張國海，夏聰明，陽 慧

(安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233000)

一、 問題的提出與文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村低保制度是我國社會保障體系的重要組成部分，有利于緩解和消除農(nóng)村貧困。自2007年我國農(nóng)村全面實施低保制度以來，保障人群不斷擴(kuò)大，保障水平持續(xù)提高，運(yùn)行機(jī)制逐步完善，為貧困人口基本生活提供了有力的保障。據(jù)民政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年我國農(nóng)村低保覆蓋人口達(dá)到3 940.6萬人，相比2007年增加了10.5%。然而，在農(nóng)村低保制度實際運(yùn)行中，保障對象瞄準(zhǔn)仍然不夠精準(zhǔn)，出現(xiàn)了“關(guān)系保”“人情?！薄捌鄄m?！薄熬S穩(wěn)保”等低保對象瞄準(zhǔn)錯位問題。農(nóng)村低保對象瞄準(zhǔn)的不精準(zhǔn)，使這一制度的實施效果大打折扣。

我國學(xué)者關(guān)于農(nóng)村低保制度的研究，主要集中在以下兩個方面。一方面，是對農(nóng)村低保政策制定的研究，學(xué)者們認(rèn)為農(nóng)村低保政策不夠健全，需要進(jìn)一步完善。賀大姣、胡象明[1]和鄧大松、王增文[2]都認(rèn)為農(nóng)村低保資金來源渠道比較單一，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，低保資金支出會給經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)財政造成困難，對此提出低保資金要多方主體共同負(fù)擔(dān)。童星、王增文[3]認(rèn)為我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)過于單一，忽視了農(nóng)村貧困家庭之間的差異性，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行低保制度不能有效解決不同類型貧困人口的基本生活問題。宋揚(yáng)、楊乃祺[4]在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)低保戶的家庭收入難以核算是制約低保瞄準(zhǔn)效率的關(guān)鍵因素。另一方面，是對低保制度運(yùn)行中存在的問題及對策研究。安永軍[5]認(rèn)為低保對象的瞄準(zhǔn)是反映低保制度具體實施效果的重要環(huán)節(jié)，家計調(diào)查和社區(qū)評議這兩種機(jī)制在低保瞄準(zhǔn)中發(fā)揮不可替代作用，當(dāng)前社區(qū)評議機(jī)制在實施中面臨很大的困境，此時就要引入家計機(jī)制，這種轉(zhuǎn)變有利于我國農(nóng)村低保治理更加精準(zhǔn)化、規(guī)范化。焦克源、張婷[6]提出在低保制度的實施中存在拼保、人情保、輪保等低保異化現(xiàn)象，嚴(yán)重背離了農(nóng)村低保制度的初衷，要加強(qiáng)對農(nóng)村低保制度的監(jiān)管。仇葉、賀雪峰[7]認(rèn)為低保制度實施中的泛福利化，使低保制度偏離了底線救助的目標(biāo)，對此要發(fā)揮低保的底線救助功能，完善低保專項救助制度。

當(dāng)然，也有許多學(xué)者從其他角度來研究農(nóng)村低保。李春根、廖彥[8]重點(diǎn)研究了農(nóng)村低保對象的誠信機(jī)制建設(shè)，主要表現(xiàn)為人情保、關(guān)系保、拼保和維穩(wěn)保等，從主客觀兩個角度分析導(dǎo)致農(nóng)村低保對象誠信缺失出現(xiàn)的原因。此外，陳鋒、朱夢圓[9]從技術(shù)治理出發(fā)，提出在技術(shù)治理的背景下農(nóng)村低保仍然發(fā)生異化具體分為三種類型：欺瞞保、人情保和治理保，提出將實質(zhì)正義作為衡量農(nóng)村低保實施效果的重要指標(biāo)，同時也要注重群眾路線對鄉(xiāng)村社會的影響。

總體來說，我國學(xué)者對農(nóng)村低保制度運(yùn)行的研究內(nèi)容較為全面，成果頗為豐富，但也存在一些不足。一方面，已有的研究多是針對農(nóng)村低保制度運(yùn)行中普遍存在的問題，主要從市縣級層面展開，而缺少對低保制度運(yùn)行中的某一個問題進(jìn)行深入剖析；另一方面，對農(nóng)村低保制度存在問題的原因分析，學(xué)者大多側(cè)重從制度設(shè)計角度進(jìn)行深入研究，對農(nóng)村低保在實際運(yùn)行中出現(xiàn)的問題沒有進(jìn)行透徹研究。鑒于此，本文通過政策內(nèi)在和政策外在因素，分析農(nóng)村低保制度保障對象瞄準(zhǔn)錯位出現(xiàn)的原因，進(jìn)而提出具有針對性的矯正措施。

