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2019 年12 月30 日起施行的《刑事訴訟規(guī)則》是對《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》有關(guān)審查起訴規(guī)定的具體化。它不僅對人民檢察院辦理刑事案件的程序作出了詳細規(guī)定，而且增加了對檢察機關(guān)審查監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件合法性的規(guī)定。自從監(jiān)察體制改革以來，理論界就對監(jiān)察調(diào)查不適用《刑事訴訟法》存在諸多擔憂，呼吁完善對監(jiān)察調(diào)查的外部監(jiān)督與制約機制，通過深化外部監(jiān)督制約機制實現(xiàn)監(jiān)察法治。從監(jiān)察實踐來看，紀檢監(jiān)察機關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門監(jiān)督機構(gòu)、加強上級紀檢監(jiān)察機關(guān)對下級紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督等措施不斷完善內(nèi)部監(jiān)督；同級人大常委會通過聽取專項工作報告、詢問和提出改正意見等方式使人大監(jiān)督監(jiān)察委員會常態(tài)化；人民檢察院則通過提前介入調(diào)查、審查案件合法性等方式制約監(jiān)察調(diào)查。依照《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務違法和職務犯罪應當與司法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)配合并相互制約，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》對檢察機關(guān)制約監(jiān)察調(diào)查作出了一般規(guī)定，但并沒有制定具體的可操作性規(guī)定。《刑事訴訟規(guī)則》適應監(jiān)察實踐和檢察職能的發(fā)展變化，對監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件的合法性審查作出具體規(guī)定，將合法性審查作為人民檢察院制約監(jiān)察調(diào)查的主要方式。通過梳理《刑事訴訟規(guī)則》關(guān)于人民檢察院合法性審查的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)合法性審查的目標在于將監(jiān)察調(diào)查刑事化，避免在司法程序中固化監(jiān)察調(diào)查中心主義，實現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟內(nèi)在價值的統(tǒng)一。

一、檢察機關(guān)合法性審查之必要：監(jiān)察調(diào)查的刑事化導向

職務違法和職務犯罪案件調(diào)查終結(jié)后，監(jiān)察機關(guān)需要依法處置被調(diào)查人。凡構(gòu)成職務犯罪，需要追究刑事責任的，應當將案件移送檢察機關(guān)審查起訴?？梢?，監(jiān)察體制改革雖然將職務犯罪的調(diào)查權(quán)從檢察機關(guān)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機關(guān)，但僅僅是將職務犯罪案件由司法機關(guān)偵查轉(zhuǎn)變?yōu)橛杀O(jiān)察機關(guān)調(diào)查，案件的審查起訴和審判仍須遵循司法程序，從而形成犯罪偵查、調(diào)查主體多元與犯罪案件審查起訴主體一元相結(jié)合的刑事案件偵訴模式。由此決定了監(jiān)察調(diào)查在適用《監(jiān)察法》的同時必須符合《刑事訴訟法》的證據(jù)規(guī)則和價值導向，在監(jiān)察調(diào)查的實際運行層面實現(xiàn)證據(jù)和證明標準的刑事化，以確保監(jiān)察調(diào)查既體現(xiàn)反腐敗的政治要求，又體現(xiàn)職務犯罪調(diào)查的刑事化底色，實現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的順暢銜接。檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件的合法性審查主要是審查案件證據(jù)、事實和材料是否符合《刑事訴訟法》第171條規(guī)定，屬于廣義的合法性審查?！缎淌略V訟規(guī)則》還充分考慮《監(jiān)察法》有關(guān)證據(jù)、事實和證明標準達到刑事審判要求與標準的規(guī)定，因為在我國刑事司法制度改革的過程中，刑事案件的證據(jù)、事實和證明標準均由《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋統(tǒng)一規(guī)定，適用于所有犯罪案件的追訴，具有唯一性，職務犯罪案件也概莫能外。至于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務犯罪案件并不是《刑事訴訟法》第171 條規(guī)定的“偵查活動”，人民檢察院能否查明調(diào)查活動是否合法？正如上文所述，人民檢察院有權(quán)依法監(jiān)督公安機關(guān)，但不能對監(jiān)察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)。所以，人民檢察院不能直接審查調(diào)查活動是否合法，但可以依照《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》關(guān)于非法證據(jù)排除的規(guī)定，審查監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴案件的證據(jù)是否符合刑事法規(guī)定的方法以及是否符合證據(jù)的法定形式?！缎淌略V訟規(guī)則》規(guī)定，如果證據(jù)收集方法不合法，不能成為案件處理的依據(jù)；或者證據(jù)收集程序不合法和存疑，監(jiān)察機關(guān)應當補正或者作出合理解釋。這一規(guī)定是對《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》有關(guān)非法證據(jù)排除規(guī)則的具體化，發(fā)揮了間接審查監(jiān)察調(diào)查活動合法性的功能。所以，檢察機關(guān)對移送起訴案件的合法性審查，不僅制約監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使，規(guī)范監(jiān)察調(diào)查權(quán)的運行，而且將刑事訴訟的價值與理念融入監(jiān)察調(diào)查中，推動監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟內(nèi)在價值的統(tǒng)一。

（一）激活檢察機關(guān)制約監(jiān)察調(diào)查的程序機制

第一，完善檢察機關(guān)制約監(jiān)察調(diào)查的外部體制。所有的公權(quán)力都要受到監(jiān)督與制約，這是《憲法》的基本原則。我國《憲法》第127 條確認權(quán)力制約原則適用于監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)和其他執(zhí)法機關(guān)的關(guān)系。監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)拓展了對偵查機關(guān)強制措施和強制性偵查行為的司法審查，以適應司法審查維護公民權(quán)利的發(fā)展趨勢[1]（P15）。雖然監(jiān)察調(diào)查不屬于刑事偵查，但在刑事審判原理中，犯罪調(diào)查與刑事偵查均具有強制性，監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查均對犯罪嫌疑人的權(quán)利構(gòu)成限制或者剝奪，必須將《憲法》上的權(quán)力制約原則適用于調(diào)查程序?！侗O(jiān)察法》和《刑事訴訟法》確認了《憲法》上的權(quán)力制約原則，明確了檢察機關(guān)通過審查起訴可以對監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件作出退回補查、不起訴等決定，但對何種情況下退回補查或者由檢察機關(guān)自行偵查，什么情況下不起訴以及如何進行證據(jù)的合法性審查等具體制約措施并沒有作出明確的規(guī)定?！缎淌略V訟規(guī)則》對檢察機關(guān)審查移送起訴案件的內(nèi)容和程序作出了較為全面的規(guī)定，從而完善了檢察機關(guān)制約監(jiān)察調(diào)查的外部機制。

