理解政府責任能力的四種途徑*

朱國偉

(武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072)

理解政府責任邊界，建設(shè)責任政府，追求政府責任的實現(xiàn)，一直是各國公共行政領(lǐng)域的核心主題。某種程度上，公共行政的發(fā)展史可以簡單地概括為在理論與實踐上對如何更好地實現(xiàn)來自內(nèi)部或外部的責任期待的探索史。但在政府責任研究的理論歷程中，對政府組織及其行政人員應(yīng)該做什么、能夠做什么和如何做得更好的關(guān)心卻最終轉(zhuǎn)換為指向某種結(jié)果的約束性機制建構(gòu)。無疑，政府責任的實現(xiàn)與否及高低判定需要與特定責任目標比較才有意義。但當我們作出一項決策，提出一個要求，尋找為此負責的政府組織和個人的時候，我們不僅要回答誰來負責的問題，還要追問，他們是否有能力擔此責任。而面對履責結(jié)果，理解他們的能力條件是外在的還是內(nèi)在的，才能回答向他們追責是否恰當。因而，關(guān)心如何保障并提高政府責任能力，也就是關(guān)注責任的可實現(xiàn)性(realizability)。它不僅指特定主體履行特定責任、實現(xiàn)責任目標所需的特定條件，即責任(responsibility)目標的可實現(xiàn)性，還指責任主體因不當行為承擔相應(yīng)責任的資格，即問責(accountability)的可實現(xiàn)性。

一、基于意志自由的道德能力

將政府責任類型化為主觀責任和客觀責任已成為基本的理論方法。前者根植于行政人員對忠誠、良知、認同的信仰；后者來源于法律、組織機構(gòu)、社會對行政人員的角色期待。而在組織中保持倫理自主性，是應(yīng)對不道德的上級和不道德的組織的策略選擇。[1]84,193也有學者進一步認為，公共行政(管理)的責任體系由客觀性的法律責任、主觀性的道德責任和介于兩者之間的行政(組織)責任構(gòu)成。它們之間相互轉(zhuǎn)化、相互影響，但法律責任和行政(組織)責任只有轉(zhuǎn)化為道德責任，轉(zhuǎn)化成他的道德自覺時，責任義務(wù)才會被積極的、高水平的實現(xiàn)。[2]不論是道德自主還是道德自覺，本質(zhì)上是將意志自由作為內(nèi)在基礎(chǔ)與基本前提。這種自由意志“被目的的觀念和理想所決定，被義務(wù)和良心所決定”。它不同于動物知覺與沖動的暫時欲望的刺激，“通常表現(xiàn)了人性中一種真實的、積極的能力。”[3]在義務(wù)論倫理以康德式的“絕對命令”為最高要求的道德理論中，人的理性能力是與生俱來的。行政人員道德責任的形成，正是人類道德理性能力的運用與體現(xiàn)。而將這種理論運用于行政人員的個體道德要求中，一個基本的結(jié)論就是，個人在組織中的道德選擇能力是無限的。[4]179這種何種價值更值得追求的自我判斷與選擇的能力，提供給行政人員提升道德敏感性和公共利益辨識力的方法，告訴他們“應(yīng)該”怎樣去做。

