黨員必須見義勇為，如果遇到國(guó)家財(cái)產(chǎn)和群眾生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時(shí)，能救而不救的會(huì)被紀(jì)律處分。（4）二者追究責(zé)任的時(shí)間效力不同。法律對(duì)不管是刑事違法行為、民事違法行為，還是行政違法行為都有一定的追究時(shí)效，超出追究時(shí)效，就不再追究相關(guān)行為的責(zé)任，國(guó)家強(qiáng)制力不再提供支持和保障。黨內(nèi)法規(guī)沒有規(guī)定追究時(shí)效，只要有違紀(jì)行為，無論過了多久，都要受到黨紀(jì)處分或者組織處理。（5）二者要求主體達(dá)到的境界不同。國(guó)法給公民劃出行為底線，要求公民不能違法成為壞人;黨規(guī)給黨員劃出道德的高線，要求黨員以發(fā)揮先鋒模范作用的標(biāo)準(zhǔn)要求自己。

（二）黨員主體視角

在黨的隊(duì)伍中，大家所從事的一切工作雖有職務(wù)高低和工作分工不同，但都是為人民服務(wù)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不論職務(wù)再高、權(quán)力再大，也永遠(yuǎn)是普通黨員和勞動(dòng)人民的一員，是人民的公仆，必須全心全意為人民服務(wù)，不能去謀求任何私利和特權(quán)。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨員隊(duì)伍中的關(guān)鍵少數(shù)，具有執(zhí)掌公權(quán)力或者公共資源的身份特征，在推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)，管好班子、帶好隊(duì)伍方面起著關(guān)鍵作用，必須用更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求，用更加嚴(yán)厲的措施管理，用更加嚴(yán)密的紀(jì)律約束，做到心有所畏、言有所戒、行有所止。黨章也明確規(guī)定，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須模范地履行黨員的各項(xiàng)義務(wù)，同時(shí)必須具備黨章第六章第三十六條所規(guī)定的六項(xiàng)基本條件。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出的各項(xiàng)要求都比普通黨員更為嚴(yán)格，行為約束的范圍更廣，對(duì)同一性質(zhì)的行為懲治力度更大，即黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的制度標(biāo)準(zhǔn)也有所提高。

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出的各項(xiàng)要求更為嚴(yán)格，一方面是權(quán)責(zé)對(duì)等的要求。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從成為普通黨員，到在黨的培養(yǎng)下成長(zhǎng)為一名領(lǐng)導(dǎo)干部，本身就是一個(gè)添附和追加義務(wù)、責(zé)任的過程。在黨的權(quán)力運(yùn)行中，黨的不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部享有特定的職權(quán)，如決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)等，同時(shí)也享有為了實(shí)現(xiàn)這些職權(quán)的特定工作、生活保障。根據(jù)權(quán)義平衡、權(quán)責(zé)相適原則，他們?cè)谙碛衅胀h員不具有的職務(wù)權(quán)力的同時(shí)，相應(yīng)地要履行更嚴(yán)苛的義務(wù)，必須承擔(dān)比普通黨員更多的責(zé)任，其權(quán)利也要受到更多限制。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，除了必須做到普通黨員“四個(gè)堅(jiān)持”的要求，還圍繞“廉潔”要求，從公仆本色、行使權(quán)力、品行操守、良好家風(fēng)四個(gè)方面，提出更為全面、標(biāo)準(zhǔn)更高的“四個(gè)自覺”的廉潔自律規(guī)范。

另一方面是法益衡量的要求。在利益法學(xué)派看來，利益是權(quán)利的基礎(chǔ)，權(quán)利內(nèi)含的實(shí)質(zhì)性要素是主體對(duì)利益的追求或維護(hù)，權(quán)利是利益在法律上的表現(xiàn)以及法律對(duì)利益的確認(rèn)，法律權(quán)利則是受法律保護(hù)的利益 〔6 〕。在制定規(guī)范時(shí)，需要對(duì)所涉及權(quán)利沖突進(jìn)行法益衡量，其結(jié)果經(jīng)常是犧牲或者舍棄一個(gè)具有較小合理性的利益，或者兩者在某一種程度上必須各自讓步，當(dāng)然這種讓步是必要有限且正當(dāng)合理的，以達(dá)成利益的協(xié)調(diào)。中國(guó)共產(chǎn)黨是長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，全面領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)，因而黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的身份不僅體現(xiàn)為行使黨內(nèi)權(quán)力，而且作為執(zhí)政黨的干部往往也掌握一定公共權(quán)力，出現(xiàn)了黨員和國(guó)家公職人員身份的競(jìng)合。作為國(guó)家公職人員，職權(quán)的行使會(huì)涉及公共利益。從這個(gè)角度而言，領(lǐng)導(dǎo)干部屬于政治性公眾人物，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)使他們成為國(guó)家權(quán)力的具體行使者，他們的決策和行為取向直接決定了社會(huì)公共資源的流向和分配，使得其個(gè)人的權(quán)益及實(shí)現(xiàn)方式可能會(huì)與公眾的合法權(quán)益發(fā)生沖突。此時(shí)，“如果有理由相信對(duì)立的權(quán)利中有一方是更為重要的，就有理由限制另一些權(quán)利” 〔7 〕255，要為保護(hù)社會(huì)公共利益的目的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人利益作出必要限度的、正當(dāng)合理的克減。

