束虹 熊浩如

摘 要：黨的十九大報(bào)告提出，到2020年，農(nóng)村人口要實(shí)現(xiàn)全部脫貧。為探尋縣域精準(zhǔn)脫貧實(shí)施現(xiàn)狀與隱憂，本文通過實(shí)地走訪和網(wǎng)上搜集資料等方式對(duì)江西省武寧縣扶貧落實(shí)狀況進(jìn)行了全面調(diào)研：武寧縣政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶貧政策，就業(yè)扶貧政策，生態(tài)保護(hù)扶貧政策等多角度深化落實(shí)精準(zhǔn)扶貧措施。本文通過把武寧縣的扶貧政策與其他地區(qū)作對(duì)比分析，提出縣域扶貧政策應(yīng)以大力發(fā)展教育和地方經(jīng)濟(jì)為起點(diǎn)，提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)，提升勞動(dòng)技能，就近給貧困人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)永久脫貧終極目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧? 武寧縣? 脫貧后返貧

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）08（b）--03

解決貧困地區(qū)、貧困人口的脫貧問題，是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的前提條件。自20世紀(jì)80年代中期起，我國各級(jí)政府開始有序推進(jìn)幫扶脫貧工作。改革開放初期，我國農(nóng)村貧困人口有7.7億，2018年底減少到1660萬。黨的十九大明確提出到2020年要求全部脫貧。從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，把精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。精準(zhǔn)扶貧是新形式下國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的完善和升級(jí)，目的是更好地發(fā)揮黨委、政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的精準(zhǔn)扶貧開發(fā)新格局。

1 縣域扶貧落實(shí)之頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃

1.1 嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)政策，出臺(tái)相應(yīng)脫貧辦法

以中國共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告和習(xí)近平總書記關(guān)于脫貧攻堅(jiān)系列講話精神為指導(dǎo)，江西省各縣市制定了相應(yīng)的扶貧計(jì)劃，全面貫徹落實(shí)中央和省委省政府有關(guān)脫貧攻堅(jiān)工作部署，本著自愿參加的原則，動(dòng)員組織民營企業(yè)對(duì)接貧困戶幫扶需求，積極參與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。2018—2020年，動(dòng)員組織全省1000家以上的民營企業(yè)參與“千企幫千村、惠萬戶”精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)，原則上每家民營企業(yè)幫扶10戶以上貧困戶，幫扶貧困戶超萬戶。

武寧縣依據(jù)省市上級(jí)部門有關(guān)扶貧開發(fā)、老區(qū)建設(shè)管理辦法，于2017年縣人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步壓實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任的實(shí)施辦法》，制作貧困地區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，落實(shí)扶貧資金分配，指導(dǎo)全縣扶貧工作，實(shí)施“看縣脫貧”戰(zhàn)略。

1.2 依據(jù)實(shí)際情況，有序制定幫扶措施

依據(jù)武寧縣具體情況，其森林覆蓋率高，淡水體系發(fā)達(dá)，生態(tài)資源好，人員居住相對(duì)集中，貧困人口主要表現(xiàn)為受教育程度不高，大多不具有專業(yè)技術(shù)才能，在就業(yè)政策上縣政府注重本地就業(yè)，就地扶植相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，讓縣域居民實(shí)現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。2019年初提出“以典型引路，形成見賢思齊的良好氛圍”，進(jìn)一步加大脫貧攻堅(jiān)典型人物（集體）宣傳力度，助推脫貧攻堅(jiān)工作不斷深入開展，武寧縣脫貧攻堅(jiān)政策框架表現(xiàn)為托底幫扶，樂業(yè)幫扶，發(fā)展幫扶。

托底幫扶涉及教育扶貧，醫(yī)療扶貧，樂業(yè)扶貧主要是由政府積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)，為當(dāng)?shù)匕傩站偷亟鉀Q就業(yè)問題，發(fā)展幫扶戰(zhàn)略是從長遠(yuǎn)角度考慮幫貧困人口扶志扶貧，建立刻苦耐勞，積極進(jìn)取的人生觀，保證永久脫貧。具體表現(xiàn)為以下六個(gè)方面。

