王曉玲

新冠肺炎疫情在韓國出現(xiàn)后，韓國不但在保障生產(chǎn)生活基本正常運行的同時有效控制了病毒傳播，還以此為契機提升了政府公信力、社會凝聚力乃至國民的制度認同感。2020年2月，“新冠病毒”在韓國出現(xiàn)社區(qū)傳播，當時文在寅的支持率僅為50.8%。(1)KBS電視臺新聞報道，http:∥news.kbs.co.kr/vod/program.do?bcd=0001#2020.02.24，2020年5月8日。新冠肺炎疫情在韓國進入高峰期時，國會選舉戰(zhàn)也拉開序幕，在野黨把“防疫措施不當”作為攻擊政府的標靶。受這種輿論影響，超過百萬民眾在要求彈劾總統(tǒng)的請愿文簽名。然而，文在寅政府領導全社會積極有序地開展全民防疫，協(xié)商應對經(jīng)濟危機，得到了廣泛的社會認可。4月15日，韓國舉行國會選舉，執(zhí)政黨得到60%的席位，完全擺脫了在野黨的掣肘。5月初，在總統(tǒng)就職3周年之際，文在寅的支持率超過70%，成為韓國歷史上在執(zhí)政中期獲得支持率最高的總統(tǒng)。(2)《就職3年文總統(tǒng)支持率突破70%，在歷任總統(tǒng)中最高》，《中央日報》(首爾)，https:∥news.joins.com/article/23771931，2020年5月8日。本研究將回顧韓國政府應對新冠肺炎疫情的舉措，分析其成功原因和借鑒意義。

一、韓國政府應對新冠肺炎疫情的有利條件和不利因素

新冠肺炎疫情首先是公共衛(wèi)生危機，同時可能引發(fā)經(jīng)濟危機，激化社會既有矛盾，引發(fā)政治領域的危機。換言之，新冠肺炎疫情可能引發(fā)多場域聯(lián)動的綜合危機。在這場危機面前，較之其他國家，韓國在衛(wèi)生防疫領域里擁有有利條件，但在經(jīng)濟和政治領域里面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

(一)衛(wèi)生防疫領域的有利條件

首先，相比世界上大多數(shù)國家，韓國人均醫(yī)療資源較為豐富，醫(yī)療保險覆蓋率高。韓國統(tǒng)計廳的統(tǒng)計顯示，韓國每10萬人擁有的ICU(重癥護理病房)病床數(shù)為10.6張，少于美國(34.7)、德國(29.2)、法國(11.6)，但多于日本(7.3)和中國(3.6張)。每1000人擁有的普通病床數(shù)為7.14張，少于日本(7.79)，但多于德國(6.02)、法國(3.09)和美國(2.44張)。(3)韓國統(tǒng)計廳2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，《醫(yī)療人力與病床數(shù)趨勢》，http:∥www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=2772，2020年5月1日。韓國的國家醫(yī)療保險覆蓋了約96%的人口，剩余4%的人口也能得到政府醫(yī)療補助。

其次，韓國的防疫機制在2015年MERS(中東呼吸綜合癥)疫情之后得到大幅度提升。經(jīng)歷MERS疫情后，韓國將“保健福祉部”下屬的KCDC(韓國疾病管理本部)指定為“韓國流行疾病防治體系的指揮機構”。KCDC由傳染病領域的專家領導，在新冠肺炎疫情應對中提供了科學高效的防疫方案。在MERS疫情中，韓國認識到早期發(fā)現(xiàn)病毒、追蹤感染者以及對發(fā)熱患者進行分診的重要性，改善了醫(yī)院的篩查流程，提升了病毒檢測能力，增加了流行病學調查員，增設了負壓病房。不僅如此，韓國還修改了相關法律，規(guī)定疫情發(fā)生時可以簡化試劑、藥物和疫苗的審批程序。這些措施使得韓國在新冠肺炎疫情暴發(fā)時擁有了快速檢測、隔離和追蹤病毒的能力。

再次，韓國社會中中產(chǎn)層占比較高。OECD的報告顯示，韓國的中產(chǎn)層占人口的61.1%。(4)《每日經(jīng)濟》(首爾)，https:∥mk.co.kr/news/world/view/2019/04/224389/，2020年5月1日。中產(chǎn)層所擁有的知識、信息、物質儲備使得他們有能力按照防疫需求調整日常生活。韓國社會重視教育，尊重科學，成年人中大學以上學歷者占49%，在全世界排第一位。面對新冠肺炎疫情，韓國社會表現(xiàn)理性，從政府到民眾都未出現(xiàn)與防疫專家“唱反調”的現(xiàn)象，也未出現(xiàn)“搶購潮”。韓國智能手機普及率為95%，全球最高。(5)KBS新聞，《韓國智能手機保有率95%，世界第一》，https:∥news.kbs.co.kr/news/view.do?ncd=4132642，2020年5月1日。韓國汽車保有率也很高，平均2個韓國人擁有一輛汽車。(6)韓國國土資源部2019年7月15日統(tǒng)計結果，《我國國民2人中有1人擁有1輛汽車》，http:∥www.korea.kr/news/pressReleaseView.do?newsId=156341288，2020年5月1日。而智能手機、家用汽車在防疫中成為重要的硬件設施。KCDC通過手機向國民發(fā)送“疫情動態(tài)”和“防疫指南”，通過手機應用程序監(jiān)控被隔離者，追蹤感染源，提高了工作效率?！暗脕硭偈健蓖＼嚈z測法提高了病毒檢測效率。

