李摯萍,郭昱含

一、引 言

2021年1月22日 《海警法》正式頒布,標志著我國海洋綜合執(zhí)法新局面的形成。根據該法第12條、第15條規(guī)定,中央軍委領導下的海警機構,以及沿海地方政府領導下的海洋執(zhí)法機構,都承擔著海上生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作①海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法包括陸域執(zhí)法和海域執(zhí)法。本文所提到的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法,專指在海域進行的生態(tài)環(huán)境保護方面的行政執(zhí)法活動。。但是,《海警法》沒有涉及中央和地方之間的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權配置問題。而2017年修訂的 《海洋環(huán)境保護法》的相關規(guī)定又滯后于海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法現狀。在此情形下,央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分缺少法律指引。如何解決海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的央地同質化問題,如何在中央海警和沿海地方政府海洋綜合執(zhí)法機構之間合理分配海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權是重要的學術問題,也是 《海洋環(huán)境保護法》《海警法》等法律法規(guī)修訂及細化時需要回應的議題。

二、海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分必要性

(一)央地海洋綜合執(zhí)法機構的二元化

黨的十八大提出 “保護海洋生態(tài)環(huán)境”“建設海洋強國”的國家戰(zhàn)略[1](F49)。隨后,十九大報告重申了 “堅持陸海統(tǒng)籌,加快建設海洋強國”的要求[2](P33)。在此背景下,為整合海上執(zhí)法力量,提高海洋執(zhí)法效能,我國在2013年和2018年兩次國家機構改革中,持續(xù)推進海洋綜合執(zhí)法體制改革。由于2018年的國家機構改革允許地方在沒有中央明確規(guī)定的情況下,因地制宜設置機構和配置職能①《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出:“(二)賦予省級及以下機構更多自主權。增強地方治理能力,把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方。除中央有明確規(guī)定外,允許地方因地制宜設置機構和配置職能,允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構,在規(guī)定限額內確定機構數量、名稱、排序等?！?中央和地方各自建立起了不同類型、不同性質的海洋綜合執(zhí)法機構。中央軍委領導的海警機構和沿海地方政府領導的海洋執(zhí)法機構屬于不同管理系統(tǒng),二者之間不存在行政隸屬關系。

1.中央層面的海警機構。中國海警局、海警海區(qū)分局以及海警海區(qū)分局在沿海設立的省、市、縣海警局/海警工作站 (下文簡稱海警),是中央層面的海洋綜合執(zhí)法機構,也是最主要的海上生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法主體②除中國海警局外,交通部的中國海事局還負責與港口、船檢相關的海洋環(huán)境保護工作。由于海事局的組織成分較為復雜,2018年的國務院海洋綜合執(zhí)法改革暫時未觸及海事執(zhí)法體制改革問題。鑒于海事機構改革的復雜性和特殊性,本文所討論的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權不涉及海事相關內容。。海警具有軍事和行政雙重屬性,它既是黨中央和中央軍委領導下的國家武裝力量,又是海洋行政執(zhí)法組織。

在機構設置方面,海警是中央軍委垂直管理的武裝警察部隊。依據中共中央印發(fā)的 《深化黨和中央機構改革方案》《中共中央關于調整中國人民武裝警察部隊領導指揮體制的決定》,海警隊伍移出政府序列,整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮,調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊及支隊,對外掛海警局牌子。海警外部實行垂直管理體制。據2021年新頒布的 《海警法》第10條和第78條規(guī)定,中國海警局下設南海、北海、東海三個海區(qū)分局。這三個海區(qū)分局在各自海區(qū)內設立省、市級海警局以及縣級海警工作站③《中華人民共和國海警法》第10條規(guī)定:“國家在沿海地區(qū)按照行政區(qū)劃和任務區(qū)域編設中國海警局海區(qū)分局和直屬局、省級海警局、市級海警局和海警工作站,分別負責所管轄區(qū)域的有關海上維權執(zhí)法工作。中國海警局按照國家有關規(guī)定領導所屬海警機構開展海上維權執(zhí)法工作?！?。由于省、市、縣級的海警局/工作站是中國海警局及其海區(qū)分局派駐到地方的武警部隊,沿海地方政府沒有干預的權力④《中華人民共和國海警法》第78條第1款規(guī)定:“省級海警局,是指直接由中國海警局領導,在沿海省、自治區(qū)、直轄市設立的海警局;市級海警局,是指由省級海警局領導,在沿海省、自治區(qū)下轄市和直轄市下轄區(qū)設立的海警局;海警工作站,通常是指由市級海警局領導,在沿?？h級行政區(qū)域設立的基層海警機構。”可見,省、市、縣級海警受上級海警垂直領導,沿海地方政府無權干涉。,所以本文將省、市、縣級的海警局/工作站同樣視為中央層面的海洋綜合執(zhí)法機構。

在執(zhí)法授權方面,《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》(2018)和 《海警法》將與海洋生態(tài)環(huán)境保護相關的行政執(zhí)法權授予了海警。至此,中央海警成為了海上生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法主體。

2.地方層面的沿海地方政府海洋執(zhí)法機構?！逗＞ā返?5條規(guī)定:“中國海警局及其海區(qū)分局,協調指導沿海地方人民政府海上執(zhí)法隊伍開展……海洋生態(tài)環(huán)境保護……等相關執(zhí)法工作?！笨梢?該條文是在承認沿海地方政府海上執(zhí)法隊伍,即地方海洋執(zhí)法機構的基礎上,明確了中國海警局及其海區(qū)分局與地方海洋執(zhí)法機構之間的業(yè)務指導關系。

