中國(guó)傳統(tǒng)御史監(jiān)察制度的反思

趙曉耕 劉盈辛

如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督是目前全社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。一方面，權(quán)力要受到監(jiān)督，另一方面，監(jiān)督的權(quán)力也應(yīng)受到監(jiān)督。要將權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子”，也要將制約權(quán)力的權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子”。監(jiān)察制度的構(gòu)建即是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約與監(jiān)督的一種形式。法史學(xué)界在中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度研究方面成果豐富，既有對(duì)各朝代監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行、中央監(jiān)察體系、地方監(jiān)察體系以及某一特殊監(jiān)察制度的研究，亦有對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度進(jìn)行通述式解讀，從其相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置、專門化的監(jiān)察權(quán)配置以及對(duì)官吏貪腐行為的打擊辦法等角度著眼的研究，在中華法文化的浩瀚卷牘中挖掘?qū)氋F的經(jīng)驗(yàn)財(cái)富，為當(dāng)下懲貪治贓和廉政法制建設(shè)提供借鑒。然而，需要特別注意同時(shí)也是現(xiàn)有研究較為欠缺的是：對(duì)于傳統(tǒng)監(jiān)察制度的探討，不僅要關(guān)注具體制度形態(tài)的變遷，更要關(guān)注制度變遷背后蘊(yùn)含的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和政治文化傳統(tǒng)；不僅要關(guān)注其正面的參考價(jià)值，也要客觀評(píng)價(jià)其負(fù)面效果。

中國(guó)古代的權(quán)力制約觀念隨著一元權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固而不斷加強(qiáng)，與此相伴的，是縱跨千年的傳統(tǒng)監(jiān)察制度。本文通過(guò)對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度發(fā)展變遷歷程的回顧，分析中國(guó)古代一元權(quán)力結(jié)構(gòu)下權(quán)力制約觀念所面臨的制度困境，從傳統(tǒng)監(jiān)察制度的產(chǎn)生、強(qiáng)化、消亡及轉(zhuǎn)型中，觀察傳統(tǒng)監(jiān)察權(quán)“強(qiáng)工具性—弱功能性”的演進(jìn)邏輯，剖析監(jiān)察制度變遷的內(nèi)在規(guī)律，反思并總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為當(dāng)下國(guó)家監(jiān)察體制改革的方向提供參考。

一、史官與先秦時(shí)期的監(jiān)察現(xiàn)象

若以是否設(shè)立特定監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專司監(jiān)察的官職作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，目前大多數(shù)論著都認(rèn)為中國(guó)古代監(jiān)察制度正式建立于秦代。但若僅談及監(jiān)察職能或監(jiān)察現(xiàn)象，則具有監(jiān)察性質(zhì)的因素在先秦時(shí)期便已開(kāi)始萌芽。

（一）巫文化與先秦史官

夏商時(shí)期已出現(xiàn)監(jiān)察現(xiàn)象①譬如災(zāi)祥征兆等超自然神的監(jiān)察、箴言和采詩(shī)等反饋民意的方式，以禮儀道德為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的“制謚”，史官的記錄等，都起到了監(jiān)督的作用。[1]（P57-60）。此時(shí)國(guó)家形態(tài)尚處于早期，國(guó)家機(jī)器中起到監(jiān)察作用的因素還未形成正式的制度，專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專職的監(jiān)察官員還未出現(xiàn)，行使監(jiān)察權(quán)的主體是多樣的②譬如各類史官、東吏西吏（具有監(jiān)察方國(guó)功能的使者）、遒人（夏代的政務(wù)官，每年受命巡行，有采訪民意，糾禁非違之職）、某侯（中央派去隸屬部落、方國(guó)的官吏，負(fù)有向中央上報(bào)地方情報(bào)的職責(zé)）等。[2]（P25-26）。在先秦時(shí)期起到監(jiān)察職能的各類群體中，史官扮演了重要角色，這同史官與巫文化之間的淵源不無(wú)關(guān)系。史官的溯源一直眾說(shuō)紛紜，多數(shù)觀點(diǎn)支持史官起于卜祝之說(shuō)，這種說(shuō)法雖不無(wú)可議③關(guān)于史官是先負(fù)責(zé)宗教還是先負(fù)責(zé)政治，學(xué)界存在爭(zhēng)議。內(nèi)藤湖南在其著作《中國(guó)史學(xué)史》中對(duì)“史”的源起作了考證，書(shū)中提道：羅振玉在《殷墟書(shū)契考釋》中將“史”解釋為手持簿書(shū)的形狀；王國(guó)維在《釋史》中認(rèn)為“史”起源于射禮；內(nèi)藤湖南本人認(rèn)為“史”最初為手持射箭用計(jì)算器的形狀，主張史官起于主持射禮之說(shuō)。關(guān)于巫與史的先后關(guān)系，內(nèi)藤湖南提出，巫的興盛在前，史的發(fā)達(dá)在后。[3]（P1-18），但史官最初與巫文化關(guān)系之緊密是毫無(wú)疑問(wèn)的。陳夢(mèng)家在《商代的神話與巫術(shù)》中提到了巫與史的關(guān)系：“祝即是巫，故‘祝史’‘巫史’皆是巫也，而史亦巫也”；“由巫而史，而為王者之行政官吏”[4]（P534-535）。

“殷人尊神，率民以事神，先鬼而后禮”（《禮記·表記》）。巫史負(fù)責(zé)掌管祭祀、占卜等宗教儀式，作為天與人之間溝通的橋梁，在先秦巫卜之事盛行時(shí)期地位極高，只比君主稍遜色。宗教活動(dòng)是與神溝通的媒介，由于史官執(zhí)掌宗教儀式，具有相當(dāng)高的權(quán)威地位。他們既是神意的傳遞者，也是統(tǒng)治者意志的代表。在維護(hù)巫事、宗教秩序的同時(shí)，他們便也逐漸具有了通過(guò)祭祀占卜評(píng)斷是非、維護(hù)世俗統(tǒng)治秩序的職責(zé)。由于與神權(quán)、宗教、祭祀、巫文化的聯(lián)系，巫史在早期職能繁雜，可參與神事政事、卜辭說(shuō)文，天然地具有維護(hù)秩序的屬性；由于職業(yè)需要，他們亦掌握天文歷法、音律舞蹈、醫(yī)術(shù)藥術(shù)等知識(shí)技能[4]（P533-543）。

隨著神權(quán)法思想的衰落，到西周時(shí)期，史官在世俗社會(huì)中承擔(dān)的職能有所強(qiáng)化，宗教色彩逐漸褪去。掌巫卜之事的巫史本身就承擔(dān)有說(shuō)文釋義或記錄卜事的文字職能，具有豐富的知識(shí)技能，加之其維護(hù)禮儀秩序的傳統(tǒng)功能的延續(xù)，因而逐漸成為社會(huì)知識(shí)文化的中心。此外，在巫史崇高地位的余溫下，史官群體借助其特定的文字職能（記錄以及保管文書(shū)檔案）得以最大程度參與國(guó)家管理和世俗社會(huì)的各項(xiàng)重大活動(dòng)中，對(duì)政務(wù)活動(dòng)與國(guó)之大事進(jìn)行記載與協(xié)助，成為周王的得力助手。

（二）先秦史官的監(jiān)督職能

“史，記事者也。從又持中。中，正也。”[5]（P90）史官被視作中立的記錄者，段玉裁在其對(duì)史字的注解中又加入了良史書(shū)法不隱一說(shuō)。作為最早的文書(shū)工作者，掌持簿書(shū)、參與并客觀記錄國(guó)家各項(xiàng)重要活動(dòng)是史官的職責(zé)所在，這也使得史官在監(jiān)督統(tǒng)治，尤其是監(jiān)督君王和官員言行方面發(fā)揮了重要作用。早在夏朝，就有史官對(duì)君主的無(wú)道行為以圖錄法典來(lái)進(jìn)行勸諫監(jiān)督的例子，“夏太史令終古，出其圖法，執(zhí)而泣之，夏桀迷惑，暴亂愈甚”（《呂氏春秋·先識(shí)覽》）。