最后，韓國社會不存在強烈的個人主義傾向，政府要求國民為防疫讓渡個人權力時很少遇到阻力。以歐美為代表的西方社會具有“原子化”特征，個人主義傾向明顯。而韓國人的日常生活中卻存在諸多封閉性私人集團。以共同的“血緣”“學緣”(7)“學緣”的媒介主要指大學，韓國人將畢業(yè)于同一所大學的人稱作“同門”。韓國社會普遍存在以“同門”為邊界的私人關系網(wǎng)，“同門”關系網(wǎng)發(fā)揮著情感支持和信息、資源交換的作用?；蛘摺暗鼐墶?8)“地緣”的媒介是籍貫。以“地緣”為媒介形成的心理歸屬感在選舉等政治生活中發(fā)揮著重要作用，表現(xiàn)為出身于特定區(qū)域的韓國人支持特定政治傾向的政治家。為基礎構建而成的人際關系網(wǎng)帶有“先天”和“半先天”的特性，個體被動參與其中，個人行為受到“共同體”的道德監(jiān)督。公共衛(wèi)生危機來臨時，韓國人很自然地選擇為公共安全讓渡個人權力，不配合病毒檢測、不認真進行居家隔離者遭到了嚴重的道德指責。韓國的防疫法規(guī)定，一旦疫情警示級別上升到紅色，(9)韓國傳染病危機預警分4個階段，由低到高分別為留意(藍色預警)、關注(黃色預警)、警戒(橙色預警)和嚴重(紅色預警)。KCDC就可以獲取閉路電視、手機定位、入境記錄等數(shù)據(jù)信息。以此為基礎，韓國開發(fā)了“新冠肺炎疫情智能管理系統(tǒng)”，利用商業(yè)大數(shù)據(jù)追查確診者行蹤，尋找密切接觸者。對于違反隔離規(guī)定者，韓國政府要求其佩戴電子跟蹤手環(huán)來接受監(jiān)督。這些措施大大提升了防疫工作的效率。

(二)經(jīng)濟和政治領域的不利因素

韓國長期以來面臨國內(nèi)經(jīng)濟增長乏力、民生改善緩慢、就業(yè)率和就業(yè)質量低下的困境。近10年來，韓國GDP年增長率維持在3%左右，國內(nèi)經(jīng)濟與出口經(jīng)濟、中小企業(yè)與大企業(yè)之間的差距日益懸殊，經(jīng)濟增長難以惠及民生。韓國家庭收入在國民總收入中所占比例1996年為70.8%，到2016年下降至62.1%，在OECD國家中降幅最大。(10)趙永烈(音)，《文在寅政府的經(jīng)濟政策評價》，《經(jīng)濟與社會》2018年第4期，第136頁。韓國總體失業(yè)率為3.8%。就業(yè)人口中“非正規(guī)職”占比33%，在OECD國家中最高。15歲至29歲年輕人的失業(yè)率為 9.5%，而就業(yè)者僅占42.7%，(11)韓國統(tǒng)計廳2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，《經(jīng)濟活動人口調查》，http:∥kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=M_01_01，2020年5月1日。年輕人“就業(yè)難”引發(fā)了一系列社會問題。文在寅政府上臺時強調要追求以就業(yè)為核心的經(jīng)濟增長，但結果并不理想，成為其支持率下滑的最重要原因。在這樣的情況下，新冠肺炎疫情導致的經(jīng)濟活動停滯無疑是雪上加霜。不僅如此，韓國是典型的經(jīng)濟外向型國家，外貿(mào)在GDP中占比高達66.3%。(12)韓國統(tǒng)計廳2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，《經(jīng)濟綜合指數(shù)》，http:∥kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=M_01_01#SelectStatsBoxDiv，2020年5月1日。這一特點決定韓國經(jīng)濟受全球疫情影響的時間相比其他國家會更長，而且靠自身力量難以扭轉局面。