第二，審查監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件是否符合刑事案件起訴的基本要求。從監(jiān)察實踐來看，監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)的關(guān)系雖然也相互制約，但主要是相互配合。人民法院審理職務犯罪案件并不直接面對監(jiān)察委員會，而是直接制約檢察機關(guān)的起訴。其他執(zhí)法機關(guān)如審計機關(guān)、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)等也主要配合監(jiān)察機關(guān)進行調(diào)查，為其調(diào)查工作提供問題線索，協(xié)助收集違法犯罪證據(jù)，配合采取強制措施，以提高監(jiān)察機關(guān)的反腐敗效能，這些執(zhí)法機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)之間的關(guān)系主要是相互配合的關(guān)系。而監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系既是配合關(guān)系，更重要的也是相互制約關(guān)系。以配合而言，檢察機關(guān)根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的商請派員提前介入監(jiān)察調(diào)查并提供法律意見，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送的被調(diào)查人依法采取強制措施，等等。以制約而言，《憲法》和《刑事訴訟法》授權(quán)人民檢察院在辦理刑事案件的過程中行使審查起訴權(quán)，是維護犯罪追訴活動的合法與公正，提高辦案質(zhì)量，保障無罪的人不受刑事追究的重要制度保障。職務犯罪案件調(diào)查終結(jié)后，如果被調(diào)查人的職務違法行為構(gòu)成犯罪，需要追究刑事責任，監(jiān)察機關(guān)必須將案件移送檢察機關(guān)審查起訴，從而將監(jiān)察調(diào)查案件并入刑事訴訟程序，檢察機關(guān)對移送起訴的案件進行審查，決定是否起訴或者退回補查。由于檢察機關(guān)對包括職務犯罪案件在內(nèi)的所有公訴案件的審查標準具有一致性，一律適用《刑事訴訟法》第171 條關(guān)于查明犯罪事實、證據(jù)以及是否需要追究刑事責任等規(guī)則，并無例外或者特別之規(guī)定，所以，由人民檢察院審查監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，決定監(jiān)察機關(guān)移送的案件是否符合刑事案件起訴的基本要求。

（二）促進監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟價值目標的統(tǒng)一

第一，保障監(jiān)察調(diào)查符合刑事證據(jù)實質(zhì)化的要求?！侗O(jiān)察法》為了保障監(jiān)察機關(guān)有效行使調(diào)查權(quán)，對立案管轄、調(diào)查措施與權(quán)限、調(diào)查程序、證據(jù)規(guī)則等作出了專門規(guī)定。這些規(guī)定雖然不屬于刑事偵查的程序規(guī)則，但有關(guān)立案、非法證據(jù)排除以及案件證明標準的原則規(guī)定與《刑事訴訟法》對普通刑事案件的要求大致相同，只是《刑事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋對普通刑事案件有關(guān)立案偵查、證據(jù)和案件證明標準的規(guī)定更加具體和明確。如《監(jiān)察法》第39 條規(guī)定，監(jiān)察立案必須對案件線索進行初核，對涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，應當按照規(guī)定審批后辦理立案手續(xù)。這與《刑事訴訟法》規(guī)定公安機關(guān)和人民檢察院立案偵查的規(guī)定基本一致?！侗O(jiān)察法》還規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)適用非法證據(jù)排除規(guī)則，監(jiān)察證據(jù)要充分、確實并形成相互印證的證據(jù)鏈。這一規(guī)定與《刑事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定大致相同。但是，《監(jiān)察法》對監(jiān)察措施的規(guī)定具有特殊性，如詢問、搜查、留置的規(guī)定與《刑事訴訟法》中的刑事偵查措施和強制措施的規(guī)定存在較大區(qū)別，從而導致不同種類的監(jiān)察證據(jù)在刑事訴訟中使用的條件存在差異，《刑事訴訟法》中的證據(jù)（物證、書證等）要求保持真實性和同一性，鑒定意見和勘驗、檢查筆錄要求遵守相關(guān)程序和方法[2]（P739）。然而，監(jiān)察機關(guān)的立案與調(diào)查措施的運用并不適用《刑事訴訟法》。所以，刑事訴訟的基本價值準則和制約偵查的基本原則并不適用于監(jiān)察調(diào)查，監(jiān)察立案并不都是職務犯罪立案，而是職務違法和職務犯罪立案，兩者之間并沒有明確的區(qū)分。調(diào)查終結(jié)后，對于不需要追究刑事責任的，可以通過適用黨紀和政務處分的方式結(jié)案。只有需要追究刑事責任的，再將案件移送人民檢察院審查起訴。至于監(jiān)察調(diào)查使用訊問、詢問、查封、扣押、凍結(jié)、搜查等調(diào)查措施，需要全程錄音錄像留存?zhèn)洳?，其目的在于保障上級紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督下級監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查措施是否合法。檢察機關(guān)在監(jiān)察調(diào)查階段不能實施監(jiān)督，律師也不能參與監(jiān)察調(diào)查活動。因此，監(jiān)察調(diào)查行為的合法性主要由紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制來決定，這與刑事偵查的外部監(jiān)督制約原理并不相符。為保障監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的基本價值準則相一致，《刑事訴訟規(guī)則》以《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》為依據(jù)，細化了對監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件進行合法性審查的規(guī)定，要求監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件符合刑事證據(jù)實質(zhì)化的要求。檢察機關(guān)在審查起訴階段適用非法證據(jù)排除規(guī)則，體現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與檢察機關(guān)審查的外部制約關(guān)系，強調(diào)“以審判為中心”的證據(jù)審查實質(zhì)化，并不支持“調(diào)查中心主義”[3]（P172）。

第二，強化監(jiān)察調(diào)查的客觀性和公正性。刑事偵查需要以事實為依據(jù)，還原案件的事實真相，收集對犯罪嫌疑人有罪、無罪、罪重和罪輕的證據(jù)。檢察官辦理刑事案件必須貫徹客觀公正原則，不能以主觀認識代替客觀事實。監(jiān)察調(diào)查是犯罪調(diào)查，收集被調(diào)查人的犯罪事實和證據(jù)同樣應當建立在客觀公正的基礎(chǔ)上，這是追訴犯罪的基本準則。雖然被調(diào)查人是行使公權(quán)力的公職人員，但如果該公職人員存在貪污、受賄、瀆職等職務違法行為，損害黨和國家的形象，就應當追究法律責任。而且，無論是政治責任還是行政責任，都不能取代刑事責任。同樣，不能因為公職人員的職務違法行為產(chǎn)生了較為嚴重的社會后果，而在主觀上認定其構(gòu)成犯罪。監(jiān)察機關(guān)只能站在客觀公正的角度收集犯罪事實與證據(jù)，才能防止先入為主，才能通過合法、全面地收集證據(jù)材料，客觀真實地證明犯罪，保證案件調(diào)查的公正性。

