生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金審計(jì)方法探討

何秀芝 李朝旗

一、引言

生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)狀況脆弱，對(duì)國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能為主要目的的森林、林木和林地。為保護(hù)生態(tài)公益林資源，1999年以來各級(jí)政府陸續(xù)建立了生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度。審計(jì)組在對(duì)某省的財(cái)政收支審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，近年來該省生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制從無到有，生態(tài)公益林面積從小到大，生態(tài)公益林補(bǔ)償資金惠及人口占全省農(nóng)業(yè)人口的三分之二，在推動(dòng)全省生態(tài)狀況改善、提升農(nóng)民收入水平等方面取得顯著成效。同時(shí)，審計(jì)也了解到，生態(tài)公益林質(zhì)量高低直接影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效果，也涉及廣大確權(quán)林農(nóng)的直接利益。由此，該項(xiàng)資金管理和使用的真實(shí)性、合法性和效益性成為審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)。

二、審計(jì)難點(diǎn)和思路

當(dāng)前，大量涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金存在點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金在這方面特點(diǎn)尤為明顯。一方面，該項(xiàng)資金列入全省惠民惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金“一卡通”進(jìn)行發(fā)放，從發(fā)放資金情況看，該項(xiàng)資金雖然總量很大，但補(bǔ)助對(duì)象涉及千家萬戶，采用常規(guī)審計(jì)方法進(jìn)行入戶調(diào)查核實(shí)等無法達(dá)到審計(jì)全覆蓋的要求，只能發(fā)現(xiàn)零星的問題，難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。另一方面，審計(jì)發(fā)現(xiàn)各級(jí)生態(tài)公益林由林業(yè)部門劃定和確權(quán)，林業(yè)部門每年根據(jù)劃定面積和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)編制資金預(yù)算，報(bào)財(cái)政部門審批后直接通過“一卡通”方式發(fā)放到個(gè)人、林場或集體經(jīng)濟(jì)組織。由于生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金可對(duì)應(yīng)到具體地塊，各級(jí)公益林范圍劃定的準(zhǔn)確性和合理性成為審計(jì)分析核實(shí)的切入點(diǎn)。為此，審計(jì)組根據(jù)該項(xiàng)資金可以落實(shí)到具體地塊的特點(diǎn)，創(chuàng)新性地引入多部門空間地理信息數(shù)據(jù)后進(jìn)行疊加和比對(duì)分析，為實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)資金的全覆蓋審計(jì)提出了可行的技術(shù)方法。

三、審計(jì)方法和步驟

根據(jù)上述審計(jì)思路分析，審計(jì)組充分利用可獲取多部門數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，創(chuàng)新了空間數(shù)據(jù)可視化技術(shù)、疊加分析技術(shù)以及空間數(shù)據(jù)庫轉(zhuǎn)換和輸出等方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金的分布特征分析、疑點(diǎn)問題提取及核實(shí)等關(guān)鍵審計(jì)內(nèi)容的支持，具體步驟如下：

（一）數(shù)據(jù)的獲取和準(zhǔn)備

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是開展審計(jì)數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)，為了進(jìn)行比對(duì)核實(shí)生態(tài)公益林的劃定質(zhì)量和真實(shí)性，審計(jì)組獲取了財(cái)政、林業(yè)、自然資源和農(nóng)業(yè)等部門相關(guān)數(shù)據(jù)。一是財(cái)政部門“一卡通”補(bǔ)貼資金發(fā)放數(shù)據(jù)，包括發(fā)放金額、姓名、身份證號(hào)碼、發(fā)放賬號(hào)、所在行政區(qū)劃及代碼等信息；二是林業(yè)部門森林資源二類調(diào)查和生態(tài)公益林劃定的空間矢量數(shù)據(jù)，包括了林業(yè)地類、優(yōu)勢樹種、面積等關(guān)鍵信息；三是自然資源部門中與國土相關(guān)的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、主體功能區(qū)規(guī)劃數(shù)據(jù)和審計(jì)年份的遙感影像圖等數(shù)據(jù)，包括了按照國土相關(guān)規(guī)程認(rèn)定的被審計(jì)區(qū)域內(nèi)所有土地地塊的現(xiàn)狀和規(guī)劃信息等；四是農(nóng)業(yè)部門農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)，包括了農(nóng)戶承包和轉(zhuǎn)讓土地的相關(guān)信息。這些信息都有可能與生態(tài)公益林信息相關(guān)，將其整理后可用于后續(xù)比對(duì)分析。

