民事檢察監(jiān)督體系化工作機制的提出與運行方式

詹文渝

摘 要：民事訴訟法修改后，檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍拓展到執(zhí)行監(jiān)督以及審判人員違法行為監(jiān)督。監(jiān)督范圍的擴大，使檢察機關(guān)對法院的監(jiān)督更加立體完整，基層檢察院民事檢察部門面臨著新的職能定位。在司法責(zé)任制改革和內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革大背景下，民事檢察工作一些老問題出現(xiàn)新態(tài)勢，鑒于此，構(gòu)建民事檢察監(jiān)督體系化的工作機制，并精準(zhǔn)把握民事檢察體系化機制與檢察官獨立辦案的關(guān)系，是保障并激活民事檢察監(jiān)督內(nèi)在生命力的重要對策。

關(guān)鍵詞：民事檢察監(jiān)督 體系化 工作機制

民事檢察監(jiān)督是“四大檢察”的重要有機組成部分，做強民事檢察工作必須從監(jiān)督效果上下功夫，這直接關(guān)系法律監(jiān)督職能的整體發(fā)揮和檢察工作的全面發(fā)展。民事檢察監(jiān)督體系化將著力于解決民事檢察監(jiān)督案源線索欠缺、審查調(diào)查不力、效果保障不到位等問題。

一、民事檢察監(jiān)督體系化問題的提出

傳統(tǒng)意義上的民事檢察監(jiān)督體系化，多是與行政檢察監(jiān)督體系化相提并論的，是指為了解決三級檢察院面臨辦案不均的壓力，即倒三角問題，而提出的整合上下級民行檢察力量，形成上令下從、相互協(xié)調(diào)、關(guān)系密切的統(tǒng)一的有機整體。其特點在于：首先，注重“三位一體”，重點關(guān)注案件辦理的上下一體性;其次，注重發(fā)揮省市院民行部門對下級院民行檢察部門工作的領(lǐng)導(dǎo)作用;再次，突出人員流動的便利性。省市院可以根據(jù)辦案、人才培養(yǎng)等實際需要，對各級院的人員進行遴選調(diào)配。民事訴訟法修改后，檢察機關(guān)民事檢察監(jiān)督范圍擴大，基層院民行檢察部門面臨著新的職能定位。2020年中央政法工作會議和全國檢察長會議提出了加強民事審判檢察監(jiān)督、完善民事檢察案件辦理機制的要求，為了統(tǒng)籌提升司法辦案質(zhì)效，推進民事檢察監(jiān)督權(quán)公正高效行使，再談民事檢察監(jiān)督體系化有新的時代意義。

筆者認為在司法責(zé)任制改革和內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的大背景下，如何精準(zhǔn)把握民事檢察體系化機制并激活民事檢察體系化機制的內(nèi)在生命力至關(guān)重要。傳統(tǒng)意義上的民事監(jiān)督上下一體已不能適應(yīng)基層院民事檢察監(jiān)督定位與司法體制改革后的辦案需要，因此，需要強調(diào)檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)部門摒棄部門利益，優(yōu)化整合內(nèi)部資源。通過探索、完善、最終建立起線索發(fā)現(xiàn)移送、案件受理、協(xié)助審查等工作制度，整合內(nèi)部監(jiān)督職能，構(gòu)建起資源共享、指揮有力、運轉(zhuǎn)高效的民事訴訟監(jiān)督案件體系化工作機制，形成協(xié)調(diào)有力、協(xié)作密切、運轉(zhuǎn)規(guī)范有序的工作格局，這對于破解當(dāng)前民事檢察監(jiān)督線索欠缺、審查調(diào)查不力、效果保障不到位等問題都大有裨益。因此，民事檢察監(jiān)督體系化問題正是基于當(dāng)前民事檢察工作形勢，為激發(fā)基層民事檢察工作活力，在以部門利益為中心實施的檢察機關(guān)內(nèi)部工作機制改革背景下而提出的，其主要是指檢察機關(guān)將現(xiàn)有的法律監(jiān)督職能整合起來，建立檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間資源共享機制，在線索發(fā)現(xiàn)、案件受理、協(xié)助審查、效果保障等方面優(yōu)勢互補、借智借力、密切配合，最終實現(xiàn)增強民事檢察工作整體效能和綜合效果之目的。