韓國的政黨政治呈現(xiàn)“進步派”與“保守派”二元對立結構?！斑M步派”政黨強調“公平”“公正”“民主”，推動了很多旨在分散和監(jiān)督權力的改革，倡導“經(jīng)濟民主主義”，積極擴大社會福利?！氨Ｊ嘏伞闭h重視“效率”和“國際競爭力”，積極維護市場自由，被認為是“財閥”等大資本的代言人?！斑M步派”與“保守派”的斗爭從20世紀80年代的民主革命運動時期延續(xù)至今，理念差異與歷史積怨導致兩派針鋒相對。這種對立與韓國的階層矛盾、地域歧視相結合，每次選舉時都將韓國社會的分裂推向高潮。面對2020年國會選舉，在野的“保守派”政黨打出對文在寅政府進行“審判”的口號。國會選舉日為4月15日，而2月下旬至3月中旬是韓國新冠肺炎疫情的高峰期。保守政黨把“防疫”和“中國”作為選舉論戰(zhàn)的核心詞，將“防疫”問題政治化，用“民族主義話語”煽動民眾對政府的不滿。新冠肺炎疫情在韓國出現(xiàn)后，韓國出現(xiàn)了“全面禁止中國人入境”的呼聲。政府認為全面切斷中韓交通弊大于利，僅限制武漢旅行經(jīng)歷者入境，并建議韓國人按照世界衛(wèi)生組織的建議，棄用“武漢病毒”，使用“冠狀病毒19”的說法。對此，保守政黨稱政府“看中國眼色”，不全面禁止中國人入境是“將中韓關系置于國民健康之上”。在“政府媚華論”以及恐慌情緒的刺激下，青瓦臺網(wǎng)站上出現(xiàn)了要求全面禁止中國人入境的請愿文，1個月時間里請愿人數(shù)超過76萬人。后來又出現(xiàn)要求“彈劾總統(tǒng)”的請愿文，該文稱“看總統(tǒng)的疫情應對，覺得文在寅是中國總統(tǒng)”。一個月內(nèi)超過140萬韓國人對此請愿文投票表示贊同，文在寅政府面臨執(zhí)政以來的最大挑戰(zhàn)。

二、韓國政府應對新冠肺炎疫情的主要舉措

面對來自公共衛(wèi)生、經(jīng)濟和政治領域的多重挑戰(zhàn)，韓國營造了以“科學”“共同體”“參與”“協(xié)商”為核心的社會輿論，使政府在觀念領域里得到了社會認同。與此同時，韓國在防疫實踐中踐行了政府主導、全民參與、多方協(xié)商的道路，而“社會參與”既是防疫的高效路徑，也是政府獲得社會認可的高效路徑。與此同時，韓國政府也非常注意危機應對中公職人員的言行，注重維護政府公信力。最終，韓國實現(xiàn)了控制疫情、政府信譽、民主參與、制度認同之間的良性循環(huán)。

(一)營造以“科學”“共同體”“參與”“協(xié)商”為核心的社會輿論

新冠肺炎疫情在韓國暴發(fā)后，韓國社會圍繞“是否全面禁止中國人入境”產(chǎn)生了分裂。與此同時，社交媒體上不斷出現(xiàn)有關病毒傳播的假消息，引發(fā)了社會恐慌。批評中國人飲食衛(wèi)生習慣、批評中國社會制度的言論明顯增加。韓國的輿論空間被民族主義、冷戰(zhàn)思維、朝野對立和恐慌心理占據(jù)。面對這樣的環(huán)境，韓國政府積極營造以“科學”“共同體”“參與”“協(xié)商”為核心的社會輿論，樹立了正確的防疫價值觀，凝聚了社會共識。

首先，號召民眾以科學理性的態(tài)度應對疫情。這一工作主要由傳染病專家完成。KCDC每天召開兩次信息發(fā)布會，通報病毒傳播情況、介紹防疫方案以及個人防疫知識。傳染病醫(yī)學專家及時反駁社交媒體的虛假信息，對疫情數(shù)據(jù)、疫情發(fā)展趨勢以及各種防疫措施的利弊進行解讀，提高了國民參與防疫的理論基礎。司法機構迅速查找謠言傳播者，追究其法律責任并向社會辟謠。防疫專家以及外交官員積極向民眾解釋為什么“全面禁止中國人入境”不可行：在不禁止在華韓國人入境的情況下，禁止中國人入境不能阻斷病毒輸入；如果全面阻斷中韓之間的交通，一些人會繞道他國入境，反而給防疫工作增添難度；中韓經(jīng)濟合作、人員交流規(guī)模巨大，阻斷中國人入境對于經(jīng)濟、社會的正常運轉副作用很大。

其次，強調克服病毒傳播需要共同體意識。文在寅把克服新冠肺炎疫情比喻為“運動會上的‘2人3腳’比賽”，強調任何人被忽視都會成為病毒擴散的缺口。文在寅稱：“我們身體的中心不是頭也不是心臟，而是疼痛的地方。社會的中心也是‘痛點’，只有‘痛點’好了社會才能健康?！?13)《文在寅在4月20日“障礙人日”上的發(fā)言》，https:∥www1.president.go.kr/c/president-speeches，2020年5月1日。從這種共同體意識出發(fā)，政府優(yōu)先支援弱勢群體。疫情進入社區(qū)傳播階段后，韓國把養(yǎng)老院、精神病醫(yī)院作為防疫重點。疫情在海外暴發(fā)后，政府積極幫助在外國民回國。學校停課后，教育部為貧困家庭提供電腦等上網(wǎng)設備，安排無法上網(wǎng)學習的殘疾兒童單獨到校學習。面對疫情引發(fā)的經(jīng)濟危機，韓國采取“先弱后強”的經(jīng)濟援助政策：第一時間關照流浪者、獨居老人、病殘者等最弱勢群體，然后出臺措施援助自營業(yè)者、小微企業(yè)、受疫情沖擊最嚴重的服務業(yè)，最后出臺措施援助大企業(yè)。