“一個人只有在他握有意志的完全自由去行動時，他才能對他的這些行為負完全的責任?！盵5]因而，這種道德的自主性也成為責任歸因的一種方式。如湯普森認為，官員對結(jié)果負有道義上的責任，這是因為：(1)官方的作為或不作為是導致結(jié)果產(chǎn)生的原因；(2)這些作為或不作為不是在無知或強迫下做出的。[6]哈蒙認為，如果道德責任的定向在行動者之外，存在于法律、行政指令之中，會導致將道德責任的歸因轉(zhuǎn)移給別人，最終使道德責任失效。[7]簡言之，行政人員要為源自自身意志的行為負責。而意志不自由則成為免責的條件。而此種責任能力觀也早已成為法學理論的重要范疇。年齡和精神狀況是責任能力判定的重要標準，并據(jù)此將責任分為有、無與部分(或限制)的不同形式。這種自主性使我們期待行政人員擁有忠誠于法律、自由、正義等美德，但作為一個特殊的職業(yè)人，行政人員的道德能力是被限制的。庫珀認為，“影響倫理自主性的現(xiàn)代社會狀況包括：角色的多元化和分裂性、價值觀體系的異質(zhì)性、工作角色與其他角色在時間和空間上的分離，以及官僚機構(gòu)的無所不在。”[1]218他批判“官僚機構(gòu)將工具主義理性與基礎(chǔ)主義理性區(qū)分開來：在組織的高層讓基礎(chǔ)主義理性為領(lǐng)導們決策服務(wù)；而在組織的下層則推行工具主義理性，讓下屬認為自己就是有效執(zhí)行上級決策的工具。”[1]218米爾格萊姆認為，官僚制組織有推動“代理轉(zhuǎn)換”的本性，即將自主、自治的模式轉(zhuǎn)換為有組織的功能模式轉(zhuǎn)換。而“代理轉(zhuǎn)換包括了一種態(tài)度的轉(zhuǎn)換，即從為自己的目的而行動轉(zhuǎn)換到作為代理人為實現(xiàn)他人的愿望而行動。”[4]190也就是說，道德判斷能力的自我放棄，成為行政之惡的組織性根源。

顯而易見，對于道德能力的強調(diào)是以個體為中心的。作為持此種觀點的典型人物哈耶克認為，“欲使責任有效，責任必須是明確且有限度的，而且無論從情感上講還是從智識上講，它也必須與人的能力所及者相適應(yīng)?！币蚨?，他進一步說，“欲使責任有效，還必須是個人的責任?！盵8]全鐘燮認為，倫理責任社會建構(gòu)的重點之一即是倫理責任的含義能夠通過個體的理解來形成。[9]鮑文斯將積極的個人責任作為集體性責任、等級性責任、共同性責任等責任形式進行不同組合的基礎(chǔ)。而在積極的個人責任概念下，他認為“重點應(yīng)該落在公務(wù)員或雇員的信仰以及個人的價值觀上?！币驗椋爱斠幻殕T發(fā)現(xiàn)一項任務(wù)是可以不負責任的，那么忠于自己的良心以及自己做人的原則就應(yīng)該成為長期的決定性因素?！盵10]而在行政個體的意義上，行政能力也被定義為：在行政個體身上表現(xiàn)出來的經(jīng)常的、穩(wěn)定的心理特征。[11]然而，組織性是政府存在的基本特質(zhì)，任何政治都必須將自身的意圖或價值為政府所接受，并使之視為道德義務(wù)。保羅·H·阿普爾比認為，好的行政人員高度忠誠于他所在的組織、職能或職位，并具有以無私和理想主義表現(xiàn)出來的敬業(yè)精神。而行政能力的最關(guān)鍵的一項條件是愿意承擔責任的態(tài)度。[12]政府組織與行政人員的道德意識與規(guī)范也不得不接受政治性的與社會性的建構(gòu)，但這并不否定其道德上的自主性。這不僅恰恰體現(xiàn)了公共行政相較于其他管理活動的特殊性，也恰恰體現(xiàn)了作為“行政人”這一特殊的職業(yè)身份。因而，意志自由與道德能力的非完整性是公共行政職業(yè)人的必然。這會影響其承擔責任的性質(zhì)與程度，但不影響其承擔責任與否的判斷。