二、民事檢察監(jiān)督中面臨的主要困境

（一）案件來源渠道單一

長期以來，當(dāng)事人申請是民事監(jiān)督案件的主要發(fā)現(xiàn)方式和啟動形式，民事訴訟法修改以后，由于基層院民事監(jiān)督職能的拓展，由民事檢察部門通過閱卷等方式自行發(fā)現(xiàn)的“兩類”監(jiān)督案件線索占了很大比例，但在裁判結(jié)果監(jiān)督領(lǐng)域，當(dāng)事人申請監(jiān)督一直是案件來源的主要渠道，而其他機關(guān)主動引導(dǎo)當(dāng)事人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的情形，以及檢察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)案件線索很少，檢察機關(guān)內(nèi)部移送的案件線索的情況是少之又少。這不符合 “四大檢察”中對民事檢察監(jiān)督的要求。

（二）案件受理不順暢

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中規(guī)定，當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事行政判決、裁定、調(diào)解書或者認為審判程序中審判人員存在違法行為或者執(zhí)行活動存在違法情形的，向人民檢察院申請監(jiān)督的，由作出生效判決、裁定、調(diào)解書和審理、執(zhí)行案件的人民法院所在地同級人民檢察院控申檢察部門受理?？梢哉f，控申部門判斷案件是否符合受理條件成為民事案件進入檢察監(jiān)督的第一道門檻。但實行“受審分離”制度以后，職能分工的轉(zhuǎn)變給民事監(jiān)督和控申兩個部門在分工協(xié)作上帶來了一些新的亟待解決問題?？厣瓴块T對受理條件的把握，對案件的管轄、當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督的期限等把握過于機械，使得有些具有監(jiān)督價值的線索流失。實務(wù)中，對當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督的期限的判斷是控申部門受理民行案件中遇到的最大問題。例如“對人民法院逾期未對再審申請作出裁定的，應(yīng)當(dāng)在再審申請審查限期屆滿之日起六個月內(nèi)提出”，如何判斷存在“人民法院逾期未對再審申請作出裁定”的情形是困擾控申部門受案的常見問題。

（三）能力適應(yīng)問題

一是現(xiàn)有民事檢察人員專業(yè)能力面臨挑戰(zhàn)。民事檢察監(jiān)督涉及領(lǐng)域廣泛，民事檢察部門干警遠不可能了解和熟悉諸多專業(yè)領(lǐng)域，不了解熟悉一些行業(yè)的特點和法律的詳細規(guī)定，難以開展監(jiān)督。同時，盡管民事訴訟法賦予民事檢察監(jiān)督部門調(diào)查核實權(quán)，但因為民事檢察人員專業(yè)能力尚未達到，存在該權(quán)力運用尚不夠充分的情況。二是監(jiān)督難度加大帶來的辦案力量不足，特別是碰到一些社會影響性較大的案件，基層院民事檢察部門很難有能力組織人力進行調(diào)查核實。而相比刑檢部門，當(dāng)刑事方面的檢察官需要證據(jù)的時候，其可以直接要求補充偵查、尋找證據(jù)。這使民事檢察部門迫切需要有種機制，對部分乃至全區(qū)發(fā)生的重大案件，能及時有效整合檢察辦案力量。

