陳惠云
清代江南地區(qū)包括江蘇和安徽兩省,位于沿江沿海地區(qū),是清朝政府賦稅的主要來源地,因此,保障城市安全的城工建設(shè)尤為重要。關(guān)于清代城工經(jīng)費來源問題,目前相關(guān)研究主要集中在湖北、陜西、云南等地區(qū)[1]。但是,不同地區(qū)的城工經(jīng)費來源差異很大。因此,本文系統(tǒng)考察乾隆朝江南地區(qū)城工經(jīng)費來源問題,以期豐富學(xué)界對清代地方城工經(jīng)費來源問題的認(rèn)識。
乾隆朝是清代的極盛時期,政府開始有財力對全國各地城墻進行大規(guī)模的修建與維護。據(jù)統(tǒng)計,從順治朝至嘉慶朝的170多年間,乾隆朝是江南地區(qū)城墻重建和修葺最為集中、頻率最高的時段(見表1)。
表1 清前中期江南府、縣級城市城墻重建修葺年代及次數(shù)統(tǒng)計
從修城政策和經(jīng)費來源的差異來說,乾隆朝可分為三個階段,乾隆元年至二十六年(1736—1761)為前期,乾隆二十七年至三十八年(1762—1773)為中期,乾隆三十九年至六十年(1774—1795)為后期。江蘇省有8府3州,共62個州縣。安徽省有7府4州,共55個州縣。據(jù)《<嘉慶重修大清一統(tǒng)志>城墻資料匯編》記載,在乾隆朝時期江蘇共有江浦縣、昆山縣、鹽城縣、海州等32個州縣城墻進行了大小規(guī)模的建設(shè)或修葺。其中,淮安府、太倉州更是進行了三至四次的修整,比較頻繁。安徽省則共有桐城縣、歙縣、定遠縣、舒城縣等38個地區(qū)的城垣在乾隆朝進行了重修,其中,徽州府、宿州、和州屢次修葺[2]。
表2 乾隆朝江南府、縣級城市城墻重建(修)次數(shù)統(tǒng)計
由表2可知,江蘇省和安徽省重建或修葺城墻都集中于乾隆朝前中期,后期則相對較少。乾隆三十九年(1774)之后,江南地區(qū)的城工建設(shè)大為減少,江蘇只有9次,安徽僅有1次。因為經(jīng)過前中期大規(guī)模的整修,江南地區(qū)的城墻基本完善,因此到了后期,僅對個別地區(qū)的城垣進行修葺。
總之,在乾隆朝六十年間,江南地區(qū)城工建設(shè)十分頻繁,涉及各府州縣。而不同形式的經(jīng)費來源相輔相成,使得江南城墻得以修建整齊。在不同的歷史時期,江南城工經(jīng)費的來源構(gòu)成是不一樣的。
乾隆朝前期,江南城工建設(shè)的經(jīng)費來源主要是匣費銀兩。由于清代最大的鹽場——兩淮鹽場,隸屬于江南,而兩淮鹽務(wù)機構(gòu)有向兩淮鹽場收取規(guī)費的慣例,這種規(guī)費就是匣費。江南地區(qū)有動用匣費銀兩修城的慣例,據(jù)安慶巡撫孫國璽于乾隆四年(1739)八月的奏報:“司庫現(xiàn)存江廣匣費一項,原奉部每年以三萬兩分給上江,遇有公事及緊要城垣堤岸等工,準(zhǔn)其動用?!盵3]25乾隆十七年(1752),因“匣費銀兩,每年辦公尚須通融動放,未便全用修城”,江寧巡撫奏請“應(yīng)自本年為始,限以六年,每年扣出匣費銀兩萬兩”,共撥出十二萬匣費銀兩用于修城[3]30。因此,匣費銀兩構(gòu)成了乾隆朝前期江南修城經(jīng)費的穩(wěn)定來源。