將政府絕對化地理解為工具理性下的一環(huán)是錯誤的。而這一錯誤的源泉在于對公共行政道德范疇與道德能力結(jié)構(gòu)的單一化的理解。公共行政的道德結(jié)構(gòu)是層次化的，從憲法的模范遵守者到公平正義的實踐者，道德連續(xù)體中使宏觀的道德責任逐漸走向具體化的實踐。而多元的責任要求強化了行政人員依據(jù)情境進行道德抉擇的能力要求，因而，“從理論上說，這種選擇的多元性，使得個人的道德理性能力更加擴大了?！盵4]189只是面對這種道德責任，雖然在因果關(guān)系中的歸因邏輯是相同的，但首長和下級，指揮員和戰(zhàn)士的責任不可能是一樣的。科恩提醒我們，要善于區(qū)分他是行動的唯一或主要主體，還是集體活動的平等參加者，抑或執(zhí)行別人意志的一般代理人，這是個體的實際社會活動及適當?shù)呢熑味ㄐ缘谋匾獥l件。[13]

二、基于專業(yè)技術(shù)的管理能力

自傳統(tǒng)公共行政起，對專業(yè)能力的強調(diào)就是以官僚制為組織基礎(chǔ)的公共行政的內(nèi)在要求。官僚制度有如下特征：(1)由法律或行政法規(guī)規(guī)定的固定的正式的管轄范圍原則；(2)層級結(jié)構(gòu)與按等級賦權(quán)原則；(3)以書面文件為基礎(chǔ)的機構(gòu)管理；(4)經(jīng)過全面培訓的專業(yè)化管理；(5)官員要充分發(fā)揮工作能力；(6)遵循一般規(guī)則的專門知識的管理。[14]官僚機構(gòu)的專業(yè)性制造了不同于其它職業(yè)的知識壁壘，行政人員在這種知識權(quán)威下獲得了自由裁量或獨立判斷的權(quán)利。也正是基于這種專業(yè)性，組織的與個人的職業(yè)道德規(guī)范與專業(yè)能力標準才得以建立。如在我國《國家公務(wù)員通用能力標準框架(試行)》中，公務(wù)員的能力范疇包含了政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學習能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、調(diào)適能力等九種能力，它適用于公務(wù)員培訓、錄用、競爭上崗、考核等工作。②當然，也正是因為這種專業(yè)性，公共行政學才有了作為一門學科的合法性。新公共行政學者沃爾多、阿普爾比等認為公共行政是“一種政治過程”，是政治的一種表現(xiàn)形式。在羅爾斯“作為公平的正義”思想基礎(chǔ)上，他們強調(diào)公共行政人員需要一種“精神”，承擔起責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則、需要完成的事情或者基本原理。[15]所以，賦予政府及其行政人員責任，既基于對其道德能力的信任，還出自對于其管理能力的信任。

同時，由于對于道德自主性的要求意味著一定的自由裁量權(quán)是不可或缺的。是否信任道德能力已不再是一個選擇題。進而，問題就轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾握_、有效地發(fā)揮管理能力，使政府責任內(nèi)容和結(jié)果更具道德性。在效率中心的道德原則下，傳統(tǒng)公共行政依賴縱向的組織化責任控制，行政人員的自由意志限定為模式化的行政原則。隨著因財政能力不足、社會自治能力提升等推動的治理主體的多元化，雖然在伙伴式的合作治理中政府依然擔任著元治理角色，但橫向責任關(guān)系的增加產(chǎn)生了構(gòu)建和維持責任網(wǎng)絡(luò)，將直接與非直接利益相關(guān)方整合起來進行公共責任的合作生產(chǎn)的新技能要求。薩拉蒙認為需要三種技巧：(1)激發(fā)技巧：用來激發(fā)解決公共問題的參與者網(wǎng)絡(luò)；(2)協(xié)調(diào)技巧：在激發(fā)網(wǎng)絡(luò)之后，將這網(wǎng)絡(luò)維持下去；(3)調(diào)整技巧：通過巧妙的獎懲調(diào)整促進相互獨立的參與者在復雜的環(huán)境中協(xié)調(diào)合作。[16]丹哈特針對羅伯特·卡茨提出的所有管理者必須具備的概念能力、技術(shù)能力、人際關(guān)系能力等一般技能，認為“人際關(guān)系維持著恒定重要性。無論對哪個層級的管理者來說，它都至關(guān)重要。”[17]費德曼(Feldman)則提出“邊界經(jīng)驗”概念，即一些共同活動或聯(lián)合行動，這些活動可以創(chuàng)造一種共同體意識并培養(yǎng)一種跨域參與各方邊界的能力。它有助于人們理解各方不同觀點，增進知識的共享和共同理解。[18]奧利弗·拉什等將責任管理能力分成四個群組(亦稱為能力支柱)：通曉(專業(yè)領(lǐng)域能力)、行動(方法能力)、交流/共處(社交能力)、狀態(tài)(自身能力)。[19]超越政府中心性的關(guān)系處理能力，跨組織邊界、跨文化治理的增多所需的更敏感、多元的道德關(guān)懷能力成為管理能力的構(gòu)成部分。