總體而言，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨內(nèi)的職務(wù)職責(zé)應(yīng)與所掌控權(quán)力的規(guī)模相適應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)就是按照這一要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進(jìn)行規(guī)范的，充分體現(xiàn)了“治黨先治上、治上先治長(zhǎng)”的實(shí)踐導(dǎo)向。具體而言，一是從層級(jí)上看，在嚴(yán)格的政治生活中，黨員級(jí)別越高不僅沒有特權(quán)，反而要被更為嚴(yán)格地監(jiān)督和管理。黨中央對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和高級(jí)干部層層提出更高的行為標(biāo)準(zhǔn)，要求他們以身作則，自覺堅(jiān)定理想信念，加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，養(yǎng)成符合黨規(guī)要求的思想觀念、領(lǐng)導(dǎo)方式和行為模式。這樣的明確導(dǎo)向體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定中，例如《新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》規(guī)定，新形勢(shì)下加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵是高級(jí)干部特別是中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)的組成人員。從重點(diǎn)到關(guān)鍵到特別，對(duì)干部提出更為嚴(yán)格的要求，意味著其權(quán)利受到更嚴(yán)格的限制。

二是從崗位的性質(zhì)上看，黨內(nèi)法規(guī)往往對(duì)黨組織主要負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的行為予以嚴(yán)格的規(guī)范。黨組織主要負(fù)責(zé)人在領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心地位，關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部在事務(wù)中起著主導(dǎo)作用，兩者都是行使權(quán)力的關(guān)鍵少數(shù)。黨組織主要負(fù)責(zé)人是各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的核心，具有特殊影響力，是一個(gè)地方或部門貫徹落實(shí)中央大政方針和上級(jí)黨組織決策部署的第一責(zé)任人，是推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)“關(guān)鍵的少數(shù)”中的關(guān)鍵，地位十分重要。關(guān)鍵崗位一般是指權(quán)力比較集中、處于核心位置、容易發(fā)生問題的工作崗位，擁有一定的決策權(quán)和自由裁量權(quán)，比如管人管財(cái)管物的，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的，或者涉密的崗位等。他們?nèi)藬?shù)雖少，但身處關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)所在地區(qū)和部門、單位的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。這兩類特殊的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于資源、利益的支配能力顯然高于一般同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，所以從權(quán)責(zé)對(duì)等和對(duì)公共利益負(fù)責(zé)的角度而言，對(duì)他們權(quán)利的克減必然也幅度更大，對(duì)其行為規(guī)范必然提出更高要求。

三、黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的踐行原則

黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法，要求政黨審慎確定黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的具體內(nèi)容與基本要求，確保實(shí)現(xiàn)黨員基本權(quán)利保障與達(dá)成政黨的價(jià)值目標(biāo)的平衡，這就需要踐行法律保留原則、程序正當(dāng)原則和比例原則。

（一）法律保留原則

法律保留是指憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng)，必須且只能由法律予以規(guī)范。法律保留原則為公權(quán)力機(jī)關(guān)限制公民的基本權(quán)利提供了合憲性條件，同時(shí)也是“公共利益”在憲法中的具體化。法律保留的意義主要在于允許立法機(jī)關(guān)對(duì)基本權(quán)利加以限制的同時(shí)，也排除其他機(jī)關(guān)的限制。