西周時(shí)期，史官的職能較夏商更加細(xì)化。根據(jù)《周禮》記載，有大史、小史、內(nèi)史、外史、御史、女史等職。他們的具體分工各異，但皆可起到監(jiān)督作用④大史除了掌管祭祀的禮儀秩序和喪葬之法外，亦具有十分重要的政治職能。根據(jù)《周禮》記載，大史的政治功能主要集中在掌“六典”及“法”“則”；此外，大史還負(fù)責(zé)在諸侯朝覲時(shí)教正王的禮儀秩序，并在這種特殊場(chǎng)合中擔(dān)負(fù)起了行政管理職能。小史則主要輔助大史完成相關(guān)的工作。內(nèi)史“掌王之八柄之法，以詔王治”，主要負(fù)責(zé)君臣關(guān)系和秩序的管理。外史職責(zé)重在傳達(dá)，負(fù)責(zé)溝通中央與地方，傳達(dá)周王對(duì)畿外所發(fā)之命令。御史主要負(fù)責(zé)掌管治理國(guó)都、諸侯國(guó)和百姓的法令，幫助周王起草詔書(shū)，輔佐宰相處理政務(wù)，相當(dāng)于王的秘書(shū)（由于有掌管法令之職，則逐漸具有敦促、監(jiān)督遵守法令之責(zé)）。女史負(fù)責(zé)掌管內(nèi)宮禮制、內(nèi)務(wù)管理和內(nèi)宮重要事務(wù)的記錄。。西周時(shí)期具有監(jiān)督職能的官職還有大宰、小宰、宰夫、宮正等，上述“六史”的職掌與他們也多有重合。先秦史官與其他具有監(jiān)察職能的官職相配合，其監(jiān)察職能愈加明確，除了基本的文書(shū)和禮儀秩序的管理、監(jiān)督職能外，還具有法律監(jiān)督的職責(zé)，譬如對(duì)法律文書(shū)、判例、案卷的專職保管；參與訴訟、記錄案件并驗(yàn)證程序是否正當(dāng)?shù)萚6]（P92-99）。史官的監(jiān)督職能直至春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期仍在發(fā)揮作用，“君舉必書(shū)，書(shū)而不法，后嗣何觀”（《左傳·莊公二十三年》），國(guó)君的一舉一動(dòng)必書(shū)于史冊(cè)，可見(jiàn)史官足以憑記錄的特殊職能對(duì)君主起到約束作用。

先秦時(shí)期雖無(wú)專職的監(jiān)察官員和專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但已有一定數(shù)量的具有監(jiān)督職能的官職。由于神權(quán)思想尚存，加上宗法制下的政治體制的松散性，中央權(quán)力較弱，這一時(shí)期監(jiān)察的范圍重在宮內(nèi)以及地方侯國(guó)。但是，這一時(shí)期史官對(duì)天子諸侯非違之失的糾舉力度不弱于對(duì)臣下的監(jiān)察力度，《漢書(shū)·藝文志》載：古之王者，世有史官，君舉必書(shū)，所以慎言行，昭法式也。監(jiān)察君主幾乎成為先秦史官的通職。

二、秦漢時(shí)期傳統(tǒng)帝制監(jiān)察制度的初建

秦代以后御史臺(tái)的出現(xiàn)標(biāo)志著獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)誕生、專門化的監(jiān)察制度開(kāi)始建立。“御”即為皇帝專用，“史”則是史官功能的延續(xù)和演化。但在君主專制中央集權(quán)制度下，“御”的象征意義被放大和強(qiáng)化，監(jiān)察制度成為帝王耳目和專用工具，先秦史官對(duì)君主的糾禁監(jiān)督作用幾近消失。

（一）戰(zhàn)國(guó)時(shí)期監(jiān)察制度的萌芽

春秋末期，宗法制開(kāi)始解體，新興地主階級(jí)登上歷史舞臺(tái)并相繼實(shí)行變法。各國(guó)先后廢除了世卿世祿制，建立了封建官僚制度，加強(qiáng)了對(duì)地方的控制，君臣之間的隸屬關(guān)系加強(qiáng)。許多政治思想家們也極力宣揚(yáng)君主對(duì)臣下的控制。法家主張“法術(shù)勢(shì)”相結(jié)合，韓非認(rèn)為：“君無(wú)術(shù)則弊于上，臣無(wú)法則亂于下，此不可一無(wú)，皆帝王之具也?！保ā俄n非子·定法》）法與術(shù)皆是服務(wù)于君王的工具。對(duì)于術(shù)是什么，他進(jìn)一步定義為：“術(shù)者，因任而授官，循名而責(zé)實(shí)，操殺生之柄，課群臣之能者也?！保ā俄n非子·定法》）術(shù)是指君王駕馭臣下之術(shù)，勢(shì)指君王的威勢(shì)地位?！胺ㄐg(shù)勢(shì)”結(jié)合的本質(zhì)是維護(hù)君主專制統(tǒng)治，勢(shì)是核心。為了維持君主之勢(shì)，則需要運(yùn)用一定的技術(shù)，尤其需要監(jiān)察臣下，“是故有道之君……下有五橫以揆（糾察）其官，則有司不敢離法而使矣”。（《管子·君臣上》）法家認(rèn)為對(duì)于臣下的監(jiān)察非常重要，除了君臣間的控制駕馭關(guān)系外，韓非法家思想中的“告奸”理論、儒家的君臣等級(jí)倫理觀念亦為監(jiān)察制度的形成提供了思想基礎(chǔ)。在這些思潮的影響下，隨著中央集權(quán)君主專制體系的建立，君王對(duì)臣下的控制需求與日俱增。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，正式的監(jiān)察制度開(kāi)始萌芽，行政、司法、監(jiān)察職能開(kāi)始有所區(qū)分。

與此同時(shí)，史官職能也發(fā)生了一些變化?！吨芏Y》中關(guān)于史官的記載雖集中在“司巫神仕”部分，但負(fù)責(zé)宗教事務(wù)只占其職能的一小部分，其主要職能已開(kāi)始向行政管理轉(zhuǎn)變，政治色彩頗濃。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，事務(wù)官和政務(wù)官的地位已完全超越宗教官，史官的角色有所分化，其中一部分向?qū)I(yè)化行政官僚群體轉(zhuǎn)變，掌記事糾察之任，由文書(shū)輔佐監(jiān)察，從專事記錄之“史”向?qū)Ｋ颈O(jiān)察之“史”轉(zhuǎn)變。御史地位不斷提高，代表君王糾察百僚的職責(zé)日益加重。盡管《周禮》所載的“御史”作為史官的性質(zhì)與秦代以后專司監(jiān)察的御史并不一樣，但功能有相通之處，并且御史協(xié)助君王起草詔書(shū)等工作可使其更親近君王。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，御史的耳目功能日顯。從《歷代職官表》中的這一段評(píng)價(jià)就可以看出這其中的微妙關(guān)系：“周官御史次于內(nèi)史、外史之后，蓋本史官之屬，故杜佑以為非今御史之任。然考其所掌，如贊冢宰以出治令，則凡政令之偏私闕失，皆得而補(bǔ)察之。故外內(nèi)百官悉當(dāng)受成法于御史，定后世司憲之職所由出。”[7]（P341）

（二）秦漢時(shí)期監(jiān)察維度的轉(zhuǎn)變

史學(xué)家唐德剛將發(fā)自商鞅、極盛于始皇、而完成于漢武的社會(huì)變革稱為中國(guó)政治社會(huì)制度的第一次大轉(zhuǎn)型，即從封建制轉(zhuǎn)向郡縣制，這場(chǎng)“廢封建，立郡縣；廢井田，開(kāi)阡陌”的政治社會(huì)轉(zhuǎn)型是十分徹底的，相應(yīng)的帶來(lái)了權(quán)力的由分散到集中[8]（P7）。權(quán)力集中有助于秦國(guó)迅速富國(guó)強(qiáng)兵，建立中國(guó)歷史上第一個(gè)統(tǒng)一的集權(quán)帝國(guó)。自此這一秦漢模式奠定的中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律制度，便幾乎一成不變地延續(xù)。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，在中央層面上實(shí)行丞相制度，在地方層面上廢封建、設(shè)郡縣，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”（《史記·秦始皇本紀(jì)》），形成了中央與地方兩級(jí)監(jiān)察體系。秦代監(jiān)察官具有審查財(cái)政計(jì)簿、查驗(yàn)獄訟、執(zhí)法、彈劾等多項(xiàng)專門化的監(jiān)察職能。中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察制度從這一時(shí)期開(kāi)始正式建立，監(jiān)督形式從史官間接通過(guò)記錄監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯忧易陨隙碌膯蜗蛐员O(jiān)察，重在控御臣下。

