關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題的思考

張萍

摘要：隨著新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，我國(guó)的行政事業(yè)單位越來(lái)越注重預(yù)算管理工作。行政事業(yè)單位依法取得的財(cái)政性資金收入和支出，應(yīng)按照統(tǒng)一的內(nèi)容和形式在預(yù)算中反應(yīng)。編制預(yù)算應(yīng)根據(jù)實(shí)際財(cái)力安排相應(yīng)的支出及其范圍，避免入不敷出、鋪張浪費(fèi)，要講求績(jī)效確保收支平衡。雖然行政事業(yè)單位在預(yù)算管理原有基礎(chǔ)上有所發(fā)展，但是仍然存在一些問(wèn)題。本文分別從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、預(yù)算監(jiān)督等方面論述了行政事業(yè)單位預(yù)算中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步理清了這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并提出了相應(yīng)的整改措施及對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;預(yù)算執(zhí)行;預(yù)算監(jiān)督

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

行政事業(yè)單位是履行政府職能，為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)的單位，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算管理的科學(xué)性、有效性，提高預(yù)算管理水平，對(duì)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制與監(jiān)督、考核與評(píng)價(jià)的功能有很大的促進(jìn)作用;對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法、合規(guī)有規(guī)范指導(dǎo)作用，杜絕貪污腐敗、違法亂紀(jì)的出現(xiàn)，從而形成良好的工作制度。行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理可以提高財(cái)政資金的使用效率，有效調(diào)節(jié)和控制從預(yù)算的編制到預(yù)算的執(zhí)行。針對(duì)執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，再根據(jù)評(píng)價(jià)中暴露的問(wèn)題進(jìn)行預(yù)算控制。針對(duì)不同的環(huán)節(jié)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政資金的收支進(jìn)行有效的監(jiān)督。

另外，政府調(diào)控對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理也起到重要作用，通過(guò)調(diào)控，政府部門就能夠準(zhǔn)確地掌握財(cái)政資金在行政事業(yè)單位的使用狀況以及使用的合理性，為科學(xué)合理使用資金做出準(zhǔn)確的判斷。

二、行政事業(yè)單位在預(yù)算管理上存在的問(wèn)題

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理意識(shí)薄弱

行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人及預(yù)算編制的工作人員沒(méi)有真正理解預(yù)算的真正含義。單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算工作不夠重視，預(yù)算在單位的管理中并未起到應(yīng)有的作用，預(yù)算管理過(guò)于隨意，缺乏預(yù)算管理的剛性，致使單位預(yù)算執(zhí)行不徹底，管理水平低下。單位領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單的認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的工作，很少號(hào)召業(yè)務(wù)部門參與預(yù)算的編制，其實(shí)行政事業(yè)單位的各個(gè)業(yè)務(wù)部門都應(yīng)該是預(yù)算的參與者與執(zhí)行者。在實(shí)際工作中預(yù)算管理工作人員管理意識(shí)淡薄，沒(méi)有把預(yù)算管理作為單位工作的重點(diǎn)。業(yè)務(wù)部門也認(rèn)為預(yù)算資金的執(zhí)行情況與自身工作無(wú)關(guān)，工作態(tài)度消極，造成在編制預(yù)算時(shí)很多方面與實(shí)際情況不符，資金使用混亂，最終使得預(yù)算目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果相差巨大。在預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整或者調(diào)增預(yù)算項(xiàng)目，極大地影響了財(cái)政資金的預(yù)期使用效果。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

單位在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持合法性、完整性、科學(xué)性、穩(wěn)妥性、重點(diǎn)性、透明性和績(jī)效性原則。就目前行政事業(yè)單位的預(yù)算編制工作，并沒(méi)有體現(xiàn)出科學(xué)性、合理性，在沒(méi)有進(jìn)行深入調(diào)研論證，缺乏有效信息、項(xiàng)目?jī)?nèi)容不明確的狀況下，盲目進(jìn)行預(yù)算編制，無(wú)法做到對(duì)資金的需求進(jìn)行細(xì)化、量化，并且存在先申請(qǐng)預(yù)算資金，后找支出項(xiàng)目的現(xiàn)象。多數(shù)行政事業(yè)單位的預(yù)算編制方法采用的都是一些常規(guī)方法，如固定預(yù)算、增量預(yù)算等，且在操作中隨意簡(jiǎn)化預(yù)算編制流程，預(yù)算與行政事業(yè)單位本身的規(guī)模和年度工作安排不適應(yīng)，沒(méi)有就行政事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)和公眾獲得感做出合理評(píng)價(jià)，導(dǎo)致預(yù)算編制過(guò)于簡(jiǎn)單粗糙。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位