第三，保障被調(diào)查人的權(quán)利。人權(quán)保障是刑事司法的基本原則，《憲法》和《刑事訴訟法》對犯罪嫌疑人、刑事被告人的基本權(quán)利作出了明確規(guī)定，并且通過確立罪刑法定、無罪推定等刑事司法原則以及建構(gòu)辯護權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)等具體程序規(guī)則來保障這些基本權(quán)利，所以，追訴犯罪與人權(quán)保障是刑事訴訟的基礎(chǔ)價值構(gòu)造?！侗O(jiān)察法》也確立了“保障當事人合法權(quán)益”的原則，但該原則與《刑事訴訟法》第2 條“尊重與保障人權(quán)”的規(guī)定在內(nèi)涵上并不完全相同。監(jiān)察機關(guān)作為行使國家監(jiān)察權(quán)的專責機關(guān)，通過日常監(jiān)督工作以及處理案件線索等方式，對公職人員履行職務的情況進行全方位的監(jiān)督，凡不作為、亂作為以及濫用職權(quán)、貪污受賄等職務違法和職務犯罪行為均應當受到監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查。而監(jiān)察監(jiān)督關(guān)系本質(zhì)上是公職人員與國家監(jiān)督機關(guān)的內(nèi)部關(guān)系，如果被調(diào)查的公職人員是黨員，則還會構(gòu)成黨員與黨的紀律檢查機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系。紀檢監(jiān)察機關(guān)的立案調(diào)查是健全黨和國家監(jiān)督體系的需要，體現(xiàn)了監(jiān)督執(zhí)紀問責的基本精神。因此，監(jiān)察立案調(diào)查的首要任務是解決對公職人員的監(jiān)督問題，而職務犯罪調(diào)查只是監(jiān)察監(jiān)督工作的一個環(huán)節(jié)而已。但是，職務犯罪調(diào)查與違紀違法調(diào)查雖然屬于同一程序的不同階段，由于強制措施不同，被調(diào)查人的范圍不同（賄賂案件中的行賄人、介紹賄賂人等涉案人員），對被調(diào)查人權(quán)利產(chǎn)生的影響存在差異?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，嚴禁監(jiān)察調(diào)查人員采取威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員；在實踐中，監(jiān)察機關(guān)禁止對被調(diào)查人進行疲勞訊問，這些規(guī)定都是對被調(diào)查人基本權(quán)利的保障措施，與《刑事訴訟法》有關(guān)權(quán)利保障規(guī)定的精神一致。但是，基于監(jiān)察調(diào)查與黨內(nèi)監(jiān)督的銜接關(guān)系，《監(jiān)察法》對被調(diào)查人的隱私權(quán)、知情權(quán)、辯護權(quán)予以限縮，而保護這些權(quán)利在《刑事訴訟法》中是維護案件偵查合法性的重要內(nèi)容，因為它能防止偵查機關(guān)非法收集證據(jù)以及體罰犯罪嫌疑人。監(jiān)察調(diào)查限縮這些權(quán)利，是因為職務違法和職務犯罪具有隱蔽性的特點，為保障監(jiān)察調(diào)查的有效性，限制被調(diào)查人的部分權(quán)利也是可以理解的。然而，在監(jiān)察機關(guān)將案件移送審查起訴后，檢察機關(guān)需要進行非法證據(jù)排除和對案件事實排除合理懷疑，而且對言詞證據(jù)的證明力和真實性進行實質(zhì)性審查，鑒定結(jié)論、調(diào)取個人信息、查封物品清單、留置材料在進入司法程序后，律師和犯罪嫌疑人本人有權(quán)對其合法性和真實性提出質(zhì)疑，或者提出針對這些證據(jù)的新的事實與材料。《刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，檢察機關(guān)在審查起訴中可以要求重新鑒定，有權(quán)商請監(jiān)察機關(guān)提供留存的證據(jù)，可以要求監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查和補充證據(jù)，有權(quán)要求調(diào)查人員出席法庭對證據(jù)的合法性和真實性作出說明?？梢?，無論是偵查機關(guān)偵查的普通刑事案件還是監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的職務犯罪案件，檢察機關(guān)均適用相同的合法性審查標準。雖然不能要求《監(jiān)察法》的權(quán)利保障范圍和方式與《刑事訴訟法》擁有相同的構(gòu)造，但刑事訴訟證據(jù)的合法性與人權(quán)保障具有高度相關(guān)性，監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件要符合刑事訴訟證據(jù)和證明標準，必須在調(diào)查階段滿足尊重和保障被調(diào)查人的人格權(quán)、隱私權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的基本要求，只有這樣才能最終實現(xiàn)程序正義。

（三）確認監(jiān)察立案向刑事案件的轉(zhuǎn)化

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過初步核實后，應當按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。此處所指的立案并非《刑事訴訟法》中的刑事立案，而是監(jiān)察立案。因此，理論界對監(jiān)察立案的合法性進行了深入討論，形成了幾種代表性觀點。第一種觀點認為，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查既有一般違紀違法調(diào)查，又有職務犯罪調(diào)查，考慮到人民檢察院職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機關(guān)，因此一般違紀違法調(diào)查可以適用《監(jiān)察法》，而職務犯罪調(diào)查宜適用《刑事訴訟法》[4]（P116）。如果監(jiān)察委員會根據(jù)《刑事訴訟法》立案調(diào)查，則只需要實現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與檢察機關(guān)審查起訴的銜接，無須檢察機關(guān)再行立案。第二種觀點認為，職務犯罪監(jiān)察調(diào)查實質(zhì)上發(fā)揮了偵查的作用。但監(jiān)察機關(guān)的立案并不必然意味著進入了訴訟程序。因為在審查起訴之前，檢察機關(guān)必須依職權(quán)對監(jiān)察機關(guān)移送之“監(jiān)察案件”予以轉(zhuǎn)化，按照管轄范圍進行刑事立案[5]（P22）。第三種觀點認為，無論是從權(quán)力淵源，還是行使的目的，抑或是從行使的具體方式等角度考察，監(jiān)察機關(guān)對職務違法和職務犯罪的立案調(diào)查，本質(zhì)上是一種刑事偵查。從《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察措施與偵查措施具有同質(zhì)性，因此，只需要將監(jiān)察機關(guān)的違紀違法調(diào)查與職務犯罪調(diào)查進行銜接和轉(zhuǎn)換即可，無須人民檢察院在審查起訴時再行立案[6]（P85）。

《刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院對監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的案件在程序上必須先行受理，而檢察受理是監(jiān)察立案直接轉(zhuǎn)化為刑事訴訟的程序?！侗O(jiān)察法》和修改后的《刑事訴訟法》均未明確規(guī)定檢察機關(guān)是否需要對監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的案件刑事立案。但《刑事訴訟法》規(guī)定，對于監(jiān)察機關(guān)已采取留置措施的案件，人民檢察院應對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。該規(guī)定表明人民檢察院的刑事拘留措施已將案件轉(zhuǎn)化為刑事案件，具有刑事立案的法律效果。監(jiān)察措施與刑事強制措施之間直接實現(xiàn)程序銜接，無須檢察機關(guān)再行刑事立案，但它僅表現(xiàn)為強制措施的銜接，并未明確監(jiān)察立案是否具有刑事立案的效果?！缎淌略V訟規(guī)則》根據(jù)《刑事訴訟法》的原則規(guī)定，明確監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的案件，人民檢察院通過受理的方式予以程序上的銜接，不需要重新立案。但通過受理監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件，審查其是否符合刑事案件的形式要求，如果符合刑事案件的形式要求，檢察機關(guān)直接啟動審查起訴程序，將其轉(zhuǎn)化為刑事訴訟。《刑事訴訟規(guī)則》將案件受理與案件偵查區(qū)分開來，案件受理是指檢察機關(guān)對公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，以及檢察機關(guān)自行偵查移送起訴的案件進行案卷材料審查，決定是否符合刑事案件受理條件并進行登記的程序性權(quán)力。所有需要提起公訴的案件，不論是偵查機關(guān)立案還是監(jiān)察機關(guān)立案，必須經(jīng)檢察機關(guān)受理后才能進入下一階段的刑事追訴。如果人民檢察院認為案件不符合受理條件，可不予受理。所以，檢察機關(guān)受理案件是對監(jiān)察立案的肯定，人民檢察院對監(jiān)察調(diào)查機關(guān)立案調(diào)查終結(jié)的案件不再立案，而通過對移送起訴案件的受理將監(jiān)察案件轉(zhuǎn)化為刑事案件。因此，檢察機關(guān)依職權(quán)對監(jiān)察機關(guān)移送的審查案件受案，標志著刑事訴訟的正式啟動[7]（P47）。

二、檢察機關(guān)合法性審查的范圍：監(jiān)察證據(jù)與案件事實的刑事審判標準

對職務犯罪案件進行合法性審查是檢察機關(guān)刑事追訴職能的體現(xiàn)，也是刑事訴訟的中心環(huán)節(jié)。檢察機關(guān)的合法性審查不僅要與其法定職責相符，而且要與《監(jiān)察法》實現(xiàn)銜接。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務犯罪案件存在《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》“法法銜接”的問題，它包含程序、證據(jù)與調(diào)查措施三個方面，人民檢察院的合法性審查主要以明確監(jiān)察證據(jù)之證據(jù)資格、劃定監(jiān)察調(diào)查之取證規(guī)范、定位非法證據(jù)排除規(guī)則之適用為主要內(nèi)容[8]（P123）。《刑事訴訟規(guī)則》根據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，將合法性審查的范圍確定為監(jiān)察證據(jù)、案件事實和案件材料，對此三方面的審查充分體現(xiàn)了檢察機關(guān)對犯罪性質(zhì)與罪名認定的準確性、證據(jù)真實性和充分性、案件事實和材料完整性的關(guān)切，其基本內(nèi)核是案件的事實與證據(jù)是否符合刑事法上追訴犯罪的要求與標準，以最終決定案件是否起訴、是否補充調(diào)查以及是否要求監(jiān)察機關(guān)補充證據(jù)材料。所以，檢察機關(guān)對職務犯罪案件的審查集中體現(xiàn)在對證據(jù)和案件事實的合法性審查上，其目的在于強化監(jiān)察證據(jù)的刑事審判標準，保障職務犯罪案件能夠及時審理。

（一）檢察機關(guān)適用非法證據(jù)排除規(guī)則審查監(jiān)察證據(jù)的合法性

第一，非法證據(jù)排除規(guī)則的適用。我國非法證據(jù)排除規(guī)則的確立與適用經(jīng)歷了一個較長的過程。1979 年頒布的《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院對公安機關(guān)提請逮捕進行審查，對提起公訴的案件進行審查。該法明確規(guī)定審查既有事實審查，也有證據(jù)審查。由于當時沒有規(guī)定非法證據(jù)排除規(guī)則，因此，人民檢察院的合法性審查只審查偵查機關(guān)提請批捕以及收集的犯罪事實和證據(jù)是否符合刑事法的規(guī)定①1996 年《刑事訴訟法》修改時，首次將嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據(jù)視為非法證據(jù)。1998 年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈刑事訴訟法〉若干問題的司法解釋》規(guī)定：以非法方法收集證據(jù)不能作為定案的根據(jù)。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部（下文簡稱“兩高三部”）于 2010 年發(fā)布的《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》以及 2012 年修改《刑事訴訟法》進一步明確了非法證據(jù)排除規(guī)則的內(nèi)涵并且擴大了非法證據(jù)的范圍。。2017 年兩高三部發(fā)布《關(guān)于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，進一步具體化非法證據(jù)排除規(guī)則，擴大了非法證據(jù)的范圍，將非法拘禁獲取的供述納入非法證據(jù)排除規(guī)則的適用范圍。同時，明確提出被人民檢察院排除的非法證據(jù)不僅不能作為提起公訴的根據(jù)，而且被告人及其辯護人有權(quán)向法院申請排除非法證據(jù)，從而將非法證據(jù)排除與犯罪嫌疑人或被告人的基本權(quán)利保障關(guān)聯(lián)，其目的在于制約司法機關(guān)的偵查取證行為，防止司法機關(guān)及其工作人員先入為主并以非法方式獲得證據(jù)，從而發(fā)生冤錯案。因此，非法證據(jù)排除彰顯人權(quán)保障和程序正義雙重價值。檢察機關(guān)在審查起訴過程中重點審查的是證據(jù)收集的合法性，通過合法性審查排除非法證據(jù)，并且追究辦案人員非法取證行為的法律責任，履行人民檢察院監(jiān)督和制約偵查權(quán)的法律職責①最高人民檢察院檢察長張軍在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上作《最高人民檢察院工作報告》時指出：2018 年全國各級檢察機關(guān)對偵查機關(guān)違法取證、適用強制措施不當?shù)忍岢鰰婕m正意見58744 件次，同比上升22.8%。。監(jiān)察證據(jù)在刑事訴訟中可作為證據(jù)使用，但必須實現(xiàn)刑事司法化，才能對接訴審機關(guān)刑事證據(jù)的要求，完成從監(jiān)察證據(jù)向刑事審判證據(jù)的跨越[9]（P122）。刑事訴訟證據(jù)規(guī)則不僅要求監(jiān)察證據(jù)符合刑事證據(jù)的形式，還規(guī)定證據(jù)需通過非法證據(jù)排除和法庭質(zhì)證才能作為定案的依據(jù)。檢察機關(guān)對非法證據(jù)的排除是司法機關(guān)審查證據(jù)合法性的第一道關(guān)口。如果證明犯罪事實的證據(jù)為非法證據(jù)，導致案件證據(jù)不足的或主要犯罪事實缺乏證據(jù)支持的，應當將案件退回補查，不得提起公訴?！缎淌略V訟規(guī)則》細化了檢察機關(guān)對監(jiān)察證據(jù)合法性審查的程序和方式，并且首次將監(jiān)察證據(jù)納入檢察機關(guān)非法證據(jù)排除的范圍，彰顯出檢察機關(guān)對監(jiān)察證據(jù)合法性的重視。

