于文軒，孫昭宇

旨在彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)制度不足的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)設(shè)，在我國(guó)經(jīng)歷了試點(diǎn)試行到全面推廣的實(shí)踐發(fā)展歷程。從2015年印發(fā) 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱 《試點(diǎn)方案》）到2017年底出臺(tái) 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱 《改革方案》），再到2020年發(fā)布 《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《若干意見(jiàn)》），生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革逐步推進(jìn)，在艱辛起步后取得了顯著成效。生態(tài)環(huán)境損害的有效救濟(jì)是建構(gòu)以環(huán)境安全、生物安全、系統(tǒng)安全為組成部分的生態(tài)安全體系的關(guān)鍵內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)之一。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度回應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代要求和環(huán)境治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)需求。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制中的關(guān)鍵內(nèi)容，其法律屬性辨識(shí)和規(guī)則建構(gòu)一直是理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注焦點(diǎn)。賠償磋商制度轉(zhuǎn)變了 “命令-控制”型的傳統(tǒng)行政管制模式，引入基于平等交流和自由意志的協(xié)商要素，體現(xiàn)了公權(quán)行使色彩與私法自治屬性交織的特征，這使得賠償磋商的制度屬性界定呈現(xiàn)諸多分歧。學(xué)界多立足于 “公私法分隔對(duì)立”的邏輯，以純粹推理性分析論證或以 《改革方案》制度文本倒推賠償磋商制度的屬性。然而，現(xiàn)有觀點(diǎn)存在分析脫離文本、論證視角單一、理論脫離實(shí)踐等問(wèn)題，難以為賠償磋商的制度設(shè)計(jì)和功能發(fā)揮提供適切的理論基礎(chǔ)。本文將基于 “公私協(xié)作”的邏輯思路，選擇洽切的解釋路徑，反思和厘定賠償磋商制度的性質(zhì)，并以此為基點(diǎn)進(jìn)行賠償磋商制度的規(guī)則建構(gòu)。

一、學(xué)理辨思：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)爭(zhēng)議及其因由

對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)的界定，有主張賠償磋商系民事行為的私法屬性論，還有主張賠償磋商應(yīng)歸入行政行為的公法屬性論。私法屬性論和公法屬性論依循不同的推演路徑，分別對(duì)賠償磋商制度的法律屬性進(jìn)行了闡釋，但其解釋力均存在一定的瑕疵，需要深入探究。

（一）私法屬性論：難以回避的邏輯瑕疵

私法屬性論主張生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的本質(zhì)是民事行為，認(rèn)為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人處于平等的地位，磋商過(guò)程充分體現(xiàn)了意思自治的精神，雙方基于自由協(xié)商主義就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等問(wèn)題達(dá)成賠償協(xié)議，屬私法自治領(lǐng)域的民事協(xié)商行為。相應(yīng)地，應(yīng)將賠償磋商形成的磋商協(xié)議視為民事合同[1]。此類(lèi)觀點(diǎn)又可細(xì)分為純粹民事性質(zhì)論和基于公法元素的民事性質(zhì)論。

關(guān)于純粹民事性質(zhì)論，持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：從主體來(lái)看，作為賠償權(quán)利人的省市級(jí)政府是以自然資源所有者代表之身份與責(zé)任主體進(jìn)行磋商，雙方是地位完全平等的民事主體[2]（P38），政府“褪去”了其環(huán)境行政管理者的 “外衣”；從過(guò)程來(lái)看，雙方通過(guò)平等協(xié)商、自由溝通的方式就生態(tài)環(huán)境修復(fù)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商；從目的來(lái)看，賠償磋商旨在填補(bǔ)或恢復(fù)生態(tài)環(huán)境之損害，而非對(duì)責(zé)任主體之懲罰。純粹民事性質(zhì)論遵循法教義學(xué)的路徑，以 《改革方案》文本為切入點(diǎn)，主張賠償權(quán)利人的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)源于自然資源國(guó)家所有權(quán)，并基于 “自然資源國(guó)家所有權(quán)—國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)—國(guó)務(wù)院授權(quán)省、市兩級(jí)政府行使國(guó)家所有權(quán)”這一邏輯證成制度設(shè)計(jì)的合理性[3]（P86）?；诠ㄔ氐拿袷滦再|(zhì)論則從目的論的角度對(duì)純粹民事性質(zhì)論進(jìn)行了修正，主張以公共信托理論[4]或環(huán)境利益理論[5]為索賠請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，認(rèn)為賠償磋商以對(duì)環(huán)境公共利益的填補(bǔ)為主旨[6]，雖生態(tài)環(huán)境損害涉及公法問(wèn)題且實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任的手段兼具公私法混合性質(zhì)，但究其本質(zhì)，仍應(yīng)劃歸民事范疇[7]，屬涉及公法元素的特殊民事行為。

事實(shí)上，純粹民事性質(zhì)論及其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)理論難以實(shí)現(xiàn)邏輯自洽，也無(wú)法全面回應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制的功能定位和現(xiàn)實(shí)需求，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先是方法層面。法教義學(xué)以實(shí)在法秩序?yàn)橐罁?jù)，以此為前提進(jìn)行體系化邏輯分析和法律解釋[8]（P17）。然而，《改革方案》《若干意見(jiàn)》尚處于制度改革的探索階段，政策性文件中的導(dǎo)向并不意味著制度定性的絕對(duì)合理性。其次是請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)層面。自然資源所有權(quán)的設(shè)置具有一定局限性，陽(yáng)光、大氣 （空氣）等不宜也不應(yīng)設(shè)置國(guó)家所有權(quán)。同時(shí)，自然資源所有權(quán)不僅有國(guó)家所有形式，而且包括集體所有，如此規(guī)定既有 “抹殺自然資源集體所有權(quán)之嫌”，又會(huì)在作限縮性解釋的前提下暴露出集體所有自然資源受損后賠償權(quán)利人的角色缺位弊端[3]（P87）。不僅如此，由于自然資源難以涵蓋生態(tài)環(huán)境的全部?jī)?nèi)涵，這一理論僅可適用于與自然資源相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害，而面對(duì)其他環(huán)境污染、生態(tài)破壞等情形，其解釋力則稍顯無(wú)力，盲目的擴(kuò)張解釋會(huì)影響理論自身的邏輯自洽性?？梢?jiàn)，引入自然資源國(guó)家所有權(quán)理論雖“表面上”解決了政府賠償權(quán)利人身份的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但該理論難以回應(yīng)賠償磋商行政職權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)特征，也難以為生態(tài)環(huán)境損害賠償私益訴訟的屬性認(rèn)定提供合理詮釋。再次是在制度運(yùn)行層面。純粹民事性質(zhì)說(shuō)的視野范圍稍顯狹窄，忽略了一些關(guān)鍵問(wèn)題：賠償磋商制度旨在維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益而非保護(hù)國(guó)家所有自然資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，不應(yīng)忽視賠償磋商公益保護(hù)目的背后的公權(quán)屬性而僅關(guān)注磋商過(guò)程中 “平等協(xié)商”這一實(shí)現(xiàn)制度目的的私法化手段[9]（P16）。同時(shí)，政府在賠償磋商過(guò)程中彰顯的行政主導(dǎo)性，純粹民事性質(zhì)說(shuō)也難以對(duì)其提供圓滿解釋。“公法的規(guī)范是強(qiáng)制性的，必須無(wú)條件遵守”，不得由個(gè)人之間的協(xié)議而變更，而 “私法規(guī)范是任意性的”[10]（P13）。涉及公共利益保護(hù)的賠償磋商制度，其 “意思自治”、“平等協(xié)商”并非完全任意性，賠償權(quán)利人亦不可對(duì)權(quán)利進(jìn)行隨意處分，磋商過(guò)程必然要受到以公共利益保護(hù)為限的約束，純粹民事性質(zhì)論顯然未能對(duì)此提供令人信服的解釋。