雖然，網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理、合作治理等所有旨在促進合作、塑造整體性的治理觀念都在強化著對行政人員的通才取向，但他們同時又有著共同的管理主義思維。這種思維通過利用行政人員個人的管理技能創(chuàng)造公共福祉，它將道德能力的視野限定在結(jié)果導向的觀念中。由于賦予了行政人員基于專業(yè)能力的自主的責任決斷權(quán)，因而，最終的判斷則必將依循結(jié)果或者行為對象的評價。給予更多的道德信任不是因為其個人既有的美德，而是期待最大限度地發(fā)掘?qū)I(yè)能動性，在某種確定的價值導向下(如顧客或公民、公共利益、人民)，使績效或結(jié)果中有更多的人性因素。所以，相較于道德能力，它們有著共同的內(nèi)在性要求。但專業(yè)能力途徑則強化了目標導向。而且，當公共行政走出政治與行政二分法，走出被行政原則所界定的機械模式，效率中心的工具化道德標準就變得更具有個體性，增加了公平、正義、回應(yīng)等更豐富的內(nèi)容。這有助于更具情境性、差異化的服務(wù)或治理需求。這種多樣性在跨組織邊界治理結(jié)構(gòu)中因組織背景、利益訴求的多元，在互動式的治理中，對于道德自主性的要求轉(zhuǎn)向了對于道德管理能力的要求。

“一個組織的道德管理的重要性就在于，它會有助于在一個組織內(nèi)形成健康的、有道德的組織文化，從而對組織成員的言語行動施加正面的影響?！盵20]將組織變?yōu)閳F結(jié)一致的集體。進一步而言，道德管理是依據(jù)某種共識性準則，將主觀責任與客觀責任融合起來。因而，雖然在理論上我們可以將行政人員的道德作為結(jié)果論、義務(wù)論和美德倫理的理解。但實踐中的公共行政則是將幾種倫理結(jié)合在一起的運用，亦即我們更多需要在情境倫理的指導下理解倫理行為的背后原因或主導型的倫理動因。然而，政府責任建設(shè)的根本指向卻不是要評價責任主體的對與錯，解釋為什么對或錯，亦即不是為了可能的責任不達尋找原因。而是要借助于這種評價與解釋尋找更好地實現(xiàn)個體的或集體的利益最大化的方式。所以，我們所說的責任政府，不是簡單的具有道義性的政府，其根本應(yīng)該是責任、能力與績效有機統(tǒng)一的政府。[21]進而，道德管理或價值管理就成了融合管理能力與道德能力的共同要求，這種能力以增進集體協(xié)作效力獲得倫理績效為目標。換言之，作為管理者的行政人員在層級管理中依據(jù)情境將結(jié)果倫理、義務(wù)倫理和美德倫理結(jié)合起來，從而所有的倫理要求不得不服從層級性的組織倫理。政治責任、倫理責任、法律責任等就轉(zhuǎn)化為以行政責任為中心的責任結(jié)構(gòu)。但這種團隊合作的道德管理也強化了以行政組織責任為中心的組織壓力。

