《上海市培訓機構監(jiān)督管理辦法》何以出臺

薛金銘 朱水成 馬繼華

摘 要：隨著我國校外培訓機構治理相關政策調整不斷推進，上海市一直走在政策改革的前列，2019年12月出臺的《上海市培訓機構監(jiān)督管理辦法》這一政策無疑是近幾年來最為完整全面的一次調整。針對這一政策調整，基于約翰·W·金登的多源流理論對政策制定的解釋性，對該政策出臺的問題源流、政策源流、政治源流、政策企業(yè)家進行了梳理。同時，對三源流的耦合與政策之窗的開啟進行了分析，證明了多源流理論在分析中國政策制定上具有適用性。

關鍵詞：培訓機構;政策制定;多源流理論

中圖分類號：D63? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）32-0135-04

引言

2019年12月20日，上海市人民政府辦公廳頒布了《上海市培訓機構監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從監(jiān)督管理的總體要求、監(jiān)督管理的事項分工及監(jiān)督管理的實施要求三個方面對培訓機構的監(jiān)督管理做出了整體規(guī)劃，明確各部門的監(jiān)管職責，加強了統(tǒng)籌，形成了合力，從2020年1月1日起開始施行?！渡虾Ｊ信嘤枡C構監(jiān)督管理辦法》何以出臺？推動《辦法》進入政策議程的關鍵力量有哪些？政策方案是如何脫穎而出的？為解答上述問題，本研究運用多源流理論，根據(jù)問題源流、政策源流以及政治源流三大源流進行政策出臺的原因分析，研究《辦法》“政策之窗”打開的時機與動力機制，同時為理解中國培訓機構監(jiān)督管理政策的生產提供借鑒與啟示。

一、多源流理論的分析框架及適用性分析

（一）理論分析框架

多源流理論是美國政策學家約翰·W·金登于1984年在《議程、備選方案與公共政策》中首先提出。他批判了全面理性決策，肯定了漸進主義決策在政策建議發(fā)展上的解釋力，否定了其在政策突變上的解釋力，并且借鑒和修正了科恩■馬奇■奧爾森的“垃圾桶模型”，并由此提出了一個既包括理性因素又包含非理性因素的模型——多源流理論。金登在書中認為，一個政策能夠進入議程并非單個因素單獨作用的結果，而是在特定時刻匯聚在一起的多種因素共同作用的結果。這其中的多種因素主要為問題源流、政策源流和政治源流，當這三者產生了連接與交匯時項目才有進入議程的機會。三條溪流各行其道，此時一個重要的角色——政策企業(yè)家在三條溪流中斡旋，不斷地進行“軟化”，從而促使溪流得以聯(lián)結，在政策企業(yè)家的努力下，政策之窗開啟。金登在書中傾向于將政策之窗描述為不可預測的（只要議程建立中的任何一個因素取決于機會）。關于政策企業(yè)家和政策之窗的關系，我國學者主要認為是政策企業(yè)家的出現(xiàn)促使了政策之窗的開啟，江永清（2019）、宗鈺和鄒放鳴（2019）、劉雙良和秦玉瑩（2019）、王國華和朱代瓊（2018）等均持此觀點，如圖1所示。

（二）適用性分析

首先，多源流理論在分析中國政策時有一定的適配性，但也需要適當?shù)恼{整。從理論應用前提來說，我國民主化進程不斷進步，政治系統(tǒng)具備了一定的開放性，政策制定過程部分“可視化”，滿足了多源流模型的理論前提。從整個分析框架來說，多源流理論的分析框架主要是分析政策問題是如何被提上政府議程納入決策領域的過程，這個框架對于政策制定是具有適用性的。但是，多源流理論畢竟是源于西方，在解釋我國政策分析的具體問題時需要進行一定調整。因而，本文基于實際情況對該理論的政治源流和政策企業(yè)家進行了一定的理論調適：當代中國政策制定的一般是由上至下的，黨的領導層人事結構的調整及變化是對某一具體政策方案形成的重要政治因素，但是由于我們的民眾參政意識和能力在提高，也具有一定影響力。因此，本文的政治源流主要為黨的意識形態(tài)和國民情緒。同時，在我國，政治官員更具有話語權，在決策中一般起到主導作用，還有一些政策專家可能身兼人大代表或政協(xié)委員的角色，身份具有高度重合性，所以本文的政策企業(yè)家主要指政府內部的官員。在中國政策之窗的開啟往往有跡可循，一般與黨和政府的會議息息相關，如政府工作會議、全國及地方各級人民代表大會會議、中共中央政治局常務委員會等。