基于公法元素的民事性質(zhì)論，關(guān)注到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度維護(hù)公共利益的實(shí)質(zhì)目的，認(rèn)為政府系環(huán)境公共利益之代表。但是，這一觀點(diǎn)難以回應(yīng)下述質(zhì)疑：其一，在已然關(guān)注到賠償磋商制度公法元素的前提下，仍將整個(gè)磋商制度定性為民事性質(zhì)的依據(jù)何在[6]（P49）?如何合理解釋政府在賠償磋商制度運(yùn)行中體現(xiàn)的行政主導(dǎo)性?其二，政府的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)決定了其在磋商過(guò)程中同時(shí)承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任認(rèn)定裁判者的身份，若政府既作為公共利益的代表又作為責(zé)任認(rèn)定的裁判者，如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)才能避免此種身份混同?其三，僅以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的行為外觀和制度規(guī)則為參照，是否能夠真正契合并實(shí)現(xiàn)賠償磋商制度的功能價(jià)值?由此觀之，基于公法元素的民事性質(zhì)論似乎也難以為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的屬性界定提供恰當(dāng)?shù)慕忉尅?/p>

（二）公法屬性論：有限糾偏之弊

公法屬性論者將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商定性為一種行政行為。由于視角的差異，在堅(jiān)持行政性質(zhì)的基本定位的前提下，這一觀點(diǎn)又可具體細(xì)分為協(xié)商行政說(shuō)、行政契約說(shuō)、行政裁決說(shuō)、行政事實(shí)行為說(shuō)。

有觀點(diǎn)將賠償磋商視為一種具有合作性、協(xié)商性的弱權(quán)性行政行為，是為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害需求而催生的傳統(tǒng)行政規(guī)制手段之變革[11]，生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的締結(jié)則是協(xié)商行政的具體表現(xiàn)，其理由可以歸納為四個(gè)方面：從主體看，磋商主體包括以省市級(jí)政府為代表的賠償權(quán)利人和造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人兩方，磋商制度通過(guò)探索一種新型治理邏輯——即協(xié)商合作式的柔性治理范式，修正了賠償權(quán)利人的剛性、強(qiáng)制性行政權(quán)[12]（P49）。從過(guò)程看，協(xié)商并非絕對(duì)意義上的民事商談，仍帶有濃厚的協(xié)商行政屬性，除卻磋商會(huì)議期間平等原則和意思自治原則的背書(shū)，鑒定評(píng)估的運(yùn)行、賠償磋商的啟動(dòng)、賠償協(xié)議的執(zhí)行以及實(shí)施成效的監(jiān)督等工作，均或多或少體現(xiàn)了行政規(guī)制意義上的公權(quán)行使，賠償權(quán)利人仍保有行政優(yōu)位性。從手段看，行政法理念的變革使得傳統(tǒng) “命令—控制性”的單方性行政管理模式，轉(zhuǎn)向了體現(xiàn)民主、協(xié)商、合作精神的參與性協(xié)商行政模式[13]，在這種 “協(xié)商-合作”型的治理模式下，不能完全剔除行政權(quán)力的運(yùn)用和主導(dǎo)。從目的看，該觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)洞悉賠償磋商的最終目的，即除了救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境這一直接目的或曰表層目的外，還內(nèi)隱著行政機(jī)關(guān)基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理職能以維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益這一終極目的[14]（P92）。賠償權(quán)利人肩負(fù)的公共利益保護(hù)職責(zé)，彰顯了賠償磋商的公權(quán)屬性，“平等磋商”只是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益保護(hù)這一根本目的的一種手段。

行政契約 （協(xié)議）說(shuō)主張?zhí)撁袷路申P(guān)系的局限，認(rèn)為 “賠償磋商是環(huán)境行政公權(quán)力行使的必要延伸”，是 “超越公私法的二元區(qū)隔尋求一種融貫性解答”。有論者以行政契約的形式為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，著重考察磋商協(xié)議之締結(jié)，通過(guò)分析賠償磋商達(dá)致的磋商協(xié)議與行政法領(lǐng)域的行政契約在構(gòu)成要件上的映照關(guān)系，將磋商協(xié)議定性為協(xié)商行政視角下為滿足公共利益目的而達(dá)成的行政契約，從而確定賠償磋商的 “公權(quán)行政屬性”[15]（P176－179）。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng) “立足于公法屬性的基本定位”，將賠償磋商界定為行政裁決，將賠償磋商視為 “對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的裁判”，賠償權(quán)利人在賠償磋商過(guò)程中行使的公法調(diào)查權(quán)、執(zhí)行權(quán)等屬行政裁決中準(zhǔn)司法權(quán)的行使[3]（P50－51）。行政事實(shí)行為說(shuō)則從 《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的政府及其組成部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防義務(wù)、改善義務(wù)、填補(bǔ)義務(wù)和合作義務(wù)等四類(lèi)法律義務(wù)著手，認(rèn)為賠償磋商是一種非正式的 “協(xié)商”，系法律義務(wù)的表現(xiàn)形式之一，屬于行政事實(shí)行為[16]（P86）。生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商更似一種需行政相對(duì)人協(xié)助的行政行為[17]，磋商協(xié)議的達(dá)成與否基于賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人的自愿協(xié)商，磋商與磋商協(xié)議之間實(shí)乃手段與目的之關(guān)系，磋商協(xié)議只是承載一致結(jié)論的書(shū)面指代，本身并無(wú)強(qiáng)制約束力。