乾隆三年(1738),蘇州巡撫許容奏報,江蘇當(dāng)年遭受旱災(zāi)的州縣較多,急需賑濟,故請修各州縣城垣,以工代賑。經(jīng)估算,除可緩修工程外,當(dāng)年“共急需銀二十三萬一千三百余兩。將存庫匣費,盡數(shù)支給,尚缺銀一十六萬余兩。請撥發(fā)正項,及時興修。工竣后,仍于匣費內(nèi)陸續(xù)歸還”[4]249。因此,本次城工建設(shè),除直接動用存庫匣費銀兩外,借撥的正項銀兩,之后仍需在匣費款項內(nèi)陸續(xù)歸還。乾隆十年(1745),江蘇瓜州城垣被江潮沖損,修葺需銀九百九十二兩,在匣費款下動撥興修[5]63。同年,安徽徽州府、歙縣等處遭受水災(zāi),地方政府的對策是以工代賑,興修相應(yīng)府縣的城墻,其經(jīng)費“于司庫修城本款匣費銀內(nèi),先給八分工料銀,及時購料興工”[5]73??傊?,匣費銀兩在乾隆朝前期江南城工建設(shè)中充當(dāng)了重要的角色,也是江南地區(qū)特有的經(jīng)費來源。
此后,雖然匣費在乾隆朝中期比不上前期所占的比例,但仍是江南城工建設(shè)的經(jīng)費來源之一。乾隆二十二年(1757),安徽省興修安縣城工也是“在于司庫匣費本款銀內(nèi)先行酌給八分工料銀兩”,如“工竣變價,另冊報銷,相應(yīng)一并于匣費銀內(nèi)給修”[6]。乾隆二十九年(1764),兩江總督尹繼善奏稱“江蘇城垣,向于匣費內(nèi),每年撥銀兩萬兩修理”[7]1089??梢姡K省每年都會從匣費中撥銀兩萬兩,作為各府屬州縣城垣修建的經(jīng)費。因此,匣費銀兩已經(jīng)成為江南地區(qū)城工修建的固定經(jīng)費來源,起著不可或缺的作用。
政府也會直接動用正項地丁錢糧和耗羨銀兩作為修城經(jīng)費。清朝經(jīng)過順治、康熙、雍正這幾任皇帝的積累,國庫日漸充盈,至乾隆朝,國家有財力投入城工建設(shè)這類大型工程。乾隆帝有言:“凡有修建重大工程,小民力不能辦者,國家自不惜帑金,為之經(jīng)理?!盵5]41因此在乾隆朝,政府撥款修建地方城工十分常見。乾隆六年(1741),沛縣城墻因坍損嚴(yán)重,江蘇巡撫徐士林申請“撥項興修”,得到了批準(zhǔn)[4]1140-1141。乾隆十五年(1750),上元縣和江寧縣城垣共估需銀五千多兩,“照例在于司庫耗羨項下動給”[8]。可以看出,在乾隆朝前期,正項地丁錢糧、耗羨銀兩是江南地區(qū)城工經(jīng)費的重要補充來源。
由此可見,在乾隆朝前期,江南地區(qū)的城工建設(shè)經(jīng)費來源有匣費銀兩、地丁銀兩、耗羨銀兩等,其中匣費銀兩作為江南地區(qū)特殊的經(jīng)費來源,在前期城工建設(shè)占據(jù)了主導(dǎo)地位。
乾隆朝中期是江南城工修建的密集期。與前期匣費銀兩在江南城工建設(shè)中占主要地位的情況不同,這一時期江南地區(qū)得以如此大規(guī)模地進行城工建設(shè),主要是依靠江蘇和安徽兩省的樂輸捐納銀兩。
乾隆二十七年(1762),安徽巡撫托庸奏請“于安省開捐貢監(jiān)暨職銜等項,以為修理城垣之費”。朝廷同意這一提議,并下令“將此例通行各省,遇有坍塌城垣較多省份,均令該督撫陸續(xù)具奏請旨”[7]471-472。此后,安徽省的修城銀兩主要是來自這次大規(guī)模的開捐。乾隆二十九年(1764),安徽巡撫托庸奏報“現(xiàn)在收捐銀數(shù),已敷應(yīng)用,其余具呈未收銀兩,聽士民陸續(xù)完納”[7]887-888,共收“捐納貢監(jiān)等八十一萬三千余兩”,“本省紳士樂輸銀三十一萬三千七百余兩”,合計“共銀一百一十二萬六千余兩”[9]。乾隆中期,安徽省需修理的城垣共有34處,乾隆三十年(1765),“安徽修理城垣,俱經(jīng)報竣”,共用銀六十八萬九千余兩[10]77-78。此外,安徽這次所收捐輸銀兩,除去自留為修城之用外,還有余剩,“除撥協(xié)江蘇城工外,尚有余?!,F(xiàn)在直隸城工,亦有應(yīng)修葺之處,著該督等,即于此內(nèi)撥銀二十萬兩,解交方觀承備用”[11]642。據(jù)檔案,安徽此次協(xié)撥給江蘇的銀兩多達十四萬兩[11]757。而這次的余剩銀兩也成為后期江南城工建設(shè)的經(jīng)費來源之一。