三、基于制度資格的權(quán)力能力

只要人們追求集體目標就離不開權(quán)力，不論這種權(quán)力是以等級強制、平等協(xié)商還是其他任何形式出現(xiàn)的。我們對某個組織或個人提出責任要求，他們發(fā)揮自身的道德的與專業(yè)的能力去履行責任，首先是因為他們因獲得了行使權(quán)力的政治、法律資格。責任來源于授權(quán)，這是委托代理結(jié)構(gòu)下責任形成的基本依據(jù)。權(quán)力的生產(chǎn)性(productive)產(chǎn)生了權(quán)責一致的要求。而當權(quán)力是法定的，能力就成為一種法定資格。這種資格包含了獲得支持的權(quán)利和對否定性后果的承擔。權(quán)責法定的要求進一步說明道德自主是有限的自主，是被政治與法律的制度設(shè)計的權(quán)力空間內(nèi)的自主。現(xiàn)代官僚制下的權(quán)力是一種制度化的、職位化的權(quán)力。懷特認為，“政府行政的效率從根本上說是以行政組織中責任與權(quán)力的適當分配為基礎(chǔ)的。這是我們必須注意的一條重要原則。”[22]

實際存在的操作上的自由裁量空間是積極而個性化責任機制的本質(zhì)前提。但鮑文斯非常清楚行政人員的道德自治在實踐中不能單獨被上升為個人英雄主義。如果我們希望行政人員能以良心發(fā)現(xiàn)的方式行事，那么我們就必須創(chuàng)建能夠讓他們那樣做的組織規(guī)則和機會。[10]102然而，我們要審視的是為權(quán)力提供機會的規(guī)則的性質(zhì)?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[23]如果制度體系偏離了公共利益的目標，制度設(shè)計缺乏指向公共利益總體的支持性理念，而僅僅是懲罰性或約束性的。那么，當政府組織與行政人員無法對道德之事作出應(yīng)有的自主選擇時，他所能盡責的則是執(zhí)行已被確定或選擇的判斷。進而，在一個官僚系統(tǒng)中，我們會經(jīng)常指責行政人員的不人道。所以，當我們回頭去看那被賦予無偏私的正義的、作為理想類型的官僚制的時候，它所呈現(xiàn)出來的實為無“人”之治，進而，在效率掩蓋下所造就的必然是不具人性的治理工具。

在政治、法律系統(tǒng)中的政府權(quán)力本質(zhì)上是功能性權(quán)力，即被部門化、層級性切割的權(quán)力。因而，實現(xiàn)公共利益創(chuàng)造的責任的過程是一種跨部門、跨層級合作的集體生產(chǎn)過程，此時，則要求政府權(quán)力變?yōu)橐环N集體性權(quán)力。簡言之，它的存在是功能性的，但運行必然是集體性的。它不屬于行政人員個體，權(quán)力潛能的發(fā)揮需要各功能性部分的合作。制度對權(quán)力的限定是對責任邊界的規(guī)定。但制度作為一種邊界保障，在強調(diào)責任的區(qū)分時，更應(yīng)強調(diào)責任的整合。只有基于制度保障的、權(quán)力關(guān)系明確、協(xié)調(diào)高效的責任體系，才能使責任能力最大化。然而，“這并不意味著將惡歸之于某些原因就把責任轉(zhuǎn)移到這些原因上。”[1]392惡的制度的設(shè)計者自然要承擔更大的責任，但使其運轉(zhuǎn)起來的部件也難逃其咎。因此，我們可以追求“一種雙重的責任，首先，我們堅持個人本身有責任，然后是塑造他的集體即他的家庭、社會階層、民族乃至一般人類也有責任”。[1]393