概言之，公法屬性論試圖破除公私對(duì)立的思維定勢(shì)并努力營(yíng)造公私協(xié)動(dòng)的和諧圖景，將私法規(guī)制形式納入公法體系之中。這一嘗試與現(xiàn)代行政法的變遷脈絡(luò)相契合，具有一定進(jìn)步性，這也是行政民主化水平提升、法治政府建設(shè)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的變革趨勢(shì)使然。但是，公法屬性說(shuō)仍未擺脫或公或私的單一解釋進(jìn)路，僅是對(duì)公法規(guī)制方式的有限糾偏。通過(guò)考察現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行過(guò)程，公法屬性說(shuō)也暴露出其局限性和片面性，對(duì)一些關(guān)鍵問(wèn)題解釋力有限，無(wú)法回應(yīng)賠償磋商制度的現(xiàn)實(shí)需要甚至脫離制度實(shí)踐。

首先，協(xié)商行政說(shuō)認(rèn)為賠償磋商制度的核心特質(zhì)—— “協(xié)商”不同于 “傳統(tǒng)私法論者主張的絕對(duì)意義上的民事商談”，在搭建協(xié)商階段雙方間平等關(guān)系的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在調(diào)查與執(zhí)行階段的 “公權(quán)行政運(yùn)行邏輯”。這種觀點(diǎn)過(guò)于強(qiáng)調(diào)公法規(guī)制的執(zhí)行力和高效性等價(jià)值，忽視了賠償義務(wù)人在磋商過(guò)程中的磋商與否的配合權(quán)、締結(jié)與否的選擇權(quán)以及接受與否的自由權(quán)，忽略了 《改革方案》試圖借助私法形式實(shí)現(xiàn)公法上公共利益保護(hù)的制度設(shè)計(jì)目的，背離雙方自愿選擇賠償磋商的初衷[18]（P116）。

其次，行政契約說(shuō)將磋商協(xié)議視為行政契約或曰行政協(xié)議，行政契約的內(nèi)容要件要求其內(nèi)容必須有行政法上的權(quán)利義務(wù)[19]（P5），但經(jīng)磋商達(dá)成的協(xié)議所規(guī)定的內(nèi)容并未直接產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務(wù)；行政契約的意思要件要求契約須經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商一致達(dá)成，從意思表示的構(gòu)成要件來(lái)看，意思表示中的內(nèi)心意思包括 “行為意思、表示意思與效果意思”，賠償磋商不具有效果意思這一內(nèi)心意思要素[16]（P85）。同時(shí)，行政契約說(shuō)也無(wú)法為 《改革方案》規(guī)定的司法確認(rèn)制度提供合理解釋。此外，賠償磋商協(xié)議的屬性界定應(yīng)一體定性還是應(yīng)拆開(kāi)分別定性?協(xié)議內(nèi)容的 “重要要素”和 “非重要要素”如何客觀界定?探究這些棘手問(wèn)題會(huì)陷入往復(fù)的邏輯循環(huán)，無(wú)法找尋解決問(wèn)題的合理路徑[20]（P44）。

再次，行政裁決說(shuō)的邏輯理路值得斟酌。該觀點(diǎn)為使賠償磋商的制度屬性得以劃歸行政裁決范疇①因?yàn)樾姓脹Q的對(duì)象是平等主體當(dāng)事人之間發(fā)生的特定民事糾紛。詳見(jiàn)葉必豐：《行政法與行政訴訟法》（第五版），中國(guó)人民大學(xué)出版社，2019年版，第147頁(yè)。，將磋商的對(duì)象視為 “生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任者與環(huán)境利益受侵害的公眾之間的民事糾紛”，認(rèn)為 “政府是公眾和責(zé)任主體之外的第三方”。這種解釋既混淆了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實(shí)際參與主體，又模糊了磋商對(duì)象的真實(shí)內(nèi)涵，也背離了磋商雙方主體自愿選擇進(jìn)行賠償磋商的初衷。

復(fù)次，行政事實(shí)行為說(shuō)似乎旨在基于 《改革方案》的規(guī)范文本和預(yù)設(shè)的規(guī)則體系進(jìn)行理念革新，但也不具有足夠的解釋力。一方面，該觀點(diǎn)未能關(guān)注到行政事實(shí)行為背后的模糊性，行政行為方式的變動(dòng)性和行政事實(shí)行為概念內(nèi)涵的不確定性反而會(huì)加劇賠償磋商法律屬性界定的難度②在我國(guó)，行政事實(shí)行為更多是一個(gè)學(xué)理概念而非一個(gè)法律概念，關(guān)于行政事實(shí)行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)還存在爭(zhēng)議和模糊之處，行政事實(shí)行為本身就是一個(gè)內(nèi)涵不確定、外延又具有開(kāi)放性特征的概念，行政行為方式的變動(dòng)性也加劇了行政事實(shí)行為在內(nèi)涵上的不確定性。詳見(jiàn)王鍇：《論行政事實(shí)行為的界定》，《法學(xué)家》2018年第4期。。另一方面，由于行政事實(shí)行為對(duì)法律關(guān)系的產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)過(guò)程有重要影響，所以也應(yīng)受行政法調(diào)整[21]，這同樣與 《改革方案》的規(guī)定有所出入，似又陷入邏輯悖論。此外，依照行政事實(shí)行為說(shuō)，賠償磋商無(wú)法直接產(chǎn)生法律效果[22]（P35），磋商結(jié)果無(wú)論成功與否都具有法律上的不確定性，如何證成賠償磋商制度存在的合理性和必要性又會(huì)成為新的問(wèn)題。因此，行政事實(shí)行為說(shuō)也未能實(shí)現(xiàn)其緊密結(jié)合《改革方案》規(guī)范文本并結(jié)合規(guī)則體系預(yù)設(shè)的功能進(jìn)行合理解釋的原初目標(biāo)，與磋商制度運(yùn)行實(shí)踐中的程序性規(guī)定、法律責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制相脫節(jié)[18]（P116）。