第二，監(jiān)察機關(guān)必須對證據(jù)的合法性負責。監(jiān)察機關(guān)依照《監(jiān)察法》的規(guī)定調(diào)查取證，同時，監(jiān)察調(diào)查必須符合刑事訴訟證據(jù)規(guī)則，監(jiān)察取證同時需要適用《刑事訴訟法》及有關(guān)非法證據(jù)排除規(guī)則的司法解釋?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，禁止采用非法方式收集證據(jù)并且依法排除非法證據(jù)。該規(guī)定雖然只適用于監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動，但案件移送審查起訴后，人民檢察院根據(jù)《刑事訴訟規(guī)則》審查監(jiān)察證據(jù)的合法性。此時，檢察機關(guān)的合法性審查既適用《監(jiān)察法》，又適用《刑事訴訟法》。在《監(jiān)察法》沒有列舉或者詳述哪些方式獲取的證據(jù)是非法證據(jù)的前提下，司法機關(guān)必然適用《刑事訴訟法》及相關(guān)的司法解釋，使之與《監(jiān)察法》的規(guī)定互補?！侗O(jiān)察法》關(guān)于非法證據(jù)排除的規(guī)定與刑事法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定大體一致②《刑事訴訟法》第 52 條規(guī)定的非法方式是：刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙以及其他非法方法。兩高三部發(fā)布《關(guān)于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》規(guī)定的五種非法方式是：刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙和非法拘禁。?！缎淌略V訟規(guī)則》規(guī)定，檢察機關(guān)在刑事訴訟全過程中運用多種方式保持公訴案件證據(jù)的合法性，其中最為重要的是檢察機關(guān)要求監(jiān)察機關(guān)履行證據(jù)合法性補充和說明義務，表現(xiàn)在以下三個方面：一是如果檢察機關(guān)確認調(diào)查人員非法取證，導致指控犯罪的事實缺乏證據(jù)證明，不符合提起公訴的條件，應當將案件退回監(jiān)察機關(guān)補查或者重新調(diào)查，或者作出不起訴決定。在退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查時，被排除的非法證據(jù)應當隨案移送，并寫明依法排除的非法證據(jù)。二是如果檢察機關(guān)經(jīng)審查認為可能存在以刑訊逼供等非法方式收集證據(jù)情形的，有權(quán)書面要求監(jiān)察機關(guān)對證據(jù)收集的合法性作出解釋。為了查明監(jiān)察機關(guān)是否存在非法取證，人民檢察院認為需要調(diào)取有關(guān)錄音、錄像的，可以商請監(jiān)察機關(guān)調(diào)取。三是如果檢察機關(guān)在法院開庭審理前或者法庭審理階段收到人民法院或者被告人及其辯護人、被害人、證人等送交的反映非法取證的新材料或者線索，同樣有權(quán)要求監(jiān)察機關(guān)對證據(jù)收集的合法性作出解釋或者提供相關(guān)證明材料。上述三個方面的規(guī)定，表明檢察機關(guān)將非法證據(jù)排除規(guī)則全部適用于監(jiān)察證據(jù)，其最終目標是監(jiān)察機關(guān)必須對移送審查起訴案件的證據(jù)合法性負責。

（二）檢察機關(guān)審查監(jiān)察證據(jù)和案件事實的客觀性與真實性

如果監(jiān)察證據(jù)收集方法合法，檢察機關(guān)仍須對案件是否符合證明標準進行實質(zhì)性審查，這不僅是實現(xiàn)以審判為中心的司法體制改革的要求，而且是提高案件的質(zhì)量、防止出現(xiàn)錯案的保障③《刑事訴訟法》第 171 條規(guī)定的案件證明標準是：犯罪事實是否清楚，證據(jù)是否確實、充分。同時還應當審查犯罪性質(zhì)和罪名的認定是否準確、是否遺漏犯罪嫌疑人等涉及定罪量刑的某些關(guān)鍵事實與證據(jù)。。《監(jiān)察法》對職務犯罪案件的證明標準和案件移送審查起訴的條件作出了原則性規(guī)定，只有犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的案件才能移送人民檢察院審查起訴④《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應當與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標準相一致。監(jiān)察機關(guān)應當收集被調(diào)查人有無違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)。監(jiān)察機關(guān)認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，才能將案件移送人民檢察院審查起訴。?？梢?，職務犯罪案件與普通刑事案件的證明標準一致，但在調(diào)查措施的運用上具有特殊性，這勢必導致證據(jù)收集方式不同。但從刑事訴訟的普遍性來衡量，監(jiān)察機關(guān)的強制性措施也須適用嚴格的證明標準，以促進監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運行[10]（P18）?！缎淌略V訟規(guī)則》在此基礎(chǔ)上對檢察機關(guān)審查監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件是否符合刑事案件證明標準作出具體規(guī)定，其核心是對審查監(jiān)察證據(jù)和案件事實的客觀性與真實性作出判斷。