二、研究方法與調(diào)研概況

(一)研究方法

主要通過田野調(diào)查的方式，采用深度訪談和文獻(xiàn)研究的方法。在訪談中，主要訪談對象分為兩部分：一部分是低保制度執(zhí)行者，包括為T縣民政部門相關(guān)人員、R鎮(zhèn)民政所所長及Q村村長等；另一部分是相關(guān)群體，包括低保戶、低保申請者以及普通村民等。

(二)調(diào)研概況

Q村位于T縣東北部，距離鎮(zhèn)政府所在地5公里，全村總面積3.5平方公里，耕地面積6 462畝，下轄十三個自然村，22個村民組，截至2017年底，全村總?cè)丝? 345戶，5 373人。Q村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，主要種植小麥、大豆、玉米等農(nóng)作物，村民收入來源比較單一。

2018年12月，以F市R鎮(zhèn)Q村為調(diào)查點(diǎn)，通過對該村村干部和部分村民的深度訪談了解到，Q村是非貧困村，享受低保政策的人數(shù)為176人，其中有21人評選上低保是因為村干部用低保來安撫他們的上訪或鬧事行為，另有24人是村干部的親戚或關(guān)系比較好的村民，此外，還有18人是由于謊報家庭收入而評選上低保。2018年下半年Q村低保對象每月低保收入見表1和低保保障對象的劃分情況見表2。

資料來源：由筆者整理所得

資料來源：由筆者整理所得

三、保障對象瞄準(zhǔn)錯位分析

農(nóng)村低保制度運(yùn)行過程中，對象瞄準(zhǔn)錯位體現(xiàn)在諸多方面。本文主要從低保對象遴選困難、低保制度設(shè)計造成的“應(yīng)保未?！?、制度運(yùn)行中存在“維穩(wěn)?！币约暗捅?zhí)行缺少監(jiān)督這四個方面來分析低保對象瞄準(zhǔn)的錯位現(xiàn)象。

(一) 低保對象遴選困難

農(nóng)村低保對象遴選困難是導(dǎo)致保障對象瞄準(zhǔn)錯位的一個關(guān)鍵因素，而家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查是確定農(nóng)村低保對象的一個重要環(huán)節(jié)，但在低保制度實際運(yùn)行中，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查一直都是個歷史難題。農(nóng)民的收入缺乏穩(wěn)定性，不能用貨幣來衡量，這導(dǎo)致部分村民謊報，甚至偽造自己的家庭收入，會使基層工作人員在收入核查方面困難較大[10]。盡管很多省份都提出了應(yīng)對措施，但目前仍缺乏一個行之有效的辦法。在對Q村的實地調(diào)研中也印證了上述問題，農(nóng)村居民家庭純收入主要包括家庭成員全年農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)的純收入和其他合法勞動收入，而家庭成員全年農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)的純收入和其他合法勞動收入沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)也很難把控，甚至有些村民為了獲取低保金，謊報自己家庭的實際收入，這會導(dǎo)致“欺瞞?！爆F(xiàn)象出現(xiàn)。在對Q村現(xiàn)任村長何某的訪談中得知，該村有18個村民由于謊報家庭收入而評選上低保，對于這種“欺瞞?！爆F(xiàn)象，作為村干部他們也束手無策。除此之外，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的工作量巨大，基層工作人員嚴(yán)重不足，造成部分工作人員以得過且過心理來應(yīng)付低保申請戶的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作。

訪談一：對于家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查，我雖然是村長，有一定的權(quán)利，可以對我們村的村民進(jìn)行調(diào)查，但是有些村民覺得成為低保戶就可以享受國家的政策，便不愿意說出自己家庭的實際收入大概是多少，都學(xué)著隱瞞自己家庭人員的收入，我們作為村干部也沒有辦法。(Q村現(xiàn)任村長何某的訪談)

訪談二：在我們村除了個別家里因患大病或發(fā)生重大事故特別貧困的，很多家里情況都差不多，要說他家沒錢評上了低保，我覺得我們家也沒有錢呢，感覺村里評選低保的這個標(biāo)準(zhǔn)不清楚。(Q村普通村民李某的訪談)