此外，公法屬性論在救濟(jì)方式方面也存在局限性，弱化了磋商協(xié)議違約的救濟(jì)。一方面，協(xié)商行政說(shuō)、行政契約說(shuō)和行政裁決說(shuō)主張廢除磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度，根據(jù)具體情形選擇代履行方式或者依照 《行政強(qiáng)制法》第53條申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式來(lái)保障賠償協(xié)議的執(zhí)行。從執(zhí)行效率來(lái)看，似乎這一救濟(jì)方式更具優(yōu)越性，但是如此設(shè)計(jì)則架空了賠償磋商制度的功能價(jià)值，又回歸傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式，有違賠償磋商制度的創(chuàng)設(shè)初衷。行政機(jī)關(guān)直接運(yùn)用行政監(jiān)管職權(quán)作出行政決定豈不更加高效，何至徒增一道 “磋商程序”?另一方面，行政事實(shí)行為說(shuō)主張應(yīng)以公證程序?yàn)橹鳛槠涮峁?shí)效保障。但事實(shí)上，公證程序僅能為磋商協(xié)議的真實(shí)性和合法性提供證明，卻無(wú)法保證磋商協(xié)議的實(shí)施效果，賠償義務(wù)人不履行或者履行不適當(dāng)?shù)模孕杞柚谒痉α康闹С?，公證程序?qū)嵞送皆龇爆崱?/p>

二、性質(zhì)廓清：雙階理論視角下的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律屬性辨識(shí)，需要破除 “公私對(duì)立”的理論藩籬，擺脫 “非公即私”式的思維定勢(shì)，通過(guò)考察賠償磋商制度的具體運(yùn)行過(guò)程，在兼顧公私面向的基礎(chǔ)上以一種更為恰當(dāng)?shù)囊暯敲魑鋺?yīng)然屬性。德國(guó)行政法上的雙階理論，可以為賠償磋商制度法律屬性的厘定提供恰切的解釋路徑和分析理路，并有助于在反映制度全貌的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)邏輯自洽。

（一）機(jī)理解析：雙階理論的源起與適用

雙階理論主張將復(fù)雜的生活關(guān)系劃分為兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)但性質(zhì)相異的階段，并選擇適用不同性質(zhì)的法律規(guī)范，著眼于解決在借助私法方式執(zhí)行行政任務(wù)或行使公權(quán)力時(shí)如何進(jìn)行有效規(guī)制這一問(wèn)題。這一理論最初由德國(guó)學(xué)者漢斯·彼得·易普森 （Hans Peter Ipsen）在公私法二元對(duì)立的歷史背景下提出，旨在解決因國(guó)家給予私人 “生存照顧服務(wù)”（補(bǔ)助）所引發(fā)的法律救濟(jì)問(wèn)題。

易普森在 《對(duì)私人的公法補(bǔ)助》中對(duì)雙階理論作了系統(tǒng)論述。他以國(guó)家干預(yù)主義為視角，結(jié)合利益說(shuō)之標(biāo)準(zhǔn)，將政府向私人提供補(bǔ)助這一關(guān)系截然劃分為兩個(gè)階段：第一階段為決定階段，即是否批準(zhǔn)向私人提供補(bǔ)助，將政府 “決定”行為視為公權(quán)力之行使，政府與私主體形成公法法律關(guān)系，適用公法以規(guī)范和調(diào)整；第二階段為履行階段，即政府如何具體向私人提供補(bǔ)助，政府的 “履行”行為屬私法行為，雙方依貸款合同形成私法借貸關(guān)系，受到私法的約束[14]（P94－95）。

雙階理論的提出，既裨益于私人申請(qǐng)公共補(bǔ)助權(quán)益之保護(hù)，亦有益于實(shí)現(xiàn)政府借助私法方式活動(dòng)時(shí)的有效規(guī)制，在理論界與實(shí)務(wù)界產(chǎn)生了重要影響，但其正當(dāng)性基礎(chǔ)卻隨著行政法學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了由質(zhì)疑到肯定的嬗變過(guò)程。這一理論在誕生伊始頗受質(zhì)疑，受到以沃爾夫?yàn)榇淼?“行政私法理論”的挑戰(zhàn)，沃爾夫等人主張以 “行政私法理論”代替 “雙階理論”，即，在界定公法與私法具體劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)考察該某一行為所適用的法律規(guī)范系歸屬于公法還是私法來(lái)判斷該行為的具體屬性[23]。傳統(tǒng)行政法學(xué)秉持的公私法嚴(yán)格對(duì)立思維，動(dòng)搖了雙階理論存續(xù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代興起的新行政法學(xué)思想，主張公法與私法應(yīng)當(dāng)從對(duì)抗轉(zhuǎn)向合作，提倡公私法的 “交互支持”，為雙階理論提供了新的研究視角和分析框架，重新穩(wěn)固其正當(dāng)性基礎(chǔ)，雙階理論隨之獲得復(fù)蘇和肯定。在此背景下，在某些特定范圍以私法方式執(zhí)行直接行政任務(wù)，具有可行性和適法性[24]（P37）。將復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行階段拆解后分別歸屬不同性質(zhì)的法律關(guān)系進(jìn)而明確應(yīng)適用的法律規(guī)范，明顯優(yōu)于對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行純粹公法關(guān)系抑或純粹私法關(guān)系的劃分并重疊或混合適用公私法律規(guī)范。兼顧公法與私法多面屬性的雙階理論，正視社會(huì)關(guān)系的多重屬性，一方面試圖保證法治國(guó)家之約束，另一方面又試圖借助成熟且實(shí)用的私法形式[24]（P427），通過(guò)建構(gòu)多重法律關(guān)系間的層次結(jié)構(gòu)，為涉及公私法雙領(lǐng)域的復(fù)雜性法律爭(zhēng)議之解決提供更為合理的救濟(jì)途徑和更全面的法律保護(hù)。