在地方海洋執(zhí)法機構設置方面,多數沿海地區(qū)實行海洋綜合執(zhí)法體制改革,不同地區(qū)的執(zhí)法機構組織形式存在差異。有的地區(qū)將海監(jiān)、漁政整合為一支執(zhí)法隊伍。例如,廣東省將原海監(jiān)、漁政執(zhí)法機構更名為海洋綜合執(zhí)法機構。該機構掛靠農業(yè)農村部門,集中負責海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作①參見廣東省政府2019年8月發(fā)布的 《廣東省人民政府關于開展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》(粵府函 〔2019〕260號)。資料來源:廣東省政府網,網址:http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yfh/content/post_2591581.html,最近訪問日期2021年4月20日。;福建省政府組建海洋與漁業(yè)執(zhí)法機構,該執(zhí)法機構隸屬海洋與漁業(yè)廳,集中負責海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作②參見福建省海洋與漁業(yè)局機構設置。資料來源:福建省海洋與漁業(yè)局網,網址:http://hyyyj.fujian.gov.cn/jggk/jgzn/jgsz/sydw/200511/t20051103_1854868.htm,最后訪問日期2021年4月20日。。在個別地區(qū),海洋綜合執(zhí)法體制改革相對滯后,海監(jiān)、漁政維持原有建制,隸屬不同的政府部門。例如,河北省政府的海監(jiān)執(zhí)法機構隸屬自然資源部門,漁政執(zhí)法機構隸屬農業(yè)農村部門。海監(jiān)執(zhí)法機構單獨負責海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作③參見河北省政府機構設置情況。資料來源:河北省政府網,網址:http://info.hebei.gov.cn/hbszfxxgk/6806024/6807473/6917575/index.html,最后訪問日期2021年4月20日。。

在執(zhí)法授權方面,地方海洋執(zhí)法機構的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權來源于同級生態(tài)環(huán)境部門的行政委托。根據 《海洋環(huán)境保護法》第5條規(guī)定,海洋、海事和漁業(yè)是海洋環(huán)境監(jiān)管部門,在各自領域內負責海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。所以一直以來,海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權分散在上述三個部門。2018年國家機構改革后,環(huán)境領域實行大部制改革。根據沿海地方政府的機構改革方案,包括海洋生態(tài)環(huán)境保護在內的環(huán)境監(jiān)管職權轉由生態(tài)環(huán)境部門集中行使。因此,現在的地方海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門是生態(tài)環(huán)境部門,該部門享有海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權。但據筆者統(tǒng)計,在11個沿海省份 (自治區(qū)、直轄市)中,有10個省 (自治區(qū)、直轄市)的生態(tài)環(huán)境部門通過行政委托的方式,將海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權委托給同級的海洋執(zhí)法機構行使④此處的沿海省份不包括臺灣、澳門、香港。。唯一例外的廣東省采用相對集中行政執(zhí)法權的方式,使該省內的海洋綜合執(zhí)法機構獲得海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權。依據 《廣東省人民政府關于開展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》,廣東省內的各級海洋綜合執(zhí)法機構集中行使海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權。并且,各級生態(tài)環(huán)境部門不得再行使相關權力⑤《廣東省人民政府關于開展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》(粵府函 [2019]260號)規(guī)定:“整合涉海地區(qū)海洋監(jiān)察、海島管理、漁政管理、漁港監(jiān)督、漁船監(jiān)督檢驗、海洋環(huán)境保護等執(zhí)法職能,由縣級以上海洋綜合執(zhí)法機構依法在其管轄海域集中行使行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查權、行政強制權。上述行政執(zhí)法權由海洋綜合執(zhí)法機構集中行使后,各級農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門不得再行使;仍然行使的,作出的行政執(zhí)法決定一律無效?！?。

(二)央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的同質化

海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革后,中央海警和地方海洋執(zhí)法機構的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權面臨同質化的新問題。具體表現在執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法事項的重疊之上。

1.央地執(zhí)法區(qū)域存在重疊。一方面,《海警法》第3條規(guī)定:“海警機構在中華人民共和國管轄海域及其上空開展海上維權執(zhí)法活動?！薄逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第2條規(guī)定:“本法的適用范圍包括內水、領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域。”結合上述規(guī)定可知,海警的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域為上述所有海域。另一方面,《海洋環(huán)境保護法》沒有對沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機構的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域作出界定。這就導致地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域邊界模糊,實際執(zhí)法范圍存在不確定性。

由此可知,海警的執(zhí)法區(qū)域覆蓋我國管轄范圍內的所有海域。所以,在實際執(zhí)法中,中央的部分海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域與地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域存在重疊。并且,由于沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機構負責的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域邊界沒有劃定,中央和地方執(zhí)法區(qū)域的重疊面積也無從判定。

2.央地執(zhí)法事項存在重疊。一方面,《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》對中國海警局作了概括性授權,明確由中國海警局承擔海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法任務①《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》(2018)規(guī)定:“中國海警局執(zhí)行……海洋生態(tài)環(huán)境保護……等方面的執(zhí)法任務,行使法律規(guī)定的有關行政機關相應執(zhí)法職權。中國海警局與公安機關、有關行政機關建立執(zhí)法協作機制?！??！逗＞ā返?2條第6款對各級海警機構的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權作了統(tǒng)一授權;并列舉了海警負責的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項。具體包括但不限于:(1)海洋工程建設項目的監(jiān)督檢查及違法行為查處;(2)海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的監(jiān)督檢查及違法行為查處;(3)自然保護地海岸線向海一側保護利用的監(jiān)督檢查及違法行為查處;(4)按照規(guī)定權限參與海洋環(huán)境污染事故的應急處置和調查處理②《中華人民共和國海警法》第12條第6項規(guī)定:“在職責范圍內對海洋工程建設項目、海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害、自然保護地海岸線向海一側保護利用等活動進行監(jiān)督檢查,查處違法行為,按照規(guī)定權限參與海洋環(huán)境污染事故的應急處置和調查處理?！?。

另一方面,《海洋環(huán)境保護法》第82條規(guī)定了海洋工程的行政處罰;第73條、85條、86條規(guī)定了海洋傾倒廢棄物的行政處罰;第76條規(guī)定了珊瑚、紅樹林等海洋生態(tài)系統(tǒng)、海洋保護區(qū)遭受破壞的行政處罰;第19條、73條、84條等規(guī)定了石油勘探開發(fā)造成海洋環(huán)境污染的應急處置和調查處理。事實上,《海警法》與 《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項類型基本相同。地方海洋執(zhí)法機構接受生態(tài)環(huán)境部門行政委托,或依據沿海地方政府相對集中行政執(zhí)法權的決定,也獲得了上述事項的執(zhí)法權限。

由此可見,中央和地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權面臨同質化程度較高的新問題。執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法事項的重疊,可能會造成央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的沖突與推諉卸責,影響海洋生態(tài)環(huán)境違法責任的追究以及對執(zhí)法機構的問責,降低海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的效果和效率,進而影響海洋生態(tài)環(huán)境整體治理水平和治理能力的提升。黨的十八大以來,國家致力于實現央地事權的合理劃分,以期構建中央和地方權責清晰的政府職責體系。在此背景下,合理劃分中央與地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權值得進一步深入研究。