1.2.1 產(chǎn)業(yè)扶貧

重點(diǎn)推進(jìn)短（種植、養(yǎng)殖、林下經(jīng)濟(jì)）、中（光伏）、長（油茶、茶葉）三類產(chǎn)業(yè)和扶貧車間、扶貧基地兩種模式。設(shè)立500萬元獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助基金，推進(jìn)“一領(lǐng)辦三參與”（村干部與能人帶頭領(lǐng)辦和村黨員主動(dòng)參與、村民自愿參與、貧困戶統(tǒng)籌參與）模式。

1.2.2 就業(yè)扶貧

免費(fèi)培訓(xùn)貧困勞動(dòng)力，給予創(chuàng)業(yè)貼息貸款，大力建設(shè)就業(yè)扶貧車間、開發(fā)公益性崗位。

1.2.3 教育扶貧

建立了從學(xué)前教育到大學(xué)全覆蓋的教育扶貧資助體系。推進(jìn)義務(wù)教育階段貧困學(xué)生“零費(fèi)用”就讀，縣財(cái)政對(duì)校服、保險(xiǎn)、輔導(dǎo)課本費(fèi)用進(jìn)行兜底。另外對(duì)就讀職業(yè)中專、 錄取?？?、本科院校的進(jìn)行疊加補(bǔ)助。

1.2.4 健康扶貧

建立“五道保障線”（基本醫(yī)療保障、大病保險(xiǎn)、重大疾病商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、民政大病救助、財(cái)政兜底），貧困人口縣域內(nèi)單次住院自付醫(yī)療費(fèi)用比例不超過10%或2000元。落實(shí)“四免五減半”、住院先診療后付費(fèi)、“一站式”結(jié)算，家庭醫(yī)生簽約全覆蓋。

1.2.5 安居扶貧

實(shí)行“易地搬遷一批、危房改造一批、補(bǔ)貼安置一批”的辦法，實(shí)現(xiàn)“住房有保障”的目標(biāo)。

1.2.6 社會(huì)保障扶貧

對(duì)無法依靠產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持脫貧的特困家庭，實(shí)行全方位社會(huì)兜底保障。

1.3 武寧縣精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀摸底調(diào)研

2014年武寧縣正式啟動(dòng)貧困人口摸底活動(dòng)，當(dāng)時(shí)貧困戶人均純收入為3407元，僅占當(dāng)年該縣人均水平的13.5%; 2015年初共有貧困人口29198人，占全縣總?cè)丝诘?.042%; 之后每年縣里投入扶貧資金，從教育，健康，就業(yè)，住房等實(shí)施扶貧，在整個(gè)脫貧過程中有脫貧返貧的現(xiàn)象。截止到2020年初，還有2075人未脫貧。近6年來用于扶貧的資金年均達(dá)2.37億元，貧困戶的人均收入在2019年底達(dá)到了9700元，占當(dāng)年該縣人均水平31.1%，保證了逐年增長30%的速度。具體情況如表1所示。

2 縣域精準(zhǔn)扶貧與其他地區(qū)的扶貧落實(shí)差別較大

“精準(zhǔn)扶貧”是國家為改善民生生活，提高國民生活質(zhì)量，共建富強(qiáng)民主的社會(huì)主義社會(huì)而制定的相應(yīng)政策。精準(zhǔn)扶貧政策的主要目的在于幫助國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活水平得到均衡發(fā)展。同時(shí)發(fā)達(dá)地區(qū)與西部地區(qū)政策上存在的差異也體現(xiàn)了政策因地制宜的特點(diǎn)。較發(fā)達(dá)地區(qū)幫助較貧困地區(qū)成為精準(zhǔn)扶貧政策一大核心內(nèi)容。但西部地區(qū)也沒有一味地等待幫助，而是在幫助的基礎(chǔ)上發(fā)展自主經(jīng)濟(jì)，弘揚(yáng)了獨(dú)立自主的中華名族美好品德。