目前，德國(guó)的貸款和擔(dān)保性質(zhì)補(bǔ)貼處理、公法組織形式的公共設(shè)施利用、國(guó)有土地出讓等諸多領(lǐng)域，雙階理論仍為司法實(shí)踐所應(yīng)用。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的政府采購(gòu)立法承繼了雙階理論并進(jìn)行了修正和創(chuàng)新。該法規(guī)定，因招標(biāo)、審標(biāo)和決標(biāo)之爭(zhēng)議采取提出異議、申訴等公法途徑予以救濟(jì)①參見(jiàn) 《政府采購(gòu)法》（臺(tái)灣地區(qū)）第74條。；而履約爭(zhēng)議則需通過(guò)調(diào)解、仲裁等方式尋求私法救濟(jì)，且規(guī)定調(diào)解程序及效力除有特殊說(shuō)明應(yīng)準(zhǔn)用民事訴訟法之規(guī)定①參見(jiàn) 《政府采購(gòu)法》（臺(tái)灣地區(qū)）第85條之1。。我國(guó) 《政府采購(gòu)法》也彰顯了雙階理論之蘊(yùn)意，該法所規(guī)制的政府采購(gòu)行為具有顯著的公法屬性②參見(jiàn) 《政府采購(gòu)法》的第6條、第13條，第58條。，但該法的第43條卻又規(guī)定 “政府采購(gòu)合同適用合同法”。最高院關(guān)于國(guó)有土地出讓合同糾紛的司法解釋中也體現(xiàn)了雙階理論之運(yùn)用：2005年最高院出臺(tái)的 《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》將國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛納入民事審判范疇，然而2010年最高院又將土地行政主管部門(mén)與競(jìng)得人簽署的成交確認(rèn)書(shū)定性為具體行政行為③參見(jiàn) 《關(guān)于拍賣(mài)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門(mén)與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)行為的性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》。。在實(shí)踐中，嘗試適用雙階理論以解決在行政協(xié)議履行過(guò)程中所引發(fā)爭(zhēng)議的司法判例也屢見(jiàn)不鮮④例如 “黃璟訴江蘇省教育廳不履行教育行政協(xié)議案”（[2015]蘇行終字第00282號(hào)）；“南陽(yáng)市億龍礦業(yè)有限公司與南召縣國(guó) 土資源局地質(zhì)礦產(chǎn)行政合同糾紛案”（[2015]宛行初字第90號(hào)）。。一些學(xué)者還提倡自然資源特許使用[25]、國(guó)有土地出讓等合同 （協(xié)議）[26]的救濟(jì)可以通過(guò)雙階理論建構(gòu)一種混合救濟(jì)模式，以克服單一救濟(jì)途徑的保護(hù)失衡。

（二）屬性厘定：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的雙階構(gòu)造

雙階理論摒棄 “非公即私”式的思維定勢(shì)，不再囿于私法性質(zhì)和公法性質(zhì)劃分的桎梏，從過(guò)程論的視角將制度的運(yùn)行劃分為不同階段，為復(fù)合型法律制度的屬性界定提供更加周延的解釋進(jìn)路，兼顧公益和私益的協(xié)同保護(hù)。以雙階理論的蘊(yùn)含機(jī)理為分析框架，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的運(yùn)行過(guò)程，可以劃分為以調(diào)查評(píng)估與磋商啟動(dòng)為核心內(nèi)容的第一階段和以協(xié)議締結(jié)與履行為核心內(nèi)容的第二階段。針對(duì)不同階段，可分別進(jìn)行法律屬性的識(shí)別。

第一階段體現(xiàn)公法屬性。生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等基礎(chǔ)性工作無(wú)不顯現(xiàn)政府等公權(quán)力部門(mén)行政主導(dǎo)權(quán)之運(yùn)用，具有鮮明的公權(quán)行使色彩。政府作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，有履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。從損害前期調(diào)查、損害鑒定評(píng)估、到評(píng)估報(bào)告和修復(fù)方案的形成等工作，均需要借由行政機(jī)關(guān)行政調(diào)查權(quán)的行使方可展開(kāi)。《若干意見(jiàn)》中 “關(guān)于索賠的啟動(dòng)”、“關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查”、“關(guān)于鑒定評(píng)估”等問(wèn)題的規(guī)定，表明磋商程序的觸發(fā)主動(dòng)權(quán)由行政機(jī)關(guān)保有，并體現(xiàn)了行政主導(dǎo)的單方性和強(qiáng)制性。在這一階段，為實(shí)現(xiàn)正義價(jià)值和效率價(jià)值的平衡，由行政機(jī)關(guān)的職權(quán)主義與能動(dòng)特質(zhì)起支配作用的公權(quán)行使邏輯充分貫徹[15]（P191），著重強(qiáng)調(diào)行政規(guī)制意義上的公權(quán)屬性。

第二階段凸顯私法屬性。這一階段以平等自愿為原則，主張采取非對(duì)抗式糾紛處理方式達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮弦猓越?gòu)賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人平等的民事法律關(guān)系，借助私法制度安排助力公法任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，具有顯著的私法屬性。由 《改革方案》可見(jiàn)，我國(guó)在推行賠償磋商制度時(shí)致力于一種平等權(quán)利的制度預(yù)設(shè)，強(qiáng)調(diào)自愿磋商、平等參與的精神。此時(shí)，政府作為賠償權(quán)利人，與賠償義務(wù)人處于平等地位，雙方可就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等事項(xiàng)展開(kāi)磋商⑤中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。，通過(guò)溝通、協(xié)商等達(dá)成賠償協(xié)議。賠償協(xié)議之達(dá)成，是雙方意思自治的產(chǎn)物，不受公權(quán)約束與干涉，也不會(huì)直接產(chǎn)生公法上的責(zé)任。關(guān)于賠償協(xié)議的履行，盡管賠償協(xié)議和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行仍牽涉行政權(quán)之運(yùn)行，但從賠償協(xié)議本身的諸多要素來(lái)看，其私法屬性更為顯著，《改革方案》確定的賠償協(xié)議司法確認(rèn)制度和 《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定 （試行）》（以下簡(jiǎn)稱 《若干規(guī)定》）也從側(cè)面印證了賠償協(xié)議的私法屬性。通過(guò)賠償磋商，將雙方置于平等地位，不存在一方主體凌駕于另一方，能夠充分體現(xiàn)雙方主體的真實(shí)意思，消弭雙方間的緊張關(guān)系，也有益于賠償協(xié)議的自愿有效履行。