實際上，權(quán)力本身就意味著一種能力?！皺?quán)力”一詞源于古老的哥特語詞根“magan”，意思是“能夠，有能力做到”。[24]例如，邁克爾·曼在最一般的意義上將權(quán)力定義為：“通過支配人們的環(huán)境以追逐和達到目標的能力”。[25]8帕森斯認為，“權(quán)力是為了實現(xiàn)系統(tǒng)目標的利益，使資源流通的一般能力?！盵26]丹尼斯·朗認為，權(quán)力是某些人對他人產(chǎn)生預期效果的能力。[27]奧勒姆依照馬克思、韋伯、帕森斯等學者對權(quán)力定義的精神，將權(quán)力定義為作出有約束力的決策的社會能力。[28]177-178權(quán)力能力作為一種它設(shè)的制度性權(quán)利，在關(guān)注內(nèi)在的道德與技術(shù)能力基礎(chǔ)上向外做了延展。即不再僅關(guān)注主體特質(zhì)，而關(guān)注其外在性條件。然而，將政府組織或行政人員看作獨立的主體，進而從道德至技能對其進行塑造，奠基于傳統(tǒng)的、已被批判的政治與行政二分假設(shè)。因為只有在這種功能分化中，行政被視為一個工具化的運用自身能力，實現(xiàn)外在于自身的確定性目標的過程。換言之，政府與行政人員成為責任(未)實現(xiàn)的主體歸因核心。沒有人能夠準確地判定政府是否會按照公共利益的目的去行動，實現(xiàn)自身的責任，但責任實現(xiàn)的理性選擇行為能否實現(xiàn)可以根據(jù)其先決條件來衡量。[29]常言道：“巧婦難為無米之炊”。當我們賦予主體道德期待和專業(yè)技能要求，給予其責任資格之后，我們還要審視其發(fā)揮能力的資源條件。

四、基于行政資源的行為能力

權(quán)力對于責任實現(xiàn)而言是重要的，制度化的權(quán)力授予表達了一種潛能。但如果沒有相應(yīng)的資源支持，權(quán)力也就僅具有符號性的形式意義。而這種權(quán)力是沒有行動能力的。雖然諾頓·朗說：“行政管理的生命源泉是權(quán)力”。但他并沒有將“機構(gòu)或項目小組有合法地位、主管同意、法院承認”等納入權(quán)力資源范疇，而是抽象地強調(diào)權(quán)力本身。[30]威爾遜贊同諾頓·朗對權(quán)力重要性的強調(diào)，但他認識到，“權(quán)力的首要來源就是支持者。”[31]從而對理解“權(quán)力”背后的因素又近了一步。斯塔林認識到了能力與資源之間的相關(guān)性，他認為，領(lǐng)導能力是管理自身產(chǎn)生的資源。但他同時認為，如果領(lǐng)導能力指的是一個人成功地影響他人的能力，那么權(quán)力就是這個過程中管理者憑借的主要手段。[32]從而，權(quán)力被理解為一個對資源具有影響性的工具，權(quán)力與資源之間的關(guān)系被二元對立性地對待。盧克斯則認為，“權(quán)力是一種能力，而不是能力的運用或媒介”。[33]可他并沒有解釋權(quán)力能力何以形成。馬克斯·韋伯認為：“權(quán)力意味著一種社會關(guān)系哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎(chǔ)之上?！盵34]在權(quán)力的強制能力之外，關(guān)注了不管是什么的這一“基礎(chǔ)”條件。奧勒姆雖然將權(quán)力定義為作出有約束力的決策的社會能力，但同時也認為，權(quán)力的資源具有同樣的重要性。[28]177-178邁克爾·曼則將權(quán)力具有影響力或者之所以成為能力要素的原因更清晰地揭示出來。他認為，意識形態(tài)、經(jīng)濟的和軍事的、政治的關(guān)系是社會權(quán)力的四個來源，并把它們視為社會控制的可選擇手段。每一來源都提供了得到增強的組織能力，這使它的組織形式能支配整個社會形式。[25]3換句話說，權(quán)力的能力性特征或者權(quán)力之所以能夠成為能力實現(xiàn)的中介性工具，是基于權(quán)力所擁有的資源。