(二)低保制度設(shè)計造成的“應(yīng)保未?！?/h3>

農(nóng)村低保戶的評選主要考慮收入貧困型家庭，而忽視了支出貧困型家庭。支出貧困型家庭未能及時納入低保范圍，造成農(nóng)村低保邊緣群體存在，低保對象的瞄準(zhǔn)出現(xiàn)錯位。低保制度是規(guī)定了人均收入、家庭資產(chǎn)狀況以及家庭人員患病等情況作為低保資格的申請標(biāo)準(zhǔn)，但是這些規(guī)定只停留在制度層面，在實際的運(yùn)行中，缺乏具體可量化的方案，出現(xiàn)不同基層人員根據(jù)自己的主觀認(rèn)識采取不同的異化措施。低保戶的確定主要依據(jù)是村民的收入，而對于患大病的村民，他們的家庭經(jīng)濟(jì)收入可能在低保線以上的，但由于一場突如其來的大病，醫(yī)療費(fèi)用的支出會使原本小康的家庭瞬間陷入貧困狀態(tài)，這種類型的家庭稱為支出貧困型家庭，他們往往處于農(nóng)村低保的邊緣地帶，屬于低保邊緣群體，享受不到低保救助，出現(xiàn)“漏?！爆F(xiàn)象。

訪談三：我現(xiàn)在是患有尿毒癥，以前沒生病的時候是掙了不少錢，生活條件也不錯，但是一生病，我要做手術(shù)、化療之類的，之前掙的錢也都花光啦，村里評選低保戶的時候我是申請了，但是村里干部說我們家去年的人均收入都在我們這邊低保線以上，不符合低保的申請條件，就沒有同意我申請低保。(Q村一位患大病非低保戶張某的訪談)

訪談四：每次村干部把大家召集過來投票選低保戶，都會跟大家說主要看家庭人均收入是否低于我們這最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，那些患大病家庭人員以前多數(shù)都在外務(wù)工，家庭收入還是不錯的，我們也不大清楚他們生病后大概花了多少錢，所以大家都沒有投他們。(Q村村民代表郭某的訪談)

(三)制度運(yùn)行中存在“維穩(wěn)保”

在低保制度運(yùn)行的過程中，部分基層管理人員會迫于無奈縱容低保對象瞄準(zhǔn)錯位現(xiàn)象的存在。農(nóng)業(yè)稅取消后，村民和基層干部的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，村民從以前害怕村干部轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ甯刹刻嵋?，村干部不答?yīng)那些所謂的合理要求，部分村民就會選擇上訪，甚至有些村民采取極端行為對村干部進(jìn)行要挾，而村干部為了維穩(wěn)的需要，往往會采取“不出事”的邏輯答應(yīng)村民的不合理要求，這導(dǎo)致農(nóng)村基層治理陷入困境，社會秩序遭到嚴(yán)重破壞[11]。由于基層干部的這種“怕出事”和“不出事”行為，而實施的低保常被稱為“維穩(wěn)?！?。為了防止與村民發(fā)生沖突，避免村民上訪、要挾等集體事件出現(xiàn)，基層干部多會采取安撫措施，以免對自身的政治前途造成不利影響。Q村共有176人享受低保政策，其中21人評選上低保是因為村干部用低保來安撫他們的上訪或鬧事行為。這些村民多數(shù)既不了解什么是低保，更不知道申請低保需要具備哪些條件，但是由于成為低保戶可以享受住房、教育、醫(yī)療及生活補(bǔ)助等方面福利，于是他們便想方設(shè)法成為低保戶，以實現(xiàn)不當(dāng)目的。而村干部常常以“怕出事”和“不出事”的邏輯來安撫此類村民，最終導(dǎo)致“維穩(wěn)?！眴栴}出現(xiàn)，農(nóng)村低保對象瞄準(zhǔn)錯位，使原本應(yīng)該享受社會救助的村民無法得到應(yīng)有的保障。

訪談五：我們村有一個田老漢，今年69歲，有兩個兒子一個女兒，兒女都在外地做小生意，收入也都可以，務(wù)農(nóng)和子女的救濟(jì)是他的主要經(jīng)濟(jì)來源，兒子家蓋的都是樓房，裝修也都很好，田老漢的家庭在村里算得上是比較富裕的，但田老漢每年都跟村里鬧，非要村里給他辦個低保，帶著村里人去縣城上訪，上訪沒成功，就坐在村委會這邊不吃飯也不回家，最后，村里拿他沒辦法，就給他評了低保。(Q村低保專干孫某的訪談)

訪談六：成為低保戶可以享受到那么多好處，低保既然是國家給的，我們每個人都有權(quán)享受到，不管怎樣政府就得給我辦理低保。(Q村一位“維穩(wěn)?！睆埬车脑L談)