（四）息訴壓力大

在民事檢察監(jiān)督工作中，除了抗訴、制發(fā)檢察建議等監(jiān)督外，息訴是日常工作中最大量、最基礎(chǔ)的工作，息訴的目的在于使當(dāng)事人能夠接受生效裁判，不再到司法、行政機關(guān)申請監(jiān)督或信訪。在民事檢察監(jiān)督申請中，因部分當(dāng)事人過于強調(diào)個人非理性的訴求，檢察機關(guān)作出不支持監(jiān)督申請決定后，當(dāng)事人繼續(xù)纏訴鬧訪。民事檢察部門一直在強調(diào)并實際加強在法律文書制作及接待當(dāng)事人時的釋法說理工作，但個別當(dāng)事人因無法達成共識導(dǎo)致多次來訪，要求會見辦案檢察官并重復(fù)對其主張進行申辯，由于有些情況下民事監(jiān)督部門與控申等部門職責(zé)區(qū)分不清晰、銜接配合不協(xié)調(diào)，信訪息訴合力不足，在做息訴工作時過分依賴民事檢察部門，致使檢察官花費大量時間、精力在接訪息訴上，且很多已作出決定的問題接訪后無法處理和消化，工作容易陷入死循環(huán)。

民事檢察監(jiān)督中之所以產(chǎn)生上述問題的重要原因，是其本身與整個系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)之間沒有很好地銜接，沒有很好地實現(xiàn)互動關(guān)系。因此，構(gòu)建民事檢察監(jiān)督體系化新格局必須在線索發(fā)現(xiàn)、案件受理、特殊案件審查、案件結(jié)果保障等方面進行積極探索。

三、解決對策：民事檢察監(jiān)督體系化工作機制

（一）構(gòu)建線索發(fā)現(xiàn)移送機制

民事監(jiān)督內(nèi)部線索來源機制是指檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)職能部門在履行職責(zé)時，發(fā)現(xiàn)可能涉及民事監(jiān)督案件線索的，按照相關(guān)程序及時向民事檢察部門移送并對移送效果進行考核評價的機制。

一是加強線索移送意識。民事監(jiān)督案件線索在檢察機關(guān)各部門履職過程中均有可能出現(xiàn)，往往具有較高的成案價值。例如，某區(qū)檢察院偵查監(jiān)督部門在辦理保險詐騙刑事案件中發(fā)現(xiàn)，犯罪嫌疑人雖有虛構(gòu)事實騙取保險理賠金的行為，但由于數(shù)額較小，尚不構(gòu)成犯罪，遂作出不予批準(zhǔn)逮捕決定。上述案件雖不構(gòu)成保險詐騙罪，但嫌疑人有虛假訴訟行為，這類線索屬于民事檢察監(jiān)督的受案范圍。由于部門之間缺乏對彼此職能的了解，且業(yè)務(wù)考核又無線索移送要求，刑事檢察部門易就案辦案，不過多考量民事部門的案源需求。因此，檢察機關(guān)各部門須加強線索移送意識，在辦案過程中增強民事監(jiān)督案件線索的敏感性，及時與民事部門進行溝通，確保有價值的案件線索不輕易遺漏。

二是搭建信息共享平臺。為了進一步整合、優(yōu)化檢察機關(guān)內(nèi)部案件線索資源，促進民事監(jiān)督案件線索依法、高效的移送流轉(zhuǎn)，應(yīng)搭建信息共享平臺。民事檢察部門可根據(jù)本部門職責(zé)編寫民事監(jiān)督案件線索需求清單并掛載于此平臺。各職能部門在工作中發(fā)現(xiàn)屬于民事部門職責(zé)范圍內(nèi)案件線索的，可將相關(guān)線索錄入平臺并加以提示。民事檢察部門在平臺中發(fā)現(xiàn)案件線索的，應(yīng)當(dāng)及時加以分析、研判，如認為有必要受理的，應(yīng)當(dāng)聯(lián)系相關(guān)部門移送該線索。