2.1 發(fā)達(dá)地區(qū)多以資源輸出型幫扶為主

通過調(diào)查得知發(fā)達(dá)地區(qū)多以資源輸出型幫扶為主，如從2017—2019年，上海市投入專項(xiàng)扶貧財(cái)政資金超過109億元，用于7個(gè)省份19個(gè)市區(qū)78個(gè)縣，惠及60余萬各族群眾。對(duì)貧困地區(qū)選派各類人才干部幫扶1500多次，培訓(xùn)基層干部及教師、醫(yī)生、致富帶頭人4.5萬人次。積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”教育幫扶新模式，讓孩子更加便捷地享受優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源。北京市扶貧協(xié)作和支援合作辦在資金扶貧、干部人才選派、產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶和醫(yī)療教育幫扶四個(gè)方面持續(xù)加大幫扶力度，落實(shí)并細(xì)化幫扶成效。如加大資金扶貧力度，助力受援地脫貧項(xiàng)目建設(shè);加大干部人才選派力度，聚焦聚力扶貧攻;加大產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶力度，逐步形成相關(guān)體制機(jī)制;加大醫(yī)療教育幫扶力度，開展“組團(tuán)式”醫(yī)療行動(dòng)和教育幫扶。

發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧政策注重人才的選拔和培養(yǎng)。力求為國家輸送優(yōu)秀人才，幫助國家的生產(chǎn)生活水平得到均衡，起到了良好的領(lǐng)軍者的帶頭作用。培養(yǎng)人才和加強(qiáng)科技融入生活是發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶政策的主要目的。

2.2 西部省市扶貧強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)化，注重托底幫扶

如貴州省是我國貧困程度最深、貧困面積最大、扶貧任務(wù)最難的省份之一，提出完善精準(zhǔn)扶貧政策的建議有創(chuàng)新辨別形式，發(fā)揚(yáng)基層民主，鼓勵(lì)群眾參與;完善醫(yī)療衛(wèi)生體系，加強(qiáng)教育投入，加大對(duì)低保戶的財(cái)政補(bǔ)貼力度;完善資金整合和監(jiān)管機(jī)制，提高資金使用率，改變零碎化現(xiàn)象。 云南省是全國脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)之一，其較為突出的扶貧工作為健康扶貧。云南省出臺(tái)了“健康扶貧30條措施”，完善基本醫(yī)保、大病醫(yī)保制度，政府兜底保障機(jī)制，遏制因病致貧，因病返貧，起得了較好的成績(jī)。

西部地區(qū)的扶貧政策注重調(diào)動(dòng)起基層人民的生產(chǎn)生活積極性，完善教育醫(yī)療體系，提高人民的生活幸福度。教育和醫(yī)療以及民生保障是西部地區(qū)扶貧政策的重點(diǎn)項(xiàng)目。

2.3 縣域扶貧多是內(nèi)生性的自給自足的省市內(nèi)部扶貧

首先，扶貧工作涉及貧困人口生活品質(zhì)的提升，子女受教育等家計(jì)民生問題，在扶貧產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)上注重短期獲益項(xiàng)目的扶植與長期獲益項(xiàng)目的跟進(jìn)。利用縣域自然資源優(yōu)勢(shì)開發(fā)“短平快”產(chǎn)業(yè)，給與種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)，派遣專任干部及時(shí)跟進(jìn)了解情況，幫扶智力、幫扶心理教育，防止脫貧人口思想滑坡，不愿意參與勞動(dòng)，繼續(xù)貧困。