再次，強調新冠肺炎疫情是“國難”，號召所有國民和組織在這一非常時期以“苦難共擔”為原則積極展開協(xié)商合作。政府和執(zhí)政黨呼吁在野黨放棄黨爭，展開合作、快速處理相關法案，以支援民生和經(jīng)濟。如此以來，在野黨對執(zhí)政黨的挑戰(zhàn)就被推到了“防疫”和“民生”的對立面。在選舉游說中，執(zhí)政黨打出“防疫工作者”的口號，號召國民把選票投給“工作的人”而不是“吵架的人”。在野黨黨首黃教安在社交媒體上稱“憎惡政府”，執(zhí)政黨黨首馬上回應說“不要憎惡黃教安”，“希望各黨派領導人匯集智慧克服國難”。(14)《“討厭政權”的黃教安，“不要討厭黃教安”的李落淵》，《中央日報》(首爾)，https:∥news.joins.com/article/23747506，2020年5月1日。隨著選舉論戰(zhàn)全面展開，“審判政府論”因道德劣勢而落入下風，以“共同體”“參與”“協(xié)商”為核心詞的“防疫話語”得到了廣泛的社會認同。

最后，利用防疫成就提升民族自豪感和制度認同感。進入4月后，韓國疫情平穩(wěn)回落而歐美日等國疫情暴發(fā)，韓國成為世界防疫榜樣。這時候，韓國政府積極引導“民族主義”由“排外”向“自豪感”轉變。韓國媒體頻繁報道外國領導人、外國媒體對韓國防疫成就的贊揚，報道韓國防疫物資被多國爭相采購的情況，稱“防疫模范”的形象提升了韓國的“軟實力”。不僅如此，韓國政府還把這種民族自豪感上升為制度認同感。文在寅在紀念4.19民主革命的演講中稱：“我們戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情的力量……是一種自律的市民意識。我們的國民把‘我’的利益讓給‘我們’，不囤積、不搶購，才克服了困難……我們曾經(jīng)在獨裁政府的高壓下以堅忍不拔的意志捍衛(wèi)民主，我們在流血中學會了團結，這些品質讓我們克服了今天的困難，成為世界抗疫的模范……今天我們在開放、透明、民主的基礎之上堅持‘團結合作’，成為全世界的希望?！?15)《文在寅在4月19日“紀念4.19民主革命”集會上的發(fā)言》，https:∥www1.president.go.kr/c/president-speeches，2020年5月1日。

(二)引導社會積極參與、有序協(xié)商，實現(xiàn)政府社會協(xié)作

在防疫領域里，韓國采取了政府領導、社會參與的協(xié)同治理方式。面對經(jīng)濟危機，韓國政府則利用經(jīng)濟政策和輿論壓力引導不同利益人群進行協(xié)商和讓步。

首先，引導全社會參與社會防疫措施的制定、實施和監(jiān)督。社會防疫的主要措施是維持社交距離。KCDC根據(jù)疫情發(fā)展階段不斷調整“社交距離運動”強度，并向國民說明維持社交距離的重要性、調整“社交距離運動”強度的依據(jù)。在此基礎之上，KCDC給地方政府、企業(yè)、公共場所經(jīng)營者、社區(qū)留出部分決策空間。例如，在病例高發(fā)期，KCDC倡導“高強度社交距離運動”，具體措施包括停止使用聚集型營業(yè)設施。但如果設施管理者認為必須使用，則可以在遵循防疫指南的前提下使用。如果在設施使用過程中出現(xiàn)感染病例，相關設施將被強行關閉，治療和防疫費用也由設施負責人承擔。這種“政府建議而不強制”“事后處罰”的做法使得每個防疫主體都有機會在風險和利益之間進行權衡，避免“一刀切”所帶來的低效，減少了社會成員對于防疫措施的不滿，同時明確的責任指向也調動了經(jīng)營者的防疫積極性。在讓出部分決策權后，政府和市民共同承擔監(jiān)督者角色。政府抽查聚集性設施的防疫措施，而市民則積極舉報違反防疫要求的現(xiàn)象。在這種富有彈性的制度下，韓國社會在防疫風險和經(jīng)濟利益之間不斷進行動態(tài)選擇，達成了不成文的共識。最終，教會因舉辦集會被社區(qū)居民大量舉報，防疫部門對其監(jiān)管也較為嚴格。相比之下，校外補習班則很少被社區(qū)居民舉報。校外補習班根據(jù)所在社區(qū)的疫情發(fā)展情況自覺調整營業(yè)時間，保持了較為合理的營業(yè)率。以3月31日為例，在疫情最嚴重的大邱市，校外補習班的停課率為88.4%，而在疫情較為緩和的首爾，補習班停課率為16.3%。在疫情進入緩和階段后，政府就如何調整防疫措施與民眾展開了更多的協(xié)商。例如，圍繞“何時開學”，“中央安全對策本部”反復向民眾詳細說明決策影響因素，同時不斷與防疫專家、教育部、各級學校管理者、家長進行協(xié)商，通過問卷調查和座談會等方式收集意見。在準備開學的過程中，“中央安全對策本部”要求上述各方共同制定學校防疫守則。在防疫強度降低至“生活防疫”后，政府進一步將防疫責任轉移至社區(qū)，建議公司、學校、公寓等共同生活場所自行制定防疫準則，自行指定防疫管理人員進行監(jiān)督管理。