由是觀之，以雙階理論為視角，既可關(guān)注賠償磋商制度運(yùn)行中復(fù)數(shù)行為產(chǎn)生的多重法律關(guān)系，亦可辨識(shí)行政機(jī)關(guān)在制度運(yùn)行過(guò)程中多元角色的轉(zhuǎn)變。因此，將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商定性為公私法混合屬性更符合制度的本質(zhì)：賠償磋商的前一階段為公法屬性，行政機(jī)關(guān)系行使公權(quán)力的行政主體，適用公法規(guī)制；后一階段為私法屬性，行政機(jī)關(guān) “變身”為民事主體身份的賠償權(quán)利人，適用私法規(guī)范。前階法律關(guān)系與后階法律關(guān)系并非相互獨(dú)立，而是具有邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系：前階是后階的前提和基礎(chǔ)，后階是前階目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段，兩者在內(nèi)容上具有密切聯(lián)系，呈現(xiàn)一種 “以私助公”的邏輯樣態(tài)[27]。在前階構(gòu)造中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)行使行政調(diào)查權(quán)等公法權(quán)力以確定公共任務(wù)的目標(biāo)；在后階構(gòu)造中，作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人通過(guò)私法形式以確保前階目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雙階理論框架下的公私法混合屬性觀，可以兼顧民事性質(zhì)論和行政性質(zhì)論的優(yōu)勢(shì)，既可避免 “公法遁入私法”之現(xiàn)象，維護(hù)社會(huì)公益，又能防止行政強(qiáng)權(quán)對(duì)私權(quán)之侵犯，保護(hù)私人利益[28]（P96）。

（三）質(zhì)疑與回應(yīng)：雙階理論適用的反思與修正

實(shí)踐層面的適用混亂歸根于理論層面的認(rèn)知模糊。如雙階理論在德國(guó)行政法領(lǐng)域所受質(zhì)疑一樣，雙階理論在諸多領(lǐng)域的具體適用也不斷遭受質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。若跳出公私法截然對(duì)立的窠臼，可以更清晰地發(fā)現(xiàn)雙階理論視角下賠償磋商公私法混合屬性的合理性。

首先，有觀點(diǎn)主張賠償磋商制度雙階構(gòu)造理論的提出存在邏輯上的漏洞，認(rèn)為這一觀點(diǎn)是從賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度倒推而來(lái)[29]。事實(shí)上，運(yùn)用雙階理論分析賠償磋商制度的法律屬性，并非根據(jù)現(xiàn)有救濟(jì)模式反推之，而是通過(guò)識(shí)別制度運(yùn)行過(guò)程中行政機(jī)關(guān)不同的行為模式和不同的法律關(guān)系屬性，辨識(shí)公私法交錯(cuò)的復(fù)雜法律關(guān)系中不同性質(zhì)階段之界限，分別適用不同的法律規(guī)范予以調(diào)整和規(guī)制，并選擇各自適宜的救濟(jì)模式。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為雙階關(guān)系的劃分只是一種法學(xué)上的擬制，雙階段的區(qū)分不僅困難且會(huì)造成法律救濟(jì)的復(fù)雜化[24]（P427）。這些質(zhì)疑并不足以構(gòu)成否定雙階理論的理由。一方面，擬制是法學(xué)的一種理論工具，在特定情況下對(duì)于法律關(guān)系的厘清能夠發(fā)揮重要功效，而且賠償磋商的雙階段劃分以磋商之啟動(dòng)為分界，并非混淆不清。另一方面，將某一種多重屬性的社會(huì)關(guān)系分別劃歸不同法域是否會(huì)導(dǎo)致法律救濟(jì)的不確定性和非經(jīng)濟(jì)性呢[30]?實(shí)際上，與其困于單一救濟(jì)途徑中無(wú)所適從，不如正視賠償磋商制度中的多重法律關(guān)系和多重法律行為，建構(gòu)一種層次結(jié)構(gòu)分別依其法律屬性選擇法律適用，實(shí)現(xiàn)公益與私益的周延保護(hù)。較之于私法屬性論和公法屬性論，雙階理論下的混合性質(zhì)論不僅可以避免賠償磋商私法屬性說(shuō)對(duì)公共利益保護(hù)目標(biāo)的偏離，而且可以彌補(bǔ)公法屬性論的不足，維護(hù)賠償磋商私法屬性煥發(fā)的生機(jī)和活力。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為以磋商協(xié)議締結(jié)為核心的第二階段難以清晰地概述為純粹私法性質(zhì)，也體現(xiàn)了公法要素和內(nèi)容，民事性內(nèi)容和行政性內(nèi)容并非涇渭分明的關(guān)系[31]。事實(shí)上，賠償磋商第二階段涉及公法因素是不可否定的，這主要體現(xiàn)在協(xié)議履行階段：即，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償?shù)膱?zhí)行享有監(jiān)督權(quán)，需要對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，難免涉及行政確認(rèn)權(quán)的行使。但如前文所述，第二階段以賠償協(xié)議的簽訂為核心，協(xié)議的簽訂過(guò)程并未體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位，雙方處于平等地位，且不具有強(qiáng)制性，賠償權(quán)利人有意思表示的自由，賠償協(xié)議的私法屬性更為凸顯。另一方面，在我國(guó)法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景下，對(duì)民事合同的法律保護(hù)比行政合同更為全面而有效，因此基于公共利益保護(hù)的前提，將一些處于模糊性質(zhì)的合同定性為民事合同不失為一種更優(yōu)選擇[22]（P115）。事實(shí)上，在 “雙階理論”誕生的德國(guó)，對(duì)于涉及公私性質(zhì)法律關(guān)系的救濟(jì)迄今也未有統(tǒng)一的救濟(jì)模式。這一問(wèn)題的解決，應(yīng)取決于爭(zhēng)議的內(nèi)容以及解決爭(zhēng)議適用的法律規(guī)范所歸屬的法域[32]，需要突破單一救濟(jì)路徑依賴的局限，下文詳述。

三、制度展開(kāi)：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)則完善

雙階理論的運(yùn)用裨益于賠償磋商制度運(yùn)行過(guò)程中不同法律關(guān)系的辨識(shí)，并可通過(guò)適用不同性質(zhì)的法律規(guī)范恰當(dāng)處理實(shí)施中的爭(zhēng)議。同時(shí)，賠償磋商制度的有效展開(kāi)和具體實(shí)施，也有賴于規(guī)則層面的完善和健全?；谫r償磋商制度雙階構(gòu)造屬性，賠償磋商制度的規(guī)則完善應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部制約、外部監(jiān)督以及救濟(jì)方式等方面。