三、海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分目標

黨的十八大以來,國家致力于通過合理劃分央地事權,構建中央和地方權責清晰的政府職責體系。為此,黨和國家政策文件提出了央地事權劃分的總目標。該目標為海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的央地劃分指明了方向。

(一)央地事權劃分的總目標

對于任何一個有龐大治理規(guī)模的國家而言,只有實現中央與地方兩大治理主體的有序分工與高效合作,才能提升國家整體治理水平。但是,國家政治體制不同,央地關系不同,對央地事權劃分的要求也不盡相同。我國是單一制國家,央地事權劃分不能動搖中央的主導地位。黨和國家在一系列的政策文件中明確了央地事權劃分思路,為央地事權劃分確立了總目標,主要體現為兩方面要求:

一方面,要求激發(fā)央地治理積極性,即明確中央和地方政府的職能分工與職權邊界?！堆氲刎斦聶鄤澐种笇б庖姟访鞔_指出,我國存在央地職能定位不清的問題:“一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔,一些宜由地方負責的事務,中央承擔過多,地方沒有擔負起相應的支出責任。”在央地事權高度同質化的情況下,不止是財政支出,在公共產品、公共服務供給方面,地方政府也抱有由中央兜底的預期。為強化地方政府的治理主體地位和責任主體地位,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”的要求。2019年 《中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調,要 “充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”“理順中央和地方權責關系”“形成穩(wěn)定的各級政府事權”?！堆氲刎斦聶鄤澐种笇б庖姟芬?“減少中央部門代地方決策事項,保證地方有效管理區(qū)域內事務”。由此可見,明確央地職能分工,尤其使地方政府承擔起權限范圍內的治理責任,是激發(fā)央地治理積極性的主要方式。因此,央地事權劃分必須達到明確央地職能分工、劃分央地管轄側重點的效果。

另一方面要求強化中央主導地位。2013年 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “簡政放權”“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”等要求,其目的在于使中央有所不為,從而保證其有所為。在權力配置方面,強化中央主導地位主要表現在 “將必要的權力集中到中央”之上。2014年 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》正式提出要 “強化中央政府 ‘必要的’執(zhí)法權”。2016年 《央地財政事權劃分指導意見》指明,環(huán)境保護與治理事務屬于央地共同事權,由中央和地方共同負責。其中,由中央負責的事項為 “對全國生態(tài)具有基礎性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護”。由此可見,在權力配置方面,將 “必要的”執(zhí)法事項上收中央,是強化中央主導地位的根本要求。

(二)總目標在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權劃分中的體現

在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權劃分中,央地事權劃分總目標具體表現在兩個方面。一方面,執(zhí)法權的劃分要能夠充分激發(fā)中央和地方的執(zhí)法積極性。要激發(fā)執(zhí)法積極性,就要厘清央地在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面的權責分工,避免中央海警機構與地方海洋執(zhí)法機構因權責同質化而相互推諉卸責。明確地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域,是厘清央地執(zhí)法權責,充分激發(fā)地方執(zhí)法積極性的必要前提。執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法邊界不清,會給地方留出選擇性執(zhí)法的空間,從而可能出現有利同爭、無利躲避的現象。另一方面,執(zhí)法權的劃分要建立在海警主導之上。要使中央海警在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面居于主導地位,就要確保中央海警對 “必要的”海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項的控制力。這意味著一切 “必要的”事項都必須由海警管轄,即使處于地方執(zhí)法區(qū)域內也不例外。因此,劃定地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法邊界,只是為了明確沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機構的權責范圍。我國中央和地方行政機構是相互滲透和相互支持的[3](P19)。地方執(zhí)法邊界的存在,并不代表中央海警無權介入地方執(zhí)法區(qū)域內的相關事項。

但是,如果中央任意干預地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項,又會對地方執(zhí)法的有效性和積極性造成不利影響。因此,在國家提出 “減少中央部門代地方決策事項,保證地方有效管理區(qū)域內事務”的要求下,把握中央海警介入的 “度”,是平衡 “發(fā)揮地方執(zhí)法積極性”與 “強化中央主導地位”的關鍵。目前為止,國家相關政策對什么是 “必要的”執(zhí)法權沒有做出詳細解釋。在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面,哪些處于地方沿海政府管轄海域內的執(zhí)法事項需要中央海警介入?要回答此疑問,就需要對海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分標準作進一步的探討。

四、海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分標準

劃分央地事權的關鍵在于確立一套合理的、具有可操作性的劃分標準。目前我國海上環(huán)境執(zhí)法領域尚無明確的央地事權劃分標準。理論和實踐中,“公共產品層次性標準”和 “事務性質標準”是目前最主要的兩種央地事權劃分標準。這兩種標準具有互補性,綜合這兩種標準來劃分海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權,能夠實現 “發(fā)揮地方執(zhí)法積極性”與 “強化中央主導地位”之間的平衡。

(一)央地事權劃分的兩種標準

經濟學的 “公共產品層次性標準”和法學的 “事務性質標準”,不僅在學界獲得廣泛認可,而且被我國立法和政策所吸納,成為央地事權劃分的主要依據。

1.“公共產品層次性標準”。蒂伯特、施蒂格勒、馬斯格雷夫、奧茨等經濟學家以提升公共產品供給效率和資源配置效率為目的,提出 “公共產品層次性”理論[4](P17)。該理論認為,“現代政府作為公共權力的擁有者負有公共服務職能,向社會提供公共產品是政府的基本職責。在單一制國家,各級政府如何有效分工以提供公共產品,由公共產品的層次性決定”[5]。并且,“不同級別的政府具有不同的比較優(yōu)勢,適合于處理具有不同信息復雜程度的事務和提供不同類型的公共服務”[6](P145)。具言之,中央擅長提供外部性大、信息處理簡單的公共產品;而地方擅長提供外部性小、信息處理復雜的公共產品。