在中央監(jiān)察體系設(shè)置方面，秦代的中央監(jiān)察官——御史大夫，在周官御史的基礎(chǔ)上，監(jiān)察功能進(jìn)一步強(qiáng)化，“位次丞相，典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨”[9]（P2533），這與《周禮》中記載的御史“掌治令，贊冢宰”的職能相似[10]（P182-191），但地位升至總領(lǐng)百官，并明確了監(jiān)察職能。故秦代御史大夫地位極高，中央監(jiān)察體系以御史大夫?yàn)槭?，其辦公機(jī)構(gòu)為御史府，與丞相府并稱“二府”。御史府建在宮中，據(jù)《漢舊儀》記載，“御史大夫寺在司馬門內(nèi)”[11]（P1068），屬于外朝官的御史大夫和其建于宮中的辦公機(jī)構(gòu)御史府便成為溝通內(nèi)朝與外朝、皇權(quán)與相權(quán)的重要媒介。御史大夫作為外朝之官，主要協(xié)助丞相處理朝政，具體事務(wù)則由御史丞、御史中丞執(zhí)行。御史中丞與皇帝接觸更密切，也逐漸受到皇帝器重，以至于到了漢代，御史中丞替代了御史大夫而掌監(jiān)察之職。

漢武帝時(shí)期，在中央層面削弱外朝權(quán)力，強(qiáng)化中樞機(jī)構(gòu)尚書(shū)署的權(quán)力，尚書(shū)令的監(jiān)察權(quán)力與日俱增；自西漢中后期至東漢，有名無(wú)實(shí)的三公制度（司徒、司馬、司空）取代丞相制度。御史大夫更名為大司空后，不再承擔(dān)監(jiān)察職能，具體的監(jiān)察職能由負(fù)責(zé)文書(shū)行政事務(wù)的屬官御史中丞行使。本是內(nèi)朝文書(shū)行政官員的御史中丞和尚書(shū)令的監(jiān)察權(quán)力擴(kuò)大，監(jiān)察權(quán)逐漸地從外朝轉(zhuǎn)向了內(nèi)朝，進(jìn)一步加強(qiáng)了權(quán)力的集中，更便于皇帝操控。東漢時(shí)期，相對(duì)獨(dú)立的專門性監(jiān)察機(jī)關(guān)御史臺(tái)形成。此外，漢武帝時(shí)為了治“巫蠱之獄”還設(shè)了臨時(shí)性的司隸校尉。巫蠱之禍平息后，司隸校尉成為察三輔、三河、弘農(nóng)七郡的常設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，逐漸成為監(jiān)督京師和周邊地區(qū)的秘密監(jiān)察官。御史中丞、尚書(shū)令、司隸校尉共同組成中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系。關(guān)于監(jiān)察制度的這一系列改革調(diào)整，便是內(nèi)朝與外朝權(quán)力平衡、皇權(quán)與相權(quán)博弈的結(jié)果。

總體而言，秦漢時(shí)期傳統(tǒng)監(jiān)察制度的構(gòu)建為管理和約束官員、維護(hù)統(tǒng)治秩序起到了積極作用，但同時(shí)作為“帝王之術(shù)”，又充當(dāng)了專制主義的輔助工具。先秦時(shí)期，以史官為代表的監(jiān)察群體職權(quán)范圍較小，集中在宮廷范圍和諸侯國(guó)一級(jí)，分散的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系使監(jiān)察官對(duì)君王起到很大的監(jiān)督約束作用，君主與監(jiān)察官之間是由上而下、由下而上雙向流動(dòng)的監(jiān)察模式；而在秦代君主專制集權(quán)主義建立后，皇帝專設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)控御臣下，監(jiān)察官員由皇帝所御用，為皇帝所服務(wù)，監(jiān)察權(quán)便一直由皇帝所控制了。

三、唐宋至明清時(shí)期傳統(tǒng)帝制監(jiān)察制度的發(fā)展

唐代監(jiān)察體系的特點(diǎn)之一是諫議系統(tǒng)的發(fā)達(dá)與臺(tái)諫分立體制的形成。至宋代，臺(tái)諫卻由分立趨向融合，諫議系統(tǒng)開(kāi)始喪失其獨(dú)立地位。明清時(shí)期，臺(tái)諫徹底合一，隨著皇權(quán)極端化發(fā)展，傳統(tǒng)監(jiān)察制度的耳目功能也日漸強(qiáng)化。

（一）諫院、臺(tái)諫合一與唐宋時(shí)期監(jiān)察制度的發(fā)展

中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察體系中一般存在御史監(jiān)察和諫官言諫兩個(gè)系統(tǒng)，這兩個(gè)系統(tǒng)皆是出于權(quán)力制約的目的而產(chǎn)生。相較而言，前者是君主的耳目，重在制約臣下，地位更為重要；后者主要是對(duì)君主提出意見(jiàn)和建議，多是制約君主，地位低一些。這二者在先秦時(shí)期就已并存。《周禮·地官司徒·師氏媒氏》中提到“保氏掌諫王惡”“司諫掌糾萬(wàn)民之德而勸之朋友”，此處的“保氏”和“司諫”類似于早期的諫官。秦漢時(shí)期重御史監(jiān)察而輕諫官言議，諫議大夫“掌論議，無(wú)常員，多至數(shù)十人，屬郎中令”[12]（P123），諫官的設(shè)置具有任意性，并且很不固定。除諫議大夫外，其他中央官員亦可負(fù)諫議之責(zé)。漢代對(duì)諫官的重視程度雖較秦代略有提高，但諫官的職位及數(shù)量仍不固定，諫議大夫、光祿大夫等多兼職行使諫議職權(quán)。東漢時(shí)期，諫官相對(duì)固定下來(lái)，歸屬侍中寺，魏晉時(shí)期侍中寺改為門下省，掌管封駁、奏事和諫諍。

自唐代起，諫議系統(tǒng)開(kāi)始獨(dú)立，規(guī)模也有所擴(kuò)大，成為以御史臺(tái)為核心的監(jiān)察系統(tǒng)之外的另一支重要的監(jiān)察力量，監(jiān)察系統(tǒng)與諫議系統(tǒng)并存的臺(tái)諫分立體制逐漸形成。

在監(jiān)察系統(tǒng)的設(shè)立方面，唐代形成以御史臺(tái)為核心的一臺(tái)三院的監(jiān)察體系。中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)為御史臺(tái)，以御史大夫、御史中丞為正副長(zhǎng)官，下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院和侍御史、監(jiān)察御史等眾多官員和屬吏。其中，臺(tái)院掌管司法監(jiān)察，負(fù)責(zé)推鞫獄訟；殿院負(fù)責(zé)監(jiān)察宮殿內(nèi)百官言行、整肅朝儀等；察院則負(fù)責(zé)分掌百僚、巡按郡縣，在三院之中最為重要。唐初全國(guó)分為十個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱十道，玄宗時(shí)改為十五道，每道設(shè)監(jiān)察御史一人，巡回按察所屬州縣，以察吏六條監(jiān)察地方。三院御史品秩不高，尤其是察院的監(jiān)察御史，只有正八品或從七品，所涉監(jiān)察范圍卻十分廣泛，“任彈糾不法，百僚震恐，官之雄峻莫之比焉”[12]（P141），即使品秩不高也足以使百司畏懼。而御史又具有較大的自主權(quán)，所謂臺(tái)官無(wú)長(zhǎng)官，即使是御史臺(tái)長(zhǎng)官也很難干涉各院御史行使獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)。

在諫議系統(tǒng)的發(fā)展方面，唐代已有獨(dú)立諫議機(jī)構(gòu)——諫院。雖然諫官在先秦就已出現(xiàn)，但專職的諫官集團(tuán)是在唐代才發(fā)展起來(lái)的。這一時(shí)期中央諫官有諫議大夫、給事中、司諫、整言、拾遺和補(bǔ)闕等，主要負(fù)責(zé)侍從規(guī)諫、諷諫君主。言諫的監(jiān)督形式自此開(kāi)始在中央決策體系中占據(jù)一席之地，唐代皇帝也多能咨諏善道、察納雅言、接受諫議。同時(shí)，與諫議制度相對(duì)應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)諫院的出現(xiàn)，意味著唐代諫官已專門化和固定化，諫議系統(tǒng)趨于完善。據(jù)《唐會(huì)要》記載：“（貞元）十三年八月……諫官所上封章，事皆機(jī)密，每進(jìn)一封，需門下中書(shū)兩省印署文牒，每有封奏，人且先知，請(qǐng)別鑄諫院印，須免漏泄。”[13]（P951）唐德宗貞元十三年時(shí)諫院已成立且運(yùn)轉(zhuǎn)良好，說(shuō)明此時(shí)諫官系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)。

自唐代起，諫官監(jiān)督系統(tǒng)與御史臺(tái)監(jiān)察系統(tǒng)共同構(gòu)成完善的雙向權(quán)力制約渠道：臺(tái)官代表皇帝，向下監(jiān)督政府百官；諫院代表百官，向上監(jiān)督皇帝。完善的諫議系統(tǒng)對(duì)匡正皇帝非違之失、抑制皇權(quán)過(guò)分膨脹有積極影響。然而，在強(qiáng)大的專制皇權(quán)和監(jiān)察體系下，諫議制度起到的僅僅是輔助作用，由于其不能完全配合皇權(quán)，不能按照皇帝的意愿來(lái)有效制約官僚系統(tǒng)，諫官職能往往難以發(fā)揮實(shí)際效用。勸諫封駁、議論朝政得失，雖然在一定程度上維持了權(quán)力平衡，但在歷史的洪流中發(fā)揮的作用是微乎其微的。