其次，通過稅收優(yōu)惠、財政支援、社會輿論監(jiān)督等方式敦促、引導各種利益團體展開協(xié)商和讓步。面對疫情引發(fā)的經(jīng)濟危機，政府需要迅速出臺財政金融支援措施，而這些措施出臺的最大阻力來自國會內(nèi)的在野黨。為了推動政黨間合作，文在寅頻繁與相關政府部門、執(zhí)政黨、在野黨、受惠人群代表進行協(xié)商。青瓦臺反復強調，危機下的經(jīng)濟刺激政策能否奏效，取決于能否準確把握時機，以此向在野黨施加壓力。不僅如此，青瓦臺以及媒體還公布了相關會議參會人的主要發(fā)言內(nèi)容，用社會輿論壓力督促各方從民眾利益出發(fā)做出讓步。除此之外，韓國政府還呼吁全社會“協(xié)商合作”“苦難共擔”。政府通過稅收等優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)主、物業(yè)主、消費者讓渡部分經(jīng)濟利益。例如政府倡導“善良租金運動”，鼓勵物業(yè)主減免商戶租金，政府則為這些物業(yè)主減免相應比例的所得稅。面對消費市場萎縮，政府除了直接發(fā)放消費券，還倡導國民參與“善良消費運動”，鼓勵國民進行預支付消費，政府則為在疫情期間購買家電等非生活必須品的國民提供稅收減免優(yōu)惠。政府將穩(wěn)定就業(yè)作為頭等大事。為此追加了一系列財政預算，用于創(chuàng)造就業(yè)崗位，為維持雇傭的企業(yè)提供財政支援和稅收優(yōu)惠。為了預防經(jīng)濟危機下勞資矛盾激化，政府組織資方、工會與政府一同進行“勞資政”三方協(xié)商，引導勞資雙方達成妥協(xié)。例如全州市政府就聯(lián)合企業(yè)和工會發(fā)布了“相生宣言”，宣布要在疫情期間穩(wěn)定雇傭，成為“沒有解雇的城市”。

(三)在防疫過程中提升政府公信力

在社會危機到來時，掌握資源分配主導權的政府官員備受關注，一言一行都會被放大。韓國的公務員群體在抗疫過程中展示了良好的“公仆”形象，成為政府公信力提升的原因之一。

首先，疫情惡化時，總統(tǒng)以及相關負責人反應迅速，給社會輿論留下了“在場”且有所準備的印象。2月22日，大邱市的“新天地”教會出現(xiàn)大量病毒感染者，日確診人數(shù)達到190例，疫情警戒級別上升為紅色。韓國總理在當晚9點通過電視發(fā)表“對國民講話”，介紹政府的防疫策略，要求國民相信政府并保持鎮(zhèn)靜。23日，韓國啟動“中央安全對策本部”，總理作為本部長前往大邱。文在寅總統(tǒng)也前往大邱，表示政府將為大邱等“傳染病特別管理地區(qū)”提供特別支援。

其次，領導人和公務員展現(xiàn)了勤謹奉公的“公仆”形象。疫情期間，防疫相關領域的很多公務員住在辦公室?！爸醒氚踩珜Σ弑静俊?4小時運作，KCDC每天2次召開發(fā)布會。KCDC負責人為中年女性，是傳染病學專家，在介紹疫情動態(tài)時語言簡潔、邏輯清晰、沉著冷靜，得到了韓國人的信任和好評。面對疫情引發(fā)的消費萎縮和工作崗位減少，公職人員以身作則進行“預先儲值消費”，并且主動降低薪酬。(16)以1級以上高級公務員為例，減薪比例為30%，時間為4個月。在防疫工作出現(xiàn)物資短缺等紕漏時，政府領導人及時向國民道歉，并提出改進措施。例如，在韓國出現(xiàn)“口罩荒”后，在大邱等地出現(xiàn)醫(yī)療資源短缺、患者未能入院而亡的案例后，總統(tǒng)與總理都迅速發(fā)表道歉言論，并提出應對措施。在防疫工作取得成效時，政府的自我評價非常謙虛謹慎。青瓦臺在肯定“中央災難安全對策本部”工作成績的同時，從民眾視角出發(fā)評論韓國的防疫成就，一方面將防疫成就歸功于國民，頻繁地向國民表示感謝，一方面強調民生仍面臨很大困難。