三是創(chuàng)建案件線索“大數(shù)據(jù)”分析系統(tǒng)。各業(yè)務(wù)部門基于工作性質(zhì)和工作強度的關(guān)系，難以甄選出每一條民事監(jiān)督案件線索，為最大程度避免人工篩選民事監(jiān)督案件線索出現(xiàn)遺漏量案源的情況，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建案件線索分析系統(tǒng)。該系統(tǒng)將已轉(zhuǎn)化為民事監(jiān)督案件的內(nèi)部線索為數(shù)據(jù)樣本，通過分析其中的關(guān)鍵、高頻詞匯和短語，實現(xiàn)線索的自動提示功能。民事檢察部門在接收內(nèi)部移送案件線索過程中，會積累一定的案源線索數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)加以標(biāo)識錄入后，能豐富案件線索分析系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫，使民事監(jiān)督案件線索的自動提示功能更為精準(zhǔn)。民事檢察監(jiān)督部門借助該系統(tǒng)能有效避免人工篩查的局限性，以大數(shù)據(jù)思維輔助線索發(fā)掘，最終實現(xiàn)擴大案源與擴充數(shù)據(jù)庫的良性循環(huán)。

（二）完善案件受理機制

首先，應(yīng)加強溝通學(xué)習(xí)。在案件受理環(huán)節(jié)，民事檢察部門可以通過制作《當(dāng)事人申請監(jiān)督登記表》和《權(quán)利義務(wù)告知書》等，協(xié)助控申部門明確受理條件及當(dāng)事人需要提供的材料，避免出現(xiàn)控申部門將不符合受理條件的案件受理。

其次，提高部門間的協(xié)同度。對案件受理條件難以準(zhǔn)確地把握，控申部門需要及時跟民事檢察部門溝通聯(lián)系，必要時可以邀請民事檢察部門的干警一同接待來訪當(dāng)事人，達到依法、高效受理的目的?？厣瓴块T在受理過程中需要提高對案件中隱藏的纏訴鬧訪風(fēng)險的防范意識，一些對當(dāng)事人肯定性的言語可能導(dǎo)致當(dāng)事人對監(jiān)督的期待感被無限放大，而一些否定性的表述也可能導(dǎo)致當(dāng)事人誤以為檢察機關(guān)已經(jīng)有所偏向，當(dāng)民事檢察部門作出不支持監(jiān)督申請決定時當(dāng)事人纏訴鬧訪的幾率便會明顯增加。

再次，關(guān)于受理后移送程序?？馗鏅z察部門應(yīng)當(dāng)在決定受理之日起三日內(nèi)將案件材料移送本院民事檢察部門，案件管理部門通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)實行網(wǎng)上流程管理，實行“一案一號”，保證順暢高效規(guī)范辦案。申請人提交補充材料的，在受理階段，由控告檢察部門負責(zé)接收。在辦理階段，如當(dāng)事人向控告檢察部門提交補充材料，控告檢察部門應(yīng)當(dāng)接收并及時轉(zhuǎn)送民事檢察部門。此外，對于人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員、專家咨詢委員、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等轉(zhuǎn)交和批交的民事訴訟監(jiān)督案件，屬本院管轄的，控告檢察部門應(yīng)當(dāng)在決定受理之日起三日內(nèi)將案件材料移送本院民事檢察部門，同時將《受理通知書》抄送本院辦公室和案件管理部門。

（三）探索協(xié)助審查機制

一方面，提高調(diào)查核實協(xié)作意識。民事訴訟法雖規(guī)定了檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)，而實踐中民事檢察干警的專業(yè)化素養(yǎng)和偵查能力都非常匱乏，缺少精通偵查、犯罪心理學(xué)、會計、金融、信息技術(shù)的人才，這是目前民事檢察調(diào)查核實方面的短板，因此，必要的時候需要借助其他刑事檢察部門的力量。辦理民事監(jiān)督案件應(yīng)當(dāng)以民事檢察官為主導(dǎo)，但針對某些特殊案件，比如，涉及到刑事檢察部門移送的刑民交叉案件，例如詐騙罪、妨害作證罪等涉及的虛假訴訟，因?qū)徟腥藛T行賄受賄而引起的裁判錯誤等情形，因非法吸收公眾存款罪涉及的民間借貸糾紛等。這些案件在審查過程中都需要查閱偵查卷宗和刑事檢察卷宗，與刑事檢察部門人員及時溝通，查清案件事實的關(guān)鍵證據(jù)，必要時還可以通過刑事檢察部門與偵查機關(guān)聯(lián)系，由偵查機關(guān)補充偵查，或者與偵查機關(guān)召開座談等方式研析案情，還可以邀請刑事檢察部門的檢察官一同參與民行部門的檢察官聯(lián)系會議，聽取意見建議。