時(shí)至宋代，諫官制度出現(xiàn)了較大變化，臺(tái)諫漸有合一趨勢(shì)。宋初諫官分屬中書(shū)、門下二省，仁宗時(shí)雖單獨(dú)設(shè)諫院，但御史與諫官執(zhí)掌相互交叉，二者事權(quán)有所混同，臺(tái)諫官既可監(jiān)察百官，又可向皇帝進(jìn)言議評(píng)朝政得失，職權(quán)更為廣泛。元人修宋史時(shí)評(píng)價(jià)道：“宋之立國(guó)，元?dú)庠谂_(tái)諫”[14]（P11963），可見(jiàn)臺(tái)諫在宋代地位之高。對(duì)于臺(tái)諫合流，從形式上看，諫官地位似乎借助御史臺(tái)得以提升，但實(shí)際上其喪失了宋代以前相對(duì)獨(dú)立的職權(quán)，而一向?yàn)榛实鄱康挠放_(tái)吸收了對(duì)皇權(quán)具有監(jiān)督功能的諫議系統(tǒng)。諫官改職與御史臺(tái)合二為一，實(shí)則是皇權(quán)進(jìn)一步發(fā)展壯大的產(chǎn)物，因此有對(duì)臺(tái)諫定性為“臺(tái)諫者，陛下之臺(tái)諫”[15]（P1157）。作為一元權(quán)力系統(tǒng)下專制皇權(quán)強(qiáng)化的產(chǎn)物，臺(tái)諫制度被用來(lái)作為制衡相權(quán)及調(diào)節(jié)官僚系統(tǒng)的工具。同時(shí)，相權(quán)又試圖反制臺(tái)諫的監(jiān)察，以至于宋代的權(quán)相從蔡京到賈似道，無(wú)不把操縱臺(tái)諫系統(tǒng)視為擅權(quán)專政的重要步驟[16]（P56-63）。反復(fù)的權(quán)力斗爭(zhēng)使臺(tái)諫制度淪為相權(quán)與君權(quán)對(duì)峙的中間工具，亦成為君主控制臣下的武器，“自慶歷后，臺(tái)諫官用事，朝廷命令之出，事無(wú)當(dāng)否，悉論之，必勝而后已，專務(wù)抉人陰私莫辯之事，以中傷士大夫。執(zhí)政畏其言，進(jìn)擢尤速”[14]（P9607）。宋代臺(tái)諫與相權(quán)形成了分立制衡的特殊結(jié)構(gòu)，而主宰其上的最高權(quán)力——皇權(quán)的存在及加強(qiáng)，使得臺(tái)諫即使吸收了諫議系統(tǒng)，卻終究歸于御臣而疏于諫君。

（二）皇權(quán)的強(qiáng)化與明清時(shí)期監(jiān)察制度的發(fā)展

明代在監(jiān)察機(jī)構(gòu)方面進(jìn)行了重大改革，監(jiān)察系統(tǒng)隨著皇權(quán)的加強(qiáng)進(jìn)一步膨脹，監(jiān)察官完全成為皇帝的耳目。明初中央設(shè)中書(shū)省、都督府、御史臺(tái)，掌管行政、軍事與監(jiān)察。對(duì)于中央這三部門的分工，朱元璋認(rèn)為：“國(guó)家立三大府，中書(shū)總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀(jì)綱盡系于此，而臺(tái)察之任尤清要。”[17]（P1034）可見(jiàn)，朱元璋最看重臺(tái)察。這三部門形成了分權(quán)制衡的狀態(tài)，而各方權(quán)力過(guò)大，尤其是以宰相為核心的中書(shū)行政權(quán)力過(guò)大，影響了臺(tái)察之權(quán)的發(fā)揮，不利于鞏固皇權(quán)。因此，洪武十三年（1380年），朱元璋借胡惟庸謀反案進(jìn)行中央機(jī)構(gòu)改革：在行政權(quán)方面，直接撤銷了皇帝以下最為強(qiáng)大的中央行政權(quán)力，罷中書(shū)，廢宰相，由皇帝直轄六部；在軍事權(quán)力方面，雖未改變其原有的國(guó)防職能，但也對(duì)軍權(quán)進(jìn)行了一定的分割，“改都督府為五軍都督府，分領(lǐng)在京各衛(wèi)所及在外各都司、衛(wèi)所”[17]（P1091）。自此，三大部門分立的狀況發(fā)生轉(zhuǎn)變，在中書(shū)省和都督府相繼被撤除或分割后，御史臺(tái)權(quán)力加強(qiáng)。為防止御史臺(tái)三院制分割皇權(quán)，強(qiáng)化皇帝耳目之司，洪武十五年（1382年）改御史臺(tái)為都察院，都察院成為專司監(jiān)察事務(wù)的部門，統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)。

此外，皇帝為對(duì)六部進(jìn)行更直接有效的監(jiān)督，將原屬門下省的給事中抽調(diào)出來(lái)，作為獨(dú)立的機(jī)關(guān)，分別針對(duì)“吏戶禮兵刑工”六科進(jìn)行監(jiān)察。明代給事中的人數(shù)規(guī)模遠(yuǎn)在唐宋之上，職權(quán)也較唐宋發(fā)生了很大變化。明清時(shí)期，諸如給事中等對(duì)皇帝進(jìn)行諫議的職能或機(jī)構(gòu)最終演變?yōu)榱平o事中這種直屬皇帝的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)。明清時(shí)期給事中的職權(quán)雖然在形式上仍是言官類，但其主要針對(duì)六部官員的彈劾權(quán)與唐宋時(shí)期御史的彈劾權(quán)相比并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別[18]（P5）。給事中品級(jí)不高，但權(quán)力極大，與品低權(quán)重的監(jiān)察御史的模式極為相似，實(shí)為皇帝控制臣僚的工具。至于清代，監(jiān)察權(quán)則進(jìn)一步集中化，監(jiān)察機(jī)構(gòu)規(guī)模仍在擴(kuò)大。六科給事中與十五道監(jiān)察御史合稱“科道”。清雍正時(shí)，以隸都察院（分察在內(nèi)各衙門），給事中遂失其獨(dú)立[19]（P517），六科隸于都察院，給事中所具有的諫議職能基本被取締完畢，實(shí)現(xiàn)臺(tái)諫合一，諫議機(jī)構(gòu)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)榛蕶?quán)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。明清時(shí)期的諫議制度不如唐宋時(shí)期發(fā)達(dá)，但在儒家正統(tǒng)“從道不從君”的觀念下，諫諍的傳統(tǒng)仍然存續(xù)，進(jìn)諫依然是文人士大夫群體忠君的體現(xiàn)。統(tǒng)治者可能會(huì)給予直言進(jìn)諫者一定嘉獎(jiǎng)，譬如“死諫、死節(jié)、陣亡者，皆得贈(zèng)官”[17]（P1013）。但顯然，這僅僅是名義上的嘉獎(jiǎng)。嚴(yán)格的考課制度、龐大嚴(yán)密的監(jiān)察體系、被取消的官當(dāng)特權(quán)、常規(guī)化的廷杖制度、株連甚廣的奸黨罪無(wú)不成為君主打擊直言進(jìn)諫者的武器。以重罰甚至生命為代價(jià)，直言諫議君主得失的風(fēng)氣消失，諫議者充其量提出對(duì)某些事務(wù)的看法，而對(duì)君主的約束力已喪失，傳統(tǒng)的諫議制度趨近萎縮。而這一時(shí)期監(jiān)察機(jī)構(gòu)規(guī)模日漸龐雜，權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大，監(jiān)察對(duì)象和范圍也更加廣泛，政務(wù)、人事、司法、軍事、經(jīng)濟(jì)、禮儀、教育、文化等方面幾乎無(wú)所不包，甚至私人生活和日常言談都是被監(jiān)察的對(duì)象[18]（P52）。

監(jiān)察系統(tǒng)機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)混淆、黨同伐異的現(xiàn)象為人詬病。這種過(guò)度化的監(jiān)察亦代表著專制主義皇權(quán)已走向極端。此外，明代皇帝另選內(nèi)廷近臣建立了宦官掌領(lǐng)的廠衛(wèi)制度，這是一種與專制皇權(quán)更加契合的特殊監(jiān)察制度，同樣也是皇權(quán)鎮(zhèn)壓官僚集團(tuán)的工具。作為隸屬于皇帝的特務(wù)機(jī)構(gòu)，廠衛(wèi)的發(fā)展與皇權(quán)強(qiáng)化是同步的，廠衛(wèi)權(quán)力越猖獗膨脹，君臣斗爭(zhēng)越激烈。