三、韓國成功應對疫情的啟示

新冠肺炎疫情是公共衛(wèi)生危機，但其影響波及經(jīng)濟、民生、政治等多領域，在不同國家的影響范圍、影響強度不同。所有政府在這場危機中希望達成的“目標”是一致的，都希望被疫情沖擊的本國社會回到之前的均衡狀態(tài)。但每個國家應對新冠肺炎疫情所擁有的經(jīng)濟、技術水平不同，社會的資源整合能力不同，價值觀、制度也不同。因此，各國政府在應對新冠肺炎疫情危機時所面臨的挑戰(zhàn)、所能夠動用的資源各不相同。韓國應對新冠肺炎疫情的舉措是適應其經(jīng)濟、社會、制度、文化系統(tǒng)的理想選擇。盡管如此，韓國的案例對于我們應對公共危機事件依然具有啟示意義。

(一)話語建設的重要性及途徑

“話語”是圍繞某一事物展開的相關問題、話題、議題陳述，包括一切正式、非正式語言的集合，是一系列的符號整體。話語、知識與權力之間存在相互依存關系?！霸捳Z”不僅僅是意義載體、溝通工具，也是知識和權力裝置。(17)米歇爾·福柯：《規(guī)訓與懲罰》，劉北成、楊遠嬰譯，北京：三聯(lián)書店，2007年，第29頁。當社會面臨突發(fā)危機時，社會聚合力最脆弱，既有矛盾最容易被激化。這時候首先需要通過“話語”建設來團結和動員全社會，使政府與社會對“危機”有大致統(tǒng)一的認識，這是政府發(fā)揮治理能力的基本保障。韓國政府在防疫過程中遭遇的最大挑戰(zhàn)是在野黨將防疫“政治化”，是“話語”挑戰(zhàn)。如果“中國病毒”“政府媚華”等話語侵蝕了“科學”“共同體”等主流話語空間，或者進一步“喧賓奪主”，覆蓋了主流話語，就會削弱政府公信力，降低防疫工作效率，加劇社會分裂、政治動蕩，進而引發(fā)防疫、經(jīng)濟、社會、政治四個領域之間的惡性循環(huán)。

新冠肺炎疫情之所以在一些國家引發(fā)了治理危機，一個重要原因是這個病毒是全新的，所有應對措施的效果都具有不確定性。新冠肺炎疫情危機所揭示的是現(xiàn)代社會治理中的典型難題：不確定性增多。不確定性增多是伴隨現(xiàn)代社會發(fā)展而出現(xiàn)的必然結果，人類的自然探索邊界不斷擴展、社會有機連帶日益復雜、全球化網(wǎng)絡不斷延伸，這些變化都導致不確定性的增加，現(xiàn)代社會因此也被稱作“風險社會”。(18)貝克和吉登斯對此都進行了詳細論述，具體內(nèi)容可參見烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博文譯，南京：譯林出版社，2004年，第15-110頁；安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，南京：譯林出版社，2011年，第109-114頁。正因為面臨的是“不確定”的新危機，政府在危機應對過程中的話語構建變得更加重要。換言之，在治理方案不確定的情況下，構建“具有道德合法性的話語”本身可以提升政府公信力。那么應該如何構建“話語”？韓國的做法給了我們一些啟示：

首先，危機應對中的“話語”構建，除了有利于應對危機，還要以既有的主流價值觀為基礎，同時有利于提升社會對政府的價值觀認同?！翱茖W”“共同體”“參與”“協(xié)商”是韓國社會的主流價值觀，具有“政治正確性”。一個社會如果缺少價值觀共識，政府如果沒有堅定的價值立場，那么就難以成功實現(xiàn)“話語”構建。新冠肺炎疫情擴散至全球后，英國政府曾經(jīng)提出“集體免疫”，引發(fā)諸多社會爭議后將其否定；在“重啟經(jīng)濟”的時間點上，美國各級政府之間、總統(tǒng)與防疫部門之間多次出現(xiàn)爭議。這些爭議反應的是資本的經(jīng)濟理性與生命權平等信念之間的沖突。這種價值觀沖突影響這些國家“防疫話語”的形成，使防疫工作難以取得良好成效。在韓國社會的主流價值觀中，韓國政府尤其強調“共同體”“參與”“協(xié)商”等概念，而這些主張與目前韓國執(zhí)政黨的長期政治理念相符。文在寅政府選擇用“共同體”“參與”“協(xié)商”話語覆蓋“民族主義”話語，首先能夠團結其傳統(tǒng)支持人群。新冠肺炎疫情引發(fā)的經(jīng)濟危機使得大量韓國人面臨失業(yè)、收入減少、階層身份下滑的風險，韓國人對社會保障的需求激增，對社會公平的關注上升。因此“共同體”話語能引發(fā)多數(shù)韓國人的共鳴。