（二）利用空間可視化技術(shù)，全面分析分布特征并鎖定重點(diǎn)區(qū)域

常規(guī)的數(shù)據(jù)可視化分析主要利用EXCEL、WPS等電子表格對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行排序做出柱狀圖、折線圖等來進(jìn)行呈現(xiàn)，這種方式非常便捷高效，但是最大的缺點(diǎn)是不能體現(xiàn)出每個(gè)數(shù)據(jù)的區(qū)域特征。為此，我們采用了地理信息技術(shù)的空間可視化分析展示功能，在地理信息系統(tǒng)軟件的支持下將財(cái)政部門發(fā)放補(bǔ)貼資金的數(shù)據(jù)按行政區(qū)劃代碼匯總后，與全省行政區(qū)劃底圖關(guān)聯(lián)，將資金發(fā)放金額投射到每個(gè)具體的縣區(qū)并根據(jù)金額大小進(jìn)行分層設(shè)色，從而做出生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金發(fā)放情況區(qū)域分布圖。因?yàn)橘Y金發(fā)放與劃定面積直接相關(guān)，因此從圖上可以非常直觀地看出全省各區(qū)域生態(tài)公益林劃定的面積情況，有助于選擇重點(diǎn)審計(jì)區(qū)縣進(jìn)行重點(diǎn)解剖和分析。

（三）利用多部門數(shù)據(jù)進(jìn)行空間疊加分析，快速精準(zhǔn)鎖定疑點(diǎn)問題

多部門數(shù)據(jù)比對(duì)是開展數(shù)據(jù)分析工作的核心環(huán)節(jié)。由于林業(yè)、國土和農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門管理的對(duì)象大都具有區(qū)位特征，這些數(shù)據(jù)都帶有坐標(biāo)信息，可以落實(shí)到具體地塊，因此可以采用地理信息技術(shù)中的空間疊加分析，按照同一坐標(biāo)位置下不同部門對(duì)該地塊認(rèn)定的不同來快速鎖定疑點(diǎn)問題和地塊。

一是利用林業(yè)和土地?cái)?shù)據(jù)比對(duì)，將林業(yè)劃定領(lǐng)取生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金的林地圖斑與自然資源部門認(rèn)定的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)中不可能是林地的圖斑進(jìn)行疊加比對(duì)，如土地利用現(xiàn)狀中的建設(shè)用地、湖泊、耕地等如果與公益林重疊，則就是疑點(diǎn)問題圖斑。還可進(jìn)一步將土地利用規(guī)劃或主體功能區(qū)規(guī)劃等與公益林疊加，看公益林劃定是否符合相關(guān)規(guī)劃要求。

二是利用林業(yè)與農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)比對(duì)，將公益林劃定數(shù)據(jù)與農(nóng)業(yè)部門農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加比對(duì)，看是否存在林業(yè)部門認(rèn)定的林地與農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定的農(nóng)用地重疊的情況，特別是很多地塊已開始將中央耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金的發(fā)放與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，如果有重疊就有可能存在林權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)混淆，同一地塊重復(fù)領(lǐng)取農(nóng)業(yè)和林業(yè)補(bǔ)貼的情況。