四、都察院的消亡與近代監(jiān)察制度的轉(zhuǎn)型

清末都察院的規(guī)模和職權(quán)大大限縮、趨于隱形。隨著辛亥革命的爆發(fā)，清王朝覆滅，中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度也伴隨著數(shù)千年封建專制制度的覆滅而終結(jié)。孫中山五權(quán)分立理論中構(gòu)設(shè)了專職的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)近代監(jiān)察制度的構(gòu)建起到了重大影響。南京國(guó)民政府的監(jiān)察制度就是在孫中山五權(quán)理論的基礎(chǔ)之上構(gòu)建起來(lái)的。清末至民國(guó)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)在形式上完成了從殉葬帝制集權(quán)到分權(quán)共和的轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期的監(jiān)察制度，雖脫離了帝制時(shí)期的土壤，但仍未擺脫一元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，具有顯著的時(shí)代特征。

（一）清末都察院的消亡

為了挽救岌岌可危的統(tǒng)治，清末的王朝統(tǒng)治者不得不推行新政，官制改革便是新政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在這場(chǎng)官制改革中，對(duì)維持專制皇權(quán)意義重大的都察院處境尷尬，其在行政、司法以及治安等方面的職能與新政中欲新設(shè)的機(jī)構(gòu)多有交叉，故其存廢和變革引起廣泛爭(zhēng)議。關(guān)于都察院的去向，朝野上下大抵可以有以下三種方案。

第一種是保留都察院，維持其原有職能。這一方案從維護(hù)專制皇權(quán)的角度出發(fā)，具有較強(qiáng)的保守色彩，以江西道御史葉芾棠為代表。葉芾棠認(rèn)為都察院為皇帝耳目，執(zhí)掌重大，應(yīng)緩設(shè)集議院，繼續(xù)維持都察院原有的機(jī)構(gòu)和職掌。

第二種是保留都察院，調(diào)整其職權(quán)范圍。曾任都察院左都御史的陸潤(rùn)庠認(rèn)為要以保留都察院的固有職能為主，尤其是言諫監(jiān)督、糾舉彈劾之職，在此基礎(chǔ)上方可新設(shè)議院和行政裁判院，分掌立法監(jiān)督和行政裁判。奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨則主張重新規(guī)劃都察院的職權(quán)，將其與新設(shè)機(jī)構(gòu)不相重疊的職能保留下來(lái)，“原缺職掌與新擬部院官制參差重復(fù)的，應(yīng)當(dāng)厘正”[20]（P470）。

第三種是對(duì)都察院進(jìn)行徹底改制或裁撤。禮部尚書(shū)戴鴻慈和閩浙總督端方認(rèn)為集議院“通上下之情”的言事功能與都察院相似，主張以集議院取代都察院，把都察院原有的糾舉、彈劾、懲戒權(quán)改歸于新設(shè)的行政裁判院。事實(shí)上，作為國(guó)會(huì)練習(xí)機(jī)構(gòu)的集議院并無(wú)實(shí)權(quán)，如此一來(lái)，都察院的權(quán)力則會(huì)大大削弱。趙炳麟認(rèn)為都察院可作為新機(jī)構(gòu)設(shè)立之前的過(guò)渡機(jī)構(gòu)，在議院、行政裁判院設(shè)立后即行裁撤。然而，無(wú)論裁撤還是改制，最終結(jié)果都是傳統(tǒng)意義上的都察院不復(fù)存在。

經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)議，通過(guò)《都察院整頓變通章程》以及一系列官制改革措施，都察院的規(guī)模和職權(quán)范圍發(fā)生了重大變化。一方面，都察院人員數(shù)量裁減，組織規(guī)?？s小。譬如將都察院左都御史、左副都御史的人數(shù)從六人裁減為三人；減少各道監(jiān)察官員的編制等。另一方面，通過(guò)機(jī)構(gòu)的新設(shè)、改革和裁撤，調(diào)整都察院的職權(quán)。原屬都察院的治安管理權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)等都被脫卸。都察院從原有的集行政、司法多項(xiàng)職能于一身的混合體，向具有現(xiàn)代意義的“糾察行政之官”的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

然而，這場(chǎng)官制改革并未改變都察院維系皇權(quán)的本質(zhì)。事實(shí)證明，都察院這種深深植根于專制皇權(quán)土壤的“風(fēng)憲衙門”難以被真正納入現(xiàn)代立憲政體的框架之內(nèi)。官制改革中圍繞都察院的種種爭(zhēng)議，究其根本，無(wú)非是由于都察院與新式官制、現(xiàn)代立憲政體難以彌合。清王朝覆滅后，1912年6月12日，袁世凱頒布臨時(shí)大總統(tǒng)令，宣布“翰林院、都察院、給事中各衙門著即取消，由國(guó)務(wù)院派定專員辦理一切清厘裁撤事宜”[21]。至此，自洪武十五年（1382年）朱元璋首創(chuàng)的都察院制度宣告終結(jié)。作為國(guó)家正式機(jī)構(gòu)的都察院在失去專制皇權(quán)的依托后，就這樣隨著一紙總統(tǒng)令消失于歷史長(zhǎng)河中。

（二）孫中山五權(quán)理論中的監(jiān)察權(quán)理念

“余之革命主義內(nèi)容，賅括言之，三民主義、五權(quán)憲法是已?！盵22]（P61）其中，五權(quán)憲法便是根據(jù)五權(quán)分立理論構(gòu)建的憲政模式。孫中山的五權(quán)分立理論是在西方三權(quán)分立理論的基礎(chǔ)上，融合中國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察、考試制度形成的。孫中山試圖融貫中西，從中國(guó)傳統(tǒng)制度理念中汲取精髓，彌補(bǔ)西方之弊。在其所撰《中國(guó)革命史》一文中提道：“余之謀中國(guó)革命，其所持主義，有因襲吾國(guó)固有之思想者，有規(guī)撫歐洲之學(xué)說(shuō)事跡者，有吾所獨(dú)見(jiàn)而創(chuàng)獲者?！盵22]（P60）對(duì)于監(jiān)察制度的構(gòu)想，他認(rèn)為西方立憲各國(guó)幾乎皆是用立法機(jī)關(guān)行糾察監(jiān)督之權(quán)，容易導(dǎo)致議會(huì)權(quán)力過(guò)大而干擾行政權(quán)的正常行使。于是他主張借鑒中國(guó)古代專設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)，讓監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立地位①這里的“傳統(tǒng)”是指具有獨(dú)立化、專門化特征的監(jiān)察形式，而非皇權(quán)之下的傳統(tǒng)監(jiān)察制度。此外，傳統(tǒng)監(jiān)察制度的獨(dú)立性是相對(duì)而言的，是相對(duì)于皇權(quán)之下臣僚事權(quán)系統(tǒng)的獨(dú)立，其根本上還是依附于皇權(quán)的。，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，同時(shí)將其納入現(xiàn)代憲政框架。如此，可平衡立法、行政、司法等權(quán)，使各權(quán)力機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮效能、保護(hù)民權(quán)。五權(quán)分立理論中構(gòu)設(shè)的監(jiān)察院便是典型的中西合璧的產(chǎn)物。到1923年，《中國(guó)國(guó)民黨黨綱》正式使用了監(jiān)察權(quán)概念。

按照孫中山五權(quán)憲法理論，由行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院五院組成“中央政府”。監(jiān)察院具有獨(dú)立性和權(quán)威性，監(jiān)察對(duì)象具有廣泛性，可針對(duì)各院人員行彈劾權(quán)。孫中山設(shè)計(jì)的監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容以彈劾權(quán)為主，是否包含懲戒權(quán)則語(yǔ)焉不詳?！案髟喝藛T失職，由監(jiān)察院向國(guó)民大會(huì)彈劾之；而監(jiān)察院人員失職，則國(guó)民大會(huì)自行彈劾而罷黜之；國(guó)民大會(huì)職權(quán)，專司憲法修改及制裁公仆之失職。”[22]（P61）根據(jù)上述這段話，學(xué)界一般認(rèn)為孫中山構(gòu)設(shè)的監(jiān)察權(quán)包含彈劾權(quán)但缺失懲戒權(quán)，“制裁公仆之失職”的職權(quán)在于國(guó)民大會(huì)。他構(gòu)思了一個(gè)宏大的制度輪廓，卻沒(méi)有填滿輪廓中的內(nèi)容。由于制度設(shè)計(jì)方面的瑕疵，在此后實(shí)踐中產(chǎn)生了譬如監(jiān)察權(quán)的權(quán)能體系設(shè)計(jì)寬泛、具體權(quán)力內(nèi)容不明確、與其他權(quán)力機(jī)關(guān)的界限不夠清晰等問(wèn)題。