根據公共產品受益范圍和信息獲取的復雜程度,可以將公共產品劃分為區(qū)域性公共產品、跨區(qū)域性公共產品和全國性公共產品三個層級。(1)區(qū)域性公共產品指受益范圍主要是地方政府管轄區(qū)域,具有較強地域特征,地方政府掌握的信息程度遠超過中央政府,由地方政府提供效率更高的公共產品。例如,地方政府轄區(qū)內的供水、供電以及該區(qū)域的土地、河水環(huán)境質量等,都是區(qū)域性公共產品。(2)跨區(qū)域性公共產品指具有跨區(qū)域屬性且有較大利益外溢性,需要區(qū)域之間分工合作的產品。例如,跨區(qū)域的自然保護區(qū)、流域水利工程建設等,是跨區(qū)域性公共產品。(3)全國性公共產品指受益范圍遍及本國主權管轄區(qū)域,并且外部性大、信息處理簡單,由中央政府提供更有效率的公共產品。國防、外交、國家安全等被認為是典型的全國性公共產品。需注意的是,公共產品的層級劃分具有相對性,政治體制、國家政策、時代背景等因素的不同,都會導致具體公共產品劃分層級的不同。因此,區(qū)域性公共產品也可能具有全國性公共產品特征,區(qū)域公共產品也可能在某種情況下升格為全國性公共產品。例如,一些地方級自然保護區(qū)升級為國家級自然保護區(qū)[7](P9)。

十八大以來,“公共產品層次性”的相關理論被國家政策文件所吸收?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》 (2013年) 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年)都提出重新劃分央地事權的要求,初步體現了區(qū)分中央和地方公共產品供給職責的思想①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“進一步簡政放權,深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對微觀事務的管理,市場機制能有效調節(jié)的經濟活動,一律取消審批,對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項,一律下放地方和基層管理。加強中央政府宏觀調控職責和能力,加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度,強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權,強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化職責,強化市縣政府執(zhí)行職責”。?！敦斦聶嘀笇б庖姟?2016)則明確提出依據公共產品受益范圍和信息復雜程度劃分央地財政事權的要求?！蛾P于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》(2021)明確提出了 “生態(tài)產品”的概念。而生態(tài)產品是公共產品概念的一個分支。由此可見,公共產品相關理論已逐漸為國家政策所承認和接受。

2.“事務性質標準”?！笆聞招再|標準”是依據事務本身的特征來劃分央地事權的一種方法。這種方法在我國立法中較為常見。具體來看,中央和地方事權的劃分往往會考慮事務的重要程度、影響范圍等因素②有學者將 “重要程度”和 “影響范圍”視為 “事務性質”之外的獨立標準。但筆者認為,這兩個標準本質上是對事務性質的進一步解構,可以被視為事務性質標準之下的兩類判斷因素。相似觀點參見余凌云:《警察權的央地劃分》,《法學評論》2019年第4期。。

(1)依據事務的重要程度。將一些諸如國家主權、外交軍事、國家機構組成與職權、公民基本權利義務等重要事項的事權劃歸中央,是各國的慣用做法[13]?！读⒎ǚā?2015年修訂)第8條、第9條依照 “重要程度”,將部分涉及國家利益、事關公民基本權利義務的事項劃入中央立法權限。此外,自然資源方面的 “分級審批和管理”體現了事務的 “重要程度”。例如,國土海洋氣象中涉外的地質災害和氣象活動監(jiān)測、國家基準氣候站和海洋觀測、海島開發(fā)、海洋資源勘探、測繪等具有戰(zhàn)略意義,涉及國家利益、具有對外性的事務屬于中央事權。地方政府僅對于這些項目的審查和調整負責。

(2)依據事務的影響范圍。事務波及國家整體的,由中央政府加以規(guī)制,事務僅波及地方的,由地方政府加以規(guī)制。《立法法》(2015年修訂)第64條和第73條第2款對地方立法權的規(guī)定,考慮的正是 “影響范圍”標準[9]。2021年頒布的 《生物安全法》亦依據 “影響范圍”來劃分央地事權。

(二)海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權劃分應綜合適用上述二標準

“公共產品層次性標準”和 “事務性質標準”各自存在一定的局限性。要使海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分既有利于 “發(fā)揮地方執(zhí)法積極性”,又能 “強化中央主導地位”,就要綜合適用兩種標準,以達到取長補短的效果。

1.單一標準的局限性。如前所述,理想的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法格局有兩方面表現:一是央地權責清晰,地方執(zhí)法優(yōu)勢和執(zhí)法積極性得到激發(fā);二是中央對 “必要性”事項享有絕對控制力,能夠把握海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的大方向,有效避免地方保護主義的不當干擾。但是,依據單一標準劃分海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權,無法形成上述執(zhí)法格局。

首先,單純依據 “公共產品層次性標準”,無法確保中央對 “必要性”事項的絕對控制力?！肮伯a品層次性標準”認為,中央在提供全國性公共產品方面更有優(yōu)勢,地方在提供區(qū)域性公共產品方面更有優(yōu)勢。這一認識有助于明確中央和地方的執(zhí)法定位,進而為地方執(zhí)法區(qū)域的確定提供指引①詳細分析見第五部分海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的具體劃分。。“公共產品層次性標準”雖然也能將大部分的重要事務納入中央,但是并不能充分考慮事務重要程度、影響范圍。在遇到一些重要程度高,但由地方政府處理更有效率的事項時,如某些具有重要生態(tài)價值的海洋珍稀瀕危物種棲息地的保護,“公共產品層次性標準”會選擇將其配置給地方政府。這樣的配置結果不僅削弱了中央主導地位,還有可能因為地方受益不明顯而被地方冷落。

其次,單純依據 “事務性質標準”,難以激發(fā)地方執(zhí)法積極性?！笆聞招再|標準”關注具體事項分配的合理性,要求將重要性顯著、影響范圍覆蓋全國的關鍵性、基礎性事項集中到中央。因此,適用該標準有助于判斷出哪些是 “必要的”、由中央管轄的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項。但是,“事務性質標準”只能對執(zhí)法事項進行劃分,而不能為地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域的劃分提供指引。在地方執(zhí)法區(qū)域范圍模糊的情況下,只劃分央地執(zhí)法事項,無法真正明確地方執(zhí)法權責范圍。例如,《中國海監(jiān)海洋環(huán)境保護執(zhí)法工作實施辦法》(國海辦字 〔2010〕824號)規(guī)定,由中國海監(jiān)及其各海區(qū)總隊 (已并入中國海警局及其海區(qū)分局)負責國家海洋行政主管部門批準的100萬方以上的海洋傾廢活動的執(zhí)法檢查;由省級海監(jiān)機構 (現為地方省級海洋執(zhí)法機構)負責本省海洋行政主管部門批準的100萬方以下的海洋傾廢活動的執(zhí)法檢查②盡管該辦法的時效性未過,但由于中央和地方的海洋綜合執(zhí)法體制發(fā)生重大變化,該辦法的相關規(guī)定對現在的央地海洋綜合執(zhí)法機構不再具有實際約束力。。該規(guī)定根據海洋傾廢活動的影響范圍,以100萬方為界限,對央地的海洋傾廢檢查事項進行了劃分。但是,由于地方沿海政府海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域沒有劃定,地方仍然有選擇性執(zhí)法的空間。假設某沿海地方政府認為檢查3海里以內的海洋傾倒活動較為便利或者有利可圖,則可以只檢查3海里以內的海洋傾廢活動;如果地方想要檢查6海里以內的海洋傾廢活動,也可以將其執(zhí)法區(qū)域范圍擴展到6海里。由此可見,只劃分央地執(zhí)法事項,而不劃定地方執(zhí)法區(qū)域,無法真正明確地方的權責范圍,也難以激發(fā)地方的執(zhí)法積極性。