(四)低保執(zhí)行缺少監(jiān)督

農(nóng)村低保制度執(zhí)行缺少監(jiān)管，會造成“關(guān)系?！?、“人情?！?、“欺瞞?！钡鹊捅Ｃ闇?zhǔn)錯位問題出現(xiàn)。在對Q村實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)低保執(zhí)行監(jiān)督存在很大漏洞，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是上級政府人員有“偷懶”思想，他們覺得低保人員由下級村干部負(fù)責(zé)篩選，這些村干部對本村村民基本情況十分了解，如果他們再去審查就會比較繁瑣，耽誤時間，基本上沒有仔細(xì)核對就通過了下級部門上報的低保名單。二是村民監(jiān)督意識比較薄弱，這類村民主要分為兩類：一類是經(jīng)濟(jì)條件相對較優(yōu)越的村民，他們覺得自己經(jīng)濟(jì)條件不錯，低保名額無論怎樣分配都不會輪到自己，為此，他們便不關(guān)心低保的評選活動，更不去發(fā)揮自己的監(jiān)督權(quán)；還有一類是文化水平較低的村民，他們多數(shù)是初中及以下的受教育水平，更多關(guān)注怎樣種好自己家的一畝三分地，缺少對低保的監(jiān)督意識。Q村低保制度執(zhí)行過程中上級政府和村民都沒有正確行使自身的監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致“關(guān)系?！薄叭饲楸！薄捌鄄m?！钡痊F(xiàn)象出現(xiàn)，從而致使低保對象瞄準(zhǔn)錯位。

訪談七：我們在鎮(zhèn)上上班，現(xiàn)在一家四口人都住在鎮(zhèn)上，對各個村上報的低保戶的具體情況也都是通過村干部的介紹有個大概了解，一個鎮(zhèn)上那么多低保戶我們不可能一個一個去調(diào)查，所以很多時候村干部報上來的低保名單，我們簡單了解一下也就通過了，這樣我們自己的工作也可以省事了，何必給自己找麻煩呢。(R鎮(zhèn)民政局局長劉某的訪談)

訪談八：我和妻子平時都在江蘇這邊做小生意，基本上也就過年才會回家，家里經(jīng)濟(jì)收入還可以，覺得低保名額無論怎樣分配都不會輪到我們家，所以我們也都不關(guān)心低保戶到底是誰，每次回老家都會聽說村里的誰誰成為低保戶之類的，但是覺得跟自己家沒有關(guān)系，也就不關(guān)心這些事。(Q村普通村民辛某的訪談)

四、低保對象錯位矯正的建議

如何避免農(nóng)村低保制度保障對象瞄準(zhǔn)錯位現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)低保保障對象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)化？

(一)引入家計調(diào)查法，精準(zhǔn)核算低保對象家庭收入

為解決農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查困難問題，應(yīng)完善家計調(diào)查法，精準(zhǔn)核算低保對象家庭收入[12]。家計調(diào)查法是一種比較新的收入核查方法，該方法是在對家庭成員信息核查成本過高、困難較大的情況下，訪談人只需對家庭人員的基本生活情況做記錄，然后利用統(tǒng)計模型測算出家庭的大概收入，進(jìn)而推測家庭的實際貧困狀況。此外，基層村干部也要走訪低保申請戶的鄰居，通過對申請戶鄰居的訪談，推測低保申請戶家庭的大概收入。目前，我國農(nóng)村貧困人口主要收入來源是務(wù)農(nóng)和務(wù)工，兩者都會受到眾多不確定因素的影響，具有不穩(wěn)定性和多樣性，這導(dǎo)致基層村干部無法有效核算低保對象家庭收入狀況，而家計調(diào)查法的引入可以有效解決這一問題。家計調(diào)查法應(yīng)用到低保領(lǐng)域不僅可以提高基層村干部的工作效率、降低低保對象瞄準(zhǔn)的成本，還可以避免低保對象瞄準(zhǔn)錯位現(xiàn)象的發(fā)生，提高低保救助瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度。