全面預(yù)算管理是行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，其決定著預(yù)算管理是否有效。在預(yù)算執(zhí)行中，由于單位預(yù)算工作職責(zé)沒(méi)有完全分離分配不明確，出現(xiàn)工作有交叉點(diǎn)導(dǎo)致單位預(yù)算執(zhí)行工作落實(shí)不到位，出現(xiàn)推諉扯皮，責(zé)任不明確的情況，制約了預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和合理性。預(yù)算執(zhí)行人員僅憑自身經(jīng)驗(yàn)和主觀意識(shí)隨意調(diào)整預(yù)算，預(yù)算管理水平降低，導(dǎo)致此現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是行政事業(yè)單位沒(méi)有強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的剛性。目前行政事業(yè)單位的預(yù)算支出隨意性現(xiàn)象普遍，如預(yù)算項(xiàng)目隨意增設(shè)、資金支出范圍增大、年末突擊完成預(yù)算指標(biāo)等。由于缺乏支出管理控制，未及時(shí)與已批復(fù)的預(yù)算核對(duì)，造成預(yù)算超支以及沒(méi)有預(yù)算情況下的超范圍列支等違規(guī)情況。單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺少監(jiān)督，當(dāng)前各行政事業(yè)單位雖然設(shè)置了預(yù)算管理制度，但是實(shí)際工作中沒(méi)有專人對(duì)預(yù)算資金的流向及使用情況等進(jìn)行監(jiān)督，使單位預(yù)算管理制度形同虛設(shè)。

（四）缺乏預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制

雖然績(jī)效目標(biāo)考核是預(yù)算管理中重要的組成部分，但由于行政事業(yè)單位忽視績(jī)效考核工作，甚至有些單位根本沒(méi)有考核制度。由于不重視，加上沒(méi)有考核辦法，使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不能進(jìn)行及時(shí)考核，無(wú)法將考核體現(xiàn)的問(wèn)題反饋到預(yù)算編制中，也不能追責(zé)到相關(guān)責(zé)任人。目前大多數(shù)行政事業(yè)單位在進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)考核結(jié)果搞平均化，因此執(zhí)行中的問(wèn)題顯現(xiàn)不出來(lái)。首先，由于行政事業(yè)單位對(duì)績(jī)效目標(biāo)考核不嚴(yán)格導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行約束力不足，預(yù)算并未起到相應(yīng)的作用。其次，由于缺少來(lái)自第三方的監(jiān)督，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行不透明度，執(zhí)行結(jié)果不公開(kāi)，引發(fā)了各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象，使財(cái)政資金的安全性受到了威脅及社會(huì)公共服務(wù)性的預(yù)算目標(biāo)。最后，對(duì)于行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況缺少科學(xué)的、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。由于沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)價(jià)和分析，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)存在偏差。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中突出問(wèn)題的對(duì)策及措施

（一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理意識(shí)

行政事業(yè)單位應(yīng)聘請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)單位職工進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》的專業(yè)知識(shí)，夯實(shí)職工的理論基礎(chǔ)，提高單位預(yù)算管理的意識(shí)，并始終堅(jiān)持“全口徑預(yù)算”的原則，實(shí)行收支統(tǒng)一管理。對(duì)于超出預(yù)算范圍以及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)限額的支出要嚴(yán)格控制;堅(jiān)持“量入為出、收支平衡”的原則，本著優(yōu)先保障單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi)，對(duì)于項(xiàng)目支出優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目，一般項(xiàng)目視財(cái)力情況進(jìn)行取舍;項(xiàng)目結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金按照規(guī)范處理、防止預(yù)算資金隨意調(diào)配造成流失浪費(fèi)。

（二）科學(xué)編制預(yù)算

預(yù)算編制是行政事業(yè)單位管理活動(dòng)以及業(yè)務(wù)活動(dòng)順利開(kāi)展的前提和基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理的預(yù)算編制能夠?yàn)樾姓聵I(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供資金支持，并提高財(cái)政資金使用效率、效果。為做好預(yù)算編制工作，第一，在每年的預(yù)算編制前召開(kāi)全員動(dòng)員大會(huì)，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律、法規(guī)，并召開(kāi)相關(guān)部門預(yù)算會(huì)議，成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，重視預(yù)算管理工作。確保單位所有職能部門都參與預(yù)算編制工作，提升預(yù)算編制的合法性、完整性、科學(xué)性、真實(shí)性，使得預(yù)算管理任務(wù)能夠得到有效實(shí)施。第二，對(duì)上一年度的預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行深入分析，結(jié)合單位自身的發(fā)展情況，為下一年度預(yù)算編制提供可靠的參考依據(jù)。第三，科學(xué)制定本年度預(yù)算目標(biāo)，測(cè)算預(yù)算收入，嚴(yán)格控制年度支出總額。預(yù)算編制流程要科學(xué)規(guī)范，行政事業(yè)單位的基本支出是維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)應(yīng)優(yōu)先安排，項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位為完成某種特定的工作任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)的專項(xiàng)資金。項(xiàng)目資金在立項(xiàng)前要進(jìn)行充分的可行性論證與審核，分輕重緩急，按照“先重點(diǎn)后一般”的順序安排項(xiàng)目資金。