（一）內(nèi)部制約：賦權(quán)與控權(quán)的平衡

內(nèi)部制約的規(guī)則建構(gòu)，是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度規(guī)則完善應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注的問(wèn)題。由于賠償磋商制度事實(shí)上存在公權(quán)力與私權(quán)利的博弈，為追求公共利益保障的根本目的，需要在賦予行政機(jī)關(guān)一定行政裁量權(quán)的同時(shí)對(duì)權(quán)力 （利）予以適當(dāng)限制，將賦權(quán)與控權(quán)限定在合理范圍內(nèi)并實(shí)現(xiàn)兩者的綜合平衡。

其一，賦予行政機(jī)關(guān)一定限度的行政裁量權(quán)實(shí)為必要。這既是行政機(jī)關(guān)決定開(kāi)展調(diào)查評(píng)估、決定是否啟動(dòng)磋商程序的必要前提，也是為達(dá)成磋商合意而進(jìn)行適當(dāng)權(quán)衡與判斷的現(xiàn)實(shí)需要，亦是保障賠償磋商協(xié)議有效履行的必然要求。為追求行政效率并確保生態(tài)環(huán)境損害得到及時(shí)有效救濟(jì)，應(yīng)聚焦磋商的啟動(dòng)、磋商的終止以及實(shí)施效果評(píng)估等方面[33]。首先，磋商的啟動(dòng)不應(yīng)以違法性為必要條件，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查形成的調(diào)查結(jié)論為事實(shí)依據(jù)，根據(jù)損害事實(shí)認(rèn)定和生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告 （或參考專家意見(jiàn)）即可啟動(dòng)磋商，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在專業(yè)判斷和利益衡量上的優(yōu)勢(shì)。其次，為避免 “久磋不決”、提升磋商效率，應(yīng)明確賠償磋商的終止情形。在此方面，《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定了視為磋商不成的五種情形，值得贊賞。此外，在履行賠償磋商協(xié)議、開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間，也應(yīng)適當(dāng)運(yùn)用行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)，如果磋商協(xié)議的履行會(huì)損害社會(huì)公共利益則行政機(jī)關(guān)享受一定的單方變更或解除權(quán)[2]（P46）；行政機(jī)關(guān)也有權(quán)組織專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)協(xié)議的履行情況和生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估。

其二，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)進(jìn)行必要限制。行政控權(quán)的必要性是賠償磋商制度旨在實(shí)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)這一既定目標(biāo)所決定的。一方面，為防止行政裁量權(quán)的濫用，應(yīng)規(guī)范磋商程序的具體規(guī)范，通過(guò)事前通知制度、磋商記錄制度等保證賠償義務(wù)人的合法權(quán)益和合理訴求。另一方面，應(yīng)明確劃分磋商內(nèi)容，根據(jù)處分權(quán)的范圍與程度、與公共利益的相關(guān)度，將磋商范圍劃分為三類(lèi)，即可自由磋商的內(nèi)容、限制磋商的內(nèi)容以及不可磋商的內(nèi)容。其中，修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間、修復(fù)期限、責(zé)任份額等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)歸入限制磋商的內(nèi)容，調(diào)查評(píng)估費(fèi)用、賠償數(shù)額等事項(xiàng)需要依據(jù)生態(tài)環(huán)境公共利益的損害現(xiàn)實(shí)作出判定，原則上應(yīng)納入不可磋商的范疇中，不應(yīng)由雙方自由處分和讓渡[18]（P118），這在某些省市的實(shí)踐中也有所體現(xiàn)①參見(jiàn) 《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法 （試行）》第二十一條規(guī)定：“磋商過(guò)程中，賠償權(quán)利人不能對(duì)列入生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估、律師代理、訴訟、第三方監(jiān)理等合理費(fèi)用進(jìn)行處分和讓渡”；《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》第十三條規(guī)定：“磋商中，工作部門(mén)不得對(duì)列入生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)后評(píng)估等合理費(fèi)用進(jìn)行處分和讓渡。確需處分和讓渡的，應(yīng)當(dāng)就處分和讓渡情況進(jìn)行公告，并報(bào)請(qǐng)賠償權(quán)利人同意?！薄?/p>

其三，在私權(quán)行使方面也應(yīng)適當(dāng)約束。不受約束的意思自治，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共利益的不當(dāng)處分而使得磋商制度目的的實(shí)現(xiàn)受到影響。因此，應(yīng)對(duì)磋商過(guò)程中的意思自治施以一定程度的約束，使其符合環(huán)境公共利益保護(hù)的目標(biāo)追求。首先，應(yīng)充分保障賠償義務(wù)人的陳述和申辯權(quán)利，以使雙方的意思自治在符合生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)目標(biāo)的前提下展開(kāi)。其次，行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人參與賠償磋商，應(yīng)嚴(yán)格以生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)為限，不得對(duì)公共利益進(jìn)行不當(dāng)處分。再次，為維護(hù)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度功能的穩(wěn)定性，應(yīng)規(guī)定賠償磋商協(xié)議一經(jīng)達(dá)成，原則上不可隨意變更或解除，除非其內(nèi)容或繼續(xù)履行將損害社會(huì)公共利益[2]（P46）。

（二）外部監(jiān)督：多元主體共治模式的運(yùn)用

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的有效運(yùn)行，不僅需要以賦權(quán)與控權(quán)綜合平衡為核心的內(nèi)部制約，還需要通過(guò)多元主體共同參與的外部監(jiān)督加以約束，建構(gòu)政府、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾等多元共治的外部監(jiān)督體系[34]。