安徽省奏報開捐得到批準(zhǔn)之后,江蘇和浙江也緊跟其后,申請開捐,但“戶部以三省不便同時報捐議駁”。乾隆二十九年(1764),安徽省才停止收捐,江蘇省開捐的提議才得到了批準(zhǔn),“今安省既停止收捐,則此項捐例,自應(yīng)歸江蘇專辦。俟江蘇收足后,遞及浙江”[7]888。因此,江蘇到乾隆二十九年(1764)才進行大規(guī)模開捐。據(jù)檔案,江蘇此次開捐統(tǒng)計收銀二十二萬余兩[12]。乾隆三十六年(1771),江蘇沛縣夏鎮(zhèn)城垣估需工料銀兩千五百余兩,“應(yīng)請于司庫捐款銀內(nèi)動給儹修”[13]。乾隆三十八年(1773),華亭、奉賢、南匯、上海等縣因拆修城墻,共需用銀兩萬多兩,“所需工料銀兩準(zhǔn)其在于商民捐輸修城經(jīng)費項下動支”[14]??梢?,之后江蘇城工建設(shè)經(jīng)費也在此次所收樂輸捐納銀兩內(nèi)中支取動用。
前文所述,乾隆帝本來打算將安徽、江蘇兩省進行大規(guī)模開捐、以修整地方城墻的做法推廣到各個省份,但考慮到江南地區(qū)向來是富庶之地,而“各省民風(fēng)土俗,未必相同”,因此“諭令各督撫,將地方實在情形,查明具奏,并諭戶部,于各省奏齊時,匯總籌劃定議”,并沒有讓其他各省遵照安徽的案例,“輒行勸捐興工也”[10]224。乾隆三十年(1765),戶部議奏“各省修理城垣事宜,請停止勸捐”一事,乾隆帝認(rèn)為此事“頗合朕意”[11]756??傊?,乾隆朝中期的城工捐納,僅在江南地區(qū)開辦,迅即停止,這也體現(xiàn)出江南地區(qū)的特殊性。
除了捐納銀,生息銀兩是另一項經(jīng)費來源。乾隆朝中期,因為江蘇省需要修理的城墻繁多,而此時方才開捐,最主要的城工經(jīng)費還是每年所撥的兩萬兩匣費,不足以支撐各州縣的城墻建設(shè)。乾隆二十九年(1764)十二月,兩江總督尹繼善就奏報將江南綠營兵丁銀兩生息銀“實存銀十九萬九千余兩,以之營運,每年可得息銀兩萬三千余兩,以為添補修城之用”,得到了乾隆帝的批準(zhǔn)[7]1089-1090。
為城工建設(shè)開辦捐納,是乾隆朝江南地區(qū)的特例,也正是有了這項捐納銀兩,這一階段江南地區(qū)的城工建設(shè)得以在短時間內(nèi)大規(guī)模開展。
經(jīng)過中期的開捐大修,江南地區(qū)城墻得到了系統(tǒng)性的修整,在此后20多年長期保持穩(wěn)固。此外,乾隆三十四年(1769),山西布政使朱珪提出,“修建城垣,遵旨立三十年保固之限”。之后,各省新建的城垣都是以30年為準(zhǔn)。朱珪還提出,若地方城墻在保固年限30年內(nèi)發(fā)生了坍塌,便要求原來承辦城工的官員賠修十分之六、現(xiàn)任的官員賠修十分之四,以示懲戒;但是如果“原修官追賠無者,即著落原總辦、督辦各員,及原驗收之督撫分賠”[15]。爾后,這個規(guī)定便成為官員賠修地方城工的公式。在乾隆朝后期,江南城垣基本尚在30年保固年限內(nèi),即使發(fā)生坍塌,地方官員為避免懲罰,只能自己出資維修,不敢上奏朝廷。這亦是該時期江南地區(qū)城工建設(shè)較少的一個重要原因。雖然城工建設(shè)相比之前大為減少,只有寥寥幾次,但是這一時期的城工經(jīng)費來源方面還是和前中期有所區(qū)別。