其次，注重教育培訓(xùn)。注重基礎(chǔ)教育，擴(kuò)建改建校園主體，開發(fā)學(xué)前教育、特殊教育和現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展。建立助學(xué)制度，成立村助學(xué)基金，直接落實(shí)到困難戶子女名下，實(shí)施直接幫扶，對(duì)考入大學(xué)的學(xué)生實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，防止因?qū)W致貧。政府層面積極協(xié)調(diào)與九江學(xué)院，江西旅游商貿(mào)學(xué)校等高等學(xué)校和勞保有關(guān)部門，開展技能培訓(xùn)，提升專業(yè)勞動(dòng)技能，增強(qiáng)貧困人口就業(yè)能力。利用國家對(duì)農(nóng)村籍學(xué)生給予職業(yè)教育補(bǔ)助，幫助落實(shí)減輕教育負(fù)擔(dān);成立村農(nóng)民走讀學(xué)校，結(jié)合武寧縣發(fā)展旅游生態(tài)產(chǎn)業(yè)，培訓(xùn)果蔬中草藥材種植技能，旅游開發(fā)接待技能，提高全縣居民實(shí)際收入，帶動(dòng)貧困人口就業(yè)致富。

縣域精準(zhǔn)扶貧的落實(shí)還體現(xiàn)在提升居民生活水平，改善住房，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。如以自然村落為中心，改善出行條件，建好飲水工程。

結(jié)合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，按照統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，分步實(shí)施的原則，以建設(shè)“山水武寧”為目標(biāo)，開展村莊環(huán)境綜合整治，注重危舊房改造、道路連通、排水排污、廁所革命、建設(shè)文化體育活動(dòng)設(shè)施等，建立最美小城，改善美化群眾居住環(huán)境和衛(wèi)生條件。建設(shè)安全飲水工程，選好優(yōu)質(zhì)水源。

3 注重脫貧落實(shí)的實(shí)施與監(jiān)督，防止脫貧后返貧

3.1 建立扶貧脫貧檔案卡

貧困人口脫貧后，落實(shí)責(zé)任人進(jìn)行3～5年的跟蹤，繼續(xù)幫助其解決生產(chǎn)生活中的困難問題，直至其持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。強(qiáng)化扶貧過程管理，強(qiáng)化與對(duì)貧困群眾的溝通協(xié)調(diào)。如2018年派遣3171名結(jié)對(duì)幫扶干部進(jìn)駐村組，落實(shí)扶貧項(xiàng)目，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題與困難，扶志扶貧。

3.2 注重拓寬就業(yè)渠道

以生態(tài)文明建設(shè)為核心，積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，大力開展職業(yè)技能培訓(xùn)，抓好“零就業(yè)”家庭動(dòng)態(tài)管理。積極推進(jìn)農(nóng)民工工資保證金制度，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。進(jìn)行項(xiàng)目跟進(jìn)，確保項(xiàng)目建一個(gè)，成一個(gè)。獎(jiǎng)勵(lì)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，實(shí)施融資優(yōu)惠，稅收減免，政府補(bǔ)貼等措施。

3.3 強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)督管理

扶貧部門嚴(yán)格執(zhí)行扶貧資金管理制度，適時(shí)公開財(cái)務(wù)開支，評(píng)估財(cái)務(wù)成效，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)，監(jiān)督檢查，規(guī)范資金管理，確保資金?？顚Ｓ?。如教育扶貧資金直接落實(shí)到學(xué)生人頭，進(jìn)行書本費(fèi)減免，餐費(fèi)貼補(bǔ)，對(duì)進(jìn)城務(wù)工貧困戶人員直接發(fā)放交通卡。

在精準(zhǔn)扶貧政策下，武寧縣脫貧開發(fā)工作得到明顯效果，2018年退出貧困村8個(gè)，實(shí)現(xiàn)貧困村全部出列，貧困發(fā)生率為1.85%。2019年完成年度脫貧4626人，貧困發(fā)生率由2019降至0.52%。