此外，孫中山主張黨政分察的監(jiān)察體制，國(guó)民黨與國(guó)民政府各有兩套監(jiān)察體系，以使監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)更嚴(yán)密。這種制度構(gòu)想的初衷是好的，但在“建國(guó)三時(shí)期”理論②“建國(guó)三時(shí)期”理論是孫中山先生政治思想的重要組成部分。孫中山先生認(rèn)為，在中國(guó)要實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)，須經(jīng)過(guò)軍政、訓(xùn)政、憲政三個(gè)時(shí)期，即在軍政時(shí)期通過(guò)武力實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，之后進(jìn)入訓(xùn)政時(shí)期，實(shí)行地方自治，最后頒布并實(shí)施憲法，進(jìn)入憲政時(shí)期，建國(guó)之業(yè)方得以告成。因此，該理論又被稱為“憲政三階段”。的指導(dǎo)下，軍政、訓(xùn)政時(shí)期已奠定了國(guó)民黨一黨專政的基礎(chǔ)，以至于行憲階段也只能流于形式?！包h國(guó)一體”的影響使監(jiān)察院常常受制于國(guó)民黨的監(jiān)察委員會(huì)。國(guó)民政府的監(jiān)察制度實(shí)踐與孫中山監(jiān)察理想的構(gòu)設(shè)之間存在較大差距。

（三）南京國(guó)民政府監(jiān)察院的制度實(shí)踐

孫中山的五權(quán)理論在民國(guó)北京政府時(shí)期一直被束之高閣，其設(shè)計(jì)的監(jiān)察制度直到南京國(guó)民政府時(shí)期才得以實(shí)踐。訓(xùn)政時(shí)期與憲政時(shí)期監(jiān)察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員產(chǎn)生及配置、權(quán)力內(nèi)容等都有所不同?？v觀整個(gè)南京國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察院取得了一定的成績(jī)，在防止權(quán)力濫用、整肅官紀(jì)等方面發(fā)揮了作用，但其中仍有許多問(wèn)題不容忽視。

第一，監(jiān)察權(quán)受國(guó)民黨牽制問(wèn)題。作為國(guó)民政府的機(jī)關(guān)，監(jiān)察院原則上與作為國(guó)民黨機(jī)關(guān)的中央監(jiān)察委員會(huì)互不干涉。但在國(guó)民黨以黨治國(guó)的時(shí)期，黨的主義即為全國(guó)政治之所依，所以黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)是全國(guó)監(jiān)察的最高機(jī)關(guān)，監(jiān)察院受制于國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)?！氨O(jiān)察院所決定的應(yīng)付懲戒事件，倘其被彈劾的是國(guó)民政府委員，便要將彈劾案連同證據(jù)物件移送中央監(jiān)察委員會(huì)請(qǐng)求懲戒?！盵23]（P131）監(jiān)察院的設(shè)置、運(yùn)行皆受國(guó)民黨中央的牽制。

第二，彈劾權(quán)與懲戒權(quán)分立問(wèn)題。監(jiān)察院無(wú)懲戒權(quán)，彈劾案件需移交有懲戒權(quán)的機(jī)關(guān)，這使得監(jiān)察院在行監(jiān)察職權(quán)時(shí)多有不便，譬如公文往返多費(fèi)周折，效率低下；彈劾與懲戒交接的中間地帶給了違職官員私下請(qǐng)托以逃避懲戒的機(jī)會(huì)；彈劾官員卻不能執(zhí)行懲戒等。監(jiān)察院無(wú)懲戒權(quán)使得監(jiān)察權(quán)能流于形式，監(jiān)察權(quán)易被架空。

第三，權(quán)能龐雜問(wèn)題。南京國(guó)民政府在執(zhí)政的不同時(shí)期中，監(jiān)察院的職權(quán)有所調(diào)整，大體包含彈劾權(quán)、審計(jì)權(quán)、調(diào)查權(quán)、監(jiān)試權(quán)、建議權(quán)、糾舉權(quán)等。其中，監(jiān)察院雖將部分審計(jì)職權(quán)分流給審計(jì)院，然審計(jì)院被并入監(jiān)察院受其管轄，實(shí)質(zhì)上監(jiān)察院仍負(fù)審計(jì)之責(zé)。此外，在國(guó)民黨宣布“行憲”后，根據(jù)1947年《中華民國(guó)憲法》，監(jiān)察院的職權(quán)中又增加了同意權(quán)，監(jiān)察院與議會(huì)的職能相重疊，導(dǎo)致權(quán)力抵牾失衡。作為一個(gè)專門性的監(jiān)察機(jī)關(guān)，有如此多的職權(quán)集于一身，可能顧此失彼，反而弱化了監(jiān)察權(quán)的功能。

因此，南京國(guó)民政府監(jiān)察院的實(shí)踐效果并不理想。按照孫中山最初的設(shè)想，監(jiān)察院掌彈劾，國(guó)民大會(huì)掌制裁懲戒。而實(shí)踐中，由非常設(shè)的國(guó)民大會(huì)掌使用頻率較高的懲戒權(quán)，導(dǎo)致懲戒效率低下，彈劾效果不佳。為了使監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮作用，南京國(guó)民政府設(shè)置了公務(wù)員懲戒委員會(huì)，作為主管懲戒的專門機(jī)關(guān)，輔助監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)。民國(guó)北京政府時(shí)期已有文官懲戒委員會(huì)①民國(guó)北京政府時(shí)期的監(jiān)察權(quán)設(shè)置大抵分為三部分：肅政廳掌彈劾，平政院掌審理，文官懲戒委員會(huì)掌違職但未觸及法律的懲戒（違背職務(wù)、廢弛職務(wù)、有違官職之上的威嚴(yán)與信用）。，故公務(wù)員懲戒委員會(huì)可看作是文官懲戒委員會(huì)的延續(xù)。專門性懲戒機(jī)關(guān)與監(jiān)察院的配合，在一定程度上彌補(bǔ)了監(jiān)察院的弱勢(shì)地位，使彈劾結(jié)果更易落實(shí)。

就監(jiān)察院與懲戒委員會(huì)的關(guān)系而言，監(jiān)察院是送懲機(jī)關(guān)，本身不執(zhí)行懲戒。關(guān)于彈劾事件，其中涉及國(guó)民政務(wù)官事件要交國(guó)民政府執(zhí)行，而涉及事務(wù)官事件則交公務(wù)員懲戒委員會(huì)執(zhí)行。懲戒委員會(huì)有中央與地方兩種，各自負(fù)責(zé)中央與地方官吏違職的懲戒。具體的處分等級(jí)有：撤職、降級(jí)、減俸、記過(guò)、申誡五種。如果情節(jié)過(guò)重不在前述處分之列，則交由法院辦理[23]（P130-131）。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)無(wú)懲戒權(quán)的制度設(shè)計(jì)初衷可能是為了平衡權(quán)力，然而卻導(dǎo)致完整監(jiān)察過(guò)程被人為分割。圍繞彈劾與懲戒究竟合一還是分立，社會(huì)各界有過(guò)不小的爭(zhēng)議，懲戒權(quán)和彈劾權(quán)在北京政府的肅政廳和廣州國(guó)民政府時(shí)期曾短暫合并，但始終未經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)踐論證其效果。合二為一亦有可能導(dǎo)致權(quán)力不受控制。不論彈劾與懲戒是否應(yīng)合一，公務(wù)員懲戒委員會(huì)的設(shè)立也使得整個(gè)監(jiān)察彈劾的過(guò)程更為完善，形成了一個(gè)較完整的閉環(huán)。但考察整個(gè)南京國(guó)民政府的監(jiān)察制度，監(jiān)察權(quán)仍效用不彰。以《中央周報(bào)》列出監(jiān)察院成立初年的彈劾事件表為例（民國(guó)二十年至二十二年期間），可以看出被彈劾撤職的以縣長(zhǎng)為最多，疆吏大員多是不了了之[23]（P134-136）。盡管有公務(wù)員懲戒委員會(huì)的制度，卻也未能改變監(jiān)察權(quán)流于形式的狀況。

五、中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度變遷中的權(quán)力制約

權(quán)力制約理念在中國(guó)古代早已存在。中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度基于皇帝對(duì)職業(yè)官僚集團(tuán)的控制需求而建立，其發(fā)展歷程中蘊(yùn)含著皇權(quán)對(duì)臣下權(quán)力的制約與監(jiān)督。近代中國(guó)的政制實(shí)踐將西方權(quán)力制約理念與傳統(tǒng)監(jiān)察制度相結(jié)合，試圖探索出一種完美的監(jiān)察制度形態(tài)，卻又歸于失敗。傳統(tǒng)監(jiān)察制度變遷背后的權(quán)力制約理念有明顯的局限性。