如前所述，帕森斯不僅將權(quán)力理解為一種資源性能力，而且為了避免從韋伯等人的沖突性假設(shè)出發(fā)去理解權(quán)力，“把權(quán)力說成是一種一般化的社會資源，這種社會資源被部署以實現(xiàn)范圍廣泛的子目標，并被分配給實現(xiàn)此類子目標的機構(gòu)——組織。……用作‘消費’或‘資本’?！比欢?，權(quán)力又有自身的存在條件，其中之一就是“需要掌握物資，其中在我們的社會里最重要的是資金?！盵26]35權(quán)力在政治與法律系統(tǒng)中是被分配的資源本身，而被分配權(quán)力和責任的主體卻需要其他資源進一步配合來獲得實現(xiàn)特定責任的行動能力?；蛘哒f，基于制度的權(quán)力能力途徑是可以通過資源視角得到解釋的。此時，在責任—能力—權(quán)力—資源之間形成了一個解釋性循環(huán)。進而，我們可能會進入另一個循環(huán)。這個循環(huán)要求把政府能力轉(zhuǎn)化為責任能力，將政府實現(xiàn)責任性行為的可能性轉(zhuǎn)向真正追求責任性行為實現(xiàn)的能力。而此時，就依賴于其道德能力、專業(yè)技術(shù)能力的支持，亦即借由責任主體的內(nèi)在能力實現(xiàn)責任性資源的轉(zhuǎn)化，將這些資源投入到公共利益的最大化生產(chǎn)中。但從公共利益這個政府責任實現(xiàn)的角度而言，責任主體的內(nèi)在能力本身就是資源性存在。而這種資源性定位鮮明地體現(xiàn)在處于層級性責任系統(tǒng)中的上級政府對下級政府的態(tài)度中，以及社會公眾對于政府整體地責任能力要求中。對于政府而言，其能力管理強調(diào)行政人員要具有達到組織戰(zhàn)略目標、具體目標以及目標體系所要求的績效水平所需的各種知識、技能、態(tài)度和行為。因而，以能力為基礎(chǔ)的管理把人力資源作為決定組織成敗的關(guān)鍵資源。[35]這意味著，主體要素也是責任實現(xiàn)的資源性存在。這樣我們就可以理解，為何世界銀行1992年年度發(fā)展報告中認為：“最稀缺的政府資源往往不是金錢而是行政能力”。②換言之，以資源這一途徑來理解政府責任實現(xiàn)的能力要求可視為一種整合性的途徑，它綜合了道德的、管理的、制度的(權(quán)力的)不同途徑。

然而，需要注意的是，從能力角度去理解政府及其行政行為的著述卻并沒有與責任能力直接聯(lián)系起來，或者直接把政府能力等同于責任能力。無疑，擁有治理資源為責任實現(xiàn)提供了更多可能，但這依然不能線性地認為它會被用于責任性行為。責任能力與政府能力、治理資源與責任能力資源之間并不能劃等號。奧勒姆認為，“能力這個概念強調(diào)了這樣一個事實，即權(quán)力是職位擔任者可以使用，但未必使用的某種東西；它表示的是一種潛能，而不是現(xiàn)實的現(xiàn)象?！盵28]177-178在資源基礎(chǔ)理論看來，資源和能力之間有一個關(guān)鍵性的區(qū)別。資源是生產(chǎn)過程的投入，但是，就其本身而言，少數(shù)資源具有生產(chǎn)性。生產(chǎn)性活動需要資源團隊的合作與協(xié)調(diào)。能力是一個資源團隊履行某一任務(wù)或活動的力量。這里的資源團隊不只是人力團隊，它們是混合建筑物、體制、人員、設(shè)備、財務(wù)或技術(shù)的聯(lián)合體。[36]也就是說，指向責任能力的集體性權(quán)力的運用要求這種資源也是集體性的，而這種集體性責任生產(chǎn)是指向具體的責任要求的。這種特殊性的責任要求植根于權(quán)力的專業(yè)性、職位性等結(jié)構(gòu)性特征。進而，滿足政府不同責任要求的能力資源是不同的，而只有那些對特定責任實現(xiàn)具有支持性的資源才稱得上是責任能力資源，它指向責任履行的行動能力。實際上，管理過程本質(zhì)上是資源配置和使用的過程，而管理者的每一項職責都涉及基于資源的權(quán)力運籌。成功的管理者所具備的關(guān)鍵因素之一就是，“使授權(quán)的分布與你的組織對所執(zhí)行任務(wù)的資源控制相匹配?！盵31]504政府責任的行動能力取決于其資源的自主性以及資源的存量結(jié)構(gòu)。而這些行政資源指的是政府責任實踐中加以運用的各種功能性要素，它包括物質(zhì)性資源(如執(zhí)法裝備、辦公場地、財政、區(qū)位特征等)、組織性資源(如組織倫理、隊伍結(jié)構(gòu)、個人特質(zhì)等)、政治性資源(如政策法規(guī)、政治制度、政黨支持等)、社會性資源(如社會組織、社會文化、社會輿論等)。