4 縣域扶貧窘境及對(duì)策

社會(huì)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡發(fā)展過程，通過實(shí)施對(duì)貧困人口的激勵(lì)幫扶，讓他們提升自我生活品質(zhì)，再過渡到為社會(huì)創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，提升全社會(huì)福利。扶貧政策的實(shí)施在一定程度上改善了地域性貧困問題，但仍然有著不可避免的缺陷。本文通過深入調(diào)研和思考，武寧縣的扶貧措施面臨以下窘境。

（1）部分貧困人口是“因懶而窮”的貧困戶，完全依賴政府資助金過日子，思想懶惰，好逸惡勞，不太能夠接受現(xiàn)代文明教育的改造。部分貧困人口生活習(xí)慣落后，如不講究衛(wèi)生，不善于溝通，不能與人合作共事，提供工作崗位，也不能遵守勞動(dòng)紀(jì)律，無法堅(jiān)持持續(xù)就業(yè)。

（2）扶貧干部長期處于貧困地區(qū)，由于交通影響，生活不便;在助貧扶貧過程中，有時(shí)自掏腰包，幫助貧困群眾解決燃眉之急，生活也比較貧困，精神壓力大，不被家人理解，扶貧隊(duì)伍不穩(wěn)定。

（3）貧困群眾之間互相比較，有部分貧困人口更愿意接受現(xiàn)金扶持，對(duì)所捐獻(xiàn)的物資扶持變相拆賣，不愿意參加勞動(dòng)，以各種理由拒絕上班干活，使得扶貧干部得花大量精力化解貧困群眾思想矛盾，個(gè)人矛盾，扶貧效率低下，并且難以持續(xù)。

結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策在國內(nèi)其他地區(qū)的實(shí)施狀況調(diào)查研究，以及武寧縣扶貧窘境建議：

（1）加強(qiáng)深度調(diào)研，細(xì)化幫扶政策。對(duì)于家庭貧困但仍具有就業(yè)能力的家庭和因患病無法自主生活的家庭進(jìn)行不同的扶貧政策，做到在減輕家庭負(fù)擔(dān)的同時(shí)提高人口素質(zhì)?？h域扶貧政策應(yīng)以大力發(fā)展教育和地方經(jīng)濟(jì)為起點(diǎn)，加大國家對(duì)落后地區(qū)的職業(yè)教育支持力度，提升鄉(xiāng)村教師待遇，鄉(xiāng)村扶貧干部待遇，實(shí)施輪值制度。提高貧困地區(qū)人口勞動(dòng)意識(shí)，提升勞動(dòng)技能，創(chuàng)造越來越多的就業(yè)崗位，在家門口給貧困人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

（2）提高醫(yī)療服務(wù)意識(shí)，提供心理幫扶。形成醫(yī)療體檢制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)貧困人口的疾病狀況，控制大病重病的發(fā)病趨勢(shì)，減少因病致貧的絕對(duì)人數(shù)，并能緩解中小城市因醫(yī)療水平較低而導(dǎo)致的醫(yī)療壓力過大問題，對(duì)不愿意從事身體力行工作的貧困群眾給與心理救助。

（3）健全扶貧考核機(jī)制。激勵(lì)貧困群眾立志脫貧，動(dòng)員社會(huì)力量積極參與，充分落實(shí)武寧縣根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶貧政策，就業(yè)扶貧政策，健康扶貧政策，教育扶貧政策，安居扶貧政策，社會(huì)救助扶貧，生態(tài)保護(hù)扶貧政策，從多角度發(fā)展精準(zhǔn)扶貧政策。對(duì)于扶貧干部，鼓勵(lì)其要勇于擔(dān)當(dāng)，健全跟蹤問效機(jī)制，健全執(zhí)紀(jì)問責(zé)機(jī)制。對(duì)于成績(jī)卓越的，給與物質(zhì)及精神獎(jiǎng)勵(lì)。

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