三是利用林業(yè)自身數(shù)據(jù)分析比對(duì)。將林業(yè)部門森林資源二類調(diào)查和生態(tài)公益林劃定數(shù)據(jù)比對(duì)，看是否存在部分對(duì)生態(tài)環(huán)境存在較大破壞的樹種劃入生態(tài)公益林的情況。如南方某些地區(qū)大量種植桉樹，桉樹主要用于造紙，因其根系發(fā)達(dá)及對(duì)土壤水肥吸收力強(qiáng)，對(duì)水土保護(hù)有一定破壞性。將桉樹劃為生態(tài)公益林，與設(shè)立生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金的初衷不相符合。部分地區(qū)為此還出臺(tái)了相關(guān)“禁桉令”的規(guī)定，審計(jì)可以在分析公益林具體構(gòu)成的基礎(chǔ)上提出相關(guān)對(duì)策建議。

（四）利用空間數(shù)據(jù)庫的轉(zhuǎn)換和連接，為進(jìn)一步核實(shí)和延伸調(diào)查提供支撐

有了上一步的初步分析結(jié)果后，為進(jìn)一步核實(shí)分析結(jié)果的準(zhǔn)確性，可將分析結(jié)果與遙感影像圖進(jìn)行疊加，查看這些問題圖斑的實(shí)際情況。自然資源部門提供的遙感影像圖雖然精度較高，但數(shù)據(jù)量一般較大，有些時(shí)候還存在數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等情況。同時(shí)這些影像數(shù)據(jù)必須采用專業(yè)的地理信息系統(tǒng)軟件才能打開查看，具有一定的專業(yè)門檻。為此，可通過空間數(shù)據(jù)庫將疑點(diǎn)圖斑轉(zhuǎn)換為KML等交換格式文件，在“谷歌地球（GoogleEarth）”等通用軟件中打開查看，這類通用軟件易于上手且有多個(gè)時(shí)間點(diǎn)的數(shù)據(jù)可通過拖動(dòng)時(shí)間滑塊查看，非常適合一般審計(jì)人員使用。另外，在審計(jì)現(xiàn)場延伸核實(shí)的過程中，可通過將疑點(diǎn)地塊在百度地圖等導(dǎo)航系統(tǒng)定位后，利用手機(jī)導(dǎo)航或指南針軟件精確鎖定疑點(diǎn)地塊，確保準(zhǔn)確找到問題圖斑所在位置。

（五）利用空間數(shù)據(jù)輸出功能，為審計(jì)取證提供支撐

在核實(shí)問題圖斑后，為將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題落實(shí)到取證單上，可利用地理信息系統(tǒng)軟件的空間數(shù)據(jù)輸出功能，把經(jīng)核實(shí)后的數(shù)據(jù)輸出成圖件和對(duì)應(yīng)表格，直接為審計(jì)取證提供支撐。

四、總結(jié)及展望

根據(jù)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金可以對(duì)應(yīng)到具體地塊的特點(diǎn)，本文創(chuàng)新了利用地理信息技術(shù)開展對(duì)特定補(bǔ)貼資金全覆蓋審計(jì)的技術(shù)方法，通過該方法迅速發(fā)現(xiàn)了疑點(diǎn)線索，掌握了面上總體情況，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的審計(jì)目標(biāo)。如，審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)生態(tài)公益林劃定質(zhì)量不高，部分不符合條件的地塊多領(lǐng)取補(bǔ)貼，同一地塊既領(lǐng)取生態(tài)公益林補(bǔ)貼又領(lǐng)取耕地地力補(bǔ)貼等情況。在此基礎(chǔ)上還進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)改革后自然資源部門內(nèi)部土地和林業(yè)資源未做到統(tǒng)籌銜接，仍存在相互重疊、底數(shù)不清等問題。外部和農(nóng)業(yè)部門在林權(quán)證和耕地承包經(jīng)營權(quán)證劃分和認(rèn)定方面不銜接等問題。審計(jì)提出意見后可促進(jìn)相關(guān)工作得到改進(jìn)和完善，將生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金的效益發(fā)揮到實(shí)處。

同時(shí)，本文提出的數(shù)據(jù)分析方法廣泛采集了各部門數(shù)據(jù)并利用了外部數(shù)據(jù)和軟件工具資源進(jìn)行分析，具有典型的審計(jì)部門數(shù)據(jù)分析的特征。這種分析方法和思路也具有一定的通用性，可為今后開展類似審計(jì)分析工作提供參考。