農(nóng)村土地流轉與農(nóng)民權益保障

孫志國

摘 要 隨著我國城鎮(zhèn)化建設加快，農(nóng)村土地流轉現(xiàn)象十分普遍，流轉規(guī)模不斷擴大，極大地提高了農(nóng)村生產(chǎn)力。但是也有部分農(nóng)民沒有參與土地流轉的意愿，對土地流轉工作產(chǎn)生了一定的負面影響?；诖耍U述土地流轉對農(nóng)村發(fā)展的意義，介紹農(nóng)民權益與土地流轉的關系，分析土地流轉對農(nóng)民權益造成的負面影響，提出了農(nóng)村土地流轉過程中保護農(nóng)民權益的措施。

關鍵詞 土地流轉;農(nóng)民權益;保障措施

中圖分類號：F321.1;F323.8 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.29.053

國家在大力推進土地流轉工作的同時，要建立完善的農(nóng)民權益保障體系和土地流轉制度，在充分實現(xiàn)和提升土地價值的基礎上，確保農(nóng)民權益不受損害。實行農(nóng)村土地流轉的首要前提是保證農(nóng)民的土地權益不受損害，所以目前開展土地流轉的首要工作是找到土地流轉過程中損害農(nóng)民權益的問題，并通過反思這些問題制定土地流轉工作的相關法規(guī)，用法律法規(guī)有效保證農(nóng)民的土地權益。

1 土地流轉對農(nóng)村發(fā)展的意義

1.1 農(nóng)民的二次生產(chǎn)依賴于土地流轉

土地是促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要基礎，對于農(nóng)民來說，土地是他們生產(chǎn)作物和發(fā)展經(jīng)濟必要的生產(chǎn)資料。土地流轉政策適應了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，將分散的土地集中成片進行集中經(jīng)營生產(chǎn)，提高了農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化水平，構建了標準化的農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。通過土地流轉，農(nóng)民可以選擇承包成塊的土地進行擴大再生產(chǎn)，也還可以將自己的土地承包給承包商人，自己成為承包商的雇傭工人，在收取地租的同時，又能從事農(nóng)業(yè)的二次生產(chǎn)，增加經(jīng)濟收入，提高生活水平。也有部分農(nóng)民將土地出租之后，便向城市遷移，從事城市現(xiàn)代化建設工作，實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)勞動者向工業(yè)勞動者或者服務業(yè)勞動者的轉化。勞動力的轉換和遷移可以在更大程度上提高勞動力的素質，為農(nóng)民的二次生產(chǎn)提供了可靠路徑。

1.2 農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展進程離不開土地流轉

從本質上來說，農(nóng)村土地流轉是對農(nóng)村生產(chǎn)關系的調整。土地流轉在很大程度上改變了農(nóng)民與土地的關系、農(nóng)民與農(nóng)民之間的關系、農(nóng)民與土地承包商之間的關系，另外還改變了農(nóng)村勞動力的組成結構，最終推動了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，為農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展提供了堅實的經(jīng)濟基礎。土地流轉實質上是一種按生產(chǎn)要素進行分配的經(jīng)濟發(fā)展方式，是國民經(jīng)濟的重要組成部分，有利于豐富農(nóng)村的集體經(jīng)濟，有利于探索適合當代中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新模式。農(nóng)村土地流轉在推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的過程之中，也促進了農(nóng)村基礎設施建設，造就了全新的生產(chǎn)車間與集約化的農(nóng)田土地，極大地改變了偏遠農(nóng)村貧困落后的面貌。