第一，人民檢察院審查認定監(jiān)察證據(jù)不能證明主要犯罪事實的，應當將案件退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查或者作出不起訴決定。人民檢察院審查案件，必須嚴格執(zhí)行《刑事訴訟法》上的證明標準，即所有的犯罪事實都有證據(jù)證明，而且所有的證據(jù)能夠相互印證而產(chǎn)生證據(jù)鏈。如果證據(jù)收集本身是合法的，并無產(chǎn)生非法證據(jù)的情形，但證據(jù)與待證事實之間沒有關(guān)聯(lián)，或者證據(jù)不能證明犯罪事實的存在，或者證據(jù)的真實性存疑，就沒有足夠的證據(jù)證明犯罪嫌疑人實施了犯罪行為。刑事訴訟法上將經(jīng)法定程序查證屬實的證據(jù)作為定案依據(jù)，強調(diào)的是證據(jù)的真實性與合法性[11]（P18）。如果監(jiān)察機關(guān)對存疑的事實與證據(jù)不能作出合理解釋，人民檢察院只能認定案件事實沒有查清、證據(jù)達不到刑事審判的標準和要求，作出退回補充調(diào)查的決定?！缎淌略V訟規(guī)則》首次以規(guī)范的形式對監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的條件作出明確規(guī)定，檢察機關(guān)對于退回補充調(diào)查的案件應當出具補充調(diào)查決定書、補充調(diào)查提綱，寫明補充調(diào)查的事項、理由、調(diào)查方向、需補充收集的證據(jù)及其證明作用等，連同案卷材料一并送交監(jiān)察機關(guān)。這一規(guī)定表明，檢察機關(guān)作為刑事追訴機關(guān)，在退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查時，應當向監(jiān)察機關(guān)詳細說明補充調(diào)查的方向以及進一步收集的證據(jù)，不僅規(guī)范監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查取證行為，而且協(xié)助監(jiān)察機關(guān)完善案件的證據(jù)鏈。

第二，人民檢察院要求監(jiān)察機關(guān)補充證據(jù)材料或者對證據(jù)的真實性履行說明義務。刑事訴訟的基本目的在于追訴犯罪，但應當保障無罪的人不受刑事追究，防止國家機關(guān)濫用刑事追訴權(quán)。因此，《刑事訴訟法》基于客觀真實的偵查理念，要求偵查機關(guān)全面收集證據(jù)材料?！侗O(jiān)察法》也明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)應當收集被調(diào)查人有無違法犯罪以及情節(jié)輕重的證據(jù)。但《監(jiān)察法》和修改后的《刑事訴訟法》均沒有明確規(guī)定人民檢察院在審查起訴時是否有權(quán)向監(jiān)察機關(guān)調(diào)取這些證據(jù)，這顯然不利于人民檢察院全面客觀地審查案件事實和證據(jù)材料。《刑事訴訟規(guī)則》則從三個方面強化監(jiān)察機關(guān)證據(jù)材料的補充與說明義務。一是檢察機關(guān)有權(quán)向監(jiān)察機關(guān)調(diào)取在調(diào)查期間收集的證明犯罪嫌疑人、被告人無罪或者罪輕的證據(jù)材料。二是從監(jiān)察證據(jù)合法性的角度明確監(jiān)察機關(guān)對筆錄的說明義務。在法庭審理階段，對于搜查、查封、扣押、凍結(jié)、勘驗、檢查、辨認、偵查實驗等活動中形成的筆錄存在爭議，需要調(diào)查人員出庭陳述有關(guān)情況的，公訴人可以建議合議庭通知其出庭作出說明。三是監(jiān)察機關(guān)有補充證據(jù)材料的義務。在人民檢察院審查起訴期間或者在人民法院作出生效判決之前，人民檢察院認為需要補充提供證據(jù)材料的，有權(quán)書面要求監(jiān)察機關(guān)提供。這是因為，調(diào)查人員可能在收集證據(jù)時存在程序上的瑕疵，導致個別證據(jù)構(gòu)成“瑕疵證據(jù)”，只要這些證據(jù)不至于產(chǎn)生嚴重的后果或者損害程序正義，經(jīng)過補正或者補充可以成為定案依據(jù)[12]（P72）。在審判階段，對于需要補充提供法庭審判所必需的證據(jù)，可以書面要求監(jiān)察機關(guān)補充提供證據(jù)或者證據(jù)材料。人民檢察院認為需要對案件中某些專門性的問題進行鑒定而監(jiān)察機關(guān)沒有鑒定的，應當要求監(jiān)察機關(guān)補充鑒定。

（三）檢察機關(guān)審查移送起訴案件案卷材料的規(guī)范性與完整性

《刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院對監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，應當審查其案卷材料是否規(guī)范與完整，移送的款物是否與清單相符，并且通過審查決定是否對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施?？梢?，檢察機關(guān)受理案件不僅是讓監(jiān)察調(diào)查案件向刑事訴訟轉(zhuǎn)化，而且是對監(jiān)察機關(guān)移送的案件材料是否完整、規(guī)范，是否齊備進行形式合法性審查。證據(jù)材料的規(guī)范與完整是案件客觀性的重要體現(xiàn)。實踐證明，以口供為中心的主觀性證據(jù)無法有效審查核實案件事實，而客觀性證據(jù)審查可以有效地防止并糾正冤假錯案[13]（P3）。

第一，案卷材料的規(guī)范性是指監(jiān)察調(diào)查收集的物證以及其他證明案件事實的材料與提供的清單是否一致，被調(diào)查人的身份、個人信息以及留置地點是否準確，這些清單和信息是人民檢察院審查起訴時核實案件情況的依據(jù)。在實踐中，有個別地方監(jiān)察機關(guān)重視案件實體方面的證據(jù)收集，但忽視證據(jù)收集程序的合法性要求。具體表現(xiàn)在對量刑情節(jié)產(chǎn)生重要影響的證據(jù)不夠，個別案件甚至存在取證程序不規(guī)范、證據(jù)標準不統(tǒng)一、證據(jù)材料不齊備等問題[14]（P5）。對此，檢察機關(guān)在審查起訴階段對材料規(guī)范性進行審查，以保障監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴案件符合客觀真實要求和案件構(gòu)成標準。

第二，案卷材料的完整性是指監(jiān)察立案、調(diào)查等審批文件、起訴意見書、認罪認罰從寬的函件、通緝和技術(shù)調(diào)查的協(xié)助文件等材料以及采取查封、扣押、凍結(jié)、搜查等收集到的證據(jù)材料是否齊備。材料的完整性是反映案件調(diào)查合法性的重要依據(jù)，《監(jiān)察法》、相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)以及監(jiān)察規(guī)范性文件對監(jiān)察調(diào)查的程序和權(quán)限作出了明確規(guī)定，監(jiān)察調(diào)查必須遵守法律和法規(guī)的規(guī)定，并且按照調(diào)查程序記錄相關(guān)材料，以書面、實物或者電子信息等介質(zhì)系統(tǒng)而全面記錄這些材料，具體包括調(diào)查階段查封、扣押、凍結(jié)的物品清單。這些材料是發(fā)動刑事追訴、證明犯罪事實的證據(jù)，也是監(jiān)察調(diào)查合法性的依據(jù)。