另一方面，聽證程序的應(yīng)用。民行監(jiān)督案件類型眾多，針對一些存在不穩(wěn)定因素的案件，案情復(fù)雜、涉及范圍廣、訴訟標(biāo)的額大等在本轄區(qū)有重大影響的案件，或者在事實認定上有重大分歧的案件等，需要適用聽證程序的，可以與案件管理部門或者人民監(jiān)督辦溝通聯(lián)系，邀請人大代表、人民監(jiān)督員等參與聽證程序，形成民事監(jiān)督案件聽證程序的聯(lián)動態(tài)勢。公開聽證的好處在于能夠改變過去檢察機關(guān)以書面審查案件為主的做法，給予雙方當(dāng)事人就重要的事實、證據(jù)提供再次質(zhì)證的機會，能使事實越說越清、證據(jù)越辯越明，因此要建立民事檢察公開聽證的多部門協(xié)作機制，確保公開聽證工作有章可循。

（四）建立息訴工作機制

一是落實源頭防控機制。推進息訴工作體系化，民事檢察部門與控申部門應(yīng)針對不同成因的鬧訪風(fēng)險，建立信息報送渠道，將息訴意識融入整個辦案過程中。如果當(dāng)事人因生活困難，通過申請監(jiān)督尋求經(jīng)濟救濟，或者雙方當(dāng)事人矛盾較大，情緒波動明顯的，控申部門應(yīng)當(dāng)從收案受理環(huán)節(jié)即展開勸解安撫工作，對確實生活困難的當(dāng)事人，可以引導(dǎo)其依法向相關(guān)部門申請生活救濟。民行部門在審查案件過程中，發(fā)現(xiàn)案件由于種種原因不能抗訴或者沒有抗訴必要的，但是案件的申請人符合司法救助條件的，可將案件移交給控申部門為其申請司法救助。此外，控申部門在收案受理環(huán)節(jié)中應(yīng)避免與當(dāng)事人過多談及案件實體問題，對當(dāng)事人是否存在纏訴鬧訪風(fēng)險作出初步評估，對于纏訴鬧訪風(fēng)險較大的案件，在將案件移轉(zhuǎn)審查時應(yīng)當(dāng)及時告知民事檢察部門。民事檢察部門在得到控申部門風(fēng)險提示或?qū)彶檫^程中發(fā)現(xiàn)案件纏訴鬧訪風(fēng)險較大的，應(yīng)當(dāng)及時研究討論，制定息訴預(yù)案。

二是堅持定期交流。民事檢察部門與控申部門可以就息訴工作定期交流，針對自身的優(yōu)勢與不足，相互學(xué)習(xí)，取長補短。一方面通過交流學(xué)習(xí)提升彼此辦案人員的息訴水平，另一方面也可互通有無，了解彼此目前所遇到的息訴問題，加強兩部門開展息訴工作的協(xié)同性。

三是建立聯(lián)動機制。成立民事檢察部門與控申部門負責(zé)人組成的信訪應(yīng)急處置小組，整合內(nèi)部力量，對纏訴鬧訪事項迅速應(yīng)對處置。對于疑難復(fù)雜案件、纏訪情況嚴重案件實行公開聽證，邀請專家學(xué)者等第三方參與，合力化解矛盾。

綜上，民事檢察監(jiān)督作為法律監(jiān)督體系中的一個子系統(tǒng)，只有與其他監(jiān)督進行有機結(jié)合或充分整合，充分調(diào)動其他乃至整個監(jiān)督體系的可利用資源，才能使民事檢察監(jiān)督的效能得到充分發(fā)揮。