無論法律體系還是黨內(nèi)法規(guī)體系，都體現(xiàn)了法律保留原則的要求。我國(guó)《憲法》第5條第3款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，《立法法》第8條和第9條亦對(duì)法律保留原則作出了相應(yīng)的規(guī)定。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”設(shè)定為黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則。盡管黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的黨的自身建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)以及基于此而形成的黨務(wù)關(guān)系客觀上具有內(nèi)在的特殊性，需要符合其特性以及運(yùn)行規(guī)律的制度安排，但黨內(nèi)法規(guī)作為制度規(guī)范必須滿足全面依法治國(guó)的要求，符合憲法的精神和規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)不能因政黨治理而違背憲法的禁止性規(guī)定，或者超越法律保留原則涉及事項(xiàng)的邊界，對(duì)于法律所禁止負(fù)擔(dān)的義務(wù)，黨組織對(duì)其成員不能強(qiáng)制施加。為了實(shí)現(xiàn)黨的歷史使命，確立黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的基本規(guī)則和規(guī)范黨內(nèi)秩序，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，可以通過黨內(nèi)法規(guī)為黨員設(shè)置比法律規(guī)定更為嚴(yán)格的義務(wù)，并可以對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員進(jìn)行紀(jì)律處分或組織處理。需要注意的是這種權(quán)力行使和義務(wù)的設(shè)定都是為了保證政黨的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，所進(jìn)行的紀(jì)律處分和組織處理屬于黨內(nèi)懲戒，最嚴(yán)重的情形只是開除黨籍。盡管紀(jì)律處分和組織處理可能對(duì)黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生命和前途有較大影響，但不涉及刑事處罰。黨章明確規(guī)定黨內(nèi)嚴(yán)格禁止用違反黨章和國(guó)家法律的手段對(duì)待黨員，凡是涉及黨員基本權(quán)利時(shí)必須適用法律保留原則。過去黨內(nèi)的“雙規(guī)”做法是治理腐敗的有效路徑，但是曾經(jīng)遭遇“合憲性”的追問，現(xiàn)在創(chuàng)制“留置”措施取代“雙規(guī)”，正是法律保留原則在黨內(nèi)的體現(xiàn)。

（二）程序正當(dāng)原則

程序的正當(dāng)是保障結(jié)果正義的前提條件。由于黨組織對(duì)黨員權(quán)利的限制以及義務(wù)的規(guī)定擁有較大的自主性，享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)、組織處理權(quán)和紀(jì)律懲戒權(quán)等，如果各項(xiàng)程序不滿足中立性、參與性和公開性三項(xiàng)基本規(guī)則，就很難保證對(duì)黨員權(quán)利限制的公平公正，難以被黨員接受和認(rèn)可。

黨內(nèi)法規(guī)的制定，需確保對(duì)黨員權(quán)利的限制要遵循科學(xué)民主的要求。在制定中要確保黨內(nèi)法規(guī)真實(shí)反映黨員主體的訴求、真正集中全黨意志，只有這樣，黨內(nèi)法規(guī)才具有廣泛的黨員基礎(chǔ)，也才能使得所有黨員具有自覺執(zhí)行的主動(dòng)性，保障黨內(nèi)法規(guī)貫徹的有效性。制定后，黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國(guó)家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，都應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布，便于廣大黨員學(xué)習(xí)和自覺遵守。

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，要確保遵循具有統(tǒng)一性、明確性與具體性特征的規(guī)范和程序，做到公開公正，使得黨員自覺接受紀(jì)律的合理約束、處罰，實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。其中，需要注意，由于黨內(nèi)的組織處理和紀(jì)律處分不具有可訴性，不能通過司法渠道救濟(jì)，所以要完善黨內(nèi)救濟(jì)方式的規(guī)定。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》已經(jīng)規(guī)定了黨員享有批評(píng)、檢舉、申訴、控告等權(quán)利，并且明確了“黨員處分決定所依據(jù)的事實(shí)材料和處分決定必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯。如果本人對(duì)處分決定不服，可以提出申訴，有關(guān)黨組織必須負(fù)責(zé)處理或者迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣押”。黨的紀(jì)律處分條例和黨員權(quán)利保障條例也對(duì)相關(guān)權(quán)利有明確規(guī)定，還需要進(jìn)一步具體化，確保權(quán)利的行使能得到完善的保障，錯(cuò)誤的處理和處分切實(shí)得到糾正。

（三）比例原則

比例原則指權(quán)力的行使為達(dá)成目的所必需，即手段和目的具有相稱性，指手段要適度、合理、合比例。按照比例原則要求，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)之有據(jù)、嚴(yán)而有度。列寧提出：“只要再多走一小步，仿佛是向同一方向邁的一小步，真理便會(huì)變成錯(cuò)誤?！?〔8 〕257