三、檢察機關(guān)合法性審查的限度：權(quán)力制約而非法律監(jiān)督

正確地理解合法性審查的權(quán)力制約功能具有重要意義。因為從國家權(quán)力配置的角度來看，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)在國家監(jiān)督權(quán)體系中占有極為重要的地位，檢察機關(guān)對監(jiān)察調(diào)查的制約有利于規(guī)范調(diào)查活動，達到動態(tài)制約監(jiān)察權(quán)的目的。也就是說，檢察機關(guān)雖然不能對監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查行為行使法律監(jiān)督權(quán)，但并不影響檢察機關(guān)的憲法地位，并不影響其行使刑事檢察職能。相反，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件的審查是健全國家監(jiān)督制度的一部分。

關(guān)于檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的關(guān)系，在監(jiān)察法學研究中存在兩種主張，一種主張認為監(jiān)察調(diào)查權(quán)與檢察公訴權(quán)在訴訟功能上的同向性決定了兩者的配合關(guān)系，訴訟階段的順承性決定了兩者的主輔關(guān)系,職能定位上的分離性決定了兩者的雙向監(jiān)督關(guān)系。檢察機關(guān)應當對監(jiān)察調(diào)查進行監(jiān)督，并且將監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系定位為監(jiān)督關(guān)系[15]（P72）。另一種主張則認為，從《憲法》《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》對檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)相互關(guān)系定位來看，檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)之間的關(guān)系不能與檢察機關(guān)與公安機關(guān)的偵查監(jiān)督關(guān)系來類比，檢察機關(guān)對監(jiān)察調(diào)查不能進行法律監(jiān)督，但可以進行制約，即“監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)分別通過各自行使職權(quán)的過程，對另一方行使權(quán)力的結(jié)果進行判斷、審查并(可能)引發(fā)相應效果的關(guān)系”[16]（P22）。2018 年頒布的《人民檢察院組織法》將人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)以列舉方式作出規(guī)定，并不包括對監(jiān)察調(diào)查的法律監(jiān)督①2018 年修改的《人民檢察院組織法》將人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)限定為對刑事偵查、訴訟活動、法院判決和裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作以及監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行監(jiān)督。。這是因為人民檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)的列舉，其目的在于實現(xiàn)訴權(quán)監(jiān)督引領(lǐng)下具體監(jiān)督職權(quán)的體系化重構(gòu)[17]（P23），因此，不宜將監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)納入法律監(jiān)督的范疇。《刑事訴訟規(guī)則》以此為依據(jù)對檢察機關(guān)審查職務犯罪案件合法性的規(guī)定，強烈體現(xiàn)出監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的外部制約關(guān)系，并不涉及法律監(jiān)督權(quán)的運用，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）檢察機關(guān)只對移送起訴的案件進行審查

在普通刑事案件中檢察機關(guān)的合法性審查分為偵查監(jiān)督和審查起訴兩部分，前者屬于監(jiān)督權(quán)，后者屬于權(quán)力制約。檢察機關(guān)只對監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件進行審查，而對監(jiān)察機關(guān)正在調(diào)查或者調(diào)查終結(jié)后不移送起訴的案件不能行使審查權(quán)或者監(jiān)督權(quán)。在普通刑事訴訟中，檢察機關(guān)的合法性審查延伸到案件的偵查階段，如審查批捕，批準延長偵查羈押期限等，通過司法審查控制偵查活動，實現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的目的。因此，人民檢察院對偵查機關(guān)偵查終結(jié)后不移送起訴的案件有權(quán)監(jiān)督。但有學者認為人民檢察院應當對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)后不移送起訴的案件行使審查權(quán)[18]（P25）。然而，監(jiān)察調(diào)查程序不屬于《刑事訴訟法》上的偵查程序，兩者由不同的法律予以規(guī)范，人民檢察院審查監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查但不移送起訴的案件缺乏法律依據(jù)，其原因如下。

第一，監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查的案件只有部分認定為職務犯罪案件。監(jiān)察立案調(diào)查既包括公職人員違紀違法調(diào)查，也包括職務犯罪調(diào)查。但立案調(diào)查終結(jié)后，如果被調(diào)查的公職人員只有違紀和一般職務違法行為，其職務違法沒有達到刑法規(guī)定的犯罪程度，監(jiān)察機關(guān)對此類違紀違法的公職人員進行紀律處分和政務處分，無須追究刑事責任，人民檢察院對此類案件沒有審查權(quán)。

第二，監(jiān)察機關(guān)移送起訴的職務犯罪案件是依照刑事法律需要追究被調(diào)查人刑事責任的案件。監(jiān)察機關(guān)對職務違法案件調(diào)查終結(jié)后，雖然被調(diào)查人已經(jīng)構(gòu)成職務犯罪，被調(diào)查人符合《刑事訴訟法》不起訴的條件，屬于不起訴的范圍，監(jiān)察機關(guān)可以依法不移送人民檢察院審查起訴，但人民檢察院不能對監(jiān)察機關(guān)不移送審查的行為進行監(jiān)督或者進行合法性審查。

第三，監(jiān)察機關(guān)對公職人員主動投案自首的案件有權(quán)決定是否移送審查起訴。公職人員的職務違法和職務犯罪行為沒有被監(jiān)察委員會發(fā)現(xiàn)，但被調(diào)查人主動投案，如實全部交代自己的違紀和職務違法行為，監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查終結(jié)后，認為被調(diào)查人的行為已經(jīng)構(gòu)成職務犯罪，在監(jiān)察機關(guān)沒有立案之前即已自首，主動上繳贓款贓物，具有重大立功表現(xiàn)，依法可以不追究刑事責任。此類案件由監(jiān)察機關(guān)根據(jù)被調(diào)查人的犯罪情節(jié)、社會危害性以及應當判處的刑罰等實際情況決定，人民檢察院不能對其進行監(jiān)督或者進行合法性審查。

（二）檢察機關(guān)只對移送起訴的證據(jù)和材料進行審查

監(jiān)察機關(guān)只通過對移送起訴案件的證據(jù)、事實和材料進行書面審查，通過書面審查和核實間接評價調(diào)查活動的合法性，但并不對調(diào)查活動直接發(fā)起合法性審查?！侗O(jiān)察法》第33 條和《刑事訴訟法》第171 條有關(guān)證據(jù)和案件事實之規(guī)定對人民檢察院的合法性審查產(chǎn)生拘束力。案卷審查可以發(fā)現(xiàn)證據(jù)與事實的瑕疵，包括收集的證據(jù)沒有形成證據(jù)鏈，或者證據(jù)不夠充分，或者遺漏犯罪嫌疑人等情況，此時檢察機關(guān)有權(quán)將案件退回補充調(diào)查或者要求補充證據(jù)材料。如果書面審查發(fā)現(xiàn)證據(jù)收集方法不合法，檢察機關(guān)有權(quán)進行非法證據(jù)排除，但不能對監(jiān)察調(diào)查措施使用的合法性和合理性進行監(jiān)督或者合法性審查。