乾隆四十六年(1781),江南因水患災(zāi)害積水嚴(yán)重,兩淮鹽課成為其維修城工的重要經(jīng)費來源,這是江南地區(qū)特有的經(jīng)費來源?!敖吓婵h等處,修理城垣,及撫恤各事宜,需用較多。現(xiàn)撥兩淮鹽課銀五十萬兩,交薩載悉心查勘辦理。”[16]而耗羨銀兩也是后期江南城工建設(shè)的一項經(jīng)費來源。乾隆五十四年(1789),江寧城垣因年久失修,需用工料銀九千余兩,在于“司庫耗羨銀內(nèi)動支給辦”[17]。
以罪臣或罪臣家屬承修地方城工是乾隆朝城工建設(shè)的重要形式之一,在后期江南城工建設(shè)中也存在,但僅是個案。乾隆四十五年(1780),因于敏中的孫子于德??馗嫫涮檬逵跁r和侵吞其祖父在京資產(chǎn),因此查明素有廉直之名的于敏中,其京中及原籍家產(chǎn)竟值銀兩百萬余兩。乾隆帝十分惱怒,但因其“既完名而沒”,“亦惟始終保全,以存大體,本無庸究治其生前之罪”。至于于敏中的財產(chǎn),除“酌分銀二三萬兩,給予于德裕,以資養(yǎng)贍”外,令“吳壇到金壇時,即行詳查該縣有無應(yīng)行辦理水利、堤田、城工、義學(xué)等、地方公務(wù),即將此項撥辦,酌派妥員,經(jīng)理其事”[18]839-840。另外,楊景素因在直隸總督任內(nèi)操守不謹(jǐn),而且“其在廣東,于沙灣茭塘劇盜凌大頭蓉等一案,并不嚴(yán)密緝拿,以致盜犯肆劫,貽害地方”。雖然楊景素已經(jīng)身故,但是“亦不應(yīng)使其子孫坐擁厚貲”,因此乾隆帝令兩江總督薩載“查明江南有河堤、城垣等工,應(yīng)需修葺之處,罰令楊景素家屬承修,以為貪婪縱弛者戒”[18]924。
另外,在乾隆朝后期,匣費也是江南城工建設(shè)經(jīng)費來源之一。乾隆五十四年(1789),安徽巡撫陳用敷奏稱“鹽運司每年額解上江司庫匣費銀兩萬兩,凡遇修理一切工程亦在此款內(nèi)動用”[19]。乾隆五十八年(1793),江寧巡撫奇豐額題報核估桃源縣修筑土城共需銀九千七百余兩,“應(yīng)請于司庫存公匣費銀內(nèi)給辦”[20]。
乾隆一朝,江南地區(qū)城工建設(shè)的經(jīng)費來源十分豐富,包括匣費銀兩、樂輸捐納銀兩、地丁銀、兵丁生息銀等。而在不同的歷史時期,經(jīng)費來源有所不同:乾隆朝前期,以匣費銀兩為主,輔之以政府正項地丁銀兩、耗羨銀兩。乾隆朝中期,因為進行了大規(guī)模的開捐,所以樂輸捐納銀兩便成為這一時期江南地區(qū)城工建設(shè)最重要的經(jīng)費來源。此外,還有匣費銀兩和生息銀兩共同構(gòu)成了這一時期的城工經(jīng)費來源。乾隆朝后期,江南城工建設(shè)的經(jīng)費來源主要有兩淮鹽課銀兩、耗羨銀兩、匣費銀兩等。江南城工建設(shè)有著多樣的經(jīng)費來源,但匣費銀兩始終貫徹江南城工建設(shè)的全過程,這是該地區(qū)特有的、也是不可或缺的經(jīng)費來源。而政府正項地丁銀兩、耗羨銀兩等雖不占主要地位,但在不同的時期內(nèi)都能夠很好地發(fā)揮作用,使得乾隆時期的江南城工可以進行大規(guī)模的修整。