（三）增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力

行政事業(yè)單位為確保預(yù)算指標(biāo)的有效落實(shí)，單位要嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理制度，對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施全程監(jiān)督。通過(guò)建立預(yù)算執(zhí)行崗位責(zé)任制，設(shè)置專門的預(yù)算監(jiān)管部門，如內(nèi)部審計(jì)部門，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理確保預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。經(jīng)批復(fù)的預(yù)算資金行政事業(yè)單位不得自行調(diào)整，因特殊原因必須調(diào)整時(shí)，按規(guī)定程序報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)。對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等進(jìn)行監(jiān)管。

（四）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考核監(jiān)督力度

行政事業(yè)單位為提高績(jī)效考核質(zhì)量，必須加強(qiáng)績(jī)效考核的監(jiān)督力度。第一，就組織架構(gòu)而言，行政事業(yè)單位要從本單位本部門的實(shí)際需要出發(fā)，以單位領(lǐng)導(dǎo)牽頭。各業(yè)務(wù)部門主管作為監(jiān)督體系的責(zé)任人，如：內(nèi)部監(jiān)督部門，全面負(fù)責(zé)績(jī)效考核的評(píng)價(jià)監(jiān)督工作，確?？?jī)效考核工作的順利開(kāi)展。第二，就制度建設(shè)而言制度建設(shè)是規(guī)范績(jī)效考核的先決條件。“沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓”，行政事業(yè)單位必須構(gòu)建好預(yù)算監(jiān)督制度。預(yù)算績(jī)效考核必須在規(guī)范的流程中開(kāi)展，預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須依托預(yù)算監(jiān)督制度。結(jié)合績(jī)效考核的內(nèi)容，進(jìn)一步完善績(jī)效考核制度。第三，就外部監(jiān)督考核而言，要做好外部的考核監(jiān)督工作，考核預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、流程規(guī)范程度、實(shí)際效果等，推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)，加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督部門的職能，建立“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的機(jī)制。

另外，有效地應(yīng)用績(jī)效考核結(jié)果是績(jī)效考核的重要意義?？?jī)效結(jié)果的應(yīng)用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在預(yù)算編制中應(yīng)將績(jī)效考核結(jié)果與預(yù)算安排與績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，有利于提高預(yù)算編制水平。財(cái)政部門在預(yù)算安排時(shí)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成率高、考核結(jié)果較好的項(xiàng)目，應(yīng)給予資金方面的支持與激勵(lì)，相反對(duì)績(jī)效考核結(jié)果較差的，據(jù)實(shí)調(diào)減預(yù)算資金，或者直接取消該項(xiàng)目。第二，為使績(jī)效考核結(jié)果發(fā)揮作用。必須建立起績(jī)效考核評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，然后根據(jù)績(jī)效考核的問(wèn)題反饋進(jìn)行整改。不斷提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率和效果。第三，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，將績(jī)效考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的準(zhǔn)繩。明確責(zé)任“誰(shuí)花錢，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本原則，對(duì)預(yù)算目標(biāo)完成率高考核結(jié)果好的優(yōu)秀單位及個(gè)人給與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核結(jié)果不佳的單位、個(gè)人予以追責(zé)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作具有重要的意義。重視預(yù)算管理工作，健全完善相關(guān)制度，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)其健康發(fā)展。目前就我國(guó)許多行政事業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，工作人員在開(kāi)展工作過(guò)程中還存在很多不足，直接影響了預(yù)算管理工作效率和質(zhì)量。為了推動(dòng)行政事業(yè)單位在未來(lái)更好地發(fā)展，必須加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)、采用預(yù)算科學(xué)的編制方法、建立預(yù)算管理指標(biāo)體系、建立健全績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制等措施，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、整改預(yù)算管理中的問(wèn)題，提升工作效率，更加合理地利用財(cái)政資金，增強(qiáng)行政事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)功能，提高服務(wù)質(zhì)量使人民大眾獲得更大的滿足。

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（作者單位：河北省滄州市園林綠化局）