為此，首先應(yīng)健全信息公開(kāi)制度，這是展開(kāi)外部監(jiān)督的前提和關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)賠償磋商過(guò)程中形成的關(guān)于損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制、階段性磋商結(jié)果等涉及社會(huì)公共利益的重要信息，應(yīng)當(dāng)及時(shí)且全面地向社會(huì)公開(kāi) （涉及國(guó)家秘密的除外），這不僅有益于加強(qiáng)部門(mén)間的信息共享，也便于公眾及時(shí)有效的了解相關(guān)進(jìn)展[35]。其次，應(yīng)確保公眾參與的有效落實(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。一方面，需完善賠償磋商的程序設(shè)計(jì)，確保公眾的利益訴求得以順暢表達(dá)，明確公眾參與的方式、具體環(huán)節(jié)、意見(jiàn)采納方式、參與權(quán)和知情權(quán)受損的救濟(jì)等內(nèi)容；另一方面，應(yīng)細(xì)化專家、利益相關(guān)的單位或個(gè)人、環(huán)保組織等參與賠償磋商的途徑、程序、法律效果等相關(guān)規(guī)則，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督[36]，也可根據(jù)實(shí)踐中的有益嘗試創(chuàng)新第三方參與機(jī)制①例如，在 “貴州息烽大鷹田2企業(yè)非法傾倒廢渣生態(tài)環(huán)境損害賠償案”中，即探索引入了第三方貴州省律師協(xié)會(huì)參與磋商；在 “浙江諸暨某企業(yè)大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案”中，結(jié)合企業(yè)訴求由其自行委托第三方機(jī)構(gòu)修復(fù)，賠償權(quán)利人則委托第三方對(duì)修復(fù)工程進(jìn)行評(píng)估。詳見(jiàn)：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例的通知》（環(huán)辦法規(guī)函 〔2020〕222號(hào)）。。此外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在賠償磋商中的監(jiān)督作用，督促賠償權(quán)利人及時(shí)啟動(dòng)磋商程序。對(duì)于賠償權(quán)利人沒(méi)有合法理由卻怠于啟動(dòng)磋商程序、濫用職權(quán)或弄虛作假、未妥善履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督職權(quán)等有損公共利益的違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)檢察建議的方式促使其及時(shí)依法履行職責(zé)；仍不履行或不依法履行的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提起環(huán)境公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)妥善履行法定職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益的有效維護(hù)。

（三）救濟(jì)方式：突破單一路徑依賴

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度法律屬性的澄清和辨識(shí)影響著爭(zhēng)議解決的機(jī)制設(shè)計(jì)和路徑選擇，并需要通過(guò)法律救濟(jì)實(shí)踐予以檢驗(yàn)。這一雙階性質(zhì)構(gòu)造揭示了賠償磋商不同階段的法律性質(zhì)，循此為進(jìn)，賠償磋商制度運(yùn)行過(guò)程中的權(quán)利救濟(jì)和爭(zhēng)議解決也應(yīng)突破單一救濟(jì)路徑依賴，根據(jù)階段劃分和性質(zhì)辨識(shí)選擇適用恰切的救濟(jì)方式。如此，既可較好地實(shí)現(xiàn)理論自洽與制度實(shí)踐的貫通呼應(yīng)，又能滿足賠償磋商制度運(yùn)行和磋商協(xié)議糾紛法律救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需求。

在第一階段中，磋商前的調(diào)查評(píng)估等行為屬于體現(xiàn)行政主導(dǎo)權(quán)的行政行為，應(yīng)納入行政法規(guī)制范疇。由此引發(fā)的爭(zhēng)議，例如賠償義務(wù)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的調(diào)查行為存在瑕疵或違法、對(duì)鑒定評(píng)估結(jié)果不滿等，應(yīng)適用行政救濟(jì)途徑，賠償義務(wù)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)怠于履行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的職責(zé)或存在違法失職行為的情形，檢察機(jī)關(guān)可以提出檢察建議或提起環(huán)境行政公益訴訟。

在第二階段中，賠償協(xié)議的簽訂更多體現(xiàn)私法屬性，原則上，相關(guān)爭(zhēng)議解決應(yīng)適用民事救濟(jì)路徑。賠償磋商協(xié)議的效力，適用 《民法典》關(guān)于合同效力的相關(guān)規(guī)定，有效成立后即產(chǎn)生合同約束力，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任[5]（P54）。磋商雙方主體亦可按照 《改革方案》的規(guī)定向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，以便與我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)則體系實(shí)現(xiàn)良好協(xié)調(diào)。在公法救濟(jì)機(jī)制功能有限的情況下，發(fā)揮私法救濟(jì)機(jī)制的補(bǔ)充性作用。但是，在賠償協(xié)議執(zhí)行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)單向變更或解除合同，或者運(yùn)用行政權(quán)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果實(shí)施評(píng)估，此時(shí)，由于行政權(quán)力的介入，應(yīng)轉(zhuǎn)而選擇公法規(guī)范，賠償義務(wù)人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受損時(shí)，應(yīng)運(yùn)用行政救濟(jì)方式保護(hù)自身合法權(quán)益。

四、結(jié) 論

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革中的重要制度創(chuàng)設(shè)，旨在充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方面的專業(yè)性，以商談模式分配生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)的權(quán)利義務(wù)歸屬，提高生態(tài)環(huán)境修復(fù)的效率。然而，集 “行政主導(dǎo)、協(xié)商機(jī)制、公益維護(hù)、損害賠償”等不同要素于一體的賠償磋商制度，其法律屬性的辨識(shí)一直陷于私法屬性論和公法屬性論的論爭(zhēng)之中。在此背景下，以德國(guó)法上修正的雙階理論為指導(dǎo)，將賠償磋商制度的性質(zhì)辨識(shí)由 “或公或私”的單一屬性論轉(zhuǎn)向雙階劃分的混合屬性，對(duì)厘清 《改革方案》相關(guān)規(guī)定的正當(dāng)性基礎(chǔ)、明晰制度設(shè)計(jì)思路、重塑權(quán)利 （權(quán)力）救濟(jì)途徑、指導(dǎo)地方實(shí)踐和司法實(shí)踐均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。雙階理論視角下的混合屬性說(shuō)，以《改革方案》規(guī)范文本和制度設(shè)計(jì)原初目的為基調(diào)，既關(guān)注到制度運(yùn)行過(guò)程中的公權(quán)行使色彩，亦回應(yīng)了私法屬性凸顯的關(guān)鍵問(wèn)題，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了雙階理論在實(shí)踐層面的全新探索。以賠償磋商制度的雙階構(gòu)造為依據(jù)，賠償磋商制度應(yīng)當(dāng)注重通過(guò)賦權(quán)與控權(quán)綜合平衡的內(nèi)部制約、以多元主體共治模式為支撐的外部監(jiān)督、突破單一路徑依賴的權(quán)利 （權(quán)力）救濟(jì)等維度展開(kāi)。當(dāng)然，賠償磋商的制度規(guī)則并非一成不變，還需根據(jù)制度的具體建構(gòu)情況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和法律規(guī)制內(nèi)在需求發(fā)展的實(shí)際需要以及實(shí)踐狀況進(jìn)一步探索和完善。此外，賠償磋商制度還需注重與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟等相關(guān)制度的銜接與配合，共同助力生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)。