（一）專制政體、官僚系統(tǒng)與權(quán)力制約

閻步克先生曾從實(shí)證和評(píng)價(jià)兩個(gè)層面分析君主專制政體。在實(shí)證層面，“專制”一詞是中性的，是“一國(guó)之權(quán)，全出于一國(guó)之君”的類型化的行政制度。它不直接涉及好壞的價(jià)值取舍，也不與“肆意妄為”等主觀評(píng)價(jià)相聯(lián)系。專制政體的必要因素有兩個(gè)：一是一個(gè)最高權(quán)力，二是配合最高權(quán)力、負(fù)責(zé)事務(wù)執(zhí)行的行政官僚群體[24]（P41-53）。典型的專制政權(quán)都以發(fā)達(dá)的官僚組織為特征。擁有集權(quán)官僚制的君主，才算得上是專制君主。在中國(guó)傳統(tǒng)君主專制的社會(huì)中，有一群職業(yè)化的官僚集團(tuán)，他們精準(zhǔn)、高效地服務(wù)于最高權(quán)力。專制君主的權(quán)力正是在這些官僚群體的支持下才得以穩(wěn)固和發(fā)揮。然而，扮演傳統(tǒng)政治體系治理機(jī)器角色的官僚制度，又將皇權(quán)一定程度地限制在機(jī)器運(yùn)行的合理軌道內(nèi)，以其專業(yè)化的“理性行政”對(duì)專制皇權(quán)形成了制約。在皇權(quán)與官僚相互角力中，皇權(quán)經(jīng)常性地獲得勝利，官僚集團(tuán)的制約效果并不理想①魏晉南北朝時(shí)期出現(xiàn)了例外。這一時(shí)期門閥政治發(fā)達(dá)，官僚集團(tuán)出現(xiàn)了貴族化的發(fā)展，即呈現(xiàn)出封閉化、特權(quán)化、世襲化的特點(diǎn)。在貴族化的官僚制下，皇權(quán)被士族門閥制約而處于相對(duì)弱勢(shì)地位。但這并非職業(yè)化的官僚集團(tuán)對(duì)皇權(quán)制約的成效，因?yàn)檫@種貴族化的官僚集團(tuán)已經(jīng)不是純粹的文官制度本身了。官僚制與貴族制是此消彼長(zhǎng)的兩端。在整個(gè)中國(guó)古代，官僚制限制、削弱專制皇權(quán)的能力很有限。[24]（P41-53）。為了有力地馴服官僚集團(tuán)，專制皇權(quán)自產(chǎn)生之初，便開(kāi)始建立監(jiān)察系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)直接聽(tīng)命于皇帝、被皇帝掌控和駕馭，又作為皇帝耳目，用以制約官僚集團(tuán)。

本文所論述的先秦至明清再至民國(guó)時(shí)期的監(jiān)察制度發(fā)展變遷的背后，皆暗含了權(quán)力制約的規(guī)律。論及憲法理論中的權(quán)力制約問(wèn)題，可以說(shuō)，歷史上凡有國(guó)家權(quán)力存在就會(huì)有權(quán)力制約的制度設(shè)計(jì)。無(wú)論掌握權(quán)力的是君主還是人民，都有相應(yīng)的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力制約在民主社會(huì)或?qū)Ｖ粕鐣?huì)中皆可存在，只是在不同性質(zhì)的社會(huì)中，其分權(quán)程度和保障目的有所不同。

有學(xué)者把權(quán)力制約細(xì)分為“權(quán)力制約”和“權(quán)力制衡”兩個(gè)概念，并提供了哲學(xué)層面的界定：權(quán)力制約是借用一種力量去控制權(quán)力的運(yùn)行，即以某種控制手段（這種控制手段表現(xiàn)為一種權(quán)力）規(guī)范公權(quán)力（或最高權(quán)力）合理界限，以權(quán)力制約權(quán)力；權(quán)力制衡是權(quán)力制約的一種模式，是將權(quán)力分立，由不同系統(tǒng)掌握，以使之相互牽制和平衡的制約形式[25]（P246-247）。筆者認(rèn)為，在這兩個(gè)概念之中又蘊(yùn)含了一元權(quán)力系統(tǒng)與二元/多元權(quán)力系統(tǒng)的意義。一元權(quán)力系統(tǒng)中的制約機(jī)制，往往是服務(wù)于這個(gè)一元最高權(quán)力的，多是對(duì)一元權(quán)力之下其他權(quán)力的制約；二元/多元權(quán)力體系雖然同樣具有制約的意義，但與權(quán)力制約范疇下的權(quán)力制衡更吻合。然而，無(wú)論是何種形式的制度設(shè)計(jì)，權(quán)力制約在政制實(shí)踐中都很難達(dá)到最完美的狀態(tài)。

一方面，就多元權(quán)力分立的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，以政治構(gòu)建上受三權(quán)分立學(xué)說(shuō)影響極大的美國(guó)為例，在其200余年的制度實(shí)踐中，最純粹的三權(quán)分立與制衡并未實(shí)現(xiàn)。權(quán)力均衡性的要求時(shí)常被權(quán)力多元性的特點(diǎn)所打擾，以至于無(wú)法達(dá)到理想狀態(tài)。一者，多元的權(quán)力分立體系無(wú)法達(dá)到真正平衡。不僅總統(tǒng)的行政權(quán)持續(xù)地?cái)U(kuò)大，極易招致權(quán)力的濫用，法律至上的法治理想也對(duì)司法權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位起了助推作用。二者，三權(quán)分立與多黨制配合，往往引來(lái)黨爭(zhēng)不斷，分權(quán)制衡的效果不盡人意。

另一方面，就一元權(quán)力系統(tǒng)下的權(quán)力制約機(jī)制而言，也沒(méi)有想象中那般完美。以中國(guó)的制度實(shí)踐為例，從古至今亦有不少教訓(xùn)。

（二）一元權(quán)力系統(tǒng)與作為權(quán)力制約工具的監(jiān)察制度

先秦時(shí)期的神權(quán)思想自周代走向沒(méi)落，國(guó)家政治制度、社會(huì)日常生活開(kāi)始世俗化，在神權(quán)思想與世俗文化的交織中，逐漸形成了“天人合一”的一元文化。這種一元文化理念與代表現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理的政治制度是相通的。在這種理念下，“天”是至高無(wú)上的，世俗社會(huì)的君主（天子）就是天意的代表，也是最高權(quán)力的所有者。秦代皇帝制度的建立，進(jìn)一步確立了一元文化觀念，而這種一元文化觀念又反作用于政治制度領(lǐng)域，不斷強(qiáng)化皇權(quán)在一元權(quán)力結(jié)構(gòu)中最高權(quán)力的地位。

在一元權(quán)力系統(tǒng)中，最高權(quán)力與其他權(quán)力構(gòu)成了金字塔型的權(quán)力結(jié)構(gòu)①官僚制國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)是金字塔式權(quán)威結(jié)構(gòu)，權(quán)力自上而下單向流動(dòng)；封建國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)是等級(jí)權(quán)威結(jié)構(gòu)，權(quán)力雙向流動(dòng)，處于社會(huì)、政治、軍事結(jié)構(gòu)中不同等級(jí)的人們分享權(quán)力和義務(wù)。[26]（P134-135）。位于金字塔尖的最高權(quán)力需要對(duì)其下的各種權(quán)力加以制約，以便維護(hù)自己的地位。在中國(guó)古代，擁有最高權(quán)力的主權(quán)者與其設(shè)定的權(quán)力制約系統(tǒng)——傳統(tǒng)監(jiān)察體系之間，幾乎都是自上而下的單向流動(dòng)關(guān)系。自下而上的言諫制度不斷被打壓排擠，導(dǎo)致監(jiān)察制度和言諫制度二者都很難發(fā)揮應(yīng)有的效果。作為耳目之司的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的發(fā)展，根源于對(duì)皇權(quán)的拱衛(wèi)和對(duì)皇權(quán)膨脹的附和，故難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的克制和透明，更難以保證監(jiān)察體系的穩(wěn)定和獨(dú)立。