五、結(jié) 語

弗雷德里克與芬納關(guān)于責任實現(xiàn)該以何種機制(內(nèi)在還是外在)為主導的爭論是政府責任研究的理論歷程中的核心問題。但一個吊詭的現(xiàn)象是，旨在追求責任實現(xiàn)的機制往往變?yōu)閷ω熑沃黧w權(quán)力的關(guān)注。而這種關(guān)注即使是強調(diào)道德與管理能力的內(nèi)在性視角也不得不期待通過對制度性權(quán)力的積極的自我約束來實現(xiàn)良好責任期待。它又表現(xiàn)為逐漸外在化的職業(yè)倫理規(guī)范與能力標準的法律規(guī)定，以及基于民主參與的目標績效衡量。在這個內(nèi)外接續(xù)的循環(huán)中，限制權(quán)力的約束性機制的有效發(fā)揮進一步化約為對行政人員個體的道德的與技術(shù)的能力要求。我們必須承認，對于責任的實現(xiàn)，道德能力和專業(yè)技術(shù)能力對于每個行政人員來說都是基礎(chǔ)性的能力。但這兩種能力規(guī)定都將政府責任的可實現(xiàn)性指向個體主體的內(nèi)在特質(zhì)，而且未關(guān)注其作為一個道德的、管理的行為者所處的環(huán)境。雖然制度性權(quán)力資格能力要求，以及與之匹配的道德與技術(shù)能力職業(yè)性要求已將能力延展至責任主體之外，但仍未關(guān)注責任主體的行動能力要求，即那些提供行動資源的支持性環(huán)境要求。一個政府組織成為制度化的存在，行政個體獲得制度化的職位資格，并在法律上享有相應(yīng)的權(quán)力和責任，并不代表著這些權(quán)力和責任在實踐中得到實現(xiàn)。對于政府而言，道德與管理能力的實現(xiàn)依靠行政資源支撐的權(quán)力，而道德和管理能力是資源生產(chǎn)力得以最大化的主體基礎(chǔ)或資源，使資源支撐的制度性權(quán)力由潛在可能變?yōu)楝F(xiàn)實，使資源變?yōu)樯a(chǎn)性的資本。進而，當我們期待一個持有積極責任意識的政府的時候，提供給他具備相應(yīng)能力的資源是前提。當我們對政府提出責任要求時要考慮它實現(xiàn)的可能與極限。我們要解決的是，如何通過資源的有效獲得、配置來促進政府責任的履行，并降低資源配置成本，防止不負責任現(xiàn)象的發(fā)生。從約束性機制向支持性條件的轉(zhuǎn)變是政府責任理論研究思維方向的變化。而理解政府責任能力的資源途徑是一種新的思考方式，是一種整體性路徑。

注釋：

① 《關(guān)于印發(fā)〈國家公務(wù)員通用能力標準框架(試行)〉的通知》，人力資源與社會保障部網(wǎng)站，http://www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/201407/t20140717_136030.html，2003：11-18.

② World Bank：《World development report 1992 : development and the environment》，世界銀行網(wǎng)站，http://documents.shihang.org/curated/zh/995041468323374213/World-development-report-1992-development-and-the-environment，1992：87.