1.3 通過土地流轉能提高農(nóng)民收入

黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。農(nóng)業(yè)是國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎性產(chǎn)業(yè)，土地是農(nóng)民收入的重要來源，穩(wěn)定、便民的土地制度關系到國家的經(jīng)濟命脈，關系到農(nóng)民的經(jīng)濟利益。而進行土地流轉的本質，是要在保證農(nóng)民發(fā)展利益的前提下提高農(nóng)民的生產(chǎn)收入，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。政府通過土地流轉和招商引資，可吸引投資商投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，帶動當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為當?shù)亻e置勞動力提供更多的就業(yè)崗位與工作機會，增加當?shù)剞r(nóng)民的收入，解放生產(chǎn)力，讓農(nóng)民能更多地從事自己喜歡的職業(yè)。從歷史發(fā)展來看，我國的土地制度變革都是在特定歷史環(huán)境下進行的，都是以提高農(nóng)民收益為前提的。從我國農(nóng)村的建設歷程來看，只有能經(jīng)歷實踐和時間檢驗的土地制度，才有利于提高農(nóng)民收入，而進行土地流轉正是一種適合農(nóng)村發(fā)展的合理制度安排[1]。

2 農(nóng)民權益與土地流轉的關系

2.1 支持農(nóng)民的合理權益是實行農(nóng)村土地流轉的首要之義

土地資源是經(jīng)濟發(fā)展之基，土地資源的歸屬權、使用權以及經(jīng)營權的合理劃分有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)民要在厘清土地權屬的前提下，進一步了解土地流轉政策，所以目前，需要解決的一個重大問題是引導農(nóng)民正確合理地解讀農(nóng)村土地流轉政策。當前，農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)民對土地政策的認識不夠清晰、了解不夠透徹，而當?shù)卣趯r(nóng)民進行政策解讀時，也沒有因地制宜地做好群眾宣講工作，導致出現(xiàn)了不少群眾誤解、誤讀土地流轉政策的情況。農(nóng)民是農(nóng)村土地的長期守護者，農(nóng)村經(jīng)濟長期以農(nóng)產(chǎn)品的種植和生產(chǎn)為單一發(fā)展方式，土地資源對農(nóng)民來說非常重要，農(nóng)民害怕因為土地流轉而失去經(jīng)濟支柱與生存依靠。因此，各地政府在進行土地流轉政策宣講、踐行土地流轉政策過程中，必須合理解讀土地政策，引導農(nóng)民正確簽訂土地流轉合同，必須保證土地承包權牢牢掌握在農(nóng)民自己的手中。各級政府在與承包商簽訂土地流轉合同的同時，必須征求當?shù)剞r(nóng)民的意見，土地流轉還應該厘清農(nóng)田與宅基地的區(qū)別，不能將宅基地等非農(nóng)業(yè)用地作為土地流轉的目標對象，有效保護農(nóng)民的土地權益與經(jīng)濟利益。

2.2 利益協(xié)調與分配機制是土地流轉與農(nóng)民利益實現(xiàn)的橋梁

土地流轉政策的實行能夠有效保證土地承包商和農(nóng)民之間實現(xiàn)各自經(jīng)濟利益的最大化。在進行土地流轉的過程之中，農(nóng)民和土地承包方都希望能滿足自身的經(jīng)濟利益。土地流轉的實質是委托，在委托制度中，只有經(jīng)營者真正“有利可圖”，農(nóng)民真正“有利可圖”，雙方才會愿意合作。如果終止合作，就無法實現(xiàn)土地制度的深化改革，也無法給農(nóng)民帶來更高的收益。要實現(xiàn)雙方互惠，就需要雙方發(fā)揮合作經(jīng)濟的優(yōu)勢，構建利益共享的樞紐[2]。

3 土地流轉對農(nóng)民權益造成的負面影響

3.1 對土地流轉政策的片面解讀帶來的負面影響

部分農(nóng)戶對土地流轉政策了解不到位，對土地流轉沒有安全感，在土地流轉過程中遇到很多問題。如因不了解政策而導致土地流轉不暢，尤其是一些零散地塊的農(nóng)戶，經(jīng)常出現(xiàn)土地閑置沒有流轉出去的情況，不但影響了自身收入，也影響了土地的利用率;還有部分農(nóng)戶因不了解政策，沒有安全感，自身體力已經(jīng)不具備開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，仍然堅持不流轉土地。