2.綜合標準的優(yōu)勢。所謂綜合標準,是相對于單一標準而言的,在這里具體指將 “公共產品層次性標準”和 “事務性質標準”相結合而產生的標準。綜合標準的優(yōu)勢體現在制度需求和實際操作兩個層面。

在制度需求層面,綜合標準的價值導向與海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分目標相契合。在我國推動央地事權改革的背景下,海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分要兼顧 “發(fā)揮央地執(zhí)法積極性”和 “強化中央主導地位”兩方面的要求?！鞍l(fā)揮央地執(zhí)法積極性”需要基于央地執(zhí)法優(yōu)勢,區(qū)分央地各自的執(zhí)法側重點;“強化中央主導地位”需要識別什么是 “必要的”“關鍵的”執(zhí)法事項,并且將相關事項的執(zhí)法權集中到中央。這就要求海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分標準既能夠基于央地比較優(yōu)勢明確執(zhí)法側重點,又能為 “必要的”“關鍵的”執(zhí)法事項的識別提供依據。而將 “公共產品層次性標準”和“事務性質標準”相結合而產生的綜合性標準恰好回應了上述需求:一方面,“公共產品層次性標準”以經濟效率為價值導向,能夠使中央和地方政府供給有利于發(fā)揮各自比較優(yōu)勢的公共產品;另一方面,“事務性質標準”以公平正義為價值導向,能夠使重要程度高、影響范圍廣的,事關公民基本權利、影響國家整體利益、體現不同區(qū)域基本公共服務均等化要求的事項集中到中央。

在實際操作層面,“公共產品層次性標準”和 “事務性質標準”可以結合適用?！肮伯a品層次性標準”是更為基礎的劃分標準,它能為海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權提供基礎性的劃分方案,即明確中央和地方分別適合提供什么類型的海洋環(huán)境公共產品。但是,在這樣的劃分方案中,重要程度高、影響范圍廣的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項不一定會分配給中央。故而,“事務性質標準”可以發(fā)揮矯正的作用,通過矯正和調適 “公共產品層次性標準”提出的事權劃分方案,確保中央對關鍵性、基礎性事項的控制力。

綜上所述,本文認為,在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的央地劃分方面,可以綜合適用兩種事權劃分標準。在具體適用方法上,“公共產品層次性標準”是更為基礎的劃分標準。該標準為發(fā)揮央地執(zhí)法優(yōu)勢,明確央地職能定位奠定了基礎;“事務性質標準”起到矯正作用,將被錯誤分配到地方管轄范圍內的執(zhí)法事項重新配置到中央,從而保障中央在海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面的主導地位。

五、海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的具體劃分

為深入推進依法治國,充分發(fā)揮中央和地方各自的優(yōu)勢和積極性,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了 “推進各級政府事權規(guī)范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”的要求。在此背景下,海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的央地劃分需要實現從政策主導到法律主導的轉變。只有規(guī)范海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的央地劃分,才能形成穩(wěn)定的央地分工合作格局,實現 “發(fā)揮地方執(zhí)法積極性”和 “強化中央主導地位”的平衡。故而,本文建議海洋環(huán)境保護相關立法對海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權限的合理劃分做出兩方面規(guī)定:一是劃定地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域及執(zhí)法邊界;二是明確地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域內中央海警可以介入的執(zhí)法事項。

(一)確定地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域

海洋生態(tài)環(huán)境是具有層次性的公共產品,其自身又可以劃分成區(qū)域性、跨區(qū)域性和全國性三個層次的公共產品。近岸海域生態(tài)環(huán)境接近區(qū)域性公共產品,適宜由沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機構負責該區(qū)域的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作。

1.依據 “公共產品層次性標準”劃分海洋生態(tài)環(huán)境層級。海洋生態(tài)環(huán)境是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng),不同海域的環(huán)境要素差別極大。海洋生態(tài)環(huán)境科學將海洋生態(tài)環(huán)境劃分為近岸海洋生態(tài)環(huán)境、近海海洋生態(tài)環(huán)境和遠海海洋生態(tài)環(huán)境三種類型[10](P8)。(1)近岸海洋生態(tài)環(huán)境指與大陸、島嶼、群島等海岸相毗連海域的海洋生態(tài)環(huán)境。該海域是陸地系統(tǒng)和海洋系統(tǒng)相互耦合的復合地帶,與陸地環(huán)境要素互動頻繁。(2)近海海洋生態(tài)環(huán)境指近岸海域外部界限平行向外一段距離海域的海洋生態(tài)環(huán)境。由于與海岸相隔一段距離,該海域的海洋生態(tài)環(huán)境與陸地環(huán)境要素的互動相對弱一些。(3)遠海海洋生態(tài)環(huán)境指近海海域外部界限向外一側海洋縱深區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境。該海域有獨特的自然條件和生物類群,該海域的環(huán)境要素與陸地沿海環(huán)境要素有顯著區(qū)別。

由此可知,不同類型的海洋生態(tài)環(huán)境具有不同的特性。從公共產品視角看,不同類型海洋生態(tài)環(huán)境的受益范圍存在差異。因此,本文認為,海洋生態(tài)環(huán)境本身是具有層次性的公共產品,需要區(qū)別看待:

(1)近岸海洋生態(tài)環(huán)境的受益范圍主要是沿海省份。沿海省份的居民生活質量、產業(yè)規(guī)劃布局、自然資源開發(fā)利用狀況等都與轄區(qū)內的近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)狀況、海洋環(huán)境質量密切關聯。沿海地方政府在獲取近岸海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法信息方面享有一定優(yōu)勢。并且,我國沿海地貌較為曲折,如渤海、黃海等近岸海域受地形制約,相鄰省 (直轄市、自治區(qū))內的海水交換速度緩慢,不同區(qū)域的沿海環(huán)境質量差異較為明顯①生態(tài)環(huán)境部2020年6月發(fā)布的 《2019年海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示,河北、廣西和海南近岸海域水質級別為優(yōu),遼寧、山東、江蘇、廣東近岸海域水質為良好,天津和福建近岸海域水質一般,上海和浙江近岸海域水質則極差?？梢?近岸海域水環(huán)境質量確實存在區(qū)域性差異。資料來源:生態(tài)環(huán)境部網站,網址:http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/jagb/,最后訪問日期2021年4月25日。。因此,近岸海洋生態(tài)環(huán)境具有相當程度的地域性特征,在類型上更接近區(qū)域性公共產品。

(2)近海海洋生態(tài)環(huán)境的受益范圍具有跨區(qū)域性。近海是我國從事海洋資源開發(fā),促進海洋經濟發(fā)展的重要空間區(qū)域,也是海上石油鉆進平臺的集中分布區(qū)域②近海油氣資源豐富,自2010年以來,我國近海油氣當量穩(wěn)定在5 000萬噸以上。參見潘云鶴、唐啟升主編:《海洋強國建設重點工程發(fā)展戰(zhàn)略》,海洋出版社2017年版,第216－217頁。。由于近海海域空間相對較大,海水交換速度快,一旦發(fā)生石油泄漏,會形成大面積污染,造成跨區(qū)域影響。因此,近海海洋生態(tài)環(huán)境保護需要跨區(qū)域執(zhí)法合作,近海海洋生態(tài)環(huán)境更接近跨區(qū)域性公共產品。

(3)遠海海洋生態(tài)環(huán)境的受益范圍遍及全國。遠海海域是我國的對外門戶,也是我國維護海洋權益、保證國防安全的重點區(qū)域。該區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境保護具有政治性意義,是我國保護海洋權益、宣誓海洋主權的主要方式之一。因此,遠海海洋生態(tài)環(huán)境保護與海上維權行動密不可分,在類型上屬于全國性公共產品。

依據 “公共產品層次性”理論,中央政府適合提供跨區(qū)域性和全國性公共產品,地方政府適合提供區(qū)域性公共產品。因而近海和遠海的海洋生態(tài)環(huán)境適宜由中央海警重點管理,近岸海域適合由沿海地方政府重點管理。據此,沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機構的執(zhí)法區(qū)域應為近岸海域。

2.地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法邊界的劃定。在明確近岸海域是地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域之后,需要繼續(xù)探討如何劃定地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法邊界,即如何劃定近岸海域外部邊界的問題。如果外部邊界劃定在距離海岸較近的位置,則近岸海域的面積較小,地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法范圍也較窄;反之,則近岸海域面積較大,地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法范圍也較寬。因此,近岸海域外部邊界所在位置決定著地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域范圍?！督逗Ｓ颦h(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范 第一部分 總則》(HJ 442.1—2020)采用了廣義的近岸海域概念。依據該技術規(guī)范定義,近岸海域指領海外部界限向陸一側的區(qū)域。在這一定義下,近岸海域的外部邊界就是領海外部界限,近岸海域面積與我國12海里以內的領海海域面積大致重合。如果將這一概念應用到海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面,我國領海海域就全部成為地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域。但是,將視野轉向域外,會發(fā)現一些沿海國家劃定的沿海地方政府執(zhí)法海域要窄于領海海域。例如,美國和澳大利亞都只將自領海基線起向海3海里的區(qū)域劃為州管轄海域,3海里以外的海域是聯邦海警局管轄海域①美國 《水下土地法案》(43 U.S.C.Section 1 301)規(guī)定,州政府管轄海岸線向海3海里寬的海域 (只有德克薩斯州和佛羅里達州墨西哥灣沿岸是例外,這兩個州的管轄海域擴展到9海里);聯邦政府管轄從3海里水域邊界向海至從基線算起200海里處的海域。資料來源:康奈爾法學院法律信息網,網址:https://www.law.cornell.edu/uscode/text/43/chapter-29,最后訪問日期2021年4月22日。澳大利亞的 《海上憲政解決方案》(Offshore Constitutional Settlement)劃分了聯邦和州的海域管轄權限。州管轄海岸線向海3海里海域;聯邦政府管轄3海里至200海里的海域。資料來源:澳大利亞環(huán)保官方網站,網址:https://soe.environment.gov.au/science/soe/2011-report/6-marine/1-introduction/1-1-the-jurisdictions,最后訪問日期2021年4月22日。。

本文認為,海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的近岸海域需要采用狹義概念。這是因為沿海地方政府的監(jiān)管能力和監(jiān)管資源有限,應當集中力量監(jiān)管與海岸帶聯系最為緊密、陸海物質和能量交換最為頻繁的海域。在這一海域內,由于陸海聯系緊密,陸海統(tǒng)籌更為必要,海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法迫切需要陸地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的支持與協助。由沿海政府負責該海域內的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法,能夠有效推動陸海監(jiān)管執(zhí)法的一體化。鑒于此,本文建議 《海洋環(huán)境保護法》綜合考慮各沿海地區(qū)陸海關聯狀況,只將與陸地聯系最為緊密的近岸海域作為沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機構的管轄區(qū)域;并且在領海外部界限向陸地一側海域內,確定地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域的外部邊界。

(二)明確地方執(zhí)法區(qū)域內的中央介入事項

在本文看來,所謂的中央 “必要的”執(zhí)法權,是指重要程度高 (具有國家戰(zhàn)略性、基礎性、關鍵性、涉及國家利益)的,或者影響范圍超出區(qū)域邊界 (包括利益覆蓋范圍、危害波及范圍)的事項的執(zhí)法權。即使相關案件發(fā)生于地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法區(qū)域內,此類事項也應當由中央海警機構集中管轄。此外,在事項的重要程度和影響范圍不確定、具體案件的重要程度可能提升、影響范圍可能擴大的情況下,中央海警機構可以參與地方執(zhí)法,以提前預防或及時控制更大范圍的利益損害。根據介入程度的不同,相關執(zhí)法事項分為 “中央集中管轄事項”和 “中央參與執(zhí)法事項”兩類。