(二)優(yōu)化制度設(shè)計，將支出貧困型家庭納入低保評定范圍

任何制度的頒布實施都不是一蹴而就，需要在實踐的檢驗中發(fā)現(xiàn)制度存在的不足，進(jìn)而對這一制度進(jìn)行不斷補(bǔ)充與完善。低保制度設(shè)計本身具有模糊性，不夠具體，原本的低保制度主要把收入貧困型家庭納入低保評定范圍，忽視了支出貧困型家庭的存在，導(dǎo)致該類家庭得不到應(yīng)有的保障。對于患大病的家庭要依據(jù)家庭實際支出作為其申請低保的條件，只有依據(jù)支出來確定這類群體的低保申請標(biāo)準(zhǔn)，才能有效保障他們的基本生活，使他們盡可能不再為生活而擔(dān)憂，促進(jìn)社會公平與正義。為此，需要對低保制度進(jìn)行優(yōu)化，將收入貧困型和支出貧困型家庭同時納入低保評定范圍，在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，有效避免“漏保”和“錯?！爆F(xiàn)象的發(fā)生，充分發(fā)揮農(nóng)村低保的“輸血”功能，實現(xiàn)農(nóng)村低保對象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性，更好發(fā)揮低保政策作為社會保障最后一道防線的兜底作用。

(三)依托第三方機(jī)構(gòu)，對低保對象進(jìn)行精準(zhǔn)識別

基層管理人員維穩(wěn)心理的存在會導(dǎo)致低保對象瞄準(zhǔn)錯位，出現(xiàn)“能者得保、貧者失?！钡默F(xiàn)象時有發(fā)生。目前在扶貧工作監(jiān)督方面，我國已經(jīng)開始啟動第三方機(jī)構(gòu)來對貧困對象進(jìn)行精準(zhǔn)識別，并且取得了顯著成效。這種方法我們可以推廣到低保領(lǐng)域，通過第三方評估，對低保對象進(jìn)行精準(zhǔn)識別，這樣不僅能有效避免“維穩(wěn)?！爆F(xiàn)象的發(fā)生，解決干群關(guān)系緊張問題，化解基層管理人員與低保對象之間的矛盾，減少社會風(fēng)險，還有利于推進(jìn)社會救助工作實現(xiàn)精準(zhǔn)化。

(四)建立三方監(jiān)管，完善農(nóng)村低保運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制

無論采取何種低保瞄準(zhǔn)辦法都會存在一定的漏洞，瞄準(zhǔn)效果不可能完全無誤，為此，需要建立三方監(jiān)管，完善農(nóng)村低保運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制。農(nóng)村低保的監(jiān)管機(jī)制不僅要發(fā)揮上級政府部門的主導(dǎo)作用，更應(yīng)該引導(dǎo)村民積極行使自身的監(jiān)督權(quán)。縣級民政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門不應(yīng)因為監(jiān)督過程耗時又費(fèi)力，而對村干部上報的低保名單絕對信任，應(yīng)成立調(diào)查小組進(jìn)行調(diào)查，保證每一人每一戶的信息都要公正無誤。對于村干部濫用權(quán)力的行為要嚴(yán)懲不貸，實行責(zé)任追究制度，同時要嚴(yán)格查處“欺瞞保”“關(guān)系?！薄叭饲楸！钡鹊捅Ｃ闇?zhǔn)錯位問題。其次，村委會成員應(yīng)認(rèn)真核查每一位申請者的家庭實際收入，若申請人中有與村委會成員有血緣或直接親戚關(guān)系的成員，該村委會成員必須回避，投票只有大于或等于2/3時申請才算合格，否則不合格。此外，普通村民不能把視野局限于自己家的經(jīng)濟(jì)收入，更應(yīng)該積極學(xué)習(xí)低保方面的知識，發(fā)現(xiàn)不符合條件的低保戶要主動與當(dāng)?shù)卮甯刹繙贤ǎ匾獣r上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上級政府部門。只有上級部門、村干部以及村民都主動發(fā)揮自己的監(jiān)督權(quán)，才能避免“關(guān)系?！薄叭饲楸！薄捌鄄m?！钡鹊捅ο竺闇?zhǔn)錯位問題的出現(xiàn)，保證低保制度在陽光下運(yùn)行。

五、結(jié)語

農(nóng)村低保制度在維護(hù)貧困人口基本生活方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，該制度的實施有利于緩解和消除農(nóng)村貧困，但低保對象瞄準(zhǔn)錯位問題一直都未得到有效解決。本文通過對F市Q村的實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)低保對象瞄準(zhǔn)錯位現(xiàn)象主要表現(xiàn)為對象遴選困難、制度設(shè)計造成的“應(yīng)保未保”、制度運(yùn)行中存在“維穩(wěn)保”以及低保執(zhí)行缺少監(jiān)督。為此，要精準(zhǔn)核算低保對象家庭收入、將支出型貧困家庭納入低保評定范圍、精準(zhǔn)識別低保對象、完善農(nóng)村低保運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮低保制度的底線救助功能，促進(jìn)社會公平正義。