3.2 政府監(jiān)管缺位問題

在土地流轉過程中，由于缺乏監(jiān)督機制，部分政府官員在對農(nóng)民進行政策解讀時不夠詳細，導致農(nóng)民不能夠正確認識到土地流轉的利弊。

3.3 土地流轉合同糾紛問題

目前實行土地流轉大多是由承包商和農(nóng)民簽訂協(xié)議來進行，但很多時候協(xié)議的內容不夠全面細致，雙方的權利義務和協(xié)議目的沒有法律約束力，表述不明確、不完整，容易引發(fā)土地糾紛。

4 農(nóng)村土地流轉過程中保護農(nóng)民權益的措施

4.1 厘清農(nóng)民和土地的關系

政府部門要定期清查和核實農(nóng)民的農(nóng)用土地使用情況，明確農(nóng)用土地與非農(nóng)用土地的具體用途。引導農(nóng)民正確使用土地，農(nóng)民不能隱瞞政府將農(nóng)用土地用于修建住建設施，也不能將宅基地用于農(nóng)業(yè)種植。1）要明確不同土地邊界地區(qū)的土地歸屬權問題，不能把屬于某個集體的共有土地劃分給某位農(nóng)民。2）要將土地的承包權緊緊掌握在農(nóng)民自己手中，貫徹落實中央規(guī)定的土地承包30年不變更政策，構建穩(wěn)定長期的土地經(jīng)營權制度。3）明確土地所有權。而部分農(nóng)民對土地所有權的認知和了解不夠清晰，片面地認為土地是自己的私有財產(chǎn)，對土地所有權認知偏差，容易導致土地在流轉過程中出現(xiàn)矛盾和沖突。地方政府要對農(nóng)民對這方面的政策進行有效解讀，引導他們正確認識土地所有權。

4.2 制定明確的土地流轉程序與規(guī)章制度

制定有效的規(guī)章制度，規(guī)范土地流轉的程序，保障農(nóng)民的土地權益。1）要加強土地流轉的內容。目前，土地流轉要規(guī)范化，避免口頭協(xié)議，引導農(nóng)民認識到土地流轉必須簽訂流轉合同。因此，需要落實必要的轉讓規(guī)則，用法律明確轉讓雙方的權益。2）轉讓協(xié)議標準化。以合同的形式，對轉讓事項，如價格、收益、糾紛等進行約定，同時做好記錄，最大程度上避免各類糾紛。

4.3 政府要爭做人民群眾合法權益的守護者

發(fā)揮職能部門在維護人民群眾合法權益中的作用，堅持為人民服務，把人民群眾的權益放在重要位置，不損害農(nóng)民的利益。將政府的績效考核成果與農(nóng)民的權益掛鉤，下級政府在土地流轉政策上面踐行到位、有效維護農(nóng)民權益的，上級政府要予以表揚;而在農(nóng)村土地流轉過程中損害農(nóng)民權益的下級政府，上級黨組織應及時批評，讓他們定期反思并提出解決問題的方案[3]。此外，還要確保因土地流轉而進城務工的農(nóng)民能在城市站得住腳，農(nóng)民工在就業(yè)、醫(yī)療、工傷賠償?shù)缺ｋU服務方面與城鎮(zhèn)居民享受同等條件。

參考文獻：

[1] 王桂華.保障農(nóng)民土地權益法律機制及流轉模式研究——評《城市化發(fā)展中的土地流轉和農(nóng)民權益保障研究》[J].林產(chǎn)工業(yè)，2019，56（12）：116.

[2] 馬寧.關于農(nóng)村土地流轉中農(nóng)民權益的法律保障問題研究[J].法制博覽，2019（30）：97-98.

[3] 陳鵬，吳雪松.土地流轉中農(nóng)民權益的保障措施分析[J].中外企業(yè)家，2019（24）：130.

（責任編輯：趙中正）