（三）檢察機關(guān)的合法性審查不屬于《人民檢察院組織法》規(guī)定的法律監(jiān)督

我國《憲法》和《監(jiān)察法》在創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的同時，確立了上級紀檢監(jiān)察機關(guān)和本級人大及其常委會對監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)督的雙軌監(jiān)督體制。檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查行為不能進行法律監(jiān)督。

第一，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督不包括監(jiān)察調(diào)查。我國《憲法》對監(jiān)督權(quán)的配置采取多元監(jiān)督、相互分工的體制，國家權(quán)力機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對國家機關(guān)及其公職人員行使權(quán)力進行監(jiān)督。根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督主要圍繞刑事訴訟展開，人民檢察院審查起訴是其刑事追訴職能的體現(xiàn)，是刑事案件偵查權(quán)、審查起訴權(quán)和審判權(quán)中的一個環(huán)節(jié)，其目的在于通過審查起訴保障案件的質(zhì)量，保障無罪的人不受刑事追究?！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定的對訴訟活動進行監(jiān)督，包括對偵查活動的監(jiān)督以及對審判活動的監(jiān)督兩種。在法律上，公安機關(guān)的偵查活動屬于刑事訴訟法規(guī)定的司法行為，但監(jiān)察機關(guān)對職務違法和職務犯罪的調(diào)查不屬于刑事訴訟法上的偵查，而是監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的行為。顯然，人民檢察院不能直接對監(jiān)察調(diào)查活動進行監(jiān)督。

第二，檢察機關(guān)審查監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件并不適用法律監(jiān)督手段。檢察機關(guān)在合法性審查過程中認定監(jiān)察證據(jù)不合法或者證據(jù)不充分，也不能運用檢察建議、提出糾正意見等方式對監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)督，這與人民檢察院監(jiān)督公安機關(guān)的立案和偵查活動并不相同。人民檢察院對公安機關(guān)偵查活動中的違法情形，有權(quán)要求其糾正。監(jiān)察調(diào)查不是刑事訴訟活動，“正如監(jiān)察委員會調(diào)查活動難以直接進入訴訟領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)察一樣，檢察機關(guān)的訴訟法律監(jiān)督也不能介入監(jiān)察活動查辦監(jiān)察人員違法犯罪”[19]（P28）。因此，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的立案和調(diào)查不能直接適用法律監(jiān)督手段，這與《憲法》和《監(jiān)察法》關(guān)于檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的關(guān)系定位相符。

四、結(jié)語

《刑事訴訟規(guī)則》是最高人民檢察院的司法解釋，通過具體化法律對職務犯罪案件審查起訴的規(guī)定，既堅持檢察機關(guān)審查起訴案件的刑事訴訟一般標準，又保留對監(jiān)察委員會移送起訴案件的特殊規(guī)定，但這些具有特殊性的規(guī)定并不影響刑事訴訟一般標準的檢察適用，人民檢察院對監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴案件與普通刑事案件的審查標準完全一致，它意味著人民檢察院對監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件的合法性審查是全面審查而非部分審查，是實質(zhì)性審查而非形式意義上的審查，其目的在于突出監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務犯罪的規(guī)范化與法治化。

《刑事訴訟規(guī)則》吸收實踐經(jīng)驗，將審判中心主義和庭審實質(zhì)化的原理運用到審查起訴和審判階段，明確規(guī)定：經(jīng)過監(jiān)察機關(guān)商請，人民檢察院可以派員提前介入職務犯罪案件的調(diào)查，協(xié)助監(jiān)察委員會對案件定性并且引導證據(jù)收集工作。同時，人民檢察院對于退回補充調(diào)查的案件，應當以書面清單的方式告知監(jiān)察機關(guān)補查的方向和內(nèi)容；人民檢察院在案件審判階段要求監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員出席法庭說明案件事實與證據(jù)收集的合法性。除此之外，人民檢察院對監(jiān)察機關(guān)移送案件的合法性審查目的在于提高案件質(zhì)量，保證職務犯罪案件能夠及時審理，保障無罪的人不受刑事追究。從目的論角度來看，人民檢察院的合法性審查也具有配合監(jiān)察機關(guān)辦案的特征。

《刑事訴訟規(guī)則》雖然最大限度地發(fā)揮了人民檢察院審查起訴的功能，不斷健全和完善職務犯罪案件調(diào)查與人民檢察院審查起訴之間的銜接機制，但《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》并沒有將人民檢察院的法律監(jiān)督手段適用于監(jiān)察委員會的調(diào)查活動。人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查收集證據(jù)不合法或者不能對證據(jù)收集的合法性作出合理解釋，除退回補查外，不能適用檢察建議、提出糾正意見等方式予以監(jiān)督。檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的案件定性是否準確、量刑建議是否恰當、是否遺漏重要犯罪嫌疑人等亦缺乏相應的監(jiān)督手段。當然，這是立法中存在的問題，《刑事訴訟規(guī)則》不可能超越法律的規(guī)定作出解釋。但從人民檢察院在刑事訴訟中的地位來看，對于上述監(jiān)察調(diào)查可能存在的問題，尤其是立案、證據(jù)收集等涉及職務犯罪案件質(zhì)量方面的問題，人民檢察院雖然不能對監(jiān)察機關(guān)進行法律監(jiān)督，但可以就調(diào)查人員存在的非法取證問題向監(jiān)察機關(guān)提出檢察建議，對監(jiān)察機關(guān)案件定性、量刑建議、遺漏重要犯罪嫌疑人等案件質(zhì)量問題有權(quán)向其上級監(jiān)察機關(guān)提出檢察建議，從而啟動監(jiān)察工作人員的內(nèi)部監(jiān)督機制。監(jiān)察機關(guān)對人民檢察院的檢察建議應當認真研究，全面審查立案和調(diào)查程序，追究調(diào)查人員違法行為的法律責任，并將處理情況及時通報人民檢察院。發(fā)揮人民檢察院檢察建議的監(jiān)督作用，有利于監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查人員的調(diào)查活動，不斷推進監(jiān)察機關(guān)職務犯罪調(diào)查的法治化與現(xiàn)代化進程。