近代中國(guó)的政制實(shí)踐在傳統(tǒng)的監(jiān)察制度與西方的國(guó)會(huì)監(jiān)察中反復(fù)考量。袁世凱專權(quán)時(shí)期于平政院內(nèi)設(shè)肅政廳，直接對(duì)袁世凱本人負(fù)責(zé)，是為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。然縱觀整個(gè)北洋政府時(shí)期，基本沒(méi)有專設(shè)監(jiān)察，國(guó)會(huì)制的監(jiān)察方式總是占據(jù)上風(fēng)，卻往往因政治妥協(xié)抑或?qū)Ｖ茩?quán)力文化的強(qiáng)大而歸于失敗。“黨國(guó)一體”的南京國(guó)民政府的監(jiān)察院兼具專門監(jiān)察職能和議會(huì)式的職能，監(jiān)察院往往更注重政治性事務(wù)而疏于行監(jiān)察。加之五權(quán)分立理念構(gòu)設(shè)的監(jiān)察院本身就存在瑕疵，實(shí)踐后諸多問(wèn)題便顯現(xiàn)出來(lái)。民國(guó)的監(jiān)察制度構(gòu)建貌似融貫中西，但本質(zhì)上仍未脫離中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)形成的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。

六、中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)下國(guó)家監(jiān)察制度改革的啟示

秦代專制主義中央集權(quán)建立后，形成了以最高皇權(quán)為核心的一元政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。專門化的御史監(jiān)察制度淪為君主控御臣下的工具，被視為傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)中皇帝最成功的權(quán)謀術(shù)之一。明主治吏不治民的統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)，在君臣百戰(zhàn)的權(quán)力利害沖突中，通過(guò)位卑權(quán)重的御史加以實(shí)現(xiàn)。御史位卑，則使其不敢也不能妄為，避免了權(quán)臣的弊端；御史權(quán)重，則使其有代天子巡狩地方與監(jiān)督朝臣威儀的功能，專門糾察官員非法違憲之事，故有刺史、風(fēng)憲官之稱謂。雖然自秦代以后監(jiān)察機(jī)構(gòu)多有沿革，但其背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和發(fā)展運(yùn)作規(guī)律未曾改變。監(jiān)察制度在此后帝制政制實(shí)踐中一直延續(xù)，并隨著傳統(tǒng)社會(huì)后期皇權(quán)的極端化而日益強(qiáng)化。

從傳統(tǒng)監(jiān)察制度的發(fā)展可以看出，從古至今，中國(guó)都在追求對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。在中國(guó)古代特定的政治制度和社會(huì)背景下，作為權(quán)力制約方式的監(jiān)察制度在形式上已較為完備，其組織機(jī)構(gòu)和權(quán)力行使已較為專門化和獨(dú)立化。但這樣龐大又面面俱到的監(jiān)察制度體系并未發(fā)揮穩(wěn)定有效的監(jiān)督效果。根植于以皇權(quán)為核心的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)中的監(jiān)察制度體系工具性極強(qiáng)，只服務(wù)于皇帝，其所具有的“獨(dú)立”地位僅僅是相對(duì)于臣僚事權(quán)系統(tǒng)的獨(dú)立，幾乎不具有脫離皇權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的能力。它依靠最高權(quán)力構(gòu)建，又面臨被其侵蝕、左右的處境。此外，在中國(guó)古代一元權(quán)力系統(tǒng)中，制約監(jiān)督體系的異常擴(kuò)大亦很難避免，皇權(quán)的強(qiáng)化和監(jiān)察體系的膨脹永遠(yuǎn)是對(duì)應(yīng)的。當(dāng)既有監(jiān)察制度出現(xiàn)漏洞或無(wú)法滿足監(jiān)督需求時(shí)，便又新設(shè)機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)此以往，收效不理想，反而進(jìn)入一個(gè)循環(huán)怪圈：新的監(jiān)察主體不斷加入，監(jiān)察渠道不斷拓寬，監(jiān)察權(quán)日益強(qiáng)勢(shì)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張，監(jiān)察效率卻未明顯提高；為了彌補(bǔ)監(jiān)察效率問(wèn)題，前述情況復(fù)現(xiàn)，于是監(jiān)察體系愈加膨脹。已有不少學(xué)者的研究證明傳統(tǒng)帝制時(shí)期行政層級(jí)的增加與該循環(huán)高度相關(guān)。

與中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度不同，中國(guó)當(dāng)下的監(jiān)察制度是法治意義上的監(jiān)察制度。中華人民共和國(guó)成立以后，建立了具有中國(guó)特色的行政監(jiān)察制度，并在此基礎(chǔ)上不斷改革調(diào)整。直至2017年監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)已形成包括行政監(jiān)察在內(nèi)的多種類型、多種途徑的監(jiān)察。例如，各級(jí)政府專設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法、行政監(jiān)察法對(duì)行政違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督；設(shè)立專門的審計(jì)機(jī)關(guān)，承擔(dān)審計(jì)職能，負(fù)責(zé)財(cái)政收支方面的監(jiān)督，與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)地位平等；人民檢察院內(nèi)設(shè)立反貪污賄賂機(jī)構(gòu)，對(duì)職務(wù)犯罪行為進(jìn)行打擊和監(jiān)督，是一種具有司法性質(zhì)的監(jiān)察。此外，黨的紀(jì)律監(jiān)督檢查委員會(huì)，依據(jù)黨的章程、黨內(nèi)監(jiān)督條例專門負(fù)責(zé)黨內(nèi)的監(jiān)督。綜上所述，雖然當(dāng)下我國(guó)監(jiān)察體系已初具規(guī)模，但監(jiān)察權(quán)分散于行政、紀(jì)檢、審計(jì)、檢察等機(jī)關(guān)之中，監(jiān)察職能重疊、邊界不清，可能降低監(jiān)察權(quán)行使的效率，導(dǎo)致發(fā)生監(jiān)督不到位、監(jiān)督有死角的現(xiàn)象。監(jiān)察權(quán)的分散化也一定程度影響了監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。為了更有效地履行監(jiān)察職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)察效用，我國(guó)2017年開(kāi)始實(shí)行監(jiān)察委員會(huì)的試點(diǎn)工作，逐步開(kāi)展監(jiān)察體制改革。此次改革的實(shí)質(zhì)是將現(xiàn)存的各類監(jiān)察力量，即分散的“制約權(quán)力的權(quán)力”，整合進(jìn)一個(gè)統(tǒng)一的專門化制度體系中，實(shí)現(xiàn)“從單一到并行，從多元到整合”的制度邏輯轉(zhuǎn)換[27]（P179-187）。隨著監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位顯著提高，監(jiān)察權(quán)成為與行政權(quán)、司法權(quán)平行的國(guó)家權(quán)力；監(jiān)察范圍也有所擴(kuò)大，即對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察[28]（P23-36）。權(quán)威高效的監(jiān)察體系正在形成并不斷完善，監(jiān)察制度走向更加健康有序的運(yùn)行軌道。

中國(guó)古代的“監(jiān)察”與當(dāng)下納入法治范疇的“監(jiān)察”具有兩種根本不同的屬性，但當(dāng)代的監(jiān)察制度與傳統(tǒng)監(jiān)察制度之間又有相似性，例如專門化、獨(dú)立化、權(quán)威化等特點(diǎn)。從傳統(tǒng)監(jiān)察制度變遷背后蘊(yùn)含的法理來(lái)看，對(duì)各項(xiàng)監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行整合是必要且有益的嘗試，但機(jī)構(gòu)和人員的擴(kuò)張式發(fā)展并不必然帶來(lái)理想的監(jiān)察效果。就當(dāng)前監(jiān)察制度改革來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大、人員及編制的增加是居于其次的，制度改革的焦點(diǎn)應(yīng)在于如何構(gòu)建健康、有效、常態(tài)化的監(jiān)察制度運(yùn)行機(jī)制。其中，既要保證監(jiān)察制度體系的獨(dú)立性，保證監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使、監(jiān)察體制獨(dú)立運(yùn)行不受干擾，又要對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，將人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、自我監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多元監(jiān)督形式有效結(jié)合[29]（P15-21）；既要加強(qiáng)監(jiān)察體系的權(quán)威地位，使監(jiān)察權(quán)真正發(fā)揮作用，又要明確監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部各權(quán)力的關(guān)系，優(yōu)化監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，避免監(jiān)察權(quán)成為集多種權(quán)力于一身的綜合體。

對(duì)于制度的構(gòu)建和應(yīng)用，需秉持謹(jǐn)慎理性的態(tài)度。當(dāng)下監(jiān)察制度改革亦是如此，不僅要立足于當(dāng)下政治制度和社會(huì)背景，還要理性分析中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度產(chǎn)生、發(fā)展、消亡、轉(zhuǎn)型的變遷歷程，從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。理論上，在論證一個(gè)制度或在尋求一種新的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)之時(shí)，一則需關(guān)注制度本身如何，二則需與所處政治文化背景和文化傳統(tǒng)相聯(lián)系。這樣的思考或許不無(wú)裨益。