其次，當話語構建面臨挑戰(zhàn)時，在公開透明的輿論空間里進行辯論有利于達成共識，在辯論中適當借助專家與第三者的語言有利于達成共識。哈貝馬斯指出，在信息透明、價值多元、權力均等的情況下，討論者通過話語媒介設定話題進行批判、爭論和證明，最終可以通過對話達成合理共識。(19)尤爾根·哈貝馬斯：《理論與實踐》，郭官義、李黎譯，北京：社科文獻出版社，2004年，第80頁。在這次新冠肺炎疫情危機應對中，韓國圍繞“是否禁止中國人入境”展開了辯論。在青瓦臺的“民愿”網(wǎng)頁上，先是批評政府不禁止中國人入境、要求彈劾總統(tǒng)的請愿者超過了百萬人，后來支持總統(tǒng)的網(wǎng)民也超過了百萬人，兩個人群在同一空間內(nèi)各抒己見。一段時間里二者看似針鋒相對，但社會輿論最終還是在辯論中走向理性，總統(tǒng)支持率也隨之大幅度上升。韓國各級政府網(wǎng)站都設有“民愿”欄，國民可以通過這一窗口向政府提問、提建議，如果贊同者在一定時間內(nèi)超過規(guī)定數(shù)量，政府必須予以回應?！懊裨浮笔腔ヂ?lián)網(wǎng)民主參與的公共空間，這類空間因為公開透明、影響范圍廣泛，參與討論者更加理性謹慎。這類空間的存在有利于遏制互聯(lián)網(wǎng)空間尤其是社交媒體因為“私密性”而產(chǎn)生的“極端化”“情緒化”傾向，有利于聚攏意見、促成共識。在圍繞“是否禁止中國人入境”問題展開爭論的過程中，防疫專家的意見發(fā)揮了重要作用?？茖W家在韓國社會很受尊重，他們的觀點因為科學、中立而具有說服力。在新冠肺炎疫情防治中，韓國科學家從專業(yè)角度出發(fā)，對政府的防疫措施既予以肯定，也提出改進意見，這種“中立地帶”的存在也有利于全社會達成共識。在成功抑制疫情傳播后，總統(tǒng)與青瓦臺官員很少直接宣揚自身的防疫成就，而是轉述海外媒體對韓國防疫成果的肯定，對防疫物資出口、防疫經(jīng)驗輸出津津樂道。這種轉述據(jù)海外評論的敘事方式更具說服力，同時也極大地滿足了韓國人的民族自豪感，很容易被全社會接受。

(二)多元參與進程中須協(xié)調好責權利關系

現(xiàn)代社會科技、信息、經(jīng)濟發(fā)展迅速，社會分工合作愈加龐雜且全社會的有機連帶日益緊密，“危機”的出現(xiàn)不但越來越頻繁、越來越難以預測，而且應對也越來越復雜。政府如果壟斷權力和責任，那么需要單獨調動大量的人力、物力和信息資源，會導致反應遲緩甚至力不從心?！罢鐣f(xié)作”是現(xiàn)代社會危機應對的發(fā)展方向。那么如何才能吸引全社會參與到危機應對中？如果危機應對的參與主體變得多元化，往往會伴隨著信息不對稱、權責利不明確、參與主體之間利益相沖突等困境。如何解決這些問題？韓國應對新冠肺炎疫情的案例對于我們思考上述問題具有一定的借鑒意義。

首先，通過讓渡決策權調動全社會參與，同時設定懲罰、監(jiān)督和協(xié)商機制，實現(xiàn)責權利之間的均衡以及不同系統(tǒng)之間的相互制衡。在應對新冠肺炎疫情的過程中，韓國通過立法將防疫指揮權賦予KCDC。KCDC全權負責對病毒的檢測、追蹤隔離，但維持社交距離的措施對經(jīng)濟社會影響巨大，KCDC對此只提出建議，將行動決策權進一步下放，由地方政府、教育部、企業(yè)、私人業(yè)主根據(jù)當?shù)鼐唧w情況做出選擇，這就給社會參與讓出了空間。與此同時，所有層級的決策權也都被設定了制約和監(jiān)督機制。KCDC雖然擁有防疫指揮權，但在疫情暴發(fā)后，韓國又建立了一個由總理領導的“中央災難安全對策本部”，使得KCDC與其他政府部門的溝通更加通暢。這種溝通既便于政府其他部門為KCDC提供支援，也限制KCDC出臺過分嚴格的防疫措施，對經(jīng)濟發(fā)展、外交關系造成不必要的負擔。民間防疫主體的“行動決策權”則受到“事后懲罰”和輿論監(jiān)督的約束。