比例原則一方面體現(xiàn)為必要性要求，要求黨所制定的嚴(yán)于法律的黨內(nèi)法規(guī)是實(shí)現(xiàn)黨的目標(biāo)所必須的。例如，政黨作為政治組織，從政治性和組織性的角度在黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)黨員提出更嚴(yán)格的要求屬于題中之義，這些規(guī)定的目的在于確保執(zhí)政黨在黨內(nèi)形成統(tǒng)一意志和行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命。鄧小平曾經(jīng)嚴(yán)肅指出：“一個(gè)黨如果允許它的黨員完全按個(gè)人的意愿自由發(fā)表言論，自由行動(dòng)，這個(gè)黨當(dāng)然就不可能有統(tǒng)一的意志，不可能有戰(zhàn)斗力，黨的任務(wù)就不可能順利實(shí)現(xiàn)?！?〔9 〕271可見，越是與黨的性質(zhì)和目標(biāo)緊密相連，規(guī)范的程度越嚴(yán)格和清晰，例如黨員不能信仰宗教;與黨的性質(zhì)和目標(biāo)聯(lián)系相對(duì)不緊密的不作特殊限制要求，例如憲法規(guī)定的受教育權(quán);與個(gè)人人身自由和人格尊嚴(yán)緊密相連的權(quán)利的克減非常慎重，例如領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人報(bào)告事項(xiàng)的相關(guān)要求與隱私權(quán)直接相關(guān)，所以按照分類管理的原則，對(duì)黨政機(jī)關(guān)、參公事業(yè)單位、未參公事業(yè)單位、人民團(tuán)體和國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部在報(bào)告范圍上分別確定，就滿足了精準(zhǔn)科學(xué)和突出“關(guān)鍵少數(shù)”的要求。

另一方面，比例原則體現(xiàn)為相當(dāng)性要求，要求黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的幅度必須與要實(shí)現(xiàn)的黨的目標(biāo)相匹配。例如，政黨生存發(fā)展必須具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，交納黨費(fèi)是黨員的義務(wù)，這也意味著對(duì)黨員財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減。這種克減是有限度的，事實(shí)上黨內(nèi)對(duì)于不同身份、不同收入黨員的黨費(fèi)有區(qū)別性的規(guī)定，體現(xiàn)了比例原則的要求。例如，政黨為了保證政黨奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，必然對(duì)黨員在各方面的行為提出明確要求，體現(xiàn)為政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律的各項(xiàng)規(guī)定。在紀(jì)律處分條例的具體規(guī)定中，可以看出區(qū)分不同的紀(jì)律，對(duì)黨員行為約束的程度是不同的。習(xí)近平指出：“黨的紀(jì)律是多方面的，但政治紀(jì)律是最重要、最根本、最關(guān)鍵的紀(jì)律，遵守黨的政治紀(jì)律是遵守黨的全部紀(jì)律的重要基礎(chǔ)?！?〔10 〕30政黨作為政治組織，對(duì)各級(jí)黨組織和黨員在政治方向、政治立場(chǎng)、政治言論、政治行為方面有非常嚴(yán)格的規(guī)定，在紀(jì)律上首先體現(xiàn)為政治紀(jì)律。2018年紀(jì)律處分條例修訂的一個(gè)重要方面是完善政治紀(jì)律的規(guī)定，分則中政治紀(jì)律部分從原來的18條增至26條，修改了12條，新增和修改條款數(shù)在六項(xiàng)紀(jì)律中居于首位。這是因?yàn)檎渭o(jì)律事關(guān)政治信仰、政治立場(chǎng)、政治方向，通過修改，違反政治紀(jì)律行為的涵蓋范圍更完整，界定更清晰，確保全黨切實(shí)嚴(yán)守黨在政治上的紀(jì)律和規(guī)矩，自覺在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，自覺維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。對(duì)違反政治紀(jì)律的處分更為嚴(yán)格，26條中有23條處分幅度有開除黨籍的最高處分，凸顯了從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)、從嚴(yán)處理的要求。而對(duì)于六大紀(jì)律中居末的生活紀(jì)律，主要涉及黨員個(gè)人品德、家庭美德、社會(huì)公德等方面，違紀(jì)情形較少，只在紀(jì)律處分條例中規(guī)定了5個(gè)條文。雖然對(duì)于道德方面作出約束本身就體現(xiàn)了黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法的要求，但是并不是對(duì)個(gè)人的道德予以事無巨細(xì)的評(píng)價(jià)或者約束，而是對(duì)于特定情形下造成不良影響的、破壞社會(huì)道德風(fēng)尚和損害黨的形象的行為給予處分。

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責(zé)任編輯 陳 鵑