1.依據 “事務性質標準”確定海警集中管轄事項。事實上,對于哪些是重要程度高、影響范圍廣、必須由中央級別的部門集中處理的事項,海洋環(huán)境保護領域的法律法規(guī)做了相關規(guī)定。但是,這些規(guī)定一般只適用于行政審批層面,而較少有海洋環(huán)境保護方面的法律法規(guī)要求將這些規(guī)定運用到行政執(zhí)法層面。建議 《海洋環(huán)境保護法》確立 “審批與執(zhí)法同級”原則,即中央政府部門審批的事項,由中央層面的海洋綜合執(zhí)法機構負責執(zhí)法;地方政府部門審批的事項,由地方層面的海洋綜合執(zhí)法機構負責執(zhí)法②在調研中筆者了解到,現在一般情況下是按照 “誰審批、誰監(jiān)督、誰執(zhí)法”的原則在操作。在海上生態(tài)環(huán)境審批主體與執(zhí)法主體分離的情況下,一些地區(qū)將這一原則引申為由中央層面的執(zhí)法機構負責由中央政府部門審批的事項,由地方層面的執(zhí)法機構負責地方政府部門審批的事項。本文認為,“審批與執(zhí)法同級”的表述更能體現出審批層級與執(zhí)法層級的對應關系。因此,建議海洋生態(tài)環(huán)境保護相關立法采用 “審批與執(zhí)法同級”的說法。。在這一原則指引下,海警集中管轄事項如下:

(1)海洋工程方面的海警集中管轄事項。海洋工程的環(huán)境影響評價采用分級、分類管理模式。中央和地方根據海洋工程的 “重要程度”和 “影響范圍”,分工負責不同性質、不同類型的海洋工程環(huán)境影響評價?！斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO項目污染損害海洋生態(tài)環(huán)境管理條例》(2018)第11條對由國務院主管部門核準的海洋工程環(huán)境影響評價書的類型進行了列舉。具體包括:涉及國家海洋權益、國防安全等特殊性質的工程;海洋礦產資源勘探開發(fā)及其附屬工程;50公頃以上的填海工程,100公頃以上的圍海工程;潮汐電站、波浪電站、溫差電站等海洋能源開發(fā)利用工程;由國務院或者國務院有關部門審批的海洋工程。上述五類海洋工程的重要程度高、影響范圍廣,因此相關環(huán)境影響評價書必須由中央級別的政府部門負責審核。依據 “審批與執(zhí)法同級”原則,這五類海洋工程的監(jiān)管執(zhí)法,也應當由中央海警機構負責。

(2)海洋傾廢方面的海警集中管轄事項。在傾倒行為取得傾倒許可證的情況下,可依據許可證的 “重要程度”以及傾倒廢棄物的 “危險程度”,確定海警集中管轄事項?！逗Ｑ髢A廢管理條例》(2017)第11條將傾倒許可證分為緊急許可證、特別許可證和普通許可證?！逗Ｑ髢A廢管理條例實施辦法》(2017)第5條將廢棄物劃分為一、二、三類。一類廢棄物危險程度最高,危害影響最大,必須取得緊急許可證,并在一類傾倒區(qū)實施傾倒。二類廢棄物具有一定毒性,要求取得特別許可證,并在二類傾倒區(qū)實施傾倒。三類廢棄物是低毒、無害的物質,要求取得普通許可證,在三類傾倒區(qū)實施傾倒。一類傾倒廢棄物有高度危害性,法律要求由中央級別的政府部門批準緊急許可證的發(fā)放①《海洋傾廢管理條例》(2017修訂)第11條第1項規(guī)定:“禁止傾倒附件一所列的廢棄物及其他物質 (見附件一)。當出現緊急情況,在陸地上處置會嚴重危及人民健康時,經國家海洋局批準,獲得緊急許可證,可到指定的區(qū)域按規(guī)定的方法傾倒?！?。依據 “審批與執(zhí)法同級”原則,一類傾倒廢棄物及一類傾倒區(qū)的監(jiān)督執(zhí)法應由中央海警集中管轄。

(3)海洋生態(tài)保護方面的海警集中管轄事項。海洋生態(tài)保護類執(zhí)法主要涉及海洋自然保護區(qū)執(zhí)法和海洋特別保護區(qū)執(zhí)法。海洋自然保護區(qū)指以海洋自然環(huán)境和資源保護為目的,依法把包括保護對象在內的一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域劃分出來,進行特殊保護和管理的區(qū)域②見 《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(1995)第2條。。依據 《自然保護區(qū)條例》(2017)第11條、《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(1995)第7條規(guī)定,海洋自然保護區(qū)有國家級保護區(qū)和地方級保護區(qū)之分。國家級海洋自然保護區(qū)經國務院批準而建立,在國內、國際有重大影響,具有重大科學研究和保護價值③《海洋自然保護區(qū)管理辦法》第7條第2款規(guī)定:“國家級海洋自然保護區(qū)是指在國內、國際有重大影響,具有重大科學研究和保護價值,經國務院批準而建立的海洋自然保護區(qū)。”。依據 “審批與執(zhí)法同級”原則,國家級海洋自然保護區(qū)應由中央海警管轄④從保護區(qū)執(zhí)法現狀來看,一些國家級海洋自然保護區(qū)依靠自己的海監(jiān)機構執(zhí)法,另一些國家海洋自然保護區(qū)則依托地方海監(jiān)機構執(zhí)法。在國家推行海洋綜合執(zhí)法體制改革,中國海監(jiān)并入中國海警的大背景下,國家級自然保護區(qū)內設的海監(jiān)機構失去了上級海監(jiān)的領導和監(jiān)督,不宜繼續(xù)作為常設執(zhí)法機構獨立于中央和地方海洋綜合執(zhí)法體制之外。將其逐步并入海警機構是較為合理的選擇。至于國家級自然保護區(qū)依托地方海監(jiān)執(zhí)法的做法,也不宜繼續(xù)推行。這不僅容易導致地方保護主義對國家級海洋自然保護區(qū)執(zhí)法的干擾,還容易造成央地執(zhí)法權責的混亂。在設立省級海警局的情況下,由省級海警局接手國家級自然保護區(qū)的執(zhí)法事項更為合理。。海洋特別保護區(qū)指具有特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海洋開發(fā)利用特殊要求,需要采取有效的保護措施和科學的開發(fā)方式進行特殊管理的區(qū)域⑤見 《海洋特別保護區(qū)管理辦法》(2010)第2條。。依據 《海洋特別保護區(qū)管理辦法》(2010)第11條規(guī)定,海洋特別保護區(qū)也有國家級和地方級之分。國家級海洋特別保護區(qū)不僅具有重大海洋生態(tài)保護、生態(tài)旅游、重要資源開發(fā)價值,還會涉及國家海洋權益的維護。因此,國家級海洋特別保護區(qū)同樣應當由中央海警負責執(zhí)法⑥海洋特別保護區(qū)的執(zhí)法現狀與海洋自然保護區(qū)相似。海洋特別保護區(qū)內的海監(jiān)機構、中央海警機構和沿海地方政府海洋綜合執(zhí)法機構執(zhí)法權劃分不清,執(zhí)法關系混亂。在海洋綜合執(zhí)法體制改革的背景下,有必要重新確定海洋特別保護區(qū)的執(zhí)法主體與執(zhí)法權限。。