其次，在公開透明的環(huán)境下，通過政策引導和輿論監(jiān)督推動社會協(xié)商。在經(jīng)濟領域里，青瓦臺主導了不同利益集團之間的協(xié)商。協(xié)商過程中存在各種利益集團之間的競爭，例如物業(yè)主與租賃商戶之間、資本與勞動者之間、大企業(yè)與小企業(yè)之間、不同產(chǎn)業(yè)之間、不同階層之間都存在爭奪資源的關系。政府使用利益引導加輿論監(jiān)督的方法領導各種利益團體進行有序協(xié)商并達成妥協(xié)，例如，政府制定出稅收減免、財政支援、金融支援等方案，用于鼓勵資本維持雇傭，同時也要求工會接受“減工時減薪”等方案。同時，政府將協(xié)商過程向全社會公開，使參與協(xié)商各方面臨道德監(jiān)督的壓力，以此促成各方妥協(xié)。

(三)“民主參與”與“民主協(xié)商”文化是政府、社會成功協(xié)作的基礎

韓國政府面臨新冠肺炎疫情危機之所以選擇“政府主導社會協(xié)調”的路徑，之所以能夠順利領導全社會實現(xiàn)“有序參與”“有序協(xié)商”，除了政府能夠做好“話語建設”、能夠平衡各方的“責權利”之外，還有一個重要的原因就是韓國社會長期以來已經(jīng)形成了“民主參與”“民主協(xié)商”的政治文化。

20世紀七八十年代，韓國人走上街頭發(fā)起反對軍政府的民主革命。憲政民主制度走向穩(wěn)定后，韓國社會又在90年代迎來了NGO(非政府組織)的大發(fā)展。進入21世紀后，互聯(lián)網(wǎng)應用得到普及，互聯(lián)網(wǎng)空間成為韓國人討論和辯論的“民主廣場”，大大推動了韓國“參與民主”的發(fā)展。2003年駐韓美軍軋死了兩名韓國學生，韓國人通過互聯(lián)網(wǎng)組織起反美示威游行，推動了相關法律的修訂。2008年中學生及其家長們在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)起了反對進口美國牛肉的游行示威，促使韓美兩國就貿(mào)易協(xié)定進行重新協(xié)商。2017年彈劾樸槿惠的示威游行也是通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)起的。此類民主參與經(jīng)驗尤其是成功經(jīng)驗不斷提升韓國人的民主參與意識和民主參與能力。韓國的“民主協(xié)商”文化則在多次經(jīng)濟危機中得以成熟。例如韓國的勞資矛盾曾經(jīng)非常尖銳。1997年亞洲金融危機席卷韓國后，大量企業(yè)倒閉，“集體解雇”變得合法，工會認識到了“勞資合作”的重要性，改變了一味斗爭的傳統(tǒng)，開始積極參與政府主導下的“勞資政”協(xié)商。在經(jīng)歷了2008年的金融危機以及此后持續(xù)的國內(nèi)經(jīng)濟低迷后，“勞資協(xié)商”的氛圍越來越成熟，整個韓國社會對于“協(xié)商文化”也越來越認可。概言之，韓國政府社會協(xié)同應對的模式之所以能夠取得成功，是因為韓國社會有“民主參與”“民主協(xié)商”的意識和能力，而這種能力的培養(yǎng)并非一日之功。

目前，中國的社會治理面臨著從“國家理性范式”向“民主治理范式”的轉變，面臨著從“管理”向“治理”的轉型。轉型能否成功，關鍵在于政府能否引導社會力量參與協(xié)商和自治。具體來看，我們的政府正由全能型政府向服務型政府轉變，政府的政治職能逐漸減少，經(jīng)濟職能和社會職能日益增加。政府轉型過程中被轉移出的職能需要社會來承擔。(20)金太軍、趙軍鋒： 《風險社會的治理之道》，北京：北京大學出版社，2018年，第139頁。因此，社會治理的轉型應該是自上而下和自下而上同時進行的。政府需要轉變思路，提升社會治理技能，同時也需要培育全社會的“民主參與”文化。而“民主參與”文化走向成熟的最重要路徑就是實踐。“民主參與”具有教育功能，“輸入民主參與、輸出政策改進”，這種正反饋機制會自我強化，增強公民的民主參與意識和民主參與能力，弱化國民與權力的距離感，擴大政治認同。(21)卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海人民出版社，2006年，第9頁。引導社會力量參與國家治理，最恰當?shù)念I域是與人們生活息息相關的民生領域，而公共衛(wèi)生領域就是典型代表。韓國在這次新冠肺炎疫情應對中通過有序的社會參與、社會協(xié)商取得了全社會認可的防疫成果，這種成功又增強了韓國社會的民主參與熱情、民主參與能力，為將來的社會治理夯實了社會資本。目前，中國應對新冠肺炎疫情的措施取得了理想的效果，但韓國的經(jīng)驗也值得我們認真思考和借鑒。

(感謝匿名審稿人和編輯的修改意見，文中疏漏由筆者負責。)