其次，該理論作為最常被用來作議程設置分析的工具，對于政策制定的分析也具備一定的解釋力。一是政策制定主要包括問題是如何提出的、政策建議是如何形成及被選擇的、體制是如何發(fā)揮作用的，《辦法》政策制定的過程較大程度符合多源流理論的軌跡。二是從公共政策實踐的角度來看，由于議程設置與政策制定在政策實踐中的客觀“連續(xù)性”而難以區(qū)分，因此，該理論不僅能夠有效地對議程設置進行理論解釋，而且從動態(tài)互動的維度“打開”了政策制定的“黑箱”，從而對政策制定的動態(tài)過程提供了有力的理論解釋。最后，已經有諸多學者在政策制定上具備解釋力，李振和紀洵（2007）、何瀏（2014）、甘金球（2015）、吳磊（2014）及黃俊輝（2012）都考察了多源流理論視域下各政策出臺的過程。

本文研究的政策方案的出臺問題，實際就是研究政策為何能夠被制定出來，是哪些力量起到推動作用。而多源流理論對政策制定的解釋力，說明了它在本文的適用性，同時對于下一步推動政策執(zhí)行、客觀分析各利益相關者的行為等具有重要的作用。

二、基于多源流理論的《辦法》政策制定分析

正如上文對多源流理論框架的歸納與闡釋，只有當問題、政治和政策三大源流形成與聯(lián)結，且三者融合的產物在適當時機進入打開著的政策之窗時政策才能進入議程得以出臺。因此，下面基于《辦法》出臺的各方條件分析為案例，立足于問題源流、政策源流與政治源流，并對政策之窗開啟的進行闡述，進而歸納出政策出臺的條件。

（一）《辦法》治理政策出臺中的問題流

根據(jù)前文可知，問題的界定與指標、焦點事件、反饋及預算相關。在《辦法》治理政策出臺這一案例中，問題源流主要源于培訓機構亂收費帶來的負面效應以及培訓機構市場準入監(jiān)管不力的問題，主要是由存在問題、重要指標以及焦點事件構成。

三、結語與反思

根據(jù)上文的分析，《辦法》治理政策的出臺基本上與多源流理論邏輯一致，其中外在環(huán)境的變化與主要參與人員的態(tài)度都在該政策制定中起到至關重要的作用，不僅為我們提供了該政策成功出臺的條件剖析，也為以往該政策未能產出提供了一種思路。有時問題溪流與政策溪流已經就緒已久，但是政治流沒有到來，所以也會導致政策胎死腹中?？梢?，必須要抓住重要的“窗口期”，促使政策成功出臺。

雖然多源流理論成功的應用在了《辦法》的政策制定上，但是仍然有些我們不得不思考的問題。首先，多源流理論強調各源流之間的相互獨立性，體現(xiàn)的是西方的自由主義，而我國政策制定過程中的三大源流聯(lián)系緊密，不可能完全相互獨立。其次，三源流都具備后政策就能“順產”嗎？政策企業(yè)家究竟側重于什么身份？最后我國很多的政策制定都是基于宏觀的角度，而多源流理論更傾向于解釋微觀層面的具體問題，這些問題都要在中國情境上進一步探索。

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“Shanghai Training Institutions Supervision and Administration Measures” why issued

—— Analysis Based on Multi-source Flow Theory

XUE Jin-ming，ZHU Shui-cheng，MA Ji-hua

（Shanghai University of science and Technology，Shanghai 200237，China）

Abstract：With the continuous adjustment of the relevant policies on the governance of off-campus training institutions in China，Shanghai has been in the forefront of policy reform.The policy of“Shanghai training institutions Supervision and Management measures” issued in December 2019 is undoubtedly the most complete and comprehensive adjustment in recent years.Based on John W·Jindens multi-source theory，this paper analyzes the problem source，policy source，political source and policy entrepreneur.At the same time，the coupling of the three-source flow and the opening of the policy window are analyzed，which proves that the multi-source flow theory is applicable in the analysis of Chinese policy making.

Key words：training institutions;policy formulation;multi-source flow theory