2.依據 “事務性質標準”確定海警參與執(zhí)法事項。(1)緊急、突發(fā)情況下的海警參與執(zhí)法。在 “重要程度”“影響范圍”較為確定的情況下,中央和地方分工負責近岸海域的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項,有助于提升整體執(zhí)法效能。但是,在發(fā)生緊急、突發(fā)情況,案件的重要程度和影響范圍不確定時,中央海警參與地方執(zhí)法,可以提升執(zhí)法反應速度,有效預防和控制危害的擴大。緊急、突發(fā)情況主要有三種:一是移動船舶、設備造成海洋污染事故。由于海水具有流動性,污染物質會隨著時間推移而不斷擴散。為了防止區(qū)域性海洋環(huán)境污染演變?yōu)榭鐓^(qū)域性海洋環(huán)境污染,有必要使中央海警與地方海洋執(zhí)法機構共同行使海洋污染事故的調查權和處罰權;二是執(zhí)法證據面臨滅失的風險。在海洋傾廢活動中,未取得許可證的海上違法傾倒行為轉瞬即逝,相關證據的采集難度大。中央海警與地方海洋執(zhí)法機構共同負責近岸海域海上傾廢行為的監(jiān)督檢查,能夠提升違法證據的發(fā)現幾率。三是近岸海域內的海上執(zhí)法涉外糾紛以及其他海上緊急事件。海警參與附近海域的緊急事件處置行動,可以提升整體的緊急事件應對能力。建議立法賦予海警在上述三類情況下的近岸海域執(zhí)法權。在海洋污染事故方面,規(guī)定由海警和地方海洋執(zhí)法機構共同行使海洋污染事故的調查權和處罰權。海警與地方海洋執(zhí)法機構持不同行政處罰意見時,可提交中國海警局及其海區(qū)分局作最終處罰決定①《海洋環(huán)境保護法》(2014)第19條明確規(guī)定,各海上執(zhí)法機構在海洋污染事故方面可以進行聯合執(zhí)法。《海警法》第20條第6款要求海警按照規(guī)定權限參與海洋環(huán)境污染事故的應急處置和調查處理。但條文沒有具體規(guī)定海警在海洋污染事故方面的權限,以及和地方海洋執(zhí)法機構的關系。;在海洋傾廢方面,規(guī)定由海警和地方海洋執(zhí)法機構共同行使近岸海域內的海上傾廢行政檢查權。海警在現場檢查中發(fā)現由地方管轄的海上傾廢案件時,需將相關證據移交給地方海洋執(zhí)法機構作立案和處罰決定;在海上執(zhí)法涉外糾紛以及海上緊急事件方面,規(guī)定由海警和地方海洋執(zhí)法機構共同處理相關案件。

(2)涉嫌違法犯罪、行為人暴力抗法或逃逸情況下的海警參與執(zhí)法。海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法案件如果涉及違法犯罪、行為人暴力抗法或逃逸等情形,意味著案件的危害程度和嚴重程度升級。在此情況之下,單純的行政手段難以起到威嚇、震懾的作用。依據 《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》《海警法》(2021)的規(guī)定,中央海警享有軍事、行政、刑事三方面的執(zhí)法權限。由海警參與執(zhí)法行動,可以增強海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的威懾力,為地方海洋執(zhí)法機構提供強制力保障。建議立法規(guī)定海警在涉嫌違法犯罪、行為人暴力抗法或逃逸情況下的執(zhí)法協助義務。

六、結 語

劃定地方海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法邊界以及明確地方執(zhí)法區(qū)域內的中央介入事項,可以使中央和地方形成分工合作的執(zhí)法格局?！肮伯a品層次性標準”提供了基礎性的權力劃分方案:近岸海域是沿海地方政府及其海洋執(zhí)法機構的重點執(zhí)法海域;近海和遠海是中央海警的重點執(zhí)法海域。“事務性質標準”對基礎性方案予以矯正和調適:近岸海域內重要程度高、影響范圍廣的事項,由中央海警集中管轄;近岸海域內重要程度和影響范圍會隨時變化,重要程度和影響范圍可能提升的事項,中央海警和地方海洋執(zhí)法機構共同管轄;近岸海域內其他事項由地方沿海政府及其海洋執(zhí)法機構主要管轄。此外,相關立法還可以通過確立案件移送機制、聯合執(zhí)法機制、中央對地方的執(zhí)法監(jiān)督機制的方式,推動央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的深度合作。

由于中央海警和地方海洋執(zhí)法機構不存在行政隸屬關系,央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的劃分不能再采取行政分權的方式,而必須轉向法律分權②所謂行政分權,指法律不對央地權力劃分作直接規(guī)定,而是由中央統(tǒng)一部署后,“自上而下”逐級執(zhí)行。但在地方實踐中,遵循中央政策部署幾乎成為照搬照抄中央政策的內容。因而行政分權容易出現央地權力同質化的現象。參見張忠民、冀鵬飛:《論生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的事權配置邏輯》,《南京工業(yè)大學學報 (社會科學版)》2020年第6期。。在海洋環(huán)境保護相關法律法規(guī)中規(guī)范中央和地方的海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權配置,是海洋環(huán)境保護領域內央地事權劃分規(guī)